הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2161749
הכנסת העשרים וארבע
יוזמים: חברי הכנסת לימור מגן תלם
יבגני סובה
יוליה מלינובסקי
אלכס קושניר
אלינה ברדץ' יאלוב
שרון רופא אופיר
____________________________________________
פ/2287/24
הצעת חוק להגנה על קופת הציבור מפני דרישות כזב, התשפ"ב–2021
דברי הסבר
מטרת החוק המוצע היא ליצור כלי משפטי אפקטיבי למאבק בשחיתות.
החוק המוצע מבוסס על הסדר הפועל בהצלחה גדולה בארה"ב, בשם False Claims Act. בארה"ב, בעקבות חקיקת החוק ברמה הפדרלית וחוקים דומים ברמה המדינתית, הושבו לידי הממשל עשרות מיליארדי דולרים. עיקר הסכומים היו בקשר לקבלנים של מערכת הביטחון, ובקשר לספקי שירותים של מערכת הבריאות. בשני התחומים התגלו מעשי מרמה בהיקפים גדולים מאוד, שבעקבותיהם הוחזרו סכומים אדירים לקופת הציבור האמריקנית, כאמור.
ככלל, גורמים עסקיים המקבלים כספים ונכסים שלא כדין מהמדינה או הרשות המקומית, צריכים להיות חשופים לתביעה אזרחית אפקטיבית, שתוביל להשבה של הכספים בצירוף סנקציות כספיות. כדי לעודד את חשיפת השחיתות ואת השבת הכספים לקופת הציבור, יש לתת תמריץ כספי ותגמול לחושפי השחיתות (בדומה למערכת הפועלת מזה שנים ברשות המסים).
המערכת הציבורית אינה מסוגלת להגן על עצמה מפני שחיתות בכוחות עצמה בלבד. יש לכך סיבות רבות. בין היתר, חוסר רצון של פקידים לעורר תשומת לב לכישלון שלהם המתבטא בתשלומי כספים עודפים לספקים; חוסר מוטיבציה של משרדי הממשלה או הרשות המקומית לנהל הליכים משפטיים; חוסר יעילות בהגשת תביעות בשם המדינה או הרשות המקומית; ולמעלה מכל אלה, יש גם חשש למעורבות פקידים במעשי השחיתות, לכל הפחות בדרך של העלמת עין מהעברות כספים מקופת הציבור לידי גורמים פרטיים שלא כדין.
החוק המוצע יאפשר דרך נוספת להגנה על קופת הציבור, משום שהוא יאפשר ויתמרץ עובדים לשעבר, מתחרים, או כל אדם שהגיע לידיו מידע על מעשי שחיתות, לקחת יוזמה, להגיש כתב תביעה להשבת הכספים, וכנגד היוזמה והסיכון לזכות בתמריץ כספי במקרה שהתביעה תתקבל.
ההסדר החקיקתי מבוסס אפוא על שני יסודות מרכזיים:
1. החוק המוצע קובע "סנקציה" אזרחית על קבלת כספים שלא כדין מקופת הציבור, מעבר להשבת הכספים שהתקבלו שלא כדין – הכפלת הנזק או טובת ההנאה שהתקבלה שלא כדין פי שלושה.
אכיפה פלילית היא מועטה מדי ולא מתאימה לחלק ניכר של המקרים. הוכחת עבירה פלילית מחייבת לעתים קרובות חקירה מורכבת, והוכחת ידיעה של הגורמים המעורבים ברמה הפלילית. המערכת הציבורית גדולה ומסורבלת, ואינה מצליחה להגן על עצמה מפני גורמים פרטיים העושים שימוש לרעה בהסדרי תשלום על פי חוק, ומפני ספקי שירותים ומוצרים המנפחים חשבונות. סנקציה אזרחית יכולה ליצור הרתעה יעילה יותר מפני מעשי מרמה כלכלית מסוג זה.
ההסדר חל לא רק על מי שקיבל את הכספים או הנכסים, אלא גם על מי שהציג בפועל מידע כוזב או ערך רישום כוזב וכדומה, ולכן עשוי לחול גם על נושאי משרה או עובדים של תאגיד הנוגע בדבר ואשר הוציא במרמה כספים מקופת הציבור.
ההסדר מעודד "חזרה למוטב" – מי שהשתתף במעשי מרמה, מתומרץ לתקן את דרכיו ולשתף פעולה בחקירה ובכך להקטין את הפיצויים שבהם יחויב.
2. החוק מאפשר לכל אדם לבקש להגיש תביעה בשם המדינה או הרשות המקומית, בקשר לכספים או נכסים שהתקבלו שלא כדין. העתק התביעה מועבר ליועץ המשפטי לממשלה, אשר רשאי לבחור לנהל את התביעה בעצמו, אך אם לא בחר בכך, יחליט בית המשפט אם להתיר למבקש לייצג את המדינה בהליך. בדומה לכך, הרשות המקומית רשאית להגיש בקשה לבית המשפט ובה לבקש לנהל את התביעה בעצמה, אך אם לא בחרה בכך, רשאי בית המשפט להתיר למבקש לייצג את הרשות המקומית בהליך. מי שהגיש תביעה כזו ובעקבותיה התקבלו כספים מהנתבע, יהיה זכאי לקבל גמול עבור היוזמה והטיפול בתביעה.
לחלק זה של ההסדר מספר מטרות, ובין היתר להתגבר על מצבים של ניגוד עניינים במשרדי הממשלה והרשויות המקומיות ולשמש ככלי יעיל להגנה על הקופה הציבורית; לעודד חשיפת שחיתות מצד מי שהיה קשור לגופים שקיבלו כספים בדרישות כוזבות; ולאפשר מעין "מיקור חוץ" של טיפול בהליכים הכרוכים במומחיות מיוחדת, באמצעות פסיקת גמול לתובע הנציג.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"ב בחשוון התשפ"ב (18.10.2021)
פרק א': פרשנות
הגדרות 1. בחוק זה –
"ביודעין" – כל אחת מאלה:
(1) ידיעה ממשית;
(2) התעלמות מכוונת מהיות המידע נכון או כוזב;
(3) התעלמות רשלנית מהיות המידע נכון או כוזב;
"דרישה" – כוללת כל בקשה, לפי חוזה או לפי חיקוק, לקבלת כסף או רכוש, על ידי מי שהוא ספק של שירותים או נכסים למדינה או לרשות מקומית, אדם הזכאי למענק או סיוע מכל סוג, או אדם אחר הזכאי לקבל כסף, אם המדינה או רשות מקומית משתתפת בחלק כלשהו בתשלום;
"דרישה כוזבת" – דרישה המבוססת, ביודעין, על עובדות שאינן נכונות;
"המדינה" – מדינת ישראל, לרבות כל אחד ממשרדי הממשלה או יחידות הסמך, וכל רשות המוסמכת לשלם כספים או לאשר תשלום כספים מקופת המדינה;
"רשות מקומית" – עירייה, מועצה מקומית, או מועצה אזורית, וכן כל יחידת סמך של רשות מקומית המוסמכת לשלם כספים או לאשר תשלום כספים מקופת הרשות המקומית;
"השר" – שר המשפטים.
פרק ב': סנקציות אזרחיות באשר לדרישה כוזבת
סנקציה אזרחית 2. העושה אחת מאלה, דינו – תשלום שלא יפחת מפי שלושה מגובה הנזק שנגרם, או מטובת ההנאה שהתקבלה, עקב מעשהו:
(1) מציג למדינה או לרשות מקומית או לעובד או נציג מוסמך של המדינה או רשות מקומית דרישה כוזבת;
(2) גורם ביודעין לרישום כוזב כדי לתמוך בדרישה כוזבת;
(3) קושר קשר במטרה להביא לתשלום או אישור של דרישה כוזבת;
(4) מוסר למדינה או לרשות מקומית ביודעין כמות קטנה יותר של טובין מהכמות שעליה הוא מקבל תשלום;
(5) רוכש ביודעין נכס השייך למדינה או לרשות מקומית מעובד שאינו מוסמך למכור אותו;
(6) עורך ביודעין רישום או מציג מצג כוזב במטרה להתחמק או להקטין תשלום למדינה או לרשות מקומית.
סייג לשילוש הנזק או טובת ההנאה 3. בית המשפט רשאי לקבוע פיצויים בגובה הנזק שנגרם או טובת ההנאה שהתקבלה, ללא שילוש הסכומים, במקרים אלה:
(1) הנתבע מסר למדינה או לרשות מקומית את כל המידע שיש ברשותו על הדרישה הכוזבת בתוך 30 מהיום שבו המידע הגיע אליו, ובלבד שבזמן שמסר את המידע עדיין לא הייתה תלויה ועומדת חקירה פלילית או תביעה אזרחית בנושא הדרישה הכוזבת;
(2) הנתבע הוא מוסד ללא כוונת רווח, אלא אם כן הדרישה הכוזבת התבססה על עובדות שאינן נכונות מתוך ידיעה ממשית כאמור בפסקה (1) להגדרה "ביודעין".
סייג לתחולת ההסדר 4. חוק זה לא יחול על תשלומים שהתקבלו:
(1) לפי חוקי המס;
(2) לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה–1995;
(3) לפי חוקים לשיקום נכי צה"ל או משפחות חללים;
(4) כתשלום שאדם יחיד חב לרשות המקומית בהיותו תושב בה;
(5) כסיוע של רשות מקומית ליחידים מקרב תושביה, בתחום הרווחה או החינוך.
פרק ג': תביעה נגזרת
זכות הגשת תביעה נגזרת 5. כל אדם רשאי להגיש בקשה בשם המדינה, או בשם רשות מקומית, לתביעה לפיצויים לפי פרק ב', בכפוף להוראות פרק זה; לעניין סעיף זה, "אדם" – אדם פרטי שאינו חברה, ארגון או גוף מאוגד.
הגשת בקשה 6. על הגשת הבקשה יחולו ההוראות המפורטות להלן:
(1) הבקשה תוגש לבית המשפט המוסמך לדון בתביעה בהתאם לאמור בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984;
(2) בתביעה בשם המדינה, המשיב לבקשה תהיה מדינת ישראל, והבקשה תומצא ליועץ המשפטי לממשלה.
(3) בתביעה בשם רשות מקומית, המשיבים יהיו היועץ המשפטי לממשלה, והרשות המקומית.
(4) המשיבים יידרשו להשיב לבקשה בתוך 60 יום או בתוך מועד מאוחר יותר שקבע בית המשפט.
(5) הבקשה תידון בדלתיים סגורות ויחול עליה איסור פרסום עד להחלטה בה.
סמכות היועץ המשפטי לממשלה בבקשה לאישור תביעה בשם המדינה 7. (א) היועץ המשפטי לממשלה רשאי להודיע לבית המשפט כי החליט לייצג את המדינה בתביעה; במקרה כזה, יהיה היועץ המשפטי לממשלה רשאי להגיש כתב תביעה מתוקן בתוך 30 ימים או בתוך מועד מאוחר יותר שקבע בית המשפט, ולמבקש לא תהיה עוד סמכות כלשהי בקשר לתביעה, אולם יהיה זכאי לגמול בהתאם להוראות פרק ד'.
(ב) החליט היועץ המשפטי לממשלה שלא לייצג את המדינה בתביעה, ימסור לבית המשפט את עמדתו בעניין ייצוג המדינה בהליך על ידי המבקש.
סמכות הרשות המקומית בבקשה לאישור תביעה בשמה 8. (א) הרשות המקומית רשאית להגיש לבית המשפט בקשה לנהל את התביעה בעצמה; במקרה כזה, יהיה רשאי בית המשפט, לאחר ששמע את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, להורות לרשות המקומית להגיש כתב תביעה מטעמה בתוך 30 יום או בתוך מועד מאוחר יותר שיקבע בית המשפט, ולמבקש לא תהיה עוד סמכות כלשהי בקשר לתביעה, אולם יהיה זכאי לגמול בהתאם להוראות פרק ד'.
(ב) החליטה הרשות המקומית שלא לנהל את התביעה בעצמה, תמסור את עמדתה בעניין ייצוגה בהליך על ידי המבקש.
שיקולים לאישור ייצוג 9. בית המשפט יאשר למבקש לייצג את המדינה או הרשות המקומית על ידי המבקש, אלא אם כן מצא כי הייצוג יפגע באינטרס הציבור, וזאת בשים לב, בין היתר, לשיקולים אלה:
(1) העובדות אודות נושא התביעה כבר ידועות למדינה או הרשות המקומית, ומטופלות על ידן לקראת הגשת תביעה או הליך מתאים אחר;
(2) המבקש אינו מסוגל לייצג באופן הולם בהליך;
(3) לתביעה אין בסיס ממשי, והיא תחייב הקדשת זמן מיותר של עובדי הציבור הנוגעים בדבר;
(4) ניהול התביעה יפגע בחקירה פלילית המתנהלת באותו עניין.
מעמדו של המייצג 10. אושר ייצוג המדינה או הרשות המקומית על ידי המבקש, יחולו על התביעה כל ההוראות החלות על המדינה או רשות מקומית כבעל דין בהליך אזרחי, בכפוף להוראות אלה:
(1) הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין שייפסקו כנגד התובעת המיוצגת, יחולו על המייצג ולא על המיוצגת;
(2) בקשה לדחיית התביעה בהסכמה, או למתן תוקף פסק דין להסדר פשרה, תועבר לתגובת היועץ המשפטי לממשלה בטרם תינתן בה החלטה; ובמקרה שהתובעת המיוצגת היא רשות מקומית, בקשה כאמור תועבר גם לרשות המקומית.
פרק ד': גמול למגיש בקשה
11. הוגשה בקשה לפי הוראות סעיף 5, וכתוצאה מכך התקבלו כספים, לפי פסק דין או לפי הסכם פשרה, יחולו הוראות אלה לעניין תשלום גמול למבקש:
(1) ניתן אישור לניהול ההליך על ידי המבקש, ישולם למבקש גמול בשיעור של 20% מהסכום שנפסק לטובת המדינה או הרשות המקומית ושולם בפועל;
(2) החליט היועץ המשפטי לממשלה לייצג את המדינה בתביעה לפי סעיף 7(א), או שנתקבלה בקשת הרשות המקומית לייצג את עצמה כאמור בסעיף 8(א) – ישולם למבקש גמול בשיעור של 10% מהסכום שנפסק ושולם בפועל;
(3) לא ניתן אישור לניהול ההליך על ידי המבקש, אך המדינה או הרשות המקומית עשו שימוש במידע והתקבלו כתוצאה ממנו כספים שהושגו בדרישה כוזבת, ישולם למבקש גמול בשיעור של עד 10% מהסכום שהתקבל;
(4) השר, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי לשנות את השיעורים הקבועים בסעיף זה ולקבוע הסדרים נוספים או שונים לחישוב הגמול.
פרק ה': שונות
ביצוע ותקנות 12. השר ממונה על ביצוע הוראות חוק זה והוא מוסמך להתקין תקנות לביצועו, וכן, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, תקנות בדבר סדרי דין בהגשת בקשה או בניהול תביעה לפי חוק זה.
תחילה ותחולה 13. (א) תחילתו של חוק זה שישים ימים מיום פרסומו.
(ב) בכפוף לדיני ההתיישנות, הוראות החוק יחולו גם על דרישה כוזבת ועל כל פעולה כאמור בסעיף 2, גם אם נעשו לפני יום התחילה.