הצעת חוק לדיון מוקדם
2229646 :מספר פנימי
הכנסת העשרים וחמש
פנינה תמנו
יוזמת: חברת הכנסת
______________________________________________
5663/25/פ
2025–הצעת חוק למאבק באלימות משטרתית )תיקוני חקיקה(, התשפ"ה
– 11971–בפקודת המשטרה ]נוסח חדש[, התשל"א.1
תיקון פקודת
המשטרה
:ט, אחרי סעיף קטן )ד( יבוא49 בסעיף
(1)
נודע למחלקה על ביצוע עבירה על ידי שוטר בה נגרמה חבלה
")ה(
לגופו או נזק לבריאותו של אדם אחר, אם על פי תלונה ואם בכל דרך
אחרת, תפתח בחקירת אותו שוטר.";
: יבוא89 אחרי סעיף
(2)
שוטר הממלא את תפקידו בעת אסיפה או
)א(
תהלוכה ישתמש במצלמת גוף באופן שיאפשר
תיעוד סביר של האירוע.
.א89
"תיעוד בעת
אסיפות ותהלוכות
התיעוד שייאסף במצלמת הגוף יישמר
)ב(
במשטרת ישראל ויהיה נגיש לציבור, ובלבד שאינו
פוגע בפרטיות המצולם.
השר, באישור הוועדה לביטחון לאומי של
)ג(
הכנסת, יתקין תקנות לעניין זה.";
:, אחרי סעיף קטן )ג( יבוא90 בסעיף
(3)
,הוראה על פיזור אסיפה או תהלוכה תתבצע בהתאם לדין
")ד(
ובשעת הצורך תוך שימוש בכוח סביר בנסיבות העניין.
.390 ', עמ17 דיני מדינת ישראל, נוסח חדש1
2
הפרה משטרת ישראל את האמור בסעיף קטן )ד( ונגרם בשל כך
)ה(
נזק, תישא באחריות נזיקית לאותו הנזק.
השר יקבע, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, ובאישור הוועדה
)ו(
לביטחון לאומי של הכנסת, הוראות לעניין ביצועו של סעיף זה ואת
דרכי השימוש באמצעים לפיזור הפגנות.".
– 22006–בחוק המשטרה, התשס"ו.2
תיקון חוק
המשטרה
:, האמור בו יסומן ")א(" ואחריו יבוא6 בסעיף
(1)
נודע לגורם המוסמך להעמיד לדין משמעתי לפי חוק זה על
")ב(
לתוספת הראשונה, אם על פי תלונה19 או13 ביצוע עבירה לפי פרטים
ואם בכל דרך אחרת – חובה עליו להעמידו לדין משמעתי.";
., פרט משנה )ב( – יימחק19 בתוספת הראשונה, בפרט
(2)
ד ב ר י ה ס ב ר
תופעת האלימות המשטרתית, המתאפיינת בנקיטת צעדים אלימים מצד שוטרים תוך שימוש בלתי
סביר בכוח נגד המפגינים, הולכת ומתרחבת בצל אירועי המחאה בישראל בשנים האחרונות. מטרת הצעת
החוק זו היא לעגן הסדר חקיקתי רחב ומקיף שנועד להתמודד עם התופעה הן במישור הפלילי, והן
במישור המשמעתי.
על פי מאגר מידע המאגד דיווחים על אלימות כלפי מפגינים, מספר מקרי האלימות המשטרתית נגד
מקרים, עם עליות חדות בחודש יולי 933- עמד על כ2024 ועד לחודש מאי2023 מפגינים החל מחודש מרץ
, במקביל להתחדשות ההפגנות נגד 2024 , שיא המחאה כנגד המהפכה המשפטית, ובחודש מרץ2023
.מדיניות הממשלה לגבי ניהול המלחמה ומשבר החטופים הישראלים ברצועת עזה
,האלימות המשטרתית באה לידי ביטוי בין היתר באמצעים בהם נוקטת המשטרה לפיזור הפגנות
שהשימוש בהם לכאורה מוסדר בנהלי המשטרה. אלא שמדובר בנהלים עמומים, המותירים שיקול דעת
רחב לשוטרים בשטח, ולכן ההחלטה באילו אמצעים לנקוט ובאיזו עוצמה עשויה להיות שרירותית
ופוליטית. כמו כן, על אף שהאמצעים בנוהל מוגדרים כ"פחות מקטלניים", שימוש בהם בניגוד להוראות
הבטיחות עלול להיות קטלני או לגרום לחבלות גוף של ממש. החשש מפני שימוש לא מידתי בכוח
משטרתי מתחזק כאשר לוקחים בחשבון את החסינות הכמעט גורפת מפני העמדה לדין פלילי ומשמעתי
שלה זוכים שוטרים שהפעילו כוח שלא כדין כלפי מפגינים.
,לאור האמור, הצעה זו מאגדת תיקוני חקיקה שמטרתם לשפר את ההגנות החוקיות על חופש המחאה
.130 ' ס"ח התשס"ו, עמ2
3
.ובראש ובראשונה להגן של שלומם וביטחונם של המפגינים
מידתית על ידי שוטרים במהלך פיזור-מוצע בהצעת החוק לעגן הסדר חקיקתי לעניין הפעלת כוח בלתי
1971– לפקודת המשטרה ]נוסח חדש[, התשל"א90 הפגנה. מטרת הוספת סעיפים קטנים )ד( עד )ו( לסעיף
)להלן – הפקודה(, היא לקבוע אמות מידה ראשוניות בדבר הפעלת כוח משטרתי בכדי לפזר הפגנה
מידתי באמצעים -שאושרה באופן לגיטימי, ולהציע מודל לטיפול בתופעה ההולכת וגוברת של שימוש לא
לפיזור הפגנות על ידי שוטרים. היעדר ההסדרה של הנושא בחקיקה ראשית הביא לכך שההוראות בהקשר
זה נקבעו במדרג נורמטיבי נמוך, כגון הנחיות פנימיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל המשטרה. על כן
מוצע לתקן את הפקודה כך שתיקבע אמת המידה הכללית אליה המשטרה צריכה להיות כפופה בעת פיזור
הפגנה, זאת גם בהתאם לנקבע בנושא זה בבית המשפט העליון בשורה של פסקי דין. לאור המורכבות של
הגדרת אמות מידה מדויקות אשר יתאימו לשלל המקרים השונים שמשטרת ישראל נדרשת להתמודד
מידתי בכוח הרב הנמצא בידי גורמי -יום, הנוסח המוצע נועד להבטיח כי שימוש לא-איתם בשגרת היום
אכיפת החוק לא ישומש נגד מפגינים אשר ממשים את זכותם הדמוקרטית והחוקתית לחופש הביטוי.
עוד מוצע לקבוע מפורשות כי הפרת סעיף קטן )א( תיחשב כהפרת חובה חקוקה בדיני הנזיקין, ובכך
תאפשר למפגינים לתבוע את המשטרה על נזקים אשר נגרמו להם בעת הפעלה לא מידתית של כוח
משטרתי. סעיף זה נועד לייצר הרתעה משמעותית אף יותר למשטרת ישראל כך שתחדל להפר את
העקרונות החוקתיים של הפעלת הכוח שניתנה לה, במיוחד בהקשר של מימוש זכות המחאה. סביר, לאור
הדין הנזיקי בישראל, כי הנזק אשר ייפסק לטובת המפגינים יקרה כאשר ההפרה היא משמעותית ביותר.
חשוב להדגיש כי האחריות הנזיקית היא של המשטרה כאורגן ממלכתי, ולא של השוטרים כפרטים
יחידים.
בנוסף, הצעת החוק מבקשת לקבוע כי פירוט היישום של אמת המידה הקבועה וההשלכות שלה על
השימוש בכלים השונים הנמצאת בידי המשטרה תיקבע בתקנות שיאושרו בוועדה לביטחון לאומי של
הכנסת. סעיף זה מגן למעשה מפני האפשרות כי על אף החקיקה הראשית, הנהלים המשטרתיים יעמדו על
קנם ולא ישתנו. חיוב השר הרלוונטי להגיש תקנות לפיקוח ולאישור של הכנסת, בהסכמת היועץ המשפטי
לממשלה, מבטיחה כי הנהלים האמורים יקבעו בהליך מסודר ושקוף לציבור. הצעת החוק כאמור חשובה
בייחוד על רקע השימוש התדיר באמצעים לא חוקתיים על ידי המשטרה בהפגנות השונות ברחבי הארץ,
באופן שהבליט את הצורך בעיגון הנושא בחקיקה ראשית. עצם העברת הצעת החוק האמורה בהליך
החקיקה המלא של הכנסת יעורר דיון ציבורי נרחב ונדרש בהקשר של הסמכויות שניתנות לשוטרים בעת
פיזור הפגנות. בנוסף, קביעת הנושא בחקיקה ראשית ומשנית מסודרת תקל על הציבור לדעת את זכויותיו
בעת מימוש חופש המחאה.
מעבר לכך, הצעת החוק מבקשת לבטל מנגנון האישור המיוחד של העמדה לדין בגין עבירת משמעת
שעניינה הפעלת כוח שלא כדין על ידי שוטר. על אף היקפה הרחב של תופעת האלימות המשטרתית, עדיין
)א( 19 נדירים המקרים בהם שוטרים עומדים לדין פלילי או משמעתי, ובפרט לדין משמעתי לפי פרט
)להלן – חוק המשטרה(. לפי דו"ח מבקר המדינה 2006–לתוספת הראשונה לחוק המשטרה, התשס"ו
11,776 הוגשו למח"ש2021-2019 בעניין הטיפול של מח"ש והמשטרה בעבירות שוטרים, בין השנים
2021 תיקים(, והועמדו לדין משמעתי בשנת200) מהמקרים1.6% תלונות, אך הוגשו כתבי אישום רק בגין
4
()א19 מהמקרים התבססו על סעיף20%-( ומתוכם רק כ4,401 תיקים מתוך89) מהמקרים2%-רק ב
תיקים בלבד(. 17 ,)כלומר
)א( לתוספת הראשונה לחוק המשטרה, עבירת19 מבחינת הדין המשמעתי, כיום מוגדרת בפרט
משמעת בגין "שימוש בכוח כלפי אדם במסגרת מילוי תפקיד, בלא סמכות כדין ובלא הצדק סביר, מעבר
למידה הנדרשת או בניגוד לפקודות משטרת ישראל או לכל הוראה אחרת שניתנה כדין". בפועל, למרות
היקף התופעה של אלימות שוטרים והביקורת הציבורית והתקשורתית עליה, נדיר ששוטרים עומדים לדין
)א( כאמור. 19 משמעתי בגין עבירת המשמעת לפי פרט
בדוח ועדת פלמור נכתב שתיקים שקיימת בהם תלונה על שימוש בכוח מצד שוטרים, אך אינם
מתאימים לטיפול במישור הפלילי, נסגרים ואינם מטופלים אף שהיו יכולים במקרים המתאימים
להיחשב לעבירת משמעת. מחלקת המשמעת במשטרה הודיעה לוועדת פלמור שהיא סבורה שאינה
מוסמכת לחקור תיקים מסוג זה, לנוכח העובדה שהגורם המוסמך לחקור עבירה משמעתית של שימוש
בכוח לפי התוספת הראשונה לחוק המשטרה הוא מח"ש. לכן, נכתב בדוח הוועדה: "בפועל עבירות אלו
נופלות בין הכיסאות ואינן נחקרות כלל".
)א( היא העבירה היחידה שנקבע לגביה מנגנון19 יודגש כי עבירת המשמעת הקבועה בהוראת פרט
אישור מיוחד, וכי בעקבות המלצות ועדת פלמור, כיום ישנה סמכות מקבילה להחליט על ההעמדה לדין
גם למנהל המחלקה לחקירות שוטרים, לפרקליט מדרגת ממונה ומעלה במחלקה, ולמנהל מחלקת
המשמעת במשטרה.
)ב( לתוספת הראשונה בחוק המשטרה, אשר19 לכן, מוצע לבטל את המנגנון המסורבל הקבוע בפרט
)א( ליועצת המשפטית לממשלה או למי 19 מקנה את סמכות ההחלטה לאכיפת עבירת המשמעת לפי פרט
שהוסמך לכך מטעמה. במיוחד לנוכח היקף התופעה של אלימות שוטרים, אין הצדקה להחרגת אכיפת
)א( ולהכפפתה לקבלת אישור מיוחד. 19 עבירת משמעת לפי פרט
כמו כן, מוצע לתקן את חוק המשטרה, כך שיכלול חובת העמדה לדין משמעתי כאשר בוצעה הפרה של
הנחיות פתיחה באש, שימוש באמצעים לפיזור הפגנות והפעלת כוח שלא כדין – עבירות משמעתיות
)א(. כך, השיקולים שכיום נשקלים בשלב 19- ו13 המוגדרות בתוספת הראשונה לחוק המשטרה בפרטים
העמדה לדין משמעתי, יישקלו בשלב העונש. -קבלת ההחלטה האם להעמיד לדין, שלרוב מביאים לאי
י)א( לפקודה, נתונות למחלקה לחקירות שוטרים שבמשרד המשפטים49-ט)א( ו49 בהוראות סעיפים
לחוק סדר הדין הפלילי ]נוסח משולב[, 59 )להלן – מח"ש( סמכויות החקירה של שוטרים. לפי סעיף
, השימוש בסמכות החקירה מותנה בכך ש"נודע למשטרה על ביצוע עבירה". עם זאת, 1982–התשמ"ב
החוק אינו מחייב לפתוח בחקירה פלילית בכל מקרה שבו מוגשת תלונה, וניתן להורות על ביצוע בדיקה
כפעולה מקדימה, אשר בהתאם לתוצאותיה יוחלט האם לפתוח בחקירה או לגנוז את התלונה.
מגמת עלייה במח"ש בדבר מספר המקרים בהם נפתחת בעקבות הגשת התלונה רק "בדיקה
, חלקם 2020 מקדימה", במקום חקירה פלילית מדאיגה. לפי הדו"ח השנתי של פרקליטות המדינה לשנת
2020 בשנת36%- )כ2019 היחסי של התיקים במח"ש שבוצעה בהם בדיקה מקדימה עלה בהשוואה לשנת
היו תיקים שבוצעה בהם בדיקה 36% ,(, כאשר מתוך כלל התיקים שנסגרו2019 בשנת15%-לעומת כ
מהתיקים במח"ש. 28.4%- נעשתה בדיקה מקדימה ב2021 מקדימה. בדוח מבקר המדינה צוין כי בשנת
5
לשיטת הבדיקה המקדימה עלולות להיות השלכות קשות על אפשרות המפגינים למצות את הדין עם
שוטרים אלימים שביצעו עבירות כלפיהם, וזאת מפני שעצם הליך הבדיקה עלול להוביל לשיבוש הליכים,
שכן הנילונים עלולים להיחשף לתלונה ולמידע מתוכה טרם חקירתם באזהרה. כמו כן, בהינתן העומס
הרב המוטל על מח"ש ומחלקת עררים בפרקליטות המדינה, הבדיקה והטיפול בערר עלולים להימשך
חודשים ארוכים ואף שנים. בשל חלוף הזמן, אף אם יתקבל הערר, במקרים רבים כבר לא יהיה ניתן לבצע
חקירה אפקטיבית בדיעבד.
לנוכח חומרת והיקף תופעת האלימות המשטרתית, מוצע לתקן את פקודת המשטרה ולחייב את
מח"ש לפתוח בחקירה פלילית בכל פעם שנודע למחלקה על ביצוע עבירה על ידי שוטר. במקרה של
אלימות שוטרים, יש אינטרס ציבורי עליון במיצוי הדין, ואין מקום לשיקולי מדיניות דוגמת המעמד
כמצדיקים הסתפקות בבדיקה 4.2204 'הציבורי של הנילון, שנקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס
מקדמית בלבד.
עוד הצעת החוק מבקשת לעגן בחקיקה ראשית את חובת השימוש במצלמות גוף של משטרת ישראל
בעת שמירת הסדר בהפגנות ובמחאות. בנוסף, מוצע לקבוע מנגנון שיפקיע את הסמכות לקביעת נהלים
לשימוש במצלמות גוף ממשטרת ישראל, ולהעבירה לוועדה לביטחון לאומי של הכנסת. כך, נציגי ציבור
מכל האוכלוסיות בישראל יוכלו לקחת חלק בקביעת מדיניות זו, אשר לה קיימת חשיבות גדולה בהגנה על
חופש המחאה.
:א לפקודה89 בהתאם מוצע להוסיף את סעיף
.סעיף קטן )א(, קובע כי תוטל חובה על משטרת ישראל לתעד את אירועי ההפגנה דרך מצלמות גוף
הוראה זו לא קיימת בנהלים הנוכחיים, שכן הדבר מופקד באופן כללי לשיקול דעתם של המפקדים
בשטח. לאור החשיבות של זכות המחאה, ראוי כי ייקבע כלל ברור אשר יבטיח תיעוד סביר במצלמות
הגוף.
סעיף קטן )ב(, נועד להבטיח את הנגישות של התיעוד ממצלמות הגוף הללו לציבור, תוך שמירה על
צנעת הפרט. עניין זה קריטי בכדי שגופי תקשורת ונפגעים מאלימות משטרתית יוכלו להיחשף לתיעוד לא
מצונזר של המשטרה.
משטרתי, אלא בהליך מוסדר, תוך-סעיף קטן )ג(, מציע כי אופן קביעת הנהלים לא יהיה באופן פנים
פיקוח פרלמנטרי הדוק. דבר זה חשוב במיוחד נוכח האלימות המופגנת כלפי אוכלוסיות רבות שנמצאות
ייצוג במשטרת ישראל. -בתת
.הצעת חוק זו נוסחה בשיתוף עם מכון זולת – לשוויון ולזכויות אדם
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת העשרים וחמש על ידי חברת הכנסת נעמה לזימי וקבוצת
(.4838/25/חברי הכנסת )פ
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(24.03.2025) כ"ד באדר התשפ"ה
6