הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
פ/2216/17
הצעת חוק להבטחת שירותים חיוניים, התשס"ז-2007
דברי הסבר
חובתה הבסיסית של כל ממשלה היא לדאוג להספקתם הסדירה של שירותים שהם חיוניים למדינה ולתושביה. פגיעה בהספקה של שירותים חיוניים עלולה להביא לסכנה לחיי אדם, לבריאות הציבור, לביטחון המדינה או לאינטרסים חיוניים אחרים.
מאז קום המדינה הכלי העיקרי בידי הממשלה לשם הבטחתם של שירותים חיוניים, שעה שיש הפסקה מאורגנת בהספקתם, הוא הכלי של תקנות שעת-חירום. סעיף 39 לחוק-יסוד: הממשלה מסמיך את הממשלה להתקין תקנות שעת-חירום אשר בכוחן, בין היתר, לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים. סמכות זו קמה רק משעה שהוכרז על מצב חירום במדינה מכוח סעיף 38 לחוק היסוד. הכרזה על מצב חירום קיימת מאז חודש מאי 1948, תחילה מכוח סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח - 1948 ומאז 1996, מכוח חוק-יסוד: הממשלה.
חוק היסוד מגביל את השימוש בסמכות להתקין תקנות שעת-חירום למטרות הנקובות בסעיף 39(א) ואף זאת רק במידה שמצב החירום מחייב את התקנתן או מחייב הפעלת הסדרים, סמכויות ואמצעים מכוחן (סעיף 39(ה) לחוק היסוד). ואמנם, במהלך העשורים האחרונים לא נעשה שימוש תכוף בתקנות שעת-חירום.
אולם, הצורך להבטיח קיומם של שירותים חיוניים, כגון שירותי כיבוי והצלה, שירותי תעופה ונמלים, שירותי התעשיות הביטחוניות וכיוצ"ב, קיים גם בעת שיגרה, והחשש מפני פגיעה באינטרסים חיוניים של המדינה עקב הפסקת אותם שירותים אינו כרוך דווקא בקיומו של מצב חירום במובנו בחוק-יסוד: הממשלה. נדרש אפוא הסדר מיוחד שיאפשר לממשלה למלא את חובתה לדאוג להספקה של שירותים חיוניים, הסדר שאינו נסמך על תקנות שעת-חירום ושאינו תלוי בקיומה של הכרזה על מצב חירום במדינה לפי חוק-יסוד: הממשלה.
ברוב המקרים בהם מצאה הממשלה לנכון להתקין תקנות שעת-חירום היה הדבר לשם הבטחת שירותים חיוניים בשעה שהתקיימו סכסוכי עבודה במקומות העבודה החיוניים. עם זאת, הסכנות הכרוכות באי הספקת שירותים חיוניים (כגון פגיעה בביטחון המדינה או במשק המדינה) עלולות לנבוע גם ממצבים אחרים שאין ביסודם סכסוך עבודה דווקא. על כן מוצע לקבוע הסדר מקיף שיכלול את כל המצבים בהם גורמים שונים, ובהם ספקים, נותני שירות, בעלי רישיונות ועובדים, אינם מספקים או מייצרים שירותים או מצרכים שהם חיוניים בנסיבות העניין.
חשוב להדגיש שתי נקודות: ראשית, החוק יכנס לתוקף מרגע ביטול מצב החירום בישראל. שנית, החוק המוצע קובע מנגנון אשר יופעל אך ורק במידה שאינה עולה על הנדרש לשם הבטחת ההספקה של שירותים חיוניים. זאת ועוד, החלטת הממשלה לקבוע כי קיים מצב מיוחד, שהוא התנאי המקדמי להוצאת צווים המחייבים הספקת השירות החיוני או התייצבות לעבודה בשירות חיוני, חייבת להיות מונחת על שולחן הכנסת ובכוחה של הכנסת לבטל החלטה זו.
השפעת החוק המוצע על החוק הקיים : ההסדרים המוצעים מבוססים, בין היתר, על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הקובעות את אמות המידה לשימוש בסמכות להתקין תקנות שעת-חירום כאשר הדבר נחוץ לשם הבטחת קיומם של שירותים חיוניים (הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר הטיפול בסכסוכי עבודה בשירות המדינה, 21.588, מיום כ''ב בשבט התשמ''ו, 1 בפברואר 1986).
מוצע לחוקק חוק חדש להשגת המטרות המנויות לעיל. אין בחוק המוצע כדי לגרוע מהוראות סעיפים 38 ו-39 לחוק יסוד: הממשלה או מהוראות חוק שירות עבודה בשעת-חירום, התשכ''ז - 1967.
אין לחוק המוצע השפעה על תקציב המדינה, והוא לא יחייב הוספת תקנים במשרדי הממשלה.
הסברים לסעיפים ספציפיים:
סעיף 2: סעיף זה קובע את המצבים שבהם רשאית הממשלה לקבוע כי קיים מצב מיוחד. קביעה זו מעניקה סמכויות לממשלה כדי למנוע פגיעה בהספקה של שירותים ומצרכים חיוניים ובייצור של מצרכים חיוניים. לאור הפגיעה בזכויות שונות הנגרמת על ידי הפעלת הסמכויות לפי החוק המוצע, ובדומה להסדר הקיים על פי הוראות סעיפים 38 ו-39 לחוק-יסוד: הממשלה ועל פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, יוצר סעיף 2 מערך של ''איזונים ובלמים'':
סעיף 2(א) מפרט את האינטרסים השונים שהם בגדר עניין חיוני, כולל חיי אדם, בטחון המדינה, בטחון הציבור, בריאות הציבור ומשק המדינה.
סעיף 2(ג) קובע הוראות לעניין תוכנה של קביעת הממשלה על קיום מצב מיוחד, בין השאר לעניין זיהוי השירות חיוני, כמות הצווים שניתן להוציא ועוד, ובכך ישנה בטוחה נוספת ליישום הכלל המנחה הקבוע בסעיף 6 לחוק המוצע, לפיו לא ייעשה שימוש בסמכות לפי החוק אלא במידה הנדרשת לשם מניעת הסכנה או הפגיעה כאמור בסעיף 2(א).
''בלם'' נוסף הוא הסמכות הניתנת לכנסת, על פי סעיף 2(ו), לבטל בכל עת את הקביעה על קיומו של מצב מיוחד.
סעיפים 3-12: להבדיל מההסדר שבסעיפים 38 ו-39 לחוק-יסוד: הממשלה, הקובעים רק מסגרת להתקנתן של תקנות שעת-חירום, מוצע לקבוע, בחקיקה ראשית, הוראות אשר יחולו בשלב שלאחר הקביעה על מצב מיוחד. עד כה, ההסדרים בדבר חיוב אנשים לספק שירותים חיוניים נקבעו בחקיקת משנה, ועתה מוצע כי ההסדרים הראשוניים ייקבעו בחקיקה ראשית.
בכל הנוגע להוראות לעניין קריאה לעובדים להתייצב לעבודה ולבצעה, דומות ההוראות המוצעות לאלה שנהוג לקבוע מזה שנים בתקש''ח על פי הנוסח הקבוע בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה המוזכרות לעיל.
החוק המוצע קובע את ההסדרים בדבר קריאה לשירות חיוני. כמו כן, נקבעו הוראות הנוגעות למצב בו מופרים צווי קריאה - סנקציות אזרחיות ופליליות כלפי המפר ומתן סמכות בידי הממשלה לקבוע כי השירות החיוני יסופק על ידי אדם אחר שהסכים לכך.
מוצע להסמיך את ראש הממשלה להתקין תקנות לעניין דרכי המסירה של צווים וחזקות לעניין מסירתם, בהסכמת שר המשפטים.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ח' באדר התשס"ז – 26.2.07
הצעת חוק של חברי הכנסת יוסי ביילין
אבשלום וילן
חיים אורון
רן כהן
זהבה גלאון
הגדרות 1. בחוק זה - בחוק זה -
"הספקה" - לרבות ייצור; "הספקה" - לרבות ייצור;
"ספק" - מי שמספק דרך כלל שירות חיוני; "ספק" - מי שמספק דרך כלל שירות חיוני;
"שירות" - לרבות מצרך. "שירות" - לרבות מצרך.
מצב מיוחד 2. (א) רשאית הממשלה לקבוע כי קיים מצב מיוחד בשירות חיוני מסוים, אם ראתה כי נפגעה הספקתו של שירות חיוני במידה הגורמת, או העלולה לגרום לאחד מאלה:
(1) סכנה לחיי אדם;
(2) פגיעה בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, או בעניין חיוני אחר של המדינה או של הציבור;
(3) פגיעה בביטחון הציבור או בבריאות הציבור;
(4) פגיעה ממשית במשק המדינה;
(ב) הממשלה רשאית לקבוע כאמור בסעיף קטן (א) אם ראתה כי קיים חשש ממשי לפגיעה בהספקה של שירות חיוני, וכי אם לא תקבע מיד כי קיים מצב מיוחד בשירות חיוני, עלולה להיגרם סכנה או פגיעה, כאמור בסעיף קטן (א).
(ג) קביעה לפי סעיף קטן (א), תכלול את אלה -
(1) זיהוי של השירות החיוני שעליו היא חלה;
(2) הסמכה של עובד ציבור מסוים להוציא צווים לפי סעיף 3;
(3) שיעור צווי הקריאה שניתן להוציא לפי סעיף 3;
(4) סוגי העובדים, נושאי המשרה או הספקים שניתן לקרוא לפי סעיף 3.
(ד) תוקפה של קביעה על מצב מיוחד בשירות חיוני יהיה ל-45 ימים, זולת אם נקבעה בה תקופה קצרה יותר; מוסיפים התנאים המנויים בסעיפים קטנים (א) או (ב) להתקיים, רשאית הממשלה לחזור ולקבוע כאמור בסעיף קטן (א) ובלבד שסך כל התקופות שנקבעו, בקשר לאותו מצב מיוחד, לא יעלו על 90 ימים.
(ה) קביעה על מצב מיוחד תונח על שולחן הכנסת, סמוך ככל האפשר לאחר נתינתה, והיא תיכנס לתוקף עם פרסומה ברשומות; לא ניתן לפרסמה ברשומות, היא תפורסם בדרך מתאימה אחרת, ובלבד שתפורסם ברשומות מיד כשניתן יהיה לעשות כן.
(ו) הכנסת רשאית בהחלטה של רוב חבריה לבטל קביעה על מצב מיוחד.
(ז) ראה ראש הממשלה כי קיים צורך דחוף וחיוני לקבוע כי קיים מצב מיוחד וכי אין אפשרות להביא את העניין בפני הממשלה, יהיו הסמכויות הניתנות לממשלה על פי סעיף זה נתונות לראש הממשלה, ובלבד שקביעה לפי סעיף קטן זה תפקע בתום 48 שעות ממועד נתינתה אם לא אושרה קודם לכן על ידי הממשלה.
צו המנהל 3. (א) נקבע כי קיים מצב מיוחד בשירות חיוני, רשאי מי שהוסמך לפי סעיף 2(ג)(2) (להלן - המנהל), בהתאם להסמכתו, לקרוא בצו -
(1) לעובד או לנושא משרה, להתייצב לעבודה בשירות חיוני במקום עבודתו;
(2) לספק, להמשיך לספק שירות חיוני.
(ב) עובד או נושא משרה שחל עליו צו כאמור בסעיף קטן (א) (להלן - צו המנהל), יתייצב במקום ובמועד כמפורט בצו ויבצע כל עבודה הדרושה לפי צו המנהל בהתאם לתפקידו, וימשיך בעבודה סדירה ותקינה במקום עבודתו, והכל תוך מילוי הוראות שיינתנו לו בקשר לביצוע העבודה או התפקיד מאת מי שממונה עליו, או מאת המנהל או מטעמו.
(ג) ספק שחל עליו צו המנהל יספק את השירות החיוני כמפורט בצו בדרך שנהג לספקו, תוך מילוי כל הוראה שתינתן לו בקשר לאספקת השירות מאת המנהל או מטעמו.
(ד) עובד, נושא משרה או ספק שחל עליו צו המנהל, יבצע את העבודה או יספק את השירות בשלמות, ברציפות, באופן סדיר וללא האטות, הפרעות או שיבושים, כל עוד הצו בתוקפו.
(ה) החובות על פי סעיף זה יחולו גם על מי שהתפטר או סיים בדרך אחרת את יחסיו החוזיים בקשר עם השירות החיוני סמוך לפני כניסתה לתוקף של הקביעה על מצב מיוחד.
מניעת ביצוע צו או הכשלתו 4. (א) לא יעשה אדם דבר בכוונה למנוע או להכשיל ביצוע צו המנהל, לרבות מניעת כניסתו של עובד, נושא משרה או ספק למקום עבודה.
(ב) הוצאו צווי המנהל והעובדים נושאי המשרה או הספקים עליהם חלים הצווים לא קיימו, כולם או מקצתם, את הצווים במידה שיש בה כדי למנוע הספקה סדירה של השירות החיוני, על אף האמור בכל דין, רשאית הממשלה לקבוע בצו כי השירות החיוני יסופק על ידי אדם אחר שהסכים לכך.
(ג) ניתן צו לפי סעיף קטן (ב), יחולו הוראות סעיף 2 (ה), (ו) ו- (ז), בשינויים המחויבים.
יחסי עובד ומעביד 5. בכפוף להוראות חוק זה יראו את היחסים בין מי שנקרא לשירות חיוני בצו המנהל ומילא אחר הצו לבין מי שהיה מעבידו ערב תחילת הקביעה על מצב מיוחד, כיחסי עובד ומעביד. בכפוף להוראות חוק זה יראו את היחסים בין מי שנקרא לשירות חיוני בצו המנהל ומילא אחר הצו לבין מי שהיה מעבידו ערב תחילת הקביעה על מצב מיוחד, כיחסי עובד ומעביד.
שימוש בסמכות 6. לא ייעשה שימוש בסמכות לפי חוק זה אלא במידה הנדרשת לשם מניעת הסכנה או הפגיעה כאמור בסעיף 2(א). לא ייעשה שימוש בסמכות לפי חוק זה אלא במידה הנדרשת לשם מניעת הסכנה או הפגיעה כאמור בסעיף 2(א).
עונשין 7. (א) המפר הוראות סעיף 3(ב) עד (ד) דינו מאסר שנתיים וקנס כאמור בסעיף 61(ג) לחוק העונשין, התשל"ז - 1977 (להלן – חוק העונשין) על כל יום שבו נמשכה העבירה מיום שנמסר לאותו אדם צו כאמור בסעיף 3(א).
(ב) המפר הוראות סעיף 4(א), דינו - מאסר שנתיים.
פיטורים 8. על אף האמור בכל דין או הסכם או בנוסף לו, הפר עובד הוראה מהוראות חוק זה או הוראה שניתנה מכוחו, רשאי מעבידו לפטרו לאלתר; עובד שפוטר כאמור לא יהא זכאי לפיצויי פיטורים אלא אם כן בית הדין האזורי לעבודה מצא סיבה מוצדקת לפסוק לו פיצויים מלאים או חלקיים. על אף האמור בכל דין או הסכם או בנוסף לו, הפר עובד הוראה מהוראות חוק זה או הוראה שניתנה מכוחו, רשאי מעבידו לפטרו לאלתר; עובד שפוטר כאמור לא יהא זכאי לפיצויי פיטורים אלא אם כן בית הדין האזורי לעבודה מצא סיבה מוצדקת לפסוק לו פיצויים מלאים או חלקיים.
דין המדינה 9. לעניין חוק זה דין המדינה כמעביד כדין כל מעביד אחר. לעניין חוק זה דין המדינה כמעביד כדין כל מעביד אחר.
שמירת דינים 10. אין בהוראות חוק זה כדי לגרוע מסמכויותיה של הממשלה לפי כל דין. אין בהוראות חוק זה כדי לגרוע מסמכויותיה של הממשלה לפי כל דין.
ביצוע ותקנות 11. (א) ראש הממשלה ממונה על ביצוע חוק זה.
(ב) בתקנות לפי חוק זה ייקבעו דרכי המסירה של צווים שניתנו לפיו, ויכול שייקבעו חזקות לעניין מסירת הצווים; תקנות לפי סעיף קטן זה ייקבעו בהסכמת שר המשפטים.
תחילה 12. תחילתו של חוק זה מיום ביטול מצב החירום לפי סעיף 38 לחוק-יסוד: הממשלה. תחילתו של חוק זה מיום ביטול מצב החירום לפי סעיף 38 לחוק-יסוד: הממשלה.