הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 2158686 הכנסת העשרים וארבע יוזמים: חברי הכנסת יועז הנדל גדעון סער יפעת שאשא ביטון זאב בנימין בגין זאב אלקין ______________________________________________ פ/1402/24 הצעת חוק-יסוד: הכנסת (תיקון – תקופת צינון והגבלת כהונה לראש ממשלה ולראש הממשלה החלופי) דברי הסבר בממשל דמוקרטי קיימת חשיבות וחיוניות רבה לתחלופה של העומד בראש המערכת כדי למנוע ניוון וניתוק. שלטון ממושך מנוגד למהותה של הדמוקרטיה. ראש הממשלה מנחם בגין ז"ל לימד אותנו כי "שלטון ממושך באומה ובמדינה, זוהי תופעה חמורה מאוד... כלל גדול הוא, כי שלטון ממושך הוא סכנה לחירות האומה ולמוסר בניה. שלטון ממושך, אפילו אם הוא מיטיב למישהו, הוא רע מעיקרו... הוא מוליד שחיתות. הוא אינו יכול שלא ליצור: התנשאות שליטים, תלות נשלטים, פחד תלויים". במרבית המקרים המערכת הדמוקרטית, בדומה לשוק החופשי, יוצרת את התחלופה הנדרשת בתפקדי ראש הממשלה, וכך גם היה במרבית השנים במדינת ישראל. כהונה ארוכה של ראש ממשלה מהווה סכנה כי המחזיק בכוח השלטוני יצבור עוצמה רבה, באופן המנוגד לעקרונות הדמוקרטיה, שמבוססת על רעיון של ביזור עוצמה ויצירת איזונים ובלמים שלטוניים. ואולם, בשיטת הממשל הפרלמנטארית, בניגוד לשיטה הנשיאותית, לא מקובלת הגבלת כהונה של ראש ממשלה, משום שהבחירה היא למפלגה ולא בחירה אישית לראש הרשות המבצעת. עם זאת, חלות תמורות משמעותיות במשטר הפרלמנטארי בעשורים האחרונים. המחקר האקדמי מלמד כי במספר דמוקרטיות פרלמנטאריות ישנה התחזקות משמעותית של מוסד ראש הממשלה עד אשר הוא דומה במהותו לנשיא בדמוקרטיה נשיאותית, בתהליך שמכונה "התנשיאותיות" (presidentialization) (ראו למשל, Robert Elgie and Gianluca Passarelli, The Presidentialization of Political Executives, in The Oxford Handbook of Political Executives (2020)). גם בישראל מתרחש תהליך דומה, שבא לידי ביטוי בהעצמת כוחו של ראש הממשלה לעומת גורמים כמו הכנסת, מליאת הממשלה ומשרדי הממשלה השונים. משהתגלה "כשל השוק" הדמוקרטי, יש לטפל בו, ולפיכך יש לפעול להגבלת כהונת ראש ממשלה. הצעת החוק המוצעת עושה שימוש במנגנון "הצינון", המקובל בשיטה החוקתית הישראלית וזאת כדי "לצנן" את מי שהיה במוקד הכוח שנים ארוכות מהמשך פעילות פוליטית לתקופה קצובה, וכך להבטיח תחלופה פרסונאלית בתפקיד ראש הממשלה. מנגנון הצינון הוא כאמור מנגנון קיים ומקובל בשיטה החוקתית הישראלית המעוגן בחוק-יסוד: הכנסת. להבדיל מהסדרים אחרים שעלו בהצעות חוק שונות בעניין הגבלת כהונת ראש ממשלה, הסדר הצינון מהכנסת הינו ההסדר האפקטיבי היחיד אשר יכול להגשים את תכלית החוק והוא מניעת ריכוז יתר של כוח, מניעת השחתה וזאת בצורה מידתית ומקובלת. הצעת החוק מציעה הסדר מידתי של צינון מהכנסת לקדנציה אחת בת ארבע שנים למי שכיהן כראש הממשלה או ראש ממשלה חלופי במשך שמונה שנים או יותר ברצף. מדובר בתקופת זמן משמעותית שבה יכול ראש הממשלה ליישם את מדיניותו וחזונו וזאת גם במקרים בהם הכנסת מתפזרת שוב ושוב כפי שקרה בשנים האחרונות. להבדיל מסעיף הצינון של אלופים בצה"ל, ראש שב"כ וכו', שם קובע סעיף 56(א)(4)(1) כי התקיימותה של מערכת בחירות נוספת בתוך תקופת הצינון מביאה, הלכה למעשה, לסיום מידי של תקופת הצינון, בהצעת החוק שלפנינו לא קיים סייג זה וזאת בשל העובדה כי בשנתיים האחרונות התקיימו 4 מערכות בחירות ולפיכך ברור שהסייג שהיה רלוונטי בשעתו לגבי אנשי צבא וביטחון בכירים – אינו רלוונטי כיום, נוכח שינוי הנסיבות ותדירות הבחירות לכנסת, אשר עשויות להפוך את תקופת הצינון ותכליתה לאות מתה. -------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ' בסיוון התשפ"א (31.05.2021) תיקון סעיף 7 1. בחוק-יסוד: הכנסת, בסעיף 7, אחרי פסקה (10) יבוא: בחוק-יסוד: הכנסת, בסעיף 7, אחרי פסקה (10) יבוא: "(11) ראש ממשלה או ראש ממשלה חלופי המכהן באחד מתפקידים אלה שמונה שנים או יותר ברצף, או שכיהן תקופה כאמור ולא חלפו ארבע שנים מיום סיום כהונתו." תחולה 2. חוק זה יחול החל מהבחירות לכנסת העשרים וחמש. חוק זה יחול החל מהבחירות לכנסת העשרים וחמש.