הצעת חוק לקריאה הראשונה
רשומות
הצעות חוק
ה מ מ ש ל ה
2021 ביולי19
1431
י' באב התשפ"א
עמוד
582 ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸ ¸2021-) (ענישה לפי חוקי עזר), התשפ"א141 'הנידמה למסהצעת חוק העונשין (תיקון מס
הצתוע חוקהצ הלשממה קוח תועהצעוהצע - הלשממה קוח תו582
:מתפרסמת בזה הצעת חוק מטעם הממשלה
,)) (ענישה לפי חוקי עזר141 'הצעת חוק העונשין (תיקון מס
2021-התשפ"א
2 תיקון סעיף
.1
(ב), אחרי "עבירות2 החוק העיקרי), בסעיף- (להלן11977-בחוק העונשין, התשל"ז
ועונשים" יבוא "למעט חוקי עזר של רשות מקומית".
1977-(א) לחוק העונשין, התשל"ז2 סעיף
1 סעיף
חוק העונשין), מסדיר את הסמכות- (להלן
לקבוע עבירות פליליות ועונשים בחקיקת משנה, ואולם
מגביל את הענישה לשישה חודשי מאסר או קנס ששיעורו
אינו עולה על הקנס שניתן להטיל בשל עבירה שעונשה
(ב) לחוק העונשין קובע2 הוא קנס שלא נקבע לו סכום. סעיף
כי תקנות שבהן נקבעים עבירות ועונשים טעונות אישור
ועדה של הכנסת.
בהצעת חוק זו מוצע להבהיר כי חוקי עזר הנחקקים
על ידי רשויות מקומיות, ובכלל זה עיריות, מועצות
מקומיות ואיגודי ערים, בהתאם לסמכותן לפי חוק, אינם
טעונים אישור ועדה של הכנסת.
(ב) לחוק העונשין היא להבטיח2 תכליתו של סעיף
את קיומו של פיקוח פרלמנטרי על אופן הפעלת הסמכות
בידי הרשות המבצעת בקובעה עבירות פליליות בתקנות.
קביעת עבירה פלילית שעונש בצידה היא צעד מרחיק לכת
של השלטון: "אין חולק כי תקנה הקובעת עבירות ועונשים
עלולה לפגוע בזכויות יסוד של הפרט. שהרי, ככל עבירה
אחרת, יש בעבירות אלו כדי לפגוע בזכות לחירות, לשם
טוב ולרכוש של אדם הנאשם בביצוען, ולהרשעתו בהן
השלכות חברתיות משמעותיות. זאת, נוסף על הפגיעה
האפשרית בזכויות בהתאם להתנהגות שנאסרה בהן." (ראו
7). לכן, המחוקק ' מושיא נ' מדינת ישראל, פס8182/18 רע"פ
בחר שלא לאפשר התקנת תקנות ובהן עבירות ועונשים
בלא קיום דיון ציבורי בנושא. הדיון בכנסת מאפשר לחברי
הכנסת, שהם נבחרי הציבור, לאשר את הנורמה הפלילית
בהתבסס על דיון מעמיק שבו מושמעות עמדותיהם של
כלל הגורמים הרלוונטיים.
עם זאת, בשל המאפיינים המיוחדים של הרשויות
המקומיות, כפי שיפורט להלן, טעמים אלה אינם תקפים
באותה מידה בכל הנוגע להסדרים הנקבעים על ידן בחוקי
העזר.
,) פקודת העיריות- לפקודת העיריות (להלן250 סעיף
קובע את סמכות העירייה להתקין חוקי עזר "כדי לאפשר
לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם
על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או
כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה
לפקודת העיריות254 הנחוצה למטרה האמורה". סעיף
קנס של- מוסיף כי "העובר על הוראת חוק עזר, דינו
160 ,3 שקלים חדשים, ובעבירה נמשכת קנס נוסף של600
שקלים חדשים בעד כל יום שבו נמשכת העבירה לאחר
שנמסרה הודעה עליה בכתב מטעם ראש העיריה או לאחר
, מחיל1955- לחוק איגודי ערים, התשט"ו14 הרשעה". סעיף
22 הוראות אלה אף על חוקי עזר של איגודי ערים. סעיף
לפקודת המועצות המקומיות קובע הוראות בנוגע לחוקי
לאותה פקודה קובע ענישה23 עזר במועצה מקומית, וסעיף
לפקודת העיריות.254 על חוקי עזר, בדומה לאמור בסעיף
"אין חולק שחוקי העזר הם תקנות כהגדרת "תקנה
הוראה- , כלומר1981-3 לחוק הפרשנות, התשמ"א בסעיף
,פועל תחיקתי. עם זאת-שניתנה מכוח חוק והיא בת
הפרשנות שנהגה למעלה משני העשורים שחלפו מאז נחקק
'(ב) לחוק העונשין, במסגרת חוק העונשין (תיקון מס2 סעיף
, (ס"ח התשנ"ד1994-3) (חלק מקדמי וחלק כללי), התשנ"ד9
3), היא כי האמור בסעיף9 ' תיקון מס- 3) (להלן48 'עמ
(ב) אינו חל על חוקי העזר המותקנים על ידי הרשויות2
המקומיות, זאת מכיוון שהעבירות הנקבעות בחוקי העזר
מותקנות על ידי מועצת הרשות המקומית, המהווה גוף
דמוקרטי נבחר. לפיכך החשש שעמד בבסיס הרציונל
החשש כי- (ב) (כלומר2 שהנחה את חקיקתו של סעיף
עבירות ועונשים יותקנו בתקנות בלא שנבחרי הציבור
קיימו בעניינן דיון ציבורי), אינו תקף באותה מידה בעניין
של חקיקת חוקי עזר שעה שאלה מותקנים בידי גופים
דמוקרטיים נבחרים. בהתאם לכך, למעט מספר מצומצם
של חוקי עזר של מועצות מקומיות שכללו סעיפי עונשין
והובאו לאישור ועדת הפנים של הכנסת בשנה שלאחר
לפקודת המועצות23 (ב) ועד לחקיקת סעיף2 חקיקת סעיף
המקומיות אשר קבע את העונש בצד הפרת חוק עזר של
), לא נבחנו1619 'מועצה מקומית (ראו ס"ח התשנ"ז, עמ
)(ב2 בכנסת חוקי עזר הקובעים עבירות ועונשים מכוח סעיף
,(ב) לחוק העונשין2 האמור. בפועל, ממועד חיקוקו של סעיף
הרשות המבצעת והכנסת פירשו ויישמו את הסעיף באופן
המעיד על כך שהוראותיו אינן חלות על עבירות הקבועות
בחוקי העזר של הרשויות המקומיות.
2696/17 ואולם, בפסק הדין שניתן לאחרונה ברע"פ
רע"פ שור), קבע- ) (להלן1.76.2021( שור נ' מדינת ישראל
בית המשפט העליון כי הפרשנות הנכונה היא כי סעיף
(ב) לחוק העונשין חל על חוקי עזר. בית המשפט העליון2
קבע כי אם המדינה סבורה כי יש להחריג את חוקי העזר
(ב) הדבר צריך להיעשות בחקיקה2 מתחולתו של סעיף
מפורשת. עם זאת, מכוח דוקטרינת הבטלות היחסית בית
המשפט העליון אפשר תקופת מעבר בת תשעה חודשים
.243 '; התשע"ט, עמ226 'ס"ח התשל"ז, עמ 1
ד ב ר י ה ס ב ר
583הצתוע חוקהצ הלשממה קוח תועהצעוהצע - הלשממה קוח תו
תשריר .2
חוק עזר שבו נקבעו עבירות ועונשים, שהותקן בידי רשות מקומית בתקופה שמיום
, עד21994-3) (חלק מקדמי וחלק כללי), התשנ"ד9 'תחילתו של חוק העונשין (תיקון מס
ערב תחילתו של חוק זה, רואים אותו כאילו הותקן כדין אף אם לא אושר בידי ועדה
(ב) לחוק העיקרי כנוסחו ערב תחילתו של חוק זה.2 של הכנסת לפי סעיף
.2
חוק עזר שבו נקבעו עבירות ועונשים, שהותקן בידי רשות מקומית בתקופה שמיום
, עד21994-3) (חלק מקדמי וחלק כללי), התשנ"ד9 'תחילתו של חוק העונשין (תיקון מס
ערב תחילתו של חוק זה, רואים אותו כאילו הותקן כדין אף אם לא אושר בידי ועדה
(ב) לחוק העיקרי כנוסחו ערב תחילתו של חוק זה.2 של הכנסת לפי סעיף
תשריר
מיום מתן פסק הדין, אשר אחריה פרשנות המדינה שלפיה
)(ב2 חוקי עזר אינם טעונים אישור של הכנסת לפי סעיף
לחוק, כפי שהיא מתבטאת בפרקטיקה הנוהגת משך שנים
לא תתקבל.- רבות
לנוכח האמור לעיל, מוצע לעגן באופן מפורש את
)(ב2 הפרשנות שנהגה בפועל זה שנים, ולקבוע בסעיף
לחוק העונשין כי הוא אינו חל על חוקי עזר של רשויות
מקומיות. כאמור, ההצדקה לפרשנות זו ולתיקון המוצע היא
שהעבירות הנקבעות בחוקי העזר מותקנות על ידי מועצת
הרשות המקומית, המהווה גוף דמוקרטי נבחר. בכל הנוגע
לאיגודי ערים, הרי שהם אך מהווים גופים המורכבים
מכמה רשויות מקומיות ואשר נועדו לבוא בנעליהן.
)בהקשר זה יפים דבריה של השופטת חיות (כתוארה דאז
): "הנהגתה2007( חאג' יחיא נ' שר הפנים605/707 בבג"ץ
של הרשות המקומית נבחרת על ידי תושביה בבחירות
דמוקרטיות ומהווה מעין 'כנסת זוטא' המפעילה באופן
אוטונומי כוחות שלטוניים מתוקף סמכויות שהקנה לה
הדין במישרין". ואכן, בניגוד לתקנות אחרות, מתקיים
בעניינם של חוקי העזר דיון ציבורי על ידי גוף נבחר, והם
נבדלים בשל כך באופן מהותי מתקנות אחרות, המותקנות
על ידי גורמי השלטון המרכזי. לפיכך, לנוכח הדיון הציבורי
בדבר עיצוב הנורמה הפלילית במסגרת התקנת חוקי עזר
,על ידי מועצת הרשות המקומית, שהיא גוף דמוקרטי
אין מקום לדרוש אישור נוסף של חוק העזר על ידי ועדה
מוועדות הכנסת. כך במיוחד כאשר גבולות הענישה של
הרשויות המקומיות מצומצמים וגדורים על פי המתווה
הקבוע בחקיקה ראשית והענישה בצד הפרת חוקי העזר
היא ברף נמוך יחסית המבטא פגיעה פחותה בזכויות הפרט.
יובהר כי אין באמור כדי לגרוע מהצורך באישור של
ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת לצווי עבירות קנס
המותקנים על ידי שר הפנים לגבי עבירות בחוקי עזר של
(ד) לחוק סדר הדין221 רשויות מקומיות, וזאת לפי סעיף
. כך שבשלב זה1982-הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב
מתקיימת גם ביקורת של הכנסת על קביעתן של עבירות
כעבירות קנס ועל העונשים הקבועים בצידן.
להצעת החוק, כי חוקי2 מוצע להבהיר, בסעיף
2 סעיף
עזר שהותקנו בלא אישור ועדה של הכנסת
3, הותקנו9 'לאורך השנים, מאז כניסתו לתוקף של תיקון מס
כדין. זאת כדי להסיר ספק לגבי משמעות פסיקת בית
המשפט העליון ברע"פ שור בכל הנוגע לתוקפם של חוקי
עזר שהותקנו עד למועד התיקון המוצע בלא אישור ועדה
של הכנסת. בית המשפט קבע, כאמור, כי פרשנותה של
המדינה תיוותר בתוקף לתשעה חודשים נוספים מיום פסק
הדין, ובכך נתן שהות למדינה להשלים את תיקון החקיקה
שהוצג לפני בית המשפט, ואולם לא קבע מפורשות מה
יהיה דין חוקי העזר שהותקנו בעבר לאחר חלוף תשעה
חודשים. מצב דברים זה עשוי ליצור העדר בהירות מספקת
לגבי תוקפם של חוקי עזר שהותקנו בלא אישור ועדה.
יודגש כי הבהרה כאמור של תוקף חוקי העזר נעשית
,3 לחוק העונשין בנסיבות חריגות ביותר ויוצאות דופן. סעיף
המבטא עקרון יסוד בדין הפלילי, קובע כי "אין עונשין
למפרע". אכן, בענייננו אין מדובר בקביעת עבירות באופן
רטרואקטיבי, אלא רק באשרור של עבירות שהותקנו על
יסוד הפרשנות הנוהגת שהיא "פרשנות אפשרית ואשר
,התקבלה בתום לב", כדברי בית המשפט ברע"פ שור
סבר כי- שהחוק מנחה את פעולותיו- ובלי שהאזרח
הפעולות האסורות בחוק העזר מותרות. כל זאת, במהלך
על פי פסיקת בית המשפט- תקופה שבה פרשנות המדינה
עודנה בתוקף. עם זאת, הוראה זו אכן סוטה- העליון
3 לחוק במידה מסוימת ומצומצמת מהעיקרון הקבוע בסעיף
העונשין. סטייה זו מוצדקת בשל הנסיבות הקונקרטיות
והחד–פעמיות שנוצרו. נסיבות אלה נעוצות בכך שבמהלך
עשרות שנים המדינה סברה בתום לב כי חוקי עזר אינם
טעונים אישור ועדה של הכנסת בשל אופיים המיוחד, כפי
שפורט לעיל. פרקטיקה ארוכת שנים זו אושרה גם על ידי
,הכנסת, שהיא הגוף האמון על פיקוח על עבודת הממשלה
כפי שהוזכר גם ברע"פ שור. נוסף על כך, רוב רובם של חוקי
העזר הנאכפים על ידי הרשויות המקומיות עברו אישור
פרלמנטרי באמצעות צווי עבירות קנס, המותקנים על ידי
שר הפנים ואשר נדרש לגביהם אישור ועדת החוקה חוק
ומשפט של הכנסת. עוד מאפיין ייחודי לחוקי העזר, כפי
שצוין לעיל, הוא שהענישה בצד הפרתם היא ברף נמוך
המבטא פגיעה פחותה בזכויות הפרט, וזאת משום הקנס
הנמוך הקבוע בצד ההפרה וכן העדר רישום פלילי למפר.
כמו כן, כאמור לעיל, בית המשפט העליון ברע"פ שור קבע
כי הפרשנות של המדינה תיוותר בתוקף למשך תשעה
(ב) בתוך פרק הזמן האמור2 חודשים, ועל כן תיקון סעיף
אינו "מחיה" עבירות שבטלו, אלא מותיר בתוקפם את חוקי
העזר שתוקפם עומד בעינו בתקופת המעבר לנוכח פסיקת
–בית המשפט. כל אלה יוצרים מארג נסיבות ייחודי וחד
פעמי, אשר מצדיק את אישורם בדיעבד של חוקי העזר
שהותקנו ונאכפו.
3.48 'ס"ח התשנ"ד, עמ 2
ד ב ר י ה ס ב ר
סודר במח' רשומות, משרד המשפטים, והודפס במדפיס הממשלתי
ISSN 0334-7014
שקלים חדשים1.62 המחיר