הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2158672
הכנסת העשרים וארבע
יוזמים: חברי הכנסת חוה אתי עטייה
יצחק פינדרוס
מיכאל מלכיאלי
משה ארבל
______________________________________________
פ/1593/23
הצעת חוק חובת מיגון לנכים, קשישים, דיירי הדיור הציבורי ולמתגוררים ביישובי קו העימות בעוטף עזה, התשפ"א–2021
דברי הסבר
בשנים האחרונות גבר האיום של ירי רקטי מכיוון רצועת עזה לעבר אוכלוסייה אזרחית בעורף. לפיכך, התקבלו בשנים האחרונות שלוש החלטות בממשלה למגן מבני מגורים באמצעות מרחבים מוגנים דירתיים (ממ"דים) ביישובי עוטף עזה. החלטות אלו שיקפו תכנית תלת שלבית בהתקדמות הפרויקט, כאשר בכל פעם הורחב טווח הביצוע כך שיישובים נוספים נכללו בו.
בשלב א' הוסכם בהחלטת הממשלה שמספרה 3192 מיום 24.2.2008 למגן את בתי היישובים הממוקמים בטווח של עד 4.5 קילומטרים מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה, בדגש על בתים צמודי קרקע ובתים בעלי תקרות קלות (דוגמת אסבסט או רעפים שאינם מחופי בטון) שנבנו לפני שנת 1992 ואין בהם מיגון. לאחר מכן, בהחלטת הממשלה 4316 מיום 7.12.2008 אישרה הממשלה את תקצוב השלבים הנותרים בתוכנית המיגון באותו הטווח וכללה דירות מגורים ביישובים השוכנים בטווח של עד 4.5 קילומטרים מהגדר ואשר לא נכללו בו קודם לכן. נקבע כי ימוגנו כ-5,900 יחידות דיור נוספות על פי התעדוף שיקבע פיקוד העורף. לבסוף, בשלב ג' אושרה החלטת הממשלה 5187 מיום 28.10.2012, כאשר עקב המצב הביטחוני באזור אישרה ממשלת ישראל להמשיך ולהרחיב את פרויקט מיגון בתי המגורים ביישובים הנמצאים בטווח של 4.5 עד 7 קילומטרים מגדר המערכת, לפי התעדוף שקבע פיקוד העורף. תכנית המיגון הסתיימה בסוף שנת 2017. בסך הכל, בכל שלושת השלבים, מוגנו יחידות דיור ב-42 יישובים בארבע מועצות אזוריות: חוף אשקלון, שער הנגב, שדות נגב ואשכול, וכן בעיר שדרות. בפרויקט נבנו כ-11 אלף ממ"דים בעלות כוללת של כ-1.1 מיליארד שקלים חדשים בפריסה של כ-10 שנים, הן בביצוע ממשלתי והן בביצוע עצמי על ידי הדיירים במימון המדינה. הפרויקט שיפר באופן דרמטי את אורח חייהם ואת הגנתם של התושבים המתגוררים ביישובים אלה.
בסבבי הלחימה האחרונים, ניכר היה כי בדרך קבע מטווחים גם יישובים המצויים מעבר לקו שבעת הקילומטרים, ואשר ההגנה בהם חסרה למדי. כידוע, החל משנת 1992 כל יזם הבונה דירה בישראל מחויב בהתאם לחוק להתקין במבנה מרחב מוגן, אולם חלק ממבני המגורים במרחב שבין 7 ל-20 קילומטרים ובטווח שבין 20 ל-30 קילומטרים מרצועת עזה הם חסרי הגנה כליל. כך, למשל, בסבב הלחימה האחרון במסגרת מבצע "שומר החומות", שיגר החמאס אלפי רקטות בתוך ימים ספורים, ועשרות אלפי אזרחים במרחבים אלה נותרו חסרי הגנה בשל מיגון דירתי חסר או מקלוט ציבורי שאינו נגיש או זמין להם.
במקומות רבים בהם אין ממ"ד בכל בית, קיים מקלט ציבורי שאמור לספק מענה בטחוני בזמן ירי רקטי, אך ישנן 2 קבוצות אוכלוסייה שאינן יכולות להגיע אליו. הראשונה היא אנשים מבוגרים שאינם מסוגלים לרוץ בפרק זמן קצר כל כך למקלט. השנייה היא נכים המוגבלים בתנועה. אנשים אלו לא יכולים להגיע למרחב מוגן בזמן סביר ונותרים חסרי הגנה אל מול מתקפות האויב, כאשר במתקפות הטילים האחרונות התברר שקשישים ונכים רבים שאין להם ממ"ד בדירה, נאלצו לרוץ למקלט או לחדר מדרגות ותוך כדי המנוסה נפצעו או ח"ו נספו או שנאלצו להישאר חשופים ללא הגנה בדירה מחוסר יכולת פיזית להגיע למקלט.
הפתרון היחיד שיכול להציל את חייהם הוא בניית ממ"ד או מיגון פנים דירתי בדירה בבעלותם. לשתי קבוצות אלו מצטרפת קבוצה שלישית של אנשים המתגוררים בדיור הציבורי. חובתה המוסרית של המדינה היא למגן את אותם אנשים, וזאת משלושה טעמים. ראשית, בדירות בדיור הציבורי מתגוררים אזרחים שידם אינה משגת לממן בניית ממ"ד בעצמם וזקוקים לתמיכתה של המדינה, שהיא למעשה זאת שבנתה את הדירות ושיכנה אותם שם. שנית, גם אם ידם הייתה משגת, הדירה לא נמצאת בבעלותם, לכן לא סביר לצפות מהם שישביחו נכס ששייך למדינה. הטעם השלישי הוא, שהדירות שייכות למדינה. במדינה בה קיים איום רקטי באופן תדיר, יש לרשויות המדינה את החובה המוסרית למגן כל מבנה ציבורי שנמצא ברשותה.
במבצע "שומר החומות" התברר שטווחי הירי של האויב הולכים וגדלים וירי למרכז הארץ אינו רק איום זמני אלא יכול להפוך לצערנו לשגרה. ולכן יש מקום לצפות פני עתיד ולהבין שהטווח עלול לגדול ולכסות עוד ועוד ערים בעימותים הבאים. ככל שאדם נמצא רחוק יותר מאתר השיגור, כך יש לו זמן רב יותר להגיע למרחב מוגן. אך כאמור, אנשים מבוגרים ונכים המוגבלים בתנועה, מוגבלים ביכולת שלהם להגיע למרחב מוגן, גם כאשר יש להם התראה מוקדמת וזמן רב יותר להתפנות.
לפיכך, נועדה הצעת חוק זו להבטיח את המשך מיגון יישובי העוטף גם מעבר לקו 7 הקילומטרים שבוצע עד היום. החמאס, כידוע, אינו מכיר בקו זה ואינו מבדיל בין היישובים, ובהתאמה צריכה להיות גם תפיסת המיגון של ישראל את יישוביה. למיגון השפעה דרמטית לא רק באשר להעלאת הביטחון ותחושת הביטחון של התושבים (ובתוך כך את התפתחות היישובים), אלא גם באשר למידת יכולתם של כוחות הביטחון להתמיד ולהיאבק בחזית, כאשר עורף חזק ומוגן מרחיב את מרווח התמרון והפעולה להמשך הלחימה במידת הצורך.
יודגש כי הניסיון למגן את העורף באמצעות תמ"א 38 נכשל כישלון חרוץ כאשר הנתונים מוכיחים כי בין השנים 2005 ו-2020 התקבלו היתרי בנייה ל- 3,925 מבנים בלבד, שבהם 81,433 יחידות דיור. כאשר הושקה תמ"א 38 המטרה שלה הייתה למגן 800 אלף יחידות דיור מפני רעידות אדמה. מתוך 3,925 המבנים שאושרו, רק 179 מבנים הם באזור הדרום, 4.5% בלבד. לאור חוסר ההצלחה של תמ"א 38, בשנת 2019 הוחלט לבטל אותה, ביטול שיכנס לתוקף בשנת 2022. בנקודה זו חשוב להוסיף ולציין, שגם אם יושק פרויקט חדש ומוצלח יותר מתמ"א 38, שיעמוד ביעדים ויספק התחדשות עירונית שתמגן דירות רבות, אין זה משנה את העובדה שבאזורים מסוימים מתגוררת אוכלוסייה מוחלשת שאין באפשרותה הכלכלית להיכנס לפרויקט מסוג זה, או שאזור מגוריה אינו אטרקטיבי דיו ליזמים. לא אמורה להיות משוואה שבה חייהם שווים פחות. לכן, חובה על ישראל להידרש באופן מידי לבעיית חוסר המיגון של יישובים אלה, גם אם באופן הדרגתי ותוך קביעת סדרי עדיפויות וניהול סיכונים מושכל שיקבע פיקוד העורף. האיום הרקטי ההולך וגובר, הן מבחינת הכמות והן מבחינת הדיוק, מצמצם עוד יותר את זמן ההתראה ומגביר את האיום על אזרחים אלה.
לאור מציאות ביטחונית זו, מוצע כי המדינה תממן מתקציבה מרחבים מוגנים בדירות ובבתי המגורים במטרה להבטיח את שלום תושביה באזור העימות גם מעבר לקו 7 הקילומטרים. ראשית למבוגרים ונכים המתגוררים בקו העימות, שמפאת גילם או מצבם הפיזי מוגבלים ביכולתם להתפנות למרחב מוגן, וכן לדיירי הדיור הציבורי. אחר כך לשאר התושבים הנמצאים בקו העימות, ולבסוף לקשישים, נכים ודיירי הדיור הציבורי שמתגוררים מחוץ לקו העימות, והכל לפי פירוט סדר העדיפויות האמור בסעיף קטן 2(ג).
הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת העשרים ושתיים על ידי חבר הכנסת איציק שמולי (פ/328/22).
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"ח בתמוז התשפ"א (28.06.2021)
הגדרות 1. בחוק זה – בחוק זה –
"דירה" – כהגדרתה בסעיף 52 או 77א לחוק המקרקעין, לפני העניין; "דירה" – כהגדרתה בסעיף 52 או 77א לחוק המקרקעין, לפני העניין;
"דירה ציבורית" – כהגדרתה בחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט–1998; "דירה ציבורית" – כהגדרתה בחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט–1998;
"היתר" – היתר לפי פרק ה' לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה–1965; "היתר" – היתר לפי פרק ה' לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה–1965;
"ועדת היישום העליונה" – ועדה שהוקמה מכוח החלטת הממשלה מס' 3192 מיום י"ח באדר א' התשס"ח (24 בפברואר 2008), בראשות המנהל הכללי של משרד הבינוי והשיכון וחברים בה נציגי משרד הביטחון, פיקוד העורף, משרד הבינוי והשיכון, משרד האוצר ומשרד הפנים, לצורך יישום התכנית לבניית מרחבים מוגנים דירתיים ביישובי עוטף עזה, להסרת מחסומים ומעקב ובקרה על יישומה; "ועדת היישום העליונה" – ועדה שהוקמה מכוח החלטת הממשלה מס' 3192 מיום י"ח באדר א' התשס"ח (24 בפברואר 2008), בראשות המנהל הכללי של משרד הבינוי והשיכון וחברים בה נציגי משרד הביטחון, פיקוד העורף, משרד הבינוי והשיכון, משרד האוצר ומשרד הפנים, לצורך יישום התכנית לבניית מרחבים מוגנים דירתיים ביישובי עוטף עזה, להסרת מחסומים ומעקב ובקרה על יישומה;
"חוק ההתגוננות האזרחית"– חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א–1951; "חוק ההתגוננות האזרחית"– חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א–1951;
"חוק המקרקעין" – חוק המקרקעין, התשכ"ט–1969; "חוק המקרקעין" – חוק המקרקעין, התשכ"ט–1969;
"ישוב קו עימות" – יישוב הממוקם עד שלושים קילומטרים מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה; "ישוב קו עימות" – יישוב הממוקם עד שלושים קילומטרים מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה;
"מיגון חלופי" – כמשמעותו בסעיף 2(ב); "מיגון חלופי" – כמשמעותו בסעיף 2(ב);
"מרחב מוגן דירתי" – כהגדרתו בסעיף 71א לחוק המקרקעין. "מרחב מוגן דירתי" – כהגדרתו בסעיף 71א לחוק המקרקעין.
חובת מיגון 2. (א) בדירת מגורים כאמור בסעיף קטן (ג), שההיתר להקמתה ניתן לפני יום כ"ה בטבת התשנ"ב (1 בינואר 1992) ייבנה מרחב מוגן דירתי בשטח של 9 מטרים רבועים, ובלבד שניתן לבנות במבנה מרחב מוגן לפי הוראות כל דין. (א) בדירת מגורים כאמור בסעיף קטן (ג), שההיתר להקמתה ניתן לפני יום כ"ה בטבת התשנ"ב (1 בינואר 1992) ייבנה מרחב מוגן דירתי בשטח של 9 מטרים רבועים, ובלבד שניתן לבנות במבנה מרחב מוגן לפי הוראות כל דין.
(ב) לא ניתן היה לבנות בדירת מגורים מרחב מוגן דירתי כאמור בסעיף קטן (א), ייבנה במקום מיגון חלופי, לרבות מיגון פנים דירתי, בהתאם להוראות כל דין. (ב) לא ניתן היה לבנות בדירת מגורים מרחב מוגן דירתי כאמור בסעיף קטן (א), ייבנה במקום מיגון חלופי, לרבות מיגון פנים דירתי, בהתאם להוראות כל דין.
(ג) בניית המרחבים המוגנים הדירתיים והמיגון החלופי לפי סעיף זה תהיה לפי המדרג שלהלן: (ג) בניית המרחבים המוגנים הדירתיים והמיגון החלופי לפי סעיף זה תהיה לפי המדרג שלהלן:
(1) דירת מגורים ביישוב קו עימות שנמצאת בבעלות מי שגילו עולה על 75 שנים;
(2) דירת מגורים ביישוב קו עימות שנמצאת בבעלות נכה עימות שהוכר על ידי הביטוח הלאומי שהוא מוגבל בניידות או נכה שהוכר לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום), התשי"ט–1959 שהוא מוגבל בניידות;
(3) דירה ציבורית ביישוב קו עימות;
(4) דירת מגורים ביישוב הממוקם עד עשרה קילומטרים מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה;
(5) דירת מגורים ביישוב הממוקם בין עשרה לעשרים קילומטרים מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה;
(6) דירת מגורים ביישוב הממוקם בין עשרים לשלושים קילומטרים מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה;
(7) דירת מגורים שאינה ביישוב קו עימות ומתגורר בה אדם כאמור בפסקה (1) או (2) או שהיא דירה ציבורית.
תקצוב 3. (א) תקציב שנתי לבניית מרחב מוגן דירתי לפי חוק זה ייקבע במסגרת הקצאה בסעיף תקציב משרד הבינוי והשיכון; בהצעת חוק תקציב שנתי תהיה הרשאה להתחייב לטובת משרד הבינוי והשיכון על הסכום השנתי שאותו תקבע הממשלה; תקציב המזומן יועבר על ידי משרד האוצר בהתאם לביצוע. (א) תקציב שנתי לבניית מרחב מוגן דירתי לפי חוק זה ייקבע במסגרת הקצאה בסעיף תקציב משרד הבינוי והשיכון; בהצעת חוק תקציב שנתי תהיה הרשאה להתחייב לטובת משרד הבינוי והשיכון על הסכום השנתי שאותו תקבע הממשלה; תקציב המזומן יועבר על ידי משרד האוצר בהתאם לביצוע.
(ב) שר הבינוי והשיכון יקבע הוראות לעניין החזר הוצאות למי שבנה בעצמו מרחב מוגן או מיגון חלופי בדירת המגורים שהוא מתגורר בה. (ב) שר הבינוי והשיכון יקבע הוראות לעניין החזר הוצאות למי שבנה בעצמו מרחב מוגן או מיגון חלופי בדירת המגורים שהוא מתגורר בה.
ביצוע 4. (א) שר הבינוי והשיכון ממונה על ביצועו של חוק זה. (א) שר הבינוי והשיכון ממונה על ביצועו של חוק זה.
(ב) משרד הביטחון, באמצעות פיקוד העורף, ימפה את הבתים והיישובים בטווח האמור בסעיף 2(א). (ב) משרד הביטחון, באמצעות פיקוד העורף, ימפה את הבתים והיישובים בטווח האמור בסעיף 2(א).
(ג) ועדת היישום העליונה תקבע את סדר העדיפויות בביצוע הפרויקטים ביישובים השונים על בסיס אמות מידה שתקבע. (ג) ועדת היישום העליונה תקבע את סדר העדיפויות בביצוע הפרויקטים ביישובים השונים על בסיס אמות מידה שתקבע.
(ד) שר הבינוי והשיכון ידווח לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת מדי חצי שנה בדבר התקדמות ביצוע התכנית. (ד) שר הבינוי והשיכון ידווח לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת מדי חצי שנה בדבר התקדמות ביצוע התכנית.