הצעת חוק לקריאה הראשונה
רשומות
הצעות חוק
ה מ מ ש ל ה
2020 בדצמבר22
1380
ז' בטבת התשפ"א
עמוד
140 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ )2021 והוראת שעה לשנת11 'הנידמה למסהצעת חוק־יסוד: משק המדינה (תיקון מס
הצעות חוק ה- הלשממה קוח תועצהעצוה - הלשממה קוח תועצ140
:מתפרסמת בזה הצעת חוק–יסוד מטעם הממשלה
)2021 והוראת שעה לשנת11 'הצעת חוק־יסוד: משק המדינה (תיקון מס
3ב תיקון סעיף .13ב - (להלן - חוק היסוד), בסעיף1בחוק־יסוד: משק המדינה
3 לחוק–יסוד: משק המדינה (להלן - חוק סעיף
1 סעיף
היסוד), קובע כי תקציב המדינה ייקבע בחוק,
כללי
יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה
1985הצפויות והמתוכננות. חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-
(להלן - חוק יסודות התקציב), קובע הוראות שונות בעניין
ביצוע תקציב המדינה.
בהתאם לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה
(להלן - חוק המסגרות), קיימות1992התקציבית, התשנ"ב-
שתי הגבלות פיסקליות שנתיות על חוק התקציב השנתי.
ההגבלה הראשונה קובעת את הגירעון המרבי שניתן
לקבוע בעת אישור תקציב המדינה במונחים של אחוזי
תוצר, אשר הוא הפער בין סך הוצאות הממשלה לבין סך
הכנסות המדינה באותה שנה (להלן - תקרת הגירעון).
ההגבלה השנייה קובעת את שיעור הגידול המרבי הריאלי
בהוצאה הממשלתית ביחס להיקף ההוצאה הממשלתית
בתקציב השנה הקודמת (להלן - מגבלת ההוצאה). מגבלת
ההוצאה של כל שנה בנויה על בסיס ההוצאה הממשלתית
המותרת של השנה הקודמת בתוספת שיעור גידול מסוים
הקבוע בחוק המסגרות.
3ב לחוק היסוד דן במצב שבו לא התקבל חוק סעיף
התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, ובהתאם להוראות
סעיף קטן (א) שבו - כל עוד לא התקבל חוק התקציב רשאית
הממשלה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים
עשר (להלן - מגבלת ההוצאה החודשית) מהתקציב השנתי
הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן (להלן -
3ב לחוק היסוד, מסגרת התקציב ההמשכי). עוד קובע סעיף
בסעיף קטן (ב) שבו, את סדר הקדימויות בשימוש בתקציב
ההמשכי - התקציב ייועד קודם כול לקיום התחייבויות
המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות, וביתרה תשתמש
הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו
בחוק התקציב הקודם, לרבות פעולות שנכללו בשינויים
תקציביים שבוצעו בתקציב הקודם.
נקודת המוצא במסגרת התקציב ההמשכי היא כי היא
נמוכה ממגבלת ההוצאה שהייתה מותרת לו היה מאושר
חוק תקציב לאותה שנה, וזאת כדי להשאיר לממשלה
ולכנסת מרחב שיקול דעת בעת אישור תקציב המדינה
לאותה שנה.
הוראות חוק היסוד ביחס לתקציב ההמשכי הן
מצומצמות ואינן כוללות התייחסות לכמה היבטים חיוניים
לניהול תקציב המשכי, בייחוד כאשר מדובר בתקציב
המשכי הנפרש על פני תקופה ממושכת מן הרגיל.
כך, מסגרת התקציב ההמשכי מתייחסת לסך ההוצאה
בתקציב השנתי הקודם, והיא כוללת את כלל רכיבי
ההוצאה בתקציב המדינה בלי להבחין בין ההוצאות
הכלולות במגבלת ההוצאה ובין הוצאות שאינן כלולות
במגבלת ההוצאה כגון הוצאה מותנית בהכנסה. זאת ועוד,
בתוך סך ההוצאה כלולים גם החזרי חובות קרן שאינם
כלולים במגבלת ההוצאה והמהווים חלק משמעותי
מהוצאות הממשלה בשנה נתונה.
בעקבות התפרצות נגיף הקורונה החל מחודש מרס
, ובהעדר חוק תקציב, נדרשה הממשלה להוציא2020
סכומים ניכרים, מעבר למסגרת התקציב ההמשכי, הן
לטובת מניעת התפשטות נגיף הקורונה וטיפול מיידי
בחולים שנדבקו בו והן לצורך סיוע משמעותי למשק כדי
לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור, באמצעות סיוע
כלכלי לאזרחים ולעסקים. מכיוון שחוק היסוד מגביל
את האפשרות להוציא כספים הן לפי מסגרת התקציב
ההמשכי והן לפי מגבלת ההוצאה החודשית, תוקן חוק
10 'היסוד, במסגרת חוק–יסוד: משק המדינה (תיקון מס
) (להלן -16 ') (ס"ח התש"ף, עמ2020 והוראת שעה לשנת
), ונקבע בו כי לתקופה שמיום2020 הוראת השעה לשנת
31( קבלת חוק היסוד המוצע עד יום ט"ז בטבת התשפ"א
,2020 ) או עד יום קבלת חוק התקציב לשנת2020 בדצמבר
לפי המוקדם, יהיה ניתן להגדיל את ההוצאה הממשלתית
לטובת התמודדות עם משבר הקורונה. נוסף על כך, במסגרת
הוראת השעה, הופרדו רכיבי ההוצאה השונים בתקציב
:המדינה לרכיבים האלה
- ההוצאה הממשלתית, נטו, לרבות מתן אשראי, ולמעט
החזר חובות קרן בלבד שאינו החזר חובות כאמור למוסד
לביטוח לאומי, זאת בדומה לרכיבים הכלולים במגבלת
;ההוצאה לפי חוק המסגרות
;- החזרי חובות קרן שהם החזרי חובות של מדינת ישראל
)(א5 - הוצאה המותנית בהכנסה כמשמעותה בסעיף
;ו–(ב) לחוק יסודות התקציב
- הוצאה של מפעלים עסקיים.
להצעת חוק–יסוד זו, מוצע1 בתיקון המוצע בסעיף
להסדיר את אופן התנהלות הממשלה בשנה שלא אושר
לגביה חוק תקציב, עד לאישורו בכנסת של חוק תקציב
כאמור (להלן - שנת תקציב המשכי), ולעגן בהוראה של
קבע, בין השאר, את ההוראות שנקבעו בהוראת השעה
לגבי להפרדת רכיבי ההוצאה השונים בתקציב2020 לשנת
המדינה. עוד מוצע לקבוע מסגרת להתחייבויות שרשאית
.16 '; התש"ף, עמ206 'ס"ח התשל"ה, עמ 1
ד ב ר י ה ס ב ר
141
הצעות חוק ה- הלשממה קוח תועצהעצוה - הלשממה קוח תועצ
:במקום סעיף קטן (א) יבוא
)1(
"(א) לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, יחולו ההוראות
:שלהלן לגבי שנת התקציב ההמשכי
:הממשלה תהיה רשאית להוציא את ההוצאות כמפורט להלן
)1(
כל חודש, סכום השווה לחלק השנים עשר מההוצאה
(א)
הממשלתית המותרת לשנה הקודמת או מתקרת ההוצאה הממשלתית
;לשנה הקודמת, כשהן צמודות למדד, לפי הנמוך מביניהן
:במקום סעיף קטן (א) יבוא
)1(
"(א) לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, יחולו ההוראות
:שלהלן לגבי שנת התקציב ההמשכי
:הממשלה תהיה רשאית להוציא את ההוצאות כמפורט להלן
)1(
כל חודש, סכום השווה לחלק השנים עשר מההוצאה
(א)
הממשלתית המותרת לשנה הקודמת או מתקרת ההוצאה הממשלתית
;לשנה הקודמת, כשהן צמודות למדד, לפי הנמוך מביניהן
הממשלה ליטול על עצמה בשנת תקציב המשכי, בשים לב
למסגרת התקציב ההמשכי, שיהיה כפוף גם הוא למדרג
)2(1 3ב(ב) לחוק היסוד, כנוסחו בסעיף ההוצאה שבסעיף
להצעת חוק–יסוד זו, וזאת בהתאם לעיקרון האמור לעיל
בדבר שמירת מרחב שיקול הדעת של הממשלה והכנסת
בעת אישור תקציב המדינה לאותה שנה, לכשיאושר, תוך
היצמדות, עד כמה שניתן, לסדרי העדיפויות שנקבעו בחוק
התקציב השנתי הקודם.
נוסף על כך, יש צורך להחיל על התקציב ההמשכי
את עיקרי ההוראות הקבועות בחוק יסודות התקציב
ביחס לניהול תקציב ובייחוד את ההוראות לעניין ניהול
ההתחייבויות השנתיות והרב–שנתיות אשר הן חלק בלתי
נפרד מהתנהלות תקציבית שגרתית (ראו הצעת חוק
) (שנת תקציב המשכי),53 'יסודות התקציב (תיקון מס
) (להלן -1831 ' (הצעות חוק הממשלה מס2020התשפ"א-
הצעת חוק יסודות התקציב), המתפרסמת במקביל להצעת
חוק–יסוד זו והקובעת בה את ההסדרים המשלימים
הנדרשים).
)1( לפסקה
מוצע להחליף את ההסדר הקבוע כיום בסעיף
3ב לחוק היסוד לעניין תקציב המשכי, קטן (א) של סעיף
:וזה נוסחו
"(א) לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת
הכספים, רשאית הממשלה להוציא כל חודש סכום
השווה לחלק השנים–עשר מהתקציב השנתי הקודם,
בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן, שמפרסמת
"הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
) המוצע, מוצע לקבוע הוראות לעניין1()ב(א3 בסעיף
ההוצאות שרשאית הממשלה להוציא בשנת תקציב
המשכי. הסעיף המוצע קובע מהי מסגרת הכספים שרשאית
הממשלה להוציא, במזומן, בשנת התקציב ההמשכי. לעניין
זה מוצע להפריד את רכיבי ההוצאה השונים בתקציב
המדינה לנוכח ההבדלים בין הרכיבים האמורים והאופן
שבו הם מנוהלים.
מוצע לקבוע את סכום ההוצאה)בפסקת משנה (א
3) להצעת(1 בתקציב ההמשכי (ראו הגדרה מוצעת בסעיף
חוק–יסוד זו), וזאת ביחס לרכיבי ההוצאה הכלולים
במגבלת ההוצאה.
הכלל הוא כי ההוצאה הממשלתית שניתן להוציא
בשנת כספים מסוימת היא בגובה מגבלת ההוצאה
הקבועה בחוק המסגרות. חריג לכלל הוא בשנת כספים
שבה סכום ההוצאה שנקבעה בחוק התקציב לשנה
מסוימת נמוך ממגבלת ההוצאה בהתאם לחוק המסגרות,
כלומר אינו ממצה את כלל המסגרת האפשרית, או בשנת
תקציב המשכי שמסגרת ההוצאה הממשלתית המותרת
לאותה שנה נקבעת בחוק היסוד ועל פי רוב היא נמוכה,
משמעותית, ממגבלת ההוצאה הקבועה בחוק המסגרות.
בהתאם לכך, מוצע לקבוע כי בשנת תקציב המשכי
הממשלה תהיה רשאית להוציא בכל חודש סכום השווה
לחלק השנים עשר מהנמוך מבין אלה, לאחר שהוצמדו
:למדד כפי שיפורט בהמשך
- ההוצאה הממשלתית המותרת לשנה הקודמת,
3) להצעת חוק–יסוד זו, שהיא(1 כהגדרתה המוצעת בסעיף
סכום ההוצאה הממשלתית שהיה ניתן להוציא, בפועל,
בשנת התקציב הקודמת, בהתאם לחוק התקציב אם אושר
חוק התקציב לשנה הקודמת, או בהתאם למסגרת שנקבעה
באותה שנה בחוק היסוד, אם זו הייתה שנת תקציב המשכי.
- תקרת ההוצאה הממשלתית לשנה הקודמת, כהגדרתה
3) להצעת חוק–יסוד זו, שהיא מגבלת(1 המוצעת בסעיף
ההוצאה הקבועה בחוק המסגרות. מאחר שיש שנים שבהן
נקבעות חריגות חד–פעמיות ממגבלת ההוצאה אשר אינן
נלקחות בחשבון לצורך חישוב מגבלת ההוצאה לשנה
שאחריה, מוצע להפחית, אם ישנן, את אותן חריגות לצורך
חישוב תקרת ההוצאה הממשלתית לשנה הקודמת. כך,
בשנה שבה ההוצאה הממשלתית כוללת הוצאות גבוהות
וחד–פעמיות אשר אינן באות בחשבון לצורך חישוב סכום
ההוצאה הממשלתית בשנה שלאחריה, מסגרת התקציב
ההמשכי בשנה שלאחריה תתייחס לתקרת ההוצאה
הממשלתית ולא לסכום ההוצאה הממשלתית, כאמור
לעיל.
עוד מוצע, כי כל אחת מההוצאות כאמור - ההוצאה
הממשלתית המותרת לשנה הקודמת ותקרת ההוצאה
הממשלתית לשנה הקודמת יוצמדו לממוצע שיעור השינוי
של מדד המחירים לצרכן שפרסמה הלשכה המרכזית
לסטטיסטיקה בשלוש השנים שקדמו לשנה הקודמת לשנת
התקציב ההמשכי, זאת בדומה להצמדה הקבועה ביחס
למגבלת ההוצאה בחוק המסגרות.
יצוין כי סכום ההוצאה הממשלתית האמור בפסקת
משנה זו, כולל רק את רכיבי ההוצאה הקבועים במגבלת
ההוצאה בהתאם לחוק המסגרות, כלומר: ההוצאה
ד ב ר י ה ס ב ר
הצעות חוק ה- הלשממה קוח תועצהעצוה - הלשממה קוח תועצ142
;הוצאה המותנית בהכנסה, בהתאם להוראות שייקבעו בחוק
(ב)
הוצאה של מפעלים עסקיים שפעלו בשנת הכספים הקודמת,
(ג)
;בהתאם להוראות שייקבעו בחוק
החזר חובות קרן שאינו החזר חובות כאמור למוסד לביטוח
(ד)
;לאומי
הממשלה תהיה רשאית להתחייב בגבולות הסכומים כמפורט להלן,
)2(
ובלבד שלא יהיה בהתחייבויות כאמור כדי להגדיל את ההוצאה באותה
:שנה מעבר לסכום ההוצאה בתקציב המשכי
הממשלתית, נטו, לרבות מתן אשראי, ולמעט החזר חובות
קרן בלבד שאינו החזר חובות כאמור למוסד לביטוח לאומי
"(ראו לעניין זה את ההגדרה המוצעת ל"הוצאה ממשלתית
3) להצעת חוק יסוד זו).(1 בסעיף
מוצע לקבוע כי בשנת תקציב)בפסקת משנה (ב
המשכי הממשלה תהיה רשאית להוציא נוסף על סכום
ההוצאה בתקציב ההמשכי גם הוצאה המותנית בהכנסה
בהתאם להוראות שייקבעו בחוק. מכיוון שההגדרה
המוצעת ל"הוצאה הממשלתית" כוללת רק את הרכיבים
הכלולים במגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות, מוצע
להבהיר כי ניתן להוציא סכומים המוגדרים כהוצאה
מותנית בהכנסה, שבהם ההוצאה מתבצעת רק כנגד
הכנסה מקבילה, ועל כן אין בהם כדי להגדיל את הוצאות
הממשלה. במקביל, בהצעת חוק יסודות התקציב מוצע
לקבוע כי הוצאות אלה לא יחרגו מהתקבולים הצפויים
לשנת התקציב ההמשכי, זאת בהתאמה לקבוע בסעיף
) לחוק1(ב47 (א) ו–(ב) לחוק יסודות התקציב (ראו סעיף5
להצעת חוק1 יסודות התקציב כנוסחו המוצע בסעיף
יסודות התקציב).
מוצע לקבוע כי בשנת תקציב)בפסקת משנה (ג
המשכי הממשלה תהיה רשאית להוציא גם הוצאה של
מפעלים עסקיים שפעלו בשנת הכספים הקודמת, בהתאם
להוראות שייקבעו בחוק. גם בעניין זה, בדומה להוצאה
המותנית בהכנסה, כנגד ההוצאה האמורה יש הכנסה
מקבילה. בשל אופייה של ההוצאה ומכיוון שממילא
הוצאה זו תלויה בהכנסה, מוצע להחריג גם אותה ממגבלת
ההוצאה החודשית. במקביל, בהצעת חוק יסודות התקציב
מוצע לקבוע לגבי כל אחד מהמפעלים העסקיים כאמור
כי סכום ההוצאה לשנת התקציב ההמשכי לא יעלה על
סכום התקבולים שיתקבל למעשה אצל אותו מפעל עסקי
באותה שנה. לעניין זה מוצע, בהצעת חוק יסודות התקציב,
8(א) סיפה לחוק יסודות התקציב, להחיל את הוראות סעיף
),18(א בשינוי המפורט בהצעת החוק, וכן את הוראות סעיף
) לחוק2(ב47 (ה) ו–(ו) לחוק יסודות התקציב (ראו סעיף
להצעת חוק1 יסודות התקציב כנוסחו המוצע בסעיף
יסודות התקציב).
מוצע להחריג את החזרי הקרן)בפסקת משנה (ד
בגין החוב ממסגרת התקציב ההמשכי, זאת לנוכח אופיים
הייחודי של החזרי הקרן, אשר בשנה שלגביה מתקבל
חוק התקציב, החזרים אלה אינם כלולים ממילא במגבלת
ההוצאה לפי חוק המסגרות וזאת בשל התנודתיות הרבה
המאפיינת אותם. לעניין זה יובהר כי החזרי הקרן הם
החזרי חובות של מדינת ישראל, שנקבע לגביהם לוח זמנים
להחזר, ואינם כוללים תשלומים בעד הריבית בשל אותם
חובות. תשלומי הריבית נכללים במסגרת מגבלת ההוצאה
הממשלתית.
) המוצע מוצע להסדיר את מסגרת2()ב(א3 בסעיף
ההתחייבויות אשר הממשלה רשאית ליטול על עצמה
בשנת תקציב המשכי, וזאת בדומה להוראות הקבועות
בחוק יסודות התקציב המסדירות את מסגרת ההתחייבויות
בחוק התקציב השנתי. בשנה רגילה מסגרת ההתחייבויות
מורכבת משלושה סוגי התחייבויות: האחד, במסגרת
הרשאות להתחייב הקבועות בחוק התקציב השנתי בהתאם
(א) לחוק יסודות התקציב; השני, התחייבות על6 לסעיף
;(ב) לחוק יסודות התקציב6 בסיס מזומן בהתאם להוראות
והשלישי, במסגרת עודפי התקציב שנותרו בחוק התקציב
השנתי הקודם, אשר שר האוצר רשאי להתיר את השימוש
לחוק יסודות התקציב.13 בהם באותה שנה, בהתאם לסעיף
הגבלת ההתחייבויות נדרשת לנוכח היותו של
התקציב ההמשכי מגביל ומרוסן יותר מתקציב בשנה רגילה.
מכיוון שהוראות חוק התקציב קובעות הגבלות ברורות
על נטילת התחייבויות, לרבות התחייבויות רב–שנתיות,
במהלך שנה שלגביה אושר חוק תקציב שנתי, ובשל האמור
לעיל בדבר ההגבלות החלות בתקופת תקציב המשכי, הרי
שיש צורך לקבוע הגבלות לעניין התחייבויות גם בשנת
תקציב המשכי. כדי לממש את התכליות העומדות בבסיס
הוראות חוק היסוד הנוגעות לשנת תקציב המשכי, נדרש
להסדיר, לצד ההוצאה הממשלתית במזומן, גם את היקף
ההתחייבויות המשקף את רמת הפעילות, הלכה למעשה,
א לחוק40 של הממשלה. הדבר מתחייב גם מהוראות סעיף
יסודות התקציב אשר מגבילות את ההוצאה הממשלתית
בשנות תכנית התקציב התלת–שנתית. מאחר שכל נטילת
התחייבות יש בה כדי להשפיע על השנים הבאות, שלאחר
שנת התקציב ההמשכי, הרי שיש להסדיר את ההתחייבויות
בהתאם למסגרות התכנית התלת–שנתית האמורה בסעיף
א לחוק יסודות התקציב.40
הסעיף המוצע מסדיר את מסגרת ההתחייבויות
בשנת תקציב המשכי בדומה לשלושת סוגי ההתחייבויות
האמורים לעיל שבחוק תקציב שנתי בשנה רגילה.
ד ב ר י ה ס ב ר
143הצעות חוק ה- הלשממה קוח תועצהעצוה - הלשממה קוח תועצ
;סכום ההרשאה להתחייב, בהתאם להוראות שייקבעו בחוק
(א)
סכום ההוצאה בתקציב המשכי, הסכום להוצאה המותנית
(ב)
בהכנסה והסכום להוצאה של מפעלים עסקיים, כאמור בפסקאות
;), בהתאם להוראות שייקבעו בחוק1( משנה (א) עד (ג) של פסקה
סכום עודף שנותר בסעיפי התקציב בחוק התקציב הקודם,
(ג)
;בהתאם להוראות שייקבעו בחוק
הממשלה תהיה רשאית למלא משרות במספר שלא יעלה על מספר
3) (
;"המשרות הנקוב בחוק התקציב הקודם.
)(א) עד (ג)", במקום1()בסעיף קטן (ב), במקום "סעיף קטן (א)" יבוא "סעיף קטן (א
)2(
"ביתרה תשתמש" יבוא "ביתרת הכספים כאמור תשתמש" ובסופו יבוא "(בסעיף קטן
)2()זה - שירותים חיוניים ופעולות קודמות); התחייבויות הממשלה לפי סעיף קטן (א
;"יהיו רק לצורך שירותים חיוניים ופעולות קודמות
;סכום ההרשאה להתחייב, בהתאם להוראות שייקבעו בחוק
(א)
סכום ההוצאה בתקציב המשכי, הסכום להוצאה המותנית
(ב)
בהכנסה והסכום להוצאה של מפעלים עסקיים, כאמור בפסקאות
;), בהתאם להוראות שייקבעו בחוק1( משנה (א) עד (ג) של פסקה
סכום עודף שנותר בסעיפי התקציב בחוק התקציב הקודם,
(ג)
;בהתאם להוראות שייקבעו בחוק
הממשלה תהיה רשאית למלא משרות במספר שלא יעלה על מספר
3) (
;"המשרות הנקוב בחוק התקציב הקודם.
)(א) עד (ג)", במקום1()בסעיף קטן (ב), במקום "סעיף קטן (א)" יבוא "סעיף קטן (א
)2(
"ביתרה תשתמש" יבוא "ביתרת הכספים כאמור תשתמש" ובסופו יבוא "(בסעיף קטן
)2()זה - שירותים חיוניים ופעולות קודמות); התחייבויות הממשלה לפי סעיף קטן (א
;"יהיו רק לצורך שירותים חיוניים ופעולות קודמות
נוסף על כך, מאחר שנקודת המוצא היא כי מסגרת
ההוצאה הכוללת בשנת תקציב ההמשכי קבועה בסעיף
)(א) לחוק היסוד בנוסחו המוצע, מוצע להבהיר1()3ב(א
כי מסגרת ההתחייבויות כפופה לפסקת המשנה האמורה
וכי לא ניתן, באמצעות נטילת התחייבויות, להגדיל את
ההוצאה בפועל בשנת התקציב ההמשכי מעבר לסכום
ההוצאה בתקציב ההמשכי.
מוצע להסדיר את ההתחייבות)בפסקת משנה (א
במסגרת הרשאה להתחייב. הרשאה להתחייב היא הסכום
המרבי שהממשלה רשאית להתחייב בו לשנים הבאות לפי
(א) בחוק יסודות התקציב. המנגנון נועד לייעל את6 סעיף
ניהול ההתחייבויות הרב–שנתיות בהינתן שניהול התקציב
לחוק יסודות התקציב6 מתבצע על בסיס מזומן. סעיף
מסדיר את האפשרות של הממשלה להתחייב במהלך
שנת כספים. במסגרת הסעיף האמור נקבע כי "הממשלה
רשאית להתחייב בשנת כספים פלונית בגבולות הסכומים
הנקובים כהרשאה להתחייב בתכניות שבחוק התקציב
השנתי לאותה שנה". במסגרת ההוראות המסדירות את
מסגרת ההתחייבויות בשנת תקציב המשכי מוצע לעגן את
(א) לחוק יסודות התקציב, בחוק6 ההוראה המקבילה לסעיף
היסוד. הגבלת ההרשאה להתחייב בשנת התקציב ההמשכי
תהיה בהלימה להגבלות הקבועות בחוק יסודות התקציב
ביחס להוצאה המותרת בשנות התכנית התלת–שנתית
)1(ג47 א לחוק יסודות התקציב (ראו סעיף40 האמורה בסעיף
להצעת חוק1 לחוק יסודות התקציב כנוסחו המוצע בסעיף
יסודות התקציב).
מוצע לקבוע, בדומה להוראות סעיף)בפסקת משנה (ב
(ב) לחוק יסודות התקציב, כי הממשלה תהיה רשאית,6
בשנת תקציב המשכי, להתחייב בגבולות רכיבי ההוצאה
)(א) עד (ג) לחוק היסוד, בנוסחו1()3ב(א הקבועים בסעיף
המוצע (להלן - סוגי ההוצאה), וזאת כל עוד ביצוע כלל
ההתחייבויות במזומן, לרבות התחייבויות עבר, בהתאם
לכל אחד מסוגי ההוצאה, לא יעלה על הסכום המותר
לאותו סוג הוצאה בהתאם לסעיף האמור, והכול בכפוף
)2(ג47 למגבלת סכום ההוצאה בתקציב ההמשכי (ראו סעיף
להצעת חוק1 לחוק יסודות התקציב כנוסחו המוצע בסעיף
יסודות התקציב).
מוצע לקבוע כי הממשלה תהיה)בפסקת משנה (ג
רשאית להתחייב בגובה סכום עודף שנותר בסעיפי
התקציב בחוק התקציב השנתי הקודם, בהתאם להוראות
שייקבעו בחוק. הוראה זו נועדה לאפשר את רצף הפעילות
הממשלתית ואת ביצוען של התחייבויות חוצות שנים על
בסיס סכומים עודפים שנותרו בשנת התקציב הקודמת,
וזאת כדי לשמר את רמת הפעילות של משרדי הממשלה,
גם בשנת התקציב ההמשכי, ולאפשר את מיצוי מסגרת
ההוצאה המותרת, והמצומצמת ממילא, בתקופת התקציב
ההמשכי. במקביל, מוצע בהצעת חוק יסודות התקציב
לקבוע כי כלל ההתחייבויות בשנת תקציב ההמשכי, על
85% סמך עודפי התקציב כאמור, יהיו בשיעור של עד
מהסכום העודף הכולל שנותר בסעיפי חוק התקציב השנתי
הקודם, ובלבד שכל התחייבות כאמור תהיה לצורך ביצוע
הפעולות שלשמן נועדה התכנית שבה נכלל סכום עודף
3) לחוק(ג47 בחוק התקציב השנתי הקודם. (ראו סעיף
להצעת חוק1 יסודות התקציב כנוסחו המוצע בסעיף
יסודות התקציב).
) המוצע מוצע לקבוע, בדומה להוראות3()ב(א3 בסעיף
לחוק יסודות התקציב, ביחס לשיא כוח7 הקבועות בסעיף
האדם, כי בשנת תקציב המשכי הממשלה תהיה רשאית
למלא משרות במספר שלא יעלה על מספר המשרות
הנקוב בחוק התקציב השנתי הקודם, וזאת כדי להגביל
את הממשלה במילוי משרות בשנת תקציב המשכי.
)2( לפסקה
3ב(ב) לחוק היסוד, העוסק מוצע להבהיר בסעיף
בסדר ההוצאה בתקציב ההמשכי, כי הוא יחול גם על
הוצאה מותנית בהכנסה והוצאה של מפעלים עסקיים,
נוסף על סכום ההוצאה בתקציב ההמשכי. עוד מוצע לקבוע
כי נטילת התחייבויות הממשלה בשנת תקציב המשכי
), תיעשה לצורך הפעלת שירותים2()3ב(א בהתאם לסעיף
חיוניים ופעולות שנכללו בתקציב השנתי הקודם, לרבות
ד ב ר י ה ס ב ר
הצעות חוק ה- הלשממה קוח תועצהעצוה - הלשממה קוח תועצ144
:אחרי סעיף קטן (ג) יבוא
3) (
"(ד) בסעיף זה -
"הוצאה ממשלתית" - ההוצאה הממשלתית, נטו, לרבות מתן אשראי, ולמעט
;החזר חובות קרן בלבד שאינו החזר חובות כאמור למוסד לביטוח לאומי
"ההוצאה הממשלתית המותרת", לשנת כספים מסוימת - סכום ההוצאה
הממשלתית המותרת לפי חוק התקציב לאותה שנה, ואם לא התקבל
לגבי השנה האמורה חוק התקציב - סכום ההוצאה הממשלתית
;המותרת לפי חוק־יסוד זה
"המדד" - ממוצע שיעורי השינוי של מדד המחירים לצרכן שפרסמה
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשלוש השנים שקדמו לשנה
;הקודמת לשנת התקציב ההמשכי
"סכום ההוצאה בתקציב המשכי" - הסכום השנתי הכולל של ההוצאה
;))(א1()הממשלתית כאמור בסעיף קטן (א
"שנת תקציב המשכי" - שנת כספים שעד לתחילתה לא התקבל חוק
התקציב לגביה, ואם התקבל חוק התקציב במהלך אותה שנה -
;החלק משנת הכספים שמתחילתה ועד לקבלת חוק התקציב כאמור
"תקרת ההוצאה הממשלתית", לשנת כספים מסוימת - סכום ההוצאה
הממשלתית המרבי שניתן, לפי חוק, לקבוע לאותה שנה בחוק
התקציב, בניכוי סכום ההוצאה הממשלתית באותה שנה שאינו
מובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית המרבי שניתן,
"לפי חוק, לקבוע בחוק התקציב בשנה שלאחריה.
באמצעות שינויים תקציביים, זאת כדי להבהיר כי המנגנון
הקיים ביחס לסדר ההוצאה של יתרת הכספים שנותרו
אחרי ביצוע הוראות החוק, החוזים והאמנות יחול גם על
נטילת התחייבויות.
)3( לפסקה
)3ב(א מוצע להגדיר את המונחים הרלוונטיים בסעיף
לחוק היסוד כנוסחו המוצע.
מוצע להגדיר את "שנת התקציב ההמשכי" כשנת
כספים שעד לתחילתה לא התקבל חוק התקציב לגביה, ואם
התקבל חוק התקציב במהלך אותה שנה - החלק משנת
הכספים שמתחילתה ועד לקבלת חוק התקציב. כך, בשנה
שבה התקבל חוק התקציב במהלך השנה, יחולו הוראות
3ב לחוק היסוד עד לקבלת חוק התקציב, ומקבלת חוק סעיף
התקציב יחולו הוראותיו.
)(א) לחוק היסוד,1()3ב(א עוד מוצע, לצורך סעיף
להגדיר את המונחים האלה (ראו גם דברי הסבר לסעיף
:)האמור
- מוצע להגדיר את ה"הוצאה הממשלתית" כהוצאה
הממשלתית, נטו, לרבות מתן אשראי, ולמעט החזר חובות
קרן בלבד שאינו החזר חובות כאמור למוסד לביטוח לאומי,
בדומה לרכיבי ההוצאה בחוק המסגרות.
- מוצע להגדיר את ה"הוצאה הממשלתית המותרת",
לשנת כספים מסוימת, כסכום ההוצאה הממשלתית
המותרת לפי חוק התקציב לאותה שנה, ואם לא התקבל
לגבי השנה האמורה חוק תקציב - סכום ההוצאה
הממשלתית המותרת לפי חוק היסוד.
- מוצע להגדיר את "תקרת ההוצאה הממשלתית", לשנת
כספים מסוימת, כסכום ההוצאה הממשלתית המרבי שניתן,
לפי חוק, לקבוע לאותה שנה בחוק התקציב, בניכוי סכום
ההוצאה הממשלתית באותה שנה שאינו מובא בחשבון
כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית המרבי שניתן, לפי חוק,
לקבוע בחוק התקציב בשנה שלאחריה.
- מוצע להגדיר את ה"מדד" כממוצע שיעורי השינוי
של מדד המחירים לצרכן שפרסמה הלשכה המרכזית
לסטטיסטיקה בשלוש השנים שקדמו לשנה הקודמת לשנת
התקציב ההמשכי.
- מוצע כי הסכום השנתי הכולל להוצאה בהתאם
)(א) לחוק היסוד יוגדר כ"סכום ההוצאה1()3ב(א לסעיף
בתקציב ההמשכי".
ד ב ר י ה ס ב ר
145
הצעות חוק ה- הלשממה קוח תועצהעצוה - הלשממה קוח תועצ
3ב - תיקון סעיף
הוראת שעה .2
3 בדצמבר1( בתקופה שמיום תחילתו של חוק־יסוד זה עד יום כ"ז בטבת התשפ"ב
3ב , לפי המוקדם, יקראו את סעיף2021 ) או עד יום קבלת חוק התקציב לשנת2021
:לחוק־היסוד כך
בסעיף קטן (א) -
)1(
:), אחרי פסקת משנה (ד) יבוא1( בפסקה
(א)
"(ה) לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל
התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה זו בלבד -
מיליארד שקלים חדשים, שיוקצה523. סכום שלא יעלה על
)1(
:לעניינים כמפורט להלן ועד לסכומים כמפורט לצדם
בריאות, רווחה, סדר ציבורי, ביטחון הפנים ומתן מענה
(א)
; מיליארד שקלים חדשים7.2 לצורכי משרדי הממשלה -
2.5 היערכות משרד החינוך לשנת הלימודים התשפ"א -
(ב)
;מיליארד שקלים חדשים
מיליארד שקלים98. שיפוי המוסד לביטוח לאומי -
(ג)
;חדשים
מיליארד שקלים21.1 מענק וסיוע לעסקים ולעצמאים -
(ד)
;חדשים
עידוד תעסוקה והכשרת הון אנושי, מימון הכשרות
(ה)
מקצועיות, סיוע לעמותות ולארגוני חברה אזרחית וסיוע
; מיליארד שקלים חדשים1.2 לעסקים קטנים ובינוניים -
מיליארד0.5 עידוד התעסוקה באמצעות מענק עבודה -
(ו)
;שקלים חדשים
.2
3 בדצמבר1( בתקופה שמיום תחילתו של חוק־יסוד זה עד יום כ"ז בטבת התשפ"ב
3ב , לפי המוקדם, יקראו את סעיף2021 ) או עד יום קבלת חוק התקציב לשנת2021
:לחוק־היסוד כך
3ב - תיקון סעיף
הוראת שעה
בסעיף קטן (א) -
)1(
:), אחרי פסקת משנה (ד) יבוא1( בפסקה
(א)
"(ה) לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל
התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה זו בלבד -
מיליארד שקלים חדשים, שיוקצה523. סכום שלא יעלה על
)1(
:לעניינים כמפורט להלן ועד לסכומים כמפורט לצדם
בריאות, רווחה, סדר ציבורי, ביטחון הפנים ומתן מענה
(א)
; מיליארד שקלים חדשים7.2 לצורכי משרדי הממשלה -
2.5 היערכות משרד החינוך לשנת הלימודים התשפ"א -
(ב)
;מיליארד שקלים חדשים
מיליארד שקלים98. שיפוי המוסד לביטוח לאומי -
(ג)
;חדשים
מיליארד שקלים21.1 מענק וסיוע לעסקים ולעצמאים -
(ד)
;חדשים
עידוד תעסוקה והכשרת הון אנושי, מימון הכשרות
(ה)
מקצועיות, סיוע לעמותות ולארגוני חברה אזרחית וסיוע
; מיליארד שקלים חדשים1.2 לעסקים קטנים ובינוניים -
מיליארד0.5 עידוד התעסוקה באמצעות מענק עבודה -
(ו)
;שקלים חדשים
התפרצה2019 באמצע חודש דצמבר
2 סעיף
הנגרמת מנגיף קורונהCOVID-19 המחלה
)2020 במרס11( . ביום ט"ו באדר התש"ףSARS-CoV-2
הכריז ארגון הבריאות העולמי על המחלה הנגרמת מנגיף
הקורונה כעל מגפה עולמית. צעד חריג בעל משמעויות
מרחיקות לכת.
) הכריז שר2020 בינואר27( ביום א' בשבט התש"ף
) לפקודת בריאות1(20 הבריאות בהתאם לסמכותו לפי סעיף
, כי המחלה הנגרמת על ידי נגיף הקורונה היא1940 העם,
מחלה מידבקת מסוכנת וכי קיימת בעטייה סכנה חמורה
33).78 'לבריאות הציבור (י"פ התש"ף, עמ
בהמשך להכרזה זו הוטלו הגבלות משמעותיות,
בין השאר על פתיחת מקומות עבודה ועל התייצבות
של עובדים במקומות עבודתם, לצורך צמצום ההדבקה
והתפשטות הנגיף.
המשבר גרם לעלייה עצומה במספר דורשי העבודה.
) הם90%–רובם המכריע של מבקשי דמי האבטלה (כ
עובדים שהוצאו לחופשה ללא תשלום (חל"ת) ואילו
פוטרו מעבודתם. נוסף על כך, עסקים ועצמאים רבים10%
נפגעו מהמשבר הכלכלי. בעקבות האמור, הממשלה יזמה
תכניות שונות לסיוע לטווח הקצר והארוך: בין השאר ניתן
מענק למעסיקים בגין העסקת עובדים שפוטרו או שהוצאו
לחל"ת, ניתן מענק חד–פעמי למעסיקים ששימרו העסקת
עובדים בזמן הסגר השני וכן חוקק חוק התכנית לסיוע
,2020כלכלי (נגיף הקורונה החדש) (הוראת שעה), התש"ף-
שבמסגרתו הובטחו דמי אבטלה, מענקי הסתגלות, סיוע
לחיילים משוחררים, מענק נוסף למקבלי מענק עבודה,
וכן מענק סוציאלי לעצמאים וסיוע בגין הוצאות קבועות
ובכפוף2021 לעסקים שניתן להעניקם עד חודש יוני
להימשכות המשבר.
לנוכח המשבר החמור והמתמשך, תידרש הממשלה
להוציא סכומים ניכרים הן לטובת מניעת התפשטות נגיף
הקורונה וטיפול מיידי בחולים שנדבקו בו והן לצורך סיוע
משמעותי למשק כדי לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור,
.2021 באמצעות סיוע כלכלי לאזרחים ולעסקים, גם בשנת
מאחר שעד למועד זה טרם הונחה הצעת חוק התקציב
על שולחן הכנסת, ומאחר שבסבירות גבוהה לא2021 לשנת
לפני תחילת שנת הכספים,2021 יתקבל חוק התקציב לשנת
מוצע להגדיל, בהוראת שעה, את מסגרת התקציב ההמשכי
ד ב ר י ה ס ב ר
הצעות חוק ה- הלשממה קוח תועצהעצוה - הלשממה קוח תועצ146
; מיליארד שקלים חדשים2.2 הנחות בארנונה -
(ז)
מיליארד2.2 עלות תקציבית של פתרונות אשראי -
(ח)
;שקלים חדשים
תשתיות, טכנולוגיה עילית, דיגיטציה ותכנית יציאה
(ט)
; מיליארד שקלים חדשים5 מהמשבר -
; מיליארד שקלים חדשים0.6 מטרות אחרות -
(י)
לשם מימון2020 סכום היתרה מהסכום שהוקצה בשנת
)2(
ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות
;";2020 נגיף הקורונה, שיוקצה לאותם עניינים שלשמם הוקצה בשנת
) -2( בפסקה
(ב)
בפסקת משנה (ב), אחרי "(א) עד (ג)" יבוא "ו–(ה)" ובסופה יבוא "ובלבד
(א)
) תהיה לצורך1( שהתחייבות להוצאה כאמור בפסקת משנה (ה) של פסקה
;"העניינים המפורטים בה ועל פי הסכומים הנקובים לצד כל עניין כאמור
;")2())(ה1( בפסקת משנה (ג), בסופה יבוא "בניכוי הסכום האמור בפסקה
(ב)
בסעיף קטן (ד), בהגדרה "סכום ההוצאה בתקציב ההמשכי", במקום "בסעיף
)2(
)(א) ו–(ה)".1())(א)" יבוא "בסעיף קטן (א1()קטן (א
תחילה 3.
).2021 בינואר1( תחילתו של חוק–יסוד זה ביום י"ז בטבת התשפ"א
לטובת מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות2021 לשנת
עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה
זו בלבד, וזאת עד לחקיקתו של חוק תקציב שנתי. מוצע
לקבוע את רכיבי ההוצאה בדומה לרכיבי ההוצאה אשר
. כמו כן מוצע2020 נקבעו במסגרת הוראת השעה לשנת
, שימוש בסכומים שנותרו מתוך2021 לאפשר, בשנת
, לצורך התמודדות2020 הסכומים שהוקצו למטרה זו בשנת
עם משבר הקורונה, וזאת לצורך אותם עניינים שלשמם
.2020 הוקצו הסכומים בשנת
עוד מוצע, בדומה להוראה הקבועה בסעיף
)(ב) לחוק היסוד, בנוסחו המוצע, לקבוע כי יהיה ניתן2()3ב(א
להתחייב בגובה ההוצאה הממשלתית לצורך התמודדות
עם משבר הקורונה, ובלבד שלא יהיה בכך כדי להגדיל
את סכום ההוצאה בתקציב ההמשכי. בהתאם לכך, מוצע
ועד לאישורו של חוק2021 לקבוע, בהוראת שעה, כי בשנת
"תקציב לשנה זו, הגדרת "סכום ההוצאה בתקציב ההמשכי
תכלול גם את ההוצאה הממשלתית לצורך התמודדות עם
משבר הקורונה.
סודר במח' רשומות, משרד המשפטים, והודפס במדפיס הממשלתי
ISSN 0334-7014
.3 שקלים חדשים24 המחיר
ד ב ר י ה ס ב ר