חומר רקע

משרד התקשורת ועדה מייעצת לשר התקשורת לבחינת שירותי דואר בתחום השמור דו"ח ו המלצות גרסה להפצה לציבור ,ירושלים אדר א' תשע"ט פברואר 2019 ב ד ה תוכן העניינים פרק א: המלצות הוועדה ................................ ................................ ................................ ..... 1 1. א מבו................................ ................................ ................................ ..................... 1 2. המלצות הוועדה ................................ ................................ ................................ ...... 2 פרק ב: ענף הדואר ואסדרתו ................................ ................................ ............................. 13 3. ענף הדואר בישראל ................................ ................................ ............................... 13 4. שוק הדואר השמור בישראל ................................ ................................ ................... 14 5. חברת הדואר ................................ ................................ ................................ ........ 20 6. אסדרת שירותי הדואר ................................ ................................ ........................... 23 7. תחרות בתחום השמור ................................ ................................ ........................... 25 8. התחרות באירופה – השוואה ................................ ................................ .................. 27 9. פעילות הוועדה ................................ ................................ ................................ ...... 27 10 . פרסום דו"ח הוועדה ................................ ................................ .............................. 28 פרק ג: השירותים לכלל הציבור בתחום השמור ................................ ................................ .. 29 11 . רקע ................................ ................................ ................................ ..................... 29 12 . רשימת השירותים ................................ ................................ ................................ . 29 13 . דרישות לאיכות השירות ................................ ................................ ........................ 30 14 . פריסת יחידות דואר, נקודות מסירה, תיבות דוא ר ומרכזי חלוקה .............................. 31 15 . שיטת ה פיקוח על התשלומים עבור השירותים בתחום השמור ................................ .... 33 פרק ד: התחרות בתחום השמור ................................ ................................ ........................ 35 16 . תמונת מצב ................................ ................................ ................................ ........... 35 17 . תחרות בתחום השמור ................................ ................................ ........................... 35 18 . אסדרת בעלי רישיון / היתר ................................ ................................ .................... 36 19 . אסדרת גישת בעלי היתר לרשת ההפצה של חברת הדואר ................................ .......... 39 פרק ה: מימון שירותי דואר לכלל הציבור בתחום השמור ................................ ..................... 40 20 . ניתוח וה ערכות................................ ................................ ................................ ...... 40 21 . דרך פעולה מומלצת ................................ ................................ ............................... 40 פרק ו: הערכת האסדרה המוצעת (RIA) ................................ ................................ ............. 42 22 . מהות ה מלצות הוועדה ................................ ................................ ........................... 42 23 . הערכת הדרישות לטיב השירות ................................ ................................ ............... 42 24 . הערכת מדיניות פתיחת שוק הדואר השמור לתחרות ................................ ................. 42 25 . הערכת מדיניות ביטול הפיקוח על תעריפי דואר כמותי ודואר יחידני ........................... 43 26 . הערכת מדיניות חופש פעולה לחברת הדואר ................................ ............................. 44 27 . הע רכ ת משמעות שימוש ב" תשלום למכתב" לגישה למרכז חלוקה ............................... 45 28 . הערכת חלופות למימון השירות לכלל הציבור ................................ ........................... 46 29 . בקרת האסדרה המוצעת ................................ ................................ ........................ 47 נספחים ................................ ................................ ................................ .......................... 48 30 . רשימת נספחים ................................ ................................ ................................ ..... 48 נספח א: המלצות ועדת רייך – סטטוס ................................ ................................ ................ 49 נספח ב: עמדות הציבור שהוצגו בפני הוועדה ................................ ................................ ....... 52 נספח ג: כתב המינוי של הוועדה ................................ ................................ ......................... 57 נספח ד: השוואת המודל הכלכלי של ועדת רייך למציאות ................................ ..................... 60 נספח ה: השפעת המלצות הוועדה על הוצאות חברת הדואר ................................ .................. 61 נספח ו: נתונים כלכליים על חברת הדואר ................................ ................................ ........... 62 ו 1 פרק א : המלצות הוועדה 1. מבוא ועדה זו התבקשה להמליץ בנושאים הספציפיים בהתאם ל כתב המינוי, המצורף בנספח ג .1 נמסר לוועדה שבמקביל לפעולתה שוקד משרד התקשורת )להלן: " המשרד "( , באמצעות מינהל הדואר במשרד )להלן: " מינהל הדואר "(, בשיתוף מינהל ה כלכלה ו חברת יעוץ חיצונית על עדכון התשלומים בעד שירותי הדואר המפורטים בתקנות הדואר )תשלומים בעד שירותי החברה לפי סעיף 37)א( ו ־ )ג( לחוק(, תשס"ח –2007 ) :להלן " תקנות התשלומים כן . "( פרסם מינהל הדואר פניה לציבור ביום 27 בנובמבר2018 לקבלת עמדות בעניין תיקון ה ה יתר ה כללי לאיס וף, העברה או מסירה של מכתבים. כמו כן, ב־20 ב דצמבר 2018 חתם שר התקשורת על תיקון ברישיון הכללי של חברת הדואר )להלן: " הרישיון " או " רישיון חברת הדואר "( , שעסק בין היתר בנושא זמן המתנה ביחידות דואר. נזכיר כי הצעת חוק הדואר )תיקון מס' 12 (, התשע"ו –2016 " :)להלן הצע ת ח וק הדואר , "( אשר נועדה, בין היתר, ליישם חלק מהמלצ ות הוועדה לבחינת תעריפי חברת דואר ישראל וחברת בנק הדואר ושירותיהן, שהגישה דו"ח לשר האוצר ושר התקשורת באפריל 2014 " :)להלן ועדת רייך , "( עברה קריאה ראשונה במליאת הכנסת ביום 2 בפברואר2016, ו מונח ת מאז על שולח ן ועדת הכלכלה של הכנסת .2 ביסוד המלצות הוועדה עומדת הדעיכה המובהקת של תחום הדואר המסורתי , בו מתמקדים עיקר הנושאים הספציפיים שהיא התבקשה לבחון, בצד סטגנציה בתחרות בתחום זה ו "תקלה" המחייבת תיקון : המודל הכלכלי, שהיה בסיס להמלצות ועדת רייך, לא מתקיים ב מציאות )זאת על אף אי יישום המלצות ועדת רייך להרחבת התחרות , מאחר והנחות רבות שהיו ביסוד המודל הכלכלי של ועדת רייך התבררו כלא נכונות (. העקרונות שהנחו את הוועדה הם: )א( צמצום האסדרה; )ב( הרחבת התחרות; )ג( יצירת "מגרש משחקים מאוזן", החיוני לאסדרת תחרות בת־קיימא , במיוח ד בשוק דועך; )ד( צורך לשפר את טיב השירות של חברת הדואר במספר נושאים חשובים ; )ה( שמירה על יכולת חברת הדואר לספק שירותים בסיסיים לכלל הציבור. על רקע דעיכה מהירה של הדואר המסורתי וצמיחה מהירה של העברת חבילות בדואר , ענף הדואר משתנה במהירות, והופך לענף ח דשני ות חרותי. בנסיבות אלה, ולאור כך שתחזיות ועדת רייך אשר התבססו על אסדרה צופה פני עתיד (ex-ante) לא עמדו במבחן המציאות, התמקדנו באסדרה המבוססת על עובדות ההווה (ex-post) , תוך הפניית תשומת לב ליכולת חיזוי מוגבלת בענף הדואר התחרותי, הדינמי והמשתנה, ואנו מדגי שים את החשיבות של מעקב צמוד אחר הנעשה והתערבות זהירה של הגורם המסדיר, היה ויידרש לכך. 1 .המלצנו גם במספר נושאים נוספים, בהם ראינו חשיבות מיוחדת 2 הצעות חוק הממשלה 999, א ' בשבט ה תשע "ו )11 בינואר 2016 ,(' עמ344 . 2 2. המלצות הוועדה מהות המלצות הוועדה היא קידום התחרות בתחום הדואר השמור, תוך תיקונים מסוימים ב מתווה ש שר התקשורת ושר האוצר )להלן: " השרים "( קבעו )אך לא מימשו בפועל במלואו ( בעקבות המ לצות ועדת רייך, בצד מתן כלים לחבר ת ו הפועלות בענף הדואר להתמודד עם התחרות ועם הדעיכה בדואר המסורתי )המחייב ות לצמצם את עלויות מתן שירותי הדואר המסורתיים ו לפתח שירותים תחליפיים בתחומים אחרים, תחרותיים, ובהשקעות לא מבוטלות(, ודרישה לשיפור שירותי חברת הדואר וב , פר ט קיצור משך הזמן להעברת מכתבים . השינוי ים העיקריי ם המוצע ב ים אסדרת ענף הדואר הם : )א( הרחבת התחרות בתחום השמור – פתיח ה מלאה של התחום השמור לתחרות, כולל דואר יחידני ודואר 24 (; )ב גיש ת מתחרים למרכזי חלוקה של חברת הדואר בשיטה של " תשלום למכתב" )ולא בשיטה של "מת ן מפתח"(; ) ( ג ביטול הפיקוח על התשלומים אשר חברת הדואר גובה עבור שירותים בתחרות בתחום השמור ( ד ; ) צמצום באסדרה על חברת הדואר, תוך מיקוד האסדרה בשירו תים הבסיסיים בלבד, ומתן חופש פעולה בפיתוח שירותי דואר חדשים וכניסה לתחומי דואר חדשים, בצד גמישות בגביית תשלומי ם )דהיינו: ביטול ה פיקוח על התשלומים עבור שירותים שבתחרות; חברת הדואר לא ת ידרש ל אישור מראש ה של משרד, לא ל אספקת שירות דואר חדש ולא לתשלום שהיא גובה עבורו (ה) (; שיפור משך זמן העברת מכתב בידי חברת הדואר ו הטלת חובה על מפעיל ים מהותי ב ים תחום חלוקת דואר לקבוע שי טיב רות עבור משך זמן משלוח דואר רגיל בארץ ולעמוד במשך שייקבע (ו ; ) שיפור שירות מסירת חבילות לציבור באמצעות הרחבת פריסת נקודות מסירה לחבילות במקומות נוספים מעבר ליחידות דואר )להלן: " נקודות מסירה "( , בצד צמצום פריסת יחידות דואר המספקות שירותי אשנב, ל שם צמצום על ויות . הוועדה סבורה כי בעת הזו לא נכון לתת הוראות להשתתפות ב מימון לקיום שירות י דואר בסיסיים לכלל הציבור בהתאם לסעיף 5ג)ג( לחוק הדואר, התשמ"ו –1986 ")חוק הדואר "( , אך היא מבקשת להדגיש כי ייתכן שהדבר יידרש בעתיד . כן מבקשת הוועדה ל ציין כי גורמי האסדרה אינם מנוסי ם באסד רת ענפים דועכים ולא הצליחו בעבר לחזות את ה פעילות ה כלכלית בענף הדואר, ולכן יהיה צורך לשוב ולדון בסוגיה זו תוך מספר שנים . הוועדה מבקשת להדגיש כי המלצות הוועדה לא תהיינה שלמות ללא הרחבת סמכויות השר והמשרד הקבועות כיום בחוק הדואר , כמוצע בהצעת חוק הדואר ,3 בתוספת עיגון סמכות השר לתת הוראות במקרה בו ראה כי חברת הדואר מתכוונת לגבות או גובה תשלום שאינו סביר או תשלום שמעורר חשש לפגיעה בתחרות בתחום הדואר . השינויים הרגולטורים המוצעים ובכלל כך הקטנת האסדרה החלה על חברת הדואר מחייבת לקדם את הצעת חוק הדואר והוועדה ממ ליצה כי שר התקשורת יפעל בהקדם לקידום הליך החקיקה תוך התאמת הוראות הצעת החוק , ככל שנדרש , להמלצות הוועדה המפורטות . זה ח" בדו 3 הצ עת חוק הדואר כוללת את אלה: )א( גון יע סמכות השר להגיב בצורה מהירה במקרה של פעולה של בעל רישיון , כהגדרתו בחוק הדואר, המעוררת חשש לפגיעה מידית במתן שירותי דואר באופן תקין וסדיר או חשש לגרימת נזק ב לתי הפיך לדברי דואר או חשש לפגיעה משמעותית ומידית בתחרות בתחום שירותי הדואר ; )ב( הרחבת סמכויות הפיקוח של המשרד באופן אשר יאפשר למשרד לפקח באופן יעיל על כלל השחקנים בתחום הדואר , היינו – כל בעלי הרישיונות ובע לי ההיתרים לפי החוק, ובכללם חברת הדואר ; )ג( הגדלת סכום העיצומים הכספיים הקבועים כיום בחוק הדואר . 3 ההמלצות הספציפיות של הוועדה ה ן כדלקמן: 'המלצה מס1 – תקני איכות ושירות לשירותי דואר בסיסיים : המלצה1 ': א הוועדה סבורה כי יש לשפר תק ני איכות ושירות בהשוואה ל קבוע ברישיון חברת הדואר במספר נושאים , כדלקמן: סעיף בנספח 'ב ברישיון חברת הדואר נושא דרישה נוכחית המלצה לשינוי 'חלק ב1.1 משך זמן משלוח דבר דואר רגיל • 61% תוך3 .ימי עבודה • 75% תוך4 .ימי עבודה • 90% תוך5 .ימי עבודה • 95% תוך6 ימי עבו דה. • 100% תוך7 .ימי עבודה • 90% תוך3 ימי עבודה • 95% תוך4 .ימי עבודה • 100% תוך5 .ימי עבודה 'חלק ב1.4 מסירת חבילות הנשלחות מחוץ לארץ4 אין אסדרה מפורשת התאמ ה לעולם החדש, בו החבילה מחליפה את המכתב : • חבילה לעסק במשקל עד 1,000 גרם או חבילה למשק בית במשקל עד 500 גרם שניתן לשלשל לתיבת מכתבים תקנית :5 משך הזמן מרגע הגעת ה חבילה לארץ ועד העברתה לנמען יהיה כמו משלוח דבר דואר רגיל בארץ; • חבילה במשקל עד20 :ק"ג משך הזמן מרגע הגעת החבילה לארץ ו עד העברתה ל יחידת דואר או ל נקודת מסירה יהיה כמו משלוח דבר דואר רגיל בארץ . דרך הה ודעה ל נמען על קבלת החבילה תהיה באמצעים אלקטרוניים )מסרון( או בדואר רגיל. 'חלק ב1.3 משלוח דואר רשום6 • כמו דואר רגיל . • 90% יימסרו במען הנמען . • כמו דואר רגיל. • ביטול הדרישה לאחוזי הצלחה בניסיון מסירה בבית הנמען, שהתברר שאינה רלבנטית , והחלפתה בדרישה שדבר הדואר י גיע ל יחידת דואר או מרכז מסירה תוך יום עבודה מניסיון מסירה .לבית הנמען שלא צלח 4 מסירת חב ילות וצרורות איננה בתחום השמור, אך מצאנו לנכון להמליץ בנושא זה עקב חשיבו תו. עמדת המשרד היא כי מעת שחברת הדואר קיבלה לידיה דבר דואר שנשלח מחו"ל הוא הופך לדבר דואר פנים ארצי. יחד עם זאת, לאור הגידול המשמעותי בשירות זה, סבורה הוועדה כי מתחדדת החשיבות להבהיר א ת הסוגיה במפ ורש. ו רא גם הערת שולים מס' 10 . 5 תיבת מכתבים לפי ת"י816 . 6 מ שלוח דואר רשום איננ ו בתחום השמור, אך מצאנו לנכון להמליץ בנושא זה עקב חשיבו תו. 4 סעיף בנספח 'ב ברישיון חברת הדואר נושא דרישה נוכחית המלצה לשינוי זמן המתנה במוקד מענה טלפוני אין דרישה ,לא יעלה על שש דקות בדומה להוראת חוק הגנת הצרכן )תיקון מס' 57 ,( התשע"ז– 2016 . 7 המלצה1 : 'ב הוועדה מ מליצה כי כל בעל היתר המבצע חלוקה של 10% או יותר מכמות דברי הדואר הפנים ארצי בתחום המוסדר יהיה מחויב לקבוע טיב שירות עבור משך זמן משלוח דבר דואר רגיל בארץ, שיפורסם ברבים. היה ובעל ההיתר לא יקבע טיב שירות כאמור, יחולו עליו כללים זהים לכללים החלים על חברת הדואר. המלצה1 'ג : הוועדה סבורה כי חשוב ל ספק לציבור כלי לפקח על ט יב השירות שהוא מקבל, וממליצה לקבוע חובה לציין על מעטפת דבר הדואר את תאריך יום ה קבלה ל מ שלוח . המלצה1 :'ד הוועדה סבורה כי קיימת חשיבות לניטור ממוכן על משך העברת מכתב, בהתאם לקבוע בסעיף 5 לנספח ב' לרישיון חברת הדואר, ו ממליצה כי חברת הד ואר ובעל היתר המח ויב לקבוע כללי טיב שירות עבור משך זמן משלוח דבר דואר רגיל בארץ )לפי המלצה 1 ב'( יתקינו ויפעילו מערכת כזו ללא דיחוי .8 'המלצה מס2 – שירותי דואר ב סיסיים : הוועדה ממליצה ל פעול לפ י הגדרת שירותי הדואר הבסיסיים בהתאם ל המלצות ועדת רייך, שהגיעה הע ת ליישמם ,9 אך מוצאת צורך במספר תיקונים נוספים, כדלקמן: 'מס סידורי נושא התיקון המוצע 1 קביעת שירות מסירת חבילות שנשלחו מחו"ל כשירות בסיסי10 תוספת ל תקנות הדואר )שירותי דואר בסיסיים ושירותים כספיים אשר יינתנו לכלל הציבור בכל המדינה(, התשס"ח –2008 " :)להלן תקנו ת ה שירותים ה בסיסיים(" . 2 דואר כמותי • .ביטול הגדרות דואר כמותי בתקנות התשלומים • חברת הדואר תוסמך לקבוע כללים לעניין דואר כמותי אשר יתאימו למציאות מערכת הפצת הדואר )לדוגמה : דואר כמותי יוגש לחברת הדואר בצרור מתאים לחלוקה , ממוין לפי קודי חלוקה, 7 'חוק הגנת הצרכן )תיקון מס57(, התשע"ז –2018 , רשומות2741 . נדרשת הוראה ברישיון חברת הדואר, באשר התוספת השנייה לחוק לא הוחלה על חברת הדואר. הדו"ח המיוחד של מבקר המדינה בעניין טיב השירות של חברת דואר ישראל דורש כי משרד התקשורת יקבע אסדרה בעניין זה )עמ' 148 .(בדו"ח מבקר המדינה 8 מער ו כז כת יכול ש ת תבסס על טכנולוגיית RFID, עם שערי מעקב בכניסה וביציאה מבית המיון וממרכז דוורים אזורי, והדב ק ת תוויות RFID .על מדגמים של דברי דואר 9 הצעה לתיקון תקנות הדואר )שירותי דואר בסיסיים ושירותים כספיים אשר יינתנו לכלל הציבור בכל המדינה(, התשס"ח –2008 ,, לשם יישום המלצת ועדת רייך אומצה בידי שר התקשורת לאחר התייעצות עם שר האוצר והו גשה לאישור ועדת הכלכלה של הכנסת על פי סמכותה לפי סעיף 5 )(ג)א1( לחוק הדואר, ב־26 במאי2016 . .ההצעה טרם אושרה 10 מסירת חבילות וצרורות איננה בתחום השמור, אך מצאנו לנכון להמליץ בנושא זה עקב חשיבו תו. חבילות הם שירות בסיסי, ו לשירות זה משמעות מהותית לכלל ה ציבור. משרד התקשורת קבע בשנת 2015 כי על פי סעיף6 לחוק הדואר, חברת הדואר מחויבת לבצע את חובת ישראל מכוחArticle 4 לאמנתUPU , דהיינו: לטפל בדבר דואר שהגיע מחו"ל כפי שהיא מטפלת בדבר דואר שנשלח מהארץ, ומעת שהחברה מקבלת לידיה את דבר הדואר שנשלח מחו"ל, הוא הופ ך לדואר פנים־ארצי ועל חברת הדואר לעמוד בתקני איכות ושירות שנקבעו ברישיונה. למען הסר ספ ק, ועקב חשיבות הנושא לציבור, מצאנו לנכון להמליץ לקבוע הנחיות מפורשות בעניין זה. 5 'מס סידורי נושא התיקון המוצע כך שלא נדרש מיו.ן נוסף מסירת דואר הכמותי לחברת הדואר תעשה במרכז מיון ארצי ( ו פרטים תפעוליים )כולל כמות מזערית של דברי דואר כמותי( , ובלבד שיהיו סבירים . • דואר שלא עומד בדרישות דואר כמותי ממוין יישלח ללא עיכוב אך יחויב כדואר כמותי לא .ממוין 3 ביטול חוב ו ת מכירת מעטפות ואריזות , משלוח עיתון בארץ ובחו"ל, משלוח מבוטח של דבר דואר, בארץ ולחו"ל, ו הגדרות של משלוח דואר לחו"ל ב ים או יבשה ביטול חובות אלה נכללו בטיוטת תיקון תקנות הדואר )שירותי דואר בסיסיים ושירותים כספיים אשר יינתנו לכלל הציבור בכל המדינה(, התשס"ח – 2008 , מיום26 מאי 2016 ) " :להלן טיוטת תקנות השירותים הבסיסיים . "( 4 אי הטלת חובת העברת חבילה לבית הנמען – ובמקום כך לקבוע חובת מסירה ב נקודת מסירה11 • תיקון נספח ב' לרישיון חברת הדואר– ביטול החובה להעברת חבילה לבית הנמען וקביעת חובה למסירה בנקודת מסירה. • טיוטת תקנות השירותים הבסיסיים כוללת הצעה להט לת חובה זו על חברת הדואר. אנו ממליצים לבטל הוראה זו. 'המלצה מס3 – קריטריונים ומדדים לפרי ס ת יחידות דואר , נקודות מסירה ותאי חלוקה : המלצה3 'א : הוועדה ממליצה : )א( להבחין בין קריטריונים ומדדים לפריסת נקודות מסירה ) לחבילות ולדואר רשום( לבין קר יטרי ונים ומדדים לפריסת יחידות דואר המספקות מגוון שירותי אשנב; )ב( לתקן א ת הקריטריונים והמדדים הנוכחיים לפרי ס ת יחידות דואר , שכן הם מטילים נטל כלכלי בלתי סביר על חברת הדואר , וה יקף הפעילות הנמוך והמתמעט של יחידות הדואר הקטנות לא מצדיק את קיומ ; ן לפיכך ממליצה הו ועדה ל קבוע ת ס פרי נקודות מסירה ולשנות את פריסת יחידות הדואר כדלקמן: המלצות ועדת רייך המלצה מתוקנת • ביישובים גדולים )מעל 10,000 תו שב( : 90% מבתי האב במרחק עד 1,500 מ' מיחידת הדואר . • ביישובים קטנים )1,000 עד 10,000 (תושב : 90% מבתי האב במרחק עד 4,000 מ' מיחי דת הד ואר . • ביישובים עם פחות מ־1,000 תושבים: אספקת שירותי ם באמצעות דואר נע . קביעת קריטריון שונה לנקודת מסיר ה )ל חבילות לו דואר (רשום וליחידת דואר המספקת מגוון שירותי אשנב, כדלקמן: • נקודת מסיר ה: - ביישובים מעל3,000 :תושב90% מבתי האב במרחק עד 1,500 מ' מנקודת מסי ; רה - ביישובים עם פחות מ־3,000 תושבים: נקודת מסירה אחת ביישוב, או ששירותי מסירת חבילות וד ו אר רשום יעשו באמצעות "מחלק מקומי" ביישוב. • :יחידת דואר המספקת שירותי אשנב - :ביישובים גדולים90% מבתי האב במרחק עד3,000 מ' מיחידת הדואר המספקת שירותי אשנב ; - ביישובים קטני ם )3,000 עד10,000 תו שב( : 90% מבתי האב במרחק עד6,000 מ' מיחידת הדואר יחידת הדואר המספקת שירותי אשנב. 11 מסירת חבילות וצרורות איננה בתחום השמור, אך מצאנו לנכון להמליץ בנושא זה עקב חשיבו תו. 6 • חברת הדואר תכין תוך90 יום הצעה מפורטת לפריסה מחדש של יחידות הדואר ונקודות מסירת חבילות על פי קריטריונים אלה, ותגישה לאישור מינהל הדואר במשרד .התקשורת המ לצ ה 3 ': ב הוועדה ממליצה כי קווי " דואר נע " ישר תו יישובים עד 3,000 תושבים, י בקרו בכל יישוב לפחות פעמיים בשבוע ולא כל יום , יעסקו רק בהעברת דואר ולא יספקו שירותי אשנב , וכי חברת הדואר תפעיל ביישובים אלה תיבות "אל תור" לקבלת תשלומים וד ו אר רשום )או שתאפשר זאת באמ צעות מזכירויות היישובים, כ נהוג כיום(. המלצה 3 'ה : ג וועדה שקלה את בקשת חברת הדואר לתת לה גמישות בשעות הפעולה של יחידות הדואר, אך בזמן הקצר שעמד לרשותנו לא עלה בידינו למצות את הנושא עם חברת הדואר ולהגיע להגדרה שלא פוגעת בשירות לציבור. אנו ממליצים כי מינהל ה דואר ימשיך לברר וללבן את הנושא עם חברת הדואר, והיה ויימצא ו הגדרות מתאימות, הרישיון יתוקן בהתאם. המלצה3 : 'ד הוועדה ממליצה להחמיר בכללי פתיחת מרכזי חלוקה חדשים הקבועים בסעיף 1.3 בנספח ב' לרישיון חברת הדואר ו , להתיר לחברת הדואר לפתוח מרכזים כאלה רק באישור מרא ש של המשרד , שיינתן בהתקיים אחד התנאים הבאים: • העדר שמות רחובות או מספרי בתים באזור חלוקת דברי הדואר. • אזור חלוקת דואר שהוא יישוב המונה פחות מ־100 .בתי אב • דרישת רשות מקומית נבחרת: עירייה, מועצה מקומית, מועצה אזורית או ועד יישוב. 'המלצה מס4 – תחרות בתחום השמ ור המלצה4 ': א הוועדה ממליצה לבצע את המלצת ועדת רייך ו לפתוח את שוק הדואר השמור לתחרות )כולל דואר יחידני ודואר 24 (, בד־בבד עם מימוש המלצ ות מס' 4 ,'ב4 ', ג5 ־ו6. המלצה4 ': ב הוועדה ממליצה לאפשר לחברת הדואר לספק שירותי דואר חדשים בכפוף לכל דין , ללא אישור ספצ יפי של משר ד התקשורת, וכן להסיר את הפיקוח על התשלומים שגובה חברת הדואר )למעט בשירות דואר24 יחידני ו ־" תשלום למכתב"( ולבטל את החובה לדווח מראש למשרד על תשלום שגובה חברת הדואר בכפוף לחובתה של החברה להציע את שירותיה לכל דורש, ללא אפליה ו בתשלום סביר, בהתאם לכלל ים שיקבע המשרד , שכן חופש הפעולה של חברת הדואר חיוני לשם פיתוח חלופות לשוק הדואר המסורתי הדועך, שכולן נעשות בסביבה תחרותית . 12 המלצה4 'ג : הוועדה מפנה תשומת לב להעדר "מגרש משחקים מאוזן" בתחום הדואר הכמותי, עקב היות דפוס בארי, המפעיל המאחיד (Consolidator) הד ומי ננטי,13 מבעלי חברת מסר ב.א.ב בע"מ )להלן: " חברת מסר , "( בעלת %היתר לחלוקת דואר כמותי המחלקת בפועל כ־YY מהדואר הכמותי 12 מצאנו ל נכון להרחיב בהמלצה זו מעבר לתחום השמור, עקב חשיבו ת הנושא . 13 מפע ילים מאחידים (Consolidators) המכונים גם "בתי דפוס", מעניקים ללקוחותיהם שירות משולב של הפקת דברי דואר ומיונם. 7 ,הנשלח בארץ14 בעוד שה משרד לא אישר לחברת הדואר לספק שירות הפקה של דברי דואר, בעצמה או באמצעות גורם אחר. לפיכך ממליצה הוועדה להתיר לחברת הדואר לשתף פעולה עם מפ עיל מאחיד , באופן שתוכל להציע שירות הכולל הפקה והעברה של דברי דואר . המלצה 4 'ד : הוועדה מבקשת להדגיש כי טרם הרחבת התחרות ומתן הקלות באסדרת חברת הדואר ושחקנים אחרים בתחום הדואר, נדרש להרחיב את סמכויות השר והמשרד הקבועות כיום בחוק הדואר, כמוצ ע בהצעת חוק הדואר ו בכלל כך בנושאים המפורטים להלן , בתוספת עיגון סמכות השר לתת הוראות במקרה בו ראה כי חברת הדואר מתכוונת לגבות או גובה תשלום שאינו סביר או תשלום שמעורר חשש לפגיעה בתחרות בתחום הדואר , כמפורט: .א עיגון סמכות השר להגיב בצורה מהירה במקרה של פעולה של בעל רישיון , כהגדרתו בחוק הדואר , המעוררת חשש לפגיעה מידית במתן שירותי דואר באופן תקין וסדיר או חשש לגרימת נזק ב לתי הפיך לדברי דואר או חשש לפגיעה משמעותית ומידית בתחרות בתחום שירותי הדואר; .ב הרחבת סמכויות הפיקוח של המשרד באופן אשר יאפשר למשרד לפקח באופן יעיל על כלל השחקנים בתחום הדואר , היינו – כל בעלי הרישיונות ובע לי ההיתרים לפי החוק, ובכללם חברת הדואר, ובכך להבטיח כי שחקנים אלו יפעלו בהתאם להוראות חוק הדואר ולא ייפגעו שירותי הדואר הניתנים לציבור ; .ג הגדלת סכום העיצומים הכספיים הקבועים כיום בחוק הדואר, שהם נמו כים ואינם מרתיעים דיים ) מסכומים של 28,090 ₪ו־13,290 ₪ל־200,000 ₪ו־400,000 ₪ , (בהתאם לסוג ההפרה , וזאת על מנת להרתיע את בעלי הרישיונות ובעלי ההיתרים מלהפר את הוראות הדין השונות החלות עליהם , לבטל את הכדאיות הכללית שבהפרה ו כן להבטיח רמת שירות נאותה לציב . ור 'המלצה מס5 – גישה למרכזי/תאי חלוקה ולתאי דואר שכורים : המלצה5 'א : הוועדה ממליצה כי בעלי היתר ישתמשו במרכזי חלוקה ובתאי דואר שכורים בשיטה של " תשלום למכתב", שייקבע בידי שר התקשורת , בהסכמת שר האוצר )רא ו המלצה מס' 6 (להלן . בעלי היתר יעבירו את דברי הדואר למר כז מיון ארצי של חברת הדואר, וחברת הדואר תעבירם לתעודתם במחיר שייקבע. המלצה5 ': ב הוועדה ממליצה כי חברת הדואר תפרס ם לציבור )באתר האינטרנט של החברה ובכל דרך אחרת שיקבע המשרד ( את רשימת המיקוד ים המשויכים לכל מרכזי החלוקה, כאשר ל צד כל מיקוד יפורטו הכתובות המשוי כות אליו. 14 הדו"ח השנתי לשנת2017 של אורדע פרינט תעשיות בע"מ, סעיף 8.1.3 , קובע : "דפוס בארי משתמש בחברת החלוקה ]חברת מסר[ לחיזוק מעמדו בתחום פעילות הדיוור, ומשכך לפעילותו זו עשויה להיות השפעה עתידית על פעילות החברה" . חברת אניה ד"ר ו' ריזה בע"מ כתבה לוועדה )במענה לשאלתנו(: "נדגיש שמעולם לא נפגענו מהעובדה שדפוס בארי הינו בעל מניות בחברת מסר" . חברת הדואר התלוננה בפנינו על העדר "מגרש משחקים מאוזן". 8 'המלצה מס6 : :פיקוח מחירים על שירותים בתחום השמור המלצה6 ': א הוועדה ממליצה על אלה: א. להשאיר את ה פיקוח על התשלום עבור שירות משלוח מכתב בודד באמצעות שירות דואר 24 . התשלום ייקבע בידי שר התקשורת , בהסכמת שר האוצר. ב. להסיר את ה פיקוח על התשלומים עבור י כל תר השירותים בתחום השמור )לרבות תשלום תגוביינה ותשלום עבור שימוש במכונות ביול( . חברת הדואר תהא רשאית לגבות תשלום סביר עבור שירותים אלה, בכפוף לכללי שקיפות ואחידות )סעיף משנה ד' להלן(. ג. לשקול לבטל את ה פיקוח על התשלומים עבור שירותי דואר כמותי בין־לאומי ודואר כמותי רשום ולקבוע כי חברת הדואר תהא רשאית לגבות תשלום סביר בגין שירותים אלה .15 ד. שקיפות , אחידות וסבירות : 1( מכתב בודד : חברת הדואר תהיה רשאית לגבות תשלום סביר. התשלום יהיה אחיד, ללא תלות במיקום הגיאוגרפי של השולח או של הנמען , ללא תלות האם המען הוא תיבת מכתבים, תא חלוקה ב מרכז חלוקה או תא דואר שכור . 2( דואר כמותי : י יוסר הפיקוח על התשלומים בעד שירות זה. חברת הדואר תהא רשאית לקבוע תשלום שונה עבור משלוח דברי דואר לאזורים שונים בארץ. יי נתן לחברת הדואר חופש פעולה להציע שירותים מותאמים ללקוח ות בכפוף לחובת אי אפליה וחובת גב ית תשלום סביר . 3( סבירות : יש להקנות ל שר סמכות להתערב במקרה בו חברת הדואר תגבה מחיר בלתי סביר או תשלום שמעורר חשש לפגיעה בתחרות בתחום הדואר, עבור שירות משירותיה. המלצה 6 ': ב תשלום עבור משלוח דברי דואר למ רכז חלוקה ותא דואר : כור ש התשלום עבור דואר ממוין לפי מרכ ז חלוקה או תא דואר שכור י שי מסר ל חברת הדואר במרכז מיון ארצי ) להלן: " תשלום למכתב "( ייקבע בידי שר התקשורת בהסכמת שר האוצר )המלצה 5 'א (. 'המלצה מס7 – השתתפות במימון שירותי דואר בסיסיים המלצה7 ': א הוועדה סבורה כי מקור המימון העיקרי לקיום שירותי דואר בסיסיים לכלל הציבור בכל המדינה הוא מגוון ה שירותים הבסיסיים עצמ ם ושירותים נוס פים שיינת נו לציבור באמצעות התשתיות, המערכת התפעולית והפריסה המספקת את ה שירותי ם הבסיסיים של חברת הדואר . לכן ממליצה הוועדה שיינתן לחברת הדואר חופש פעולה תחרותי רחב )רא ו המלצה מס' 4 ,(לעיל ך תו שמירה על חובת החברה להמשיך לקיים את שירותי הדואר ובנק הדואר הבסיסיים לכלל הציבור בכל המדינה, בהתאם להוראות חוק הדואר , תקנות שהותקנו לפיו וה רישיון . בעת הזו, הוועדה ממליצה לא לתת הוראות להשתתפות במימון שירות י הדואר הבסיסי ים בהתאם לסעיף 5ג)ג( לחוק הדואר, אך ממליצה כי הסוגיה תיבחן מחדש תוך חמש עד שבע שנים )או קודם לכן, היה ויתברר כי ההפסד באספקת שירותי הדואר הבסיסיים י איים על יציבות חברת הדואר(. 15 דואר כמותי בין־לאומי ודואר כמותי רשום אי נם בתחום השמור, אך מצאנו לנכון להמליץ בנושא זה . שירותים אלה פתוחים לתחרות למעלה מ־15 .שנה ופונים במלואם למגזר העסקי 9 המלצה7 : 'ב לאור הדעיכה בכמות דברי הדו אר, וכדי לצמצם את עלות אספקת השירותים, הוועדה ממליצה להקל את נטל השירות האוני ברסלי המוטל על חברת הדואר במימון שירותי דואר בסיסיים לכלל הציבור בדרך של מתן אפשרות גבית תשלום לפי ור זא עבור דואר כמותי ו רא ) המלצה מס' 6 לעיל ( , וצמצום פריסת יחידות הדואר )ראו המלצה מס' 3 .(לעיל המלצה7 : 'ג הוועדה ממליצה לקבוע הוראות ברישיון חברת הדואר ובהי תר הכללי של בעלי היתרים בנוגע להצגה חשבונאית מבוקרת של כמות דברי הדואר ו ההכנסות הישירות והעלויות הישירות הכרוכות במתן שירותי דואר בתחום המוסדר , וזאת כדי ל אפשר למשרד ל בנות בסיס מידע שי שמש למעקב אחר עלויות שירותים אלה והכנסותיהם ו , להיות מוכנים לטפל בסוגית מי מון השירות הבסיסי לכלל הציבור לפי סעיף 5 ,ג לחוק הדואר ככל שהדבר יידרש בעתיד. 'המלצה מס8 – התאמת האסדרה ועדכונה : הוועדה ממליצה ליישם את המלצותיה בדרך של תיקון חוק הדואר , תיקון ה תקנות שהותקנו מכוח חוק הדואר , תיקון רישיון חברת הדואר ותיקון ההיתר הכללי. המלצ ה 8 ': א התיקונים העיקריים הנדרשים בחוק הדואר הם כדלקמן:16 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע 1 5 (א )ג דרישה לאישור מפורש של השרים לשירותים חדשים של החברה לבטל )המלצה 4 .('ב 2 5 (א )ד איסור על החברה לספק שירותי דואר שלא אושרו לה במפורש לבטל )המלצה 4 .('ב 3 37 ( )ו סמכות בעל רישיון לגבות תשלום סביר לשירות שיש חובה לספקו על פי חיקוק • הוספת סמכות לגבות תשלום סביר גם עבור שירות שיש חובה לתת על פי חוק. • סמכות לשר התקשורת להתערב במקרה בו בעל רישיון דורש או מתכוון לדרוש תשלום בלתי סביר או תשלום המעורר חשש לפגיעה בתחרות בתחום הדואר. 4 1 ,ה הוספת פרק ה1 , 109 ב עד 109ט1 הרחבת סמכויות הפיקוח של השר והמשרד על כלל השחקנים בתחום הדואר, סמכות לתת הוראות והגדלת סכום העיצום כספי כמפורט בהצעת חוק הדואר ובכלל :כך • הוספת סמכות לשר להגיב בצורה מהירה במקרה של פעולה של בעל רישיון, המע וררת חשש לפגיעה מידית במתן שירותי דואר באופן תקין וסדיר או חשש לגרימת נזק ב לתי הפיך לדברי דוא ר או חשש לפגיעה משמעותית ומיידית בתחרות בתחום שירותי הדואר; • הרחבת סמכויות הפיקוח של המשרד באופן אשר יאפשר למשרד לפקח באופן יעיל על כלל השחקנים בתחום הדואר. 16 'תיקונים אלה הם בנוסף לתיקון מס12 בחוק הדוא ר, שעבר קריאה ראשונה בפברואר 2016 אך חקיקתו טרם קודמה. על פי המלצתנו סעיף 8 בהצעת חוק זו יידרש בשינוי. 10 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע • הגדלת סכומי העיצומים ל־ 200,000 ₪ו־400,000 ₪ )המלצה4 ('ד 5 תוספת ביטול שירותים ארכאיים לבטל )המלצה6 .('א המלצה8 'ב : התיקונים העיקריים הנ דרשים בתקנות ה שירותים ה בסיסיים , בנוסף לתיקונים המוצעים בטיוטת תקנות השירותים הבסיסיים, הם כד לק מן: 'מס 'סד הנושא השינוי המ וצע 1 מסירת חבילות )מהארץ, מחו"ל( לנמענים הוספת שירות זה לרשימת השירותים הבסיסיים )המלצה2(. 2 אי הטלת חובת העברת חבילה לבית הנמען – ניתן להסתפק באיסוף עצמי של חבילה מנקודת מסירה ב טיוטת תקנות השירותים הבסיסיים מוצע להטיל חובה זו על חברת הדואר. יש לבטל סע יף זה )המלצה2(. 2 דואר כמותי עדכון הגדרה, ככל שיידרש )המלצה2 .( המלצה8 ': ג התיקונים ה עיקריים ה נדרשים בתקנות התשלומים ו תקנות הדואר )הצמדת תשלומים בעד שירותי החברה(, התשס"ח –2008 " :)להלן תקנות ההצמדה , "( הם כדלקמן:, 'מס 'סד הנושא השינוי המוצע 1 דואר כמותי לתקן )המלצה 2 .( 2 תשלומים עבור דואר יחידני ודואר כמותי לבטל )המלצה6(. 3 תשלומים עבור דואר כמותי בין־לאומי ודואר כמותי רשום לשקול לבטל )המלצה6(. 4 תשלום עבור שימוש במכונות ביול לבטל )המלצה6(. המלצה8 ': ד לקבוע "תשלום למכתב" על ידי שר התקשורת בהסכמת שר האוצר )המלצה 5(. המלצה8 : 'ה התיקונים העיקריים הנדרשים ברישיון חברת הדואר הם כדלקמן: 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע 1 6 הגבלת שירותים לאפשר לספק כל שירות דואר )המלצה4 .('ב 2 20 הצגה חשבונאית הוספת דרישה להצגה חשבונאית מבוקרת מדי רבעון של ההכנסות היש ירות והעלויות הישירות הכרוכות במתן שירותים לכלל הציבור , ודיווח הכנסות והוצאות לפי מגזרי פעילות בדו"חות הכספיים )המלצה7 .('ג17 3 28 אספקת שירותי בעל הרישיון לאפשר גבית תשלום עבור דואר כמותי לפי אזור/מיקוד )המלצה6 .( 4 30 תיק שירות ביטול הדרישה לאישור תיק שירות לשירותי דואר )המלצה4 ('ב. 5 31 תיק ניסוי ביטול הדרישה לאישור תיק ניסוי לשירותי דואר )המלצה4 ('ב. 6 39.3 שירותי תשתית לאפשר גבית תשלום ל פי/אזור מיקוד )המלצה 6 .( 7 39א גישה למרכזי חלוקה ביטול גישה פיזית עצמאית למרכזי חלוקה והמרתה ב" תשלום ל מכתב" שי יקבע בידי שר התקשורת בהסכמת שר האוצר )המלצה5 .( 17 הנושא עלה בדו"ח מבקר המדינה67 א )נובמבר2016 .( 11 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע 8 50-48 הפסקה וביטול שירות הפעלת הכללים להפסקה או ביטול של שירות רק על השירותים הבסיסיים המוגדרים בתקנות )המלצה4 .('ב 9 52 , 53 תשלומים עדכון בהתאם להמלצות הוועדה )המלצה6 .( 10 טיפול בדברי דואר המגיעים מח ל ו" • לקבוע כי על החברה לטפל בדבר דואר ש נשלחה מחו"ל כפי שהיא מטפלת בדבר דואר שנשלח מהארץ, ומעת שהחברה מקבלת לידיה את דבר הדואר שנשלח מחו"ל, הוא הופך לדואר פנים־ארצי ועל חברת הדואר לעמוד בתקני איכות ושירות שנקבען ברישיונה לסוג זה של דבר דואר. • קביעת טיב שירות עבור זמן העברת חבילה שנשלחה מחו"ל )המלצה2( 11 נספח ב' טיב שירות • תיקון ,'נספח ב חלק א': פרי ס ת יחידות דואר )המלצה 3 'א (. • תיקון נספח ב', חלק א': קווי דואר נע יעברו בכל יישוב לפחות פעמיים בשבוע , ויעסקו בהעברת דואר וחבילות בלבד )המלצה 3 .('ב • תיקון נספח ב', חל ק א', ס' 1.7: ביט ול הדרישה לחלוקת דברי דואר כל יום עבודה שני לסירוגין. • תיקון נספח ב', חלק ב' סעיף 1.1 : טיב שירות בשירות מכתב רגיל בתוך המדינה ) המלצה 1 'א (. • ס פרי ת יח' דואר והפעלת : ן תיקון סעיפים 3.4 עד3.9 בחלק1 )המלצה3 .('א • יישום הדרישות לשיפור כללי טיב ה שירות . • הוספת כללים בעניין מסירת חבילות )מהארץ, מחו " ל( בנקודות מסירה וטיב שירות לתהליכי מסירת חבילות )המלצה 1 'א (. • תיקון בעניין מרכז י חלוקה )המלצה 3 .('ד • הוספת דרישה בעניין זמן המתנה למענה טלפוני )המלצה1 .('א 12 נספח ב', 2 א מכונות ביול נדרשת בקרה על מכונ ות הביול, ולכן יש לבטל את הסעיף המונע העברת דברי הדואר באמצעות אשנב, ולאפשר לחברת הדואר לבצע בקרה כרצונה, כולל דרישה מלקוח ספציפי לשלוח דואר מוחתם במכונת ביול רק באשנב .ביחידת דואר 13 חובת ציון תאריך ה קבלה ל משלוח )מועד המסירה באשנב אן בבית המיון או מועד איסוף מ תיבת דואר )" תיבה אדומה "( על דבר דואר הוספת דרישה, כדי לאפשר לציבור ולמשרד לבקר את טיב השירות )המלצה 1 ('ג . 14 שיתוף פעולה עם מפעיל מאחיד לאפשר )המלצה 4 .('ג 12 המלצה8 : 'ו התיקונים העיקריים הנדרשים בהיתר הכללי למת ן שירותי דואר כמותי )להלן: " ההית ר הכ ללי "( הם כדלקמן: 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע 1 שם ההיתר לשנות שם ההיתר ל "היתר כללי למתן שירותי דואר בתחום המוסדר". 2 1 , 2 מתן שירותי ם בתחום השמור להתיר לבעל היתר לספק כל שירות בתחום השמור )המלצה4 .('א 3 10 ביצוע עצמי של שירותים .להקל בדרישות 4 13 מערכת חשבונאית הוספת דרישה להצגה חשבונאית מבוקרת מדי שנה של ההכנסות הישירות והעלויות הישירות הכרוכות במתן שירותי דואר בתחום המוסדר )המלצה7 .('ג 5 15 ערבות למילוי תנאי ההיתר הקטנת הערבות מ־400,000 ל־50,000 .₪ 6 טיב שירות הוספת דרישות לקביעת טיב שיר ות משך העברת מכתב, הפעלת מו קד טיפול בפניות הציבור ומערכת מממוכנת לבקרת טיב השירות לבעל היתר המבצע חלוקה של 10% או יותר מכמות דברי הדואר הפנים ארצי בתחום המוסדר, כולל בקרה ופיקוח )המלצה 1 ,'ב המלצה1 .('ד 7 חובת הטבעת תאריך קבלה למשלוח על דבר דואר הוספת ד רישה לציון התאריך , כדי לאפשר לציבור ולמשרד לבקר את טיב השירות )המלצה1 .('ג 13 פרק : ב ענף הדואר ואסדרתו 3. ענף הדואר בישראל עם קום המדינה היו שירותי הדואר מונופול ממשלתי, והם ניתנו לציבו ר בידי מחלקת הדואר, ה טלגרף , ה טלפון ו ה רדיו במשרד התחבורה. בנובמבר 1952 הפכ ה מחלק ה זו למשרד הדואר, ששינה את שמו בשנת 1971 .למשרד התקשורת בשנת 1987 החלה לפעול רשות הדואר , שריכזה את פעילויות שירותי הדואר ובנק הדואר, כ חלק ממהלך הוצאת הגופים התפעוליים ממשרד התקשורת והפיכתם לגופים עצמאיים , לשם שיפור רמת השירות לציבור.18 בשנת06 20 הועבר ו פעילויות שירותי הדואר ובנק הדואר לחברת ה דואר , חברה ממשלתית האמונה על אספקת שירותי דואר לציב ור בישראל. שירותי הדואר מתחלקים בין שירותים מוסדרים ושירותים שאינם מוסדרים. שירותי דואר בתחום המוסדר הם "איסוף, העברה, חלוקה או מסירה של מכתב, גלויה, דבר דפוס או צרור, שמשקלם אינו עולה על 500 גרם, למען הז ולת, וכן תברוקה, והשירותים הכרוכים בפעולות אלה" . ה שירותים ה מוסדרים מתחלקים בין שירותי דואר מוסדר שמור לבין שירותי דואר מוסדר שאינו שמור. תחום הדואר השמור הו " א שירותי דואר בתחום המוסדר, שמחירם אינו עולה על פ י ארבעה וחצי ממחיר משלוח מכתב רגיל בישראל] 5.4 ,[₪ כפי שהיה בתוקף ביום כ"ח באדר א' התשס"ג )2 במרס2003 ,( בהתאם לתקנות לפי סעיף37 ")א(, למעט שירותי דואר בתחום המוסדר מישראל לארצות חוץ. שירותי הדואר בתחום השמור הם דואר יחידני, דואר כמותי ) משלוח מרוכז של דבר י דואר בכמויות גדו לות ( ודואר 24 )שירות דואר מהיר(.19 תחום הדואר הלא מוסדר )דברי דואר שמשקלם מעל 500 גרם( פתוח לתחרות לכל גורם המעונין בכך, ללא כל צורך בקבלת רישיון או היתר ממשרד התקשורת .20 משנת2003 נפתח שוק הדואר המוסדר לתחרות "באופן הדרגתי ומבוקר", בשירותי בלדרות ) דואר שליחים – העברה מהירה של מסמכים וחבילות(, דואר מהיר, דואר רשום ו דואר בין־לאומי. בדצמבר 2004 הוענקו77 היתרים כלליים לפעולה בתחום הדואר )חלקם בתחום השמור וחלקם בתחום הלא שמור(. התחרות בתחום השמור החלה עם הענקת היתרים מתאימים לחלוקת דואר כמותי בשנת 2006 . 18 ב דברי ההסבר ל הצעת חוק רשות הדואר התשמ"ג- 1983 ')ה"ח תשמ"ג, מס1636 , 'עמ217 ( י צו נו הסיבות העיקריות להקמתה של רשות הדואר: גרעון מתמיד של שירותי הדואר הנוצר ממדיניות כללית, והעדר התייחסות מיוחדת לפעילות השירות ולצרכים של החברה . ליקויים אלה יצרו צורך לסבסוד מתמיד וחוסר יעילות הנובע מהקצאה לא כלכלית של אמצעים. 19 דואר 24 הוא שירות משלוח מכתב בארץ שבמסגרתו נ מסר או מחולק המכתב ביום העבודה העוקב ליום המשלוח, אשר מתבצעת בו חלוקת דואר )92% מדברי הדואר מאמורים להיות מחולקים ביום העבודה העוקב ליום המשלוח ו־100% .(מדברי דואר תוך שני ימי עבודה 20 חברת הדואר מקב לת דואר וחבילות מ חו"ל ומעבירה אותן לנמען ללא גביית תשלום נוסף ממנו עבור המשלוח, משום שעלות משלוח הטובין, הנחלק ת בין כל חברות הדואר ה רלוונטיות )בחו"ל ובארץ( , מכסה את עלויות כלל המקטעים בדרך לנמען , וחברת הדואר מקבלת תשלום בגין השירות מהמפעיל במדינה בה נשלח הדואר, בהסדרים שנקבעו באמנת הדואר הבין־לאומית )תשלום המכונ ה "דמי קצה"( . שירות י חברות הבלדרות ושירות EMS של חברת הדואר כרוכים בדרך כלל בתשלום של הצרכן, בדרך כלל תמורת התחייבות לזמן מסירה מהיר בהרבה )מספר ימי עסקים בודדים( ויכולת מעקב טובה יותר אחר הטובין. 14 בתחום המוסדר פועלים כיום 45 גופים בעלי היתר לשירותי בלדרות )וחמישה גופי ם נוספים בתהליך קבלת היתר(. התחרות היא בעיקר בדואר יוצא מהארץ לחו"ל )המתחרים העיקריים בחברת הדואר הם חברות איר מייל אקספרס (AME) , 21 DHL , Flying Cargo ו־TNT, המשרתים בעיקר לקו חות עסקיים( ; התחרות בדואר נכנס מחו"ל לארץ מצומצמת בהיקפה )המתחרים העיקריים לחברת הדואר הם חברות הבלדרות הבין־לאומיות, אך נתח השוק שלהם קטן מאוד (; כן קיימות מספר רב של חברות שליחויות ה מציעות שירות בתוך הארץ, המתחרה בשירות הדואר הרשום ושירותי השליחים של חברת הדואר. ,החברות המהותיות בתחום הלא־מוסדר שעיקרו שירותי ה עברת חבילות, בנוסף לחברת הדואר )המספקת שירותי פרמיום כמו EMS (ואקו־פוסט , הם חברות הבלדרות הבין־לאומית )DHL , UPS , Flying Cargo , FedEx. חברות אלה מקיימות טיסות סדירות של מטוסי תובלה מחו"ל לארץ ( ומספר חב רות שילוח ולוגיסטיקה מקומיות: קבוצת צ'יטה, קבוצת כץ, חברת אורין22 וקבוצתHFD .שליחויות ולוגיסטיקה דואר ישראל הוא בעל נתח שוק מהותי )מעל 90% ( בתחום הטיפול בחבילות רגילות נכנסות מחו"ל לארץ, ו־DHL הוא בעל נתח השוק המוביל בתחום הטיפול בחבילות בשירות פ רמיום נכנס ות מחו"ל ל ארץ.23 מדיניות הממשלה , כפי שבאה לידי ביטוי במספר החלטות ממשלה, היא קידום התחרות בשירותי דואר תוך שמירה על אספקת שירותים לכלל הציבור, בכל המדינה , בידי חברת הדואר .24 ועדה זו התלבטה במענה לסוגיות שהונחו לפניה במסגרת מדיניות זו . 4. שוק הדואר השמור בישראל שוק הדואר בישראל מאופיין בשלוש מגמות עיקריו ת : )א( כמות נמוכה של דברי דואר לנפש; )ב( תחרות הממוקדת בדואר כמותי, שעיקרו דואר שעסקים שולחים למשקי בית; )ג( דעיכה של שירותי דואר מסורתיים וצמיחה בשירות חבילות. כמות דברי הדואר לנפש בישראל נמוכה יחסית . היא נמוכה מ המקובל בצפו ן ומערב אירופה, ודומה יותר לממוצע של מדינות דרום ומזרח אירופה, כפי שנית ן לראות באיור מס' 1. 21 AME פועל ת באמצעות Asendia ,חברה־בת של הדואר הצרפתי והדו אר השוויצרי. 22 פועלת באמצעות חברת הלוגיסטיקה הבין־לאומית Schenker DB . עוסקת בין היתר בשילוח אווירי וימי, הפצה והובלה. 23 .פרט לתחום השמור, משרד התקשורת לא מקיים בסיס מידע מקיף על הענף הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה אוספת נתונים ממדגם של 30 חברות בענף הדואר והבל דרות, ופרסמה לאחרונה מידע על פדיון, ערך מוסף גולמי ותשומת עבו דה בשירותי דואר ובלדרות בשנת 2016 )לוח24.23 ,(. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה פדיון הענף בשנת 2015 היה3,540 'מ ₪ )לא כולל מע"מ(, והענף העסיק14,400 איש. הוצאות השכר היו42.6% .מהפדיון 24 החלטת ממשלה מס' 2312 מיום30 ביולי2002 'והחלטת ממשלה מס788 מיום15 בספטמבר2003 . 15 'איור מס1: כמות דברי דואר לנפש, ישראל מול אירופה , 2016 :מקורMain developments in the Postal sector (2013-1016), EC, July 2018, page 41; ישראל : משרד ה תקשורת בשונה ממה שמוצג בדו"ח מקנזי משנת 2003 , שהיה הבסיס לאסדרה נוכחית של ענף הדואר בישראל וראה לנגד עיניו שוק גדול ו צומח )בשנת 2001 עמד השוק על104 ,(דברי דואר לנפש בשנה25 שוק הדואר המסורתי בישראל היום הוא שוק דועך, כפי שניתן לראות באיור מס' 2. דעיכת שוק הדואר המסו רתי מהירה, מהותית ונמשכת, בע יקר עקב התפתחות השימוש באינטרנט ו המעבר לשימוש בדואר אלקטרוני . 'איור מס 2 :הירידה ב כמות דברי דואר לנפש ב ישראל ] דברי דואר פנים ־ ארצי ממוען לשנה [ מקור: משרד התקשורת )2018 (: הערכה 25 דו"ח מקנזי האמור מציין ירידה בשיעור הצמיחה של דברי הדואר לנפש בעולם, אך לא חזה דעיכה משמעותית של השוק . 16 בשנים האחרונות אנו עדים לירידה משמעותי ת בהכנסות ו בכמות בתחום השמור, הוא תחום דברי הדואר המסורתיים. תמונת המצב באשר לדעיכת שירותים אלה מוצגת באיור ים מס' 3 ו־4. 26 'איור מס3 ] : הדעיכה בשוק הדואר השמור בישראל הכנסות לשנה, מ' [₪ מקור: משרד התקשורת )2018 (: הערכה 'איור מס4 : הדעיכה בשוק הדואר השמור בישראל ] כמויות דברי דואר לשנה, מ'[ מקור: משרד התקשורת )2018 (: הערכה 26 ללא דואר24 . נזכיר כי במרץ2012 הייתה עלייה של17% בתעריפי הדו אר היח ידני. 17 באופן ספציפי, אנו עדים לדעיכת הכנסות חברת הדואר בתחום השמור )ללא דואר 24 ( , כפי שניתן לראות באיור מס' 5. 27 'איור מס5: הדעיכה ב הכנסות שירותי הדואר השמור בחברת הדואר ]מ' [₪ מקור: מש רד התקשו רת )2018 (: הערכה הדעיכה בשוק הדואר הכמותי עשויה להעמיק לאור יוזמת בנק ישראל להעביר את התקשורת בין בנקים וחברות אשראי ללקוחותיהם מדואר מסורתי לתקשורת אלקטרונית,28 ולאור יוזמות משרדי ממשלה להעביר את התקשורת עם הציבור מדואר מסורתי לתקשורת אלקטרונית. יו תר ויותר גורמים עסקיים וממשלתיים מעבירים דו"חות וחשבונות ללקוחותיהם באמצעים אלקטרוניים, כתחליף לדואר מסורתי. צפוי כי מגמה זו תמשך. הפגיעה הקשה במשך העברת מכתב רגיל בארץ, תולדת הפסקת מיון דואר בשעות הלילה בחברת הדואר והמעבר מחלוקת דואר חמישה ימים בשבוע לשנ יים/שלושה ימי חלוקה בשבוע, בעקבות הסכם ההבראה של חברת הדואר משנת 2015 ,האיצה את הדעיכה בשירותי הדואר המסורתיים ופגעה קשות בבידול חבר ת הדוא ר. חברת מסר , המתחרה העיקרי ת לחברת הדואר באספקת שירותי דואר כמותי, מציעה מחיר נמוך ממחיר חברת הדואר בכל אזורי החלוקה בה ם היא פועלת )המכרז / ההתקשרות נעשים בדרך כלל על בסיס הנחה ממחיר חברת הדואר, והאסדרה הנוכחית לא מתירה לחברת הדואר לתת הנחות( ,29 27 תעריפי דואר יחידני ב חברת הדואר עלו במרץ 2012 , ירדו באוקטובר2013 , ומפברואר2015 ,, בעקבות ועדת רייך עלו בהדרגה עד ינואר 2018 . תעריפי דואר כמותי עלו באחוזים בודדים בשנת2015 .והוקפאו מאז 28 אגף ה פיקוח על הבנקים בבנק ישראל פרסם באוקטובר 2018 טי וטת תיקון הוראת נוהל בנקאי תקין מס' 420 , .העוסקת בנושא זה 29 חלק מ מכרזים אלה משלבים הפקה והפצה של דברי דואר. 18 ו כפי שנמסר לוועדה בידי חברת הדואר, בפועל זוכה חברת מסר בכל מכרז / התקשרות בו תנאי ההשתתפות הוא הנחה מהמחיר הקבוע בתקנות התשלומים . תקנו ת השירותים הבסיסיים מחייב ות את חברת הדואר לספק את השירותים המפורטים בתקנות לכלל הציבור בכ ל המדינה, ולדבר יש עלויות לא מבוטלות . דעיכת היקף פעילות הדואר בחברת הדואר הביא לכך ש רווחיות שירותי הדואר המסורתיים של חברת הדואר נשחקה מאוד , שכן עלויות מערך מיון והפצת הדואר בחברת הדואר הם עלויו ת קבועות, ללא תלות בכמות דברי הדואר . ניתן לצמצם שחיקה זו אם יותר לחברת הדואר להתחרות ב תחום הדואר הכמותי , שכן אז יתאפשר לה להגדיל את הכנסות יה )מבלי להגדיל את הוצאותיה( , אך בעת הזו, האסדרה החלה על חברת הדואר לא מאפשרת זאת. התחרות ב תחום השמ ור מוגבלת היום לדואר כמותי, שהוא ברובו דואר שעסקים שולחים לציבור הרחב. עד היום לא אושרה תחרות בדואר יחידני )היה ומשרד התקשורת יתיר זאת, אין לדעת כיצד תתפתח תחרות בתחום היחידני (. התחרות ב ענף הדוא ר הכמותי הדועך נמצא ת בשנים האחרונות בסטגנציה. חלוקת ה שוק בין השחקנים לא השתנתה מזה מספר שנים. הנתונים מוצגים באיורים מס' 6 ו־7. 30 בשנת2014 הודיע המשרד לחברה כי הוא אינו מקבל את הצעותיה לאסור איחוד מדוורים וקבע כי "אין מקום לבלום באמצעים רגולטורים את ההתפתחות הטכנולוגית בתחום הדואר, המשמשים לצורך הוזלת משלו ח דואר באמצעות איחוד דברי דואר ממספר שולחים ובלבד שהמשלוח עומד בכללי מש לו ח דואר כמותי" . החלטה זו חיזק ה את מעמדם של המפעילים המאחידים בשוק הדואר . 'איור מס6 : חלוקת שוק ה דואר הכמותי, לפי כמות דברי דואר [%] מקור: משרד התקשורת )2018 (: הערכה 30 שני המפעילים הדומיננטיים, חברת הדואר וחברת מסר, מחלקים דואר ברוב האזורים בתכיפות דומה, כ־2.5 .פעמים בשבוע 19 'איור מס7 : נתחי שוק ה דואר הכמותי, לפי הכנסות [%] מקור: משרד התקשורת )2018 (: הערכה השינוי המהותי המתרחש עתה בענף הדואר הוא דעיכת הדואר המסורתי המוסדר , עקב זמינות אמצעי תקשורת חליפיים לדואר המסורתי, וצמיחת שירות החבילות והשליחים התחרותי . במאה העשרים ואחת, החבילה מ חליפה את המכתב כשירות הדואר העיקרי . שירות י הדו אר המתפתח ים בקצב מהיר הם שירות י העברת חבילות , שהגורם העיקרי המניע אות ם הוא המסחר האלקטרוני .31 שירות ים אלה ניתנים בתחרות בידי מספר שחקנים רב , אך בתחום החבילות הנכנסות מחו"ל התחרות מצומצמת, ורוב חבילות אלה נכנסות לארץ באמצעות חברת הדואר .32 לפי נתונים שפרסמה רשות התחרות חל גידול מהותי בכמות החבילות הנשלחות לישראל בייבוא אישי. כך למשל: בשנת 2016 הגיעו לישראל52 מיליון חבילות, שרק כ־1% מהן טופל בידי חברות השילוח, והיתר טופלו בידי חברת הדואר. הוועדה מבקשת להדגיש את חש יבות ו של שירות החבילות ואת הצורך להבטיח כי השירות יינתן לכלל הציבור בכל המדינה. 31 העברת חבילה ליעדה ביום המשלוח day) me (sa בתוך הארץ, תוך יום נוסף מחו"ל, הופכת במהירות לנורמה בתחום החבילות, וחברת הדואר נדרשת להיערך לכך, אחרת תאבד את הבכורה לחברות הגלובליות – DHL , FedEx ו־UPS . 32 הסכמים עם חברות דואר בעולם תחת כנפי איגוד הדואר העולמי והערכות מתאימה בהשקעה כספית מהותית וב מאמץ ניהולי ותפעולי ראוי לציון הביאו לכך שחברת הדואר היא גורם מהותי מאוד בטיפול בחבילות הנשלחות מחו"ל לארץ, והדבר הוא " ע מנו הצמיחה " העיקרי של חברת הדואר. 20 הצמיחה בהכנסות משירות החבילות הנכנסות מחו"ל גדלה יותר מ הדעיכה בהכנסות מדואר מסורתי בתחום השמור , כפי שמוצג באיור מס' 8. 33 רשות התחרות רואה בייבוא אישי זה כלי חשוב בהורדת יוקר ה מחיה, ומייחסת חשיבות רבה לפעילות ענף הדואר ולתחרות בו.34 'איור מס8 : חברת הדואר – דעיכה ב שירות השמור מול צמיחה בהכנסות מחבילות מחו"ל מקור: משרד התקשורת )2018 (: הערכה 5. חברת הדואר מהקמת המדינה ניתנו שירותי הדואר בידי הממשלה )משרד התחבורה, משרד הדואר ומשרד התקשורת(. הקמת רשות הדואר בשנת 1987 ,התבטאה ברה־ארגון מהותי ומהפכה בטיב השירות שזכתה בזמנו לכינוי "המהפכה המדוורת". רשות הדואר הצליחה בשנותיה הראשונות לשנות מהיסוד את רמת השירות ול הרחיב את השירותים הניתנים לציבור. ערב הקמת רשות הדואר נמשכה העברת מכתב רגיל בארץ לתעודתו כ ־5 ימים בממוצע )והיו מכתבים שהעברתם ארכה3 ,(שבועות שירותי הדואר היו בגרעון תקציבי מהותי, והמורל והמוטיבציה של העובדים היו בשפל המדרגה. תוך שנים ספורות להקמת רשות הדו אר השתנה המצב לבלתי ה יכר. העברת מכתב רגיל בארץ נמשכה יום וחצי בממוצע , ומספר המקרים החריגים )מעל 4 (ימים היה קטן ביותר. רשות הדואר הייתה רווחית, חזות סניפי הדואר שופרה ועובדיה היו גאים במקום עבודתם. ב־1 במרץ2006 הפכה רשות הדואר לחברה ממשלתית, בבעלות מלא ה של המדינה, בשם "דואר ישראל בע"מ" . במועד זה עברו פעילויות רשות הדואר ובנק הדו אר לידי חברת הדואר. 33 הממשל ה אמריקאי הכריז בכנס מיוחד של איגוד הדואר העולמי באדיס ־ אבבה בתחילת ספטמבר 2018 על דרישתו לרפור מה בהתחשבנות הבין־לאומית בנושא תעריפי חבילות (Terminal Dues) , שלדעת הממשל נותן יתרון מובהק ליצרנים סינים על יצרנים אמריקאים. אין לדעת כיצד ישפיעו צעדי הממשל האמריקא י על איגוד הדואר העולמי ועל הכנסות חברת הדואר. נזכיר כי בשלהי שנות ה־90 מוטט הממשל האמריקאי את ההתחשבנות הבין־לאומית במסגרת איגוד הבזק העולמי בתחום הטלפוניה. 34 תחרות לקידום ככלי אישי יבוא להגבלים הרשות , נובמבר טיוטה, עסקיים,2017 ראו , tem/34835.aspx http://www.antitrust.gov.il/subject/166/i 21 בשנותיה הראשונות הצליחה חברת ה דואר לשמור על איכות שירותיה ועל רווחיותה ולגייס הון בשוק, אך משנת 2011 החל תהליך של שחיקה מתמשכת בביקוש לשירותי דואר מסורתיים ועליה מתמדת בהוצאות השכר, בצד קשיי ניהול, שהביאו במהירות לשחיקה מתמדת בטיב שירות י חברת הדואר ועכבו את התפתחות חברת הדואר ב תחום הצומח של חבילות , והחברה הגיעה למשבר בשנת 2013 . בשנת2014 ג יבשה חברת הדואר תכנית הבראה , שכללה בין היתר קיצוץ 1,200 משרות )בסוף תקופת ההסכם , דצמבר 2018 , הייתה מצבת עובדי החברה אמורה לעמוד על 5,050 משרות(, הארכת שעות פעילות סניפי הדואר, שי נוי סדרי חלוקת הדואר מחלוקה חמ ישה ימים בשבוע לחלוקה פעמיים בשבוע לכל מען, מיון דברי דואר רק בשעות היום )ולא בשעות הלילה(, שינוי ההסכם הקיבוצי כך שתתאפשר יכולת ניהולית, העלאת התשלומים עבור שירותים מפוקחים )שבוצעה בפועל בפברואר 15 20 ( והשקעה של המדינה ב הון המניות של ה חברה ב סך 477 מיליון .₪ 35 תכנית ההבראה נחתמה בינואר 2015 , בשיתוף חברת הדואר, הממשלה )משרד האוצר, רשות החברות הממשלתיות( וההסתדרות. יישום תכנית ההבראה אכן הביא לשיפור ביצועיה העסקיים של החברה ולהשקעה בפיתוח שירות העברת חבי לות, שירות שהביקוש לו הולך ומתפתח , אך לווה בפגיעה אנושה בטיב ה ש ירות, ממנו חברת הדואר טרם השתקמה למרות שעברו מאז מספר שנים . מרכיבים מסוימים של תכנית ההבראה טרם מומשו, וביניהם הרחבת פעילות החברה בתחום השירותים הפיננסיים. רוב השינויים באסדרה, עליהם המליצה וע דת רייך, לא מומשו )רא ו סעיף 3 להלן ונספח א ( , והדבר בולם את התפתחות חברת הדואר. הבידול השיווקי של חברת הדואר, שהתבסס על שירות איכותי ואמין, נמוג כלא היה . חברת הדואר פועלת בפריסה ארצית, ו מספקת לציבור שירותים בסיסיים החשובים לציבור, כמוגדר בחוק הדואר ובתקנות שהותקנו מכוחו , ש לחלקם אין להם תחליף, למרות ההתקדמות הטכנולוגית. בשנת 2018 שירתה כ־50 מיליון ביקורי לקוחות בכ־650 יחידות דואר ו־530 מרכזי מסירה, שירתה 1,490 יישובים, אתרים ומחנות צה"ל באמצעות48 .קווי דואר נע בשנים האחרונות מתמודדת חברת הדואר עם אי שביעות רצון הציבור משירותיה. למרות השיפור המהותי ב תחום הטיפול בחבילות, אנו עדים לתלונות קשות על עיכובים בהעברת דברי דואר ועל זמן המתנה ממושך ביחידות הדואר. טיב השירות עדיין רחוק מלספק את רצון הציבור . צעד חשוב של חברת הדואר היה פתיחת מרכז מיון וניתוב לחבילות ודברי דואר במודיעין )"מרכז הסחר המקוון"(, שהב יא לשיפור משמעותי במשך העברת חבילות לנמענים. צעד מרכזי נוסף היה רה־ארגון של מ ע רך ההפצה ו הפעלת מערכת השולחת מסרון למכשיר טלפון נייד של נמען להודעה בדבר קבלת דבר דואר רשום/גדול/ח בילה. כמו כן הופעל יישום לזימון תור מראש לקבלת שירות ביחידות דואר, והוסדרה מסירת דברי דואר רשום וחבילות במאות נקודות מסירה בכל רח ב י הארץ, והוארכו שעות הפעילות של יחידות דואר )ב־184 יחידות דואר ניתן השירות ברציפות מהשעה0800 עד השעה2000 (, שלוש פעמים בשבוע . אך בכל זה אין די. טיב השירות של חברת הד ואר לא עונה לדרישות הרישיון ולא מספק את רצון הציבור , ונדרש מאמץ ניהולי ו תפעולי מתמשך כדי לשפר את טיב השירות . 35 סכום זה שימש במלואו לתשלום פיצויים/פנסיות לעובדים שפוטרו, שחלקם היו עובדי מדינה בפנסיה תקציבית שעברו מהמדינה לרשות הדואר ולאחר מכן לחברת הדואר. 22 מדו"ח תלונות הציבור של מינהל הדואר אנו למדים כי כמחצית מתלונות הציבור עוסקות בחלוקת דואר )דואר רגיל, חבילות, דואר 24, דואר עוקב, דואר רשום, דואר ר שום מהיר, דואר מהיר ודואר נע(. כרבע מהתלונות עוסקות בדואר בין־לאומי נכנס )צרורות, חבילות, דואר רשום, EMS ואקופ ו סט(. ר בע נו ס ף מהתלונות עוסקות ב"תשתיות": מוק ד 171 , שירותי אשנב, תאי דואר שכורים, תאי חלוקה, תיבות מסירת מכתבים )תיבות אדומות(, מיקוד, מרכזי מסירה וחלוקת דואר. בין הנושאים המציקים לציבור יש לציין את טיב השירות הירוד של שירות משלוח מכתב רגיל בארץ36 ואת נושא זמני ההמתנה הממושכים לשירות ביחידות הדואר .37 על פי דו"ח נציב תלונות הציבור לשנת2017 , חברת הדואר שנייה רק לביטוח הלאומי בכמות התלונות, והיא הגוף "ה מוביל" )לגנאי( בארץ בכמות ה תלונות המוצדקות )שבוררו עד תומן(. הגידול בכמות התלונות נמשך משנת 2012 ! ,וכך כתב מבקר המדינה השופט )בדימוס( יוסף חיים שפ ירא: "הגידול במספר התלונות על חברת הדואר ומידע שקיבל משרדי מהציבור במסגרת הליך שיתוף הציבור שקיימנו מעידים כי הציבור אינו שבע רצון מאיכות השירותים שמספקת חברת הדואר ולא פעם חש שהוא "לקוח שבוי" שלה בהיעדר גורם אחר שמ ספק שירותי דואר באותו אופן ובאותו היקף. ב שנת 2017 הייתה חברת דואר ישראל הגוף הנילון ששיעור התלונות המוצדקות עליו היה הגדול ביותר. התלונות נסבו בעיקר על אובדן דברי דואר, תקלות בחלוקת דברי דואר ובמסירתם לנמענים ושיבושים בשירותי דואר שליחים ". אין ספק שמדובר בבעיה מרכזית המפריעה לציבור, ש נדרש להתייחס אליה. 'איור מס9 : שיעור התלונות המוצדקות על שירותי חברת הדואר, שנת 2017 מקור: דו"ח נציב תלונות הציבור44 36 לפני תכנית ההבראה של שנת5 201 , הדרישה למשך העברת דבר דואר בארץ הייתה87% תוך2 ,ימי עבודה 96% תוך3 ,ימי עבודה100% תוך5 ימי עבודה. הדרישה כיום היא61% תוך3 ,ימי עבודה75% תוך4 ,ימי עבודה95% תוך6 ימי עבודה ו־100% תוך7 ימי עבודה . 37 כמות תלונות הציבור בנושא י דואר המגיעות למשרד התקשורת נמצאות בירידה רצופה משנת 2015 . כמות התלונות בשנת 2018 הייתה57% מכמות התלונות בשנת2015 .. 23 בי נואר 2019 פרסם מבקר המדינה דו"ח ביקורת מיוחד על השירות לציבור בחברת דואר ישראל בע"מ בתקופה מדצמבר 2015 עד יולי2017 . הדו"ח מעלה ליקויים משמעותיים בסדרי חלוקת הדואר )שיבושים, אבדנים ואי־סדירות בחלוקת דואר רגיל, דואר רשום ודואר 24 (, בשירות ביחידות הדואר, בש ירות לתושבי הפריפריה, בשירות למגזר הלא יהודי, בשירות הלקוחות הטלפוני )מוקד 171 ,(בהנג שת יחידות הדואר לשירות אנשים עם מוגבלויות, בהעברת דברי דואר של גופים ציבוריים חשובים, כמו בתי המשפט, רשות האוכלוסין וההגירה ורשות המיסים; הדו"ח מציג חשש כי האיתנות הכספית של חברת הדואר לא מאפשרת לה להמשיך ולספק שירות לכלל הציבור בכל הארץ, ודורש "היערכות נכ ונה של כלל הגופים הנוגעים בדבר... להבטיח מתן שירותי ם איכותיים לכול, צמצום נזקים ישירים ועקיפים לציבור והוזלת שירותי הדואר" . הדו"ח מציין לחיוב מהלכים של חברת הדואר, בהם הקמ ה ותפעול של בית מיון ארצי, מרכזי חלוקת חבילות ומר כזי דוורים אזוריים, אך קובע כי "אין בכך די ...... הצעדים שנקטה החברה לא הושלמו, וטרם הבשילו לכדי שיפור מהותי בחלק משירותי החברה שיפור השירות כרוך בשינוי התרבות הארגונית בחברה... על הנהלת החברה להתמיד בשיפור ה שירות עד שהדבר יחלחל לאחרון העובדים בארגון" []הדגשות הוספו . מבקר המדינה קבע כי "בעלי היתר אחרים לחלוקת דואר האמונים על העברתם של 40% מדברי הדואר הכמותי נ יצלו לרעה את חובת השירות האוניברסלי שחלה על חברת הדואר והסיטו אליה את דברי הדואר שחלוקתם אינה משתלמת ל הם. נוסף על זה, בעלי היתר חילקו דברי דואר יחידניים בניגוד להיתר שקיבלו ממשרד התקשורת במסווה של חלוקת דברי דואר כמותיים" .38 המבקר מדגיש כי "נוכח החשש ליציבותה כספית של החברה ]חברת הדואר[ , להמשכיות השירות האוניברסלי ולפגיעה מתמשכת באיכות שירותי הדואר הניתנים לציבור.....יש למצוא מודל שיאפשר שמירה על יציבותה הפיננסית של חברת הדואר, וזאת על מנת להמשיך את קיומו של השירות האוניברסלי שרק היא מספקת" . 6. אסדרת שירותי הדואר אסדרת שירותי הדואר בישראל נעשית על פי חוק הדואר ות ק נות שהותקנו מכוחו .39 חברת הדואר פועלת מכוח רישיו ן כללי שהוענק לה בינואר 8 200 ., ועבר מאז מספר עדכונים40 הגופים המתחרים בתחום הדואר הכמותי פועלים מכוח היתר כללי למתן שירותי דואר כמותי , הניתן בידי משרד התקשורת. .הגוף הממשלתי האמון על אסדרת הענף הוא מינהל הדואר, המדווח למנכ"ל המשרד מינה ל הדואר אחראי א על סדרת ענף הדואר בישראל , כולל טיפול פיקוח ובקרה על אספקת שירותי הדואר י ביד חברת הדואר ובעלי ההיתרים, קיום תחרות הוגנת בתחום הדואר )יחד עם מינהל כלכלה במשרד 38 מ בקר המדינה העיר למשרד התקשורת כי "נוכח הקשר ההדוק בין מידת איתנותה הכספית של החברה ]חברת הדואר[ ליכולתה להבטיח את שירותי הדואר האוניברסליים... עליו לבחון את כשל השוק האמור שבו בעלי היתר לחלוקת דואר עושים שימוש בהורא ות הרישיון ובחובת השירות האוניברסלי המוטלת על כתפי החברה כדי להעמיס עליה עלויות של חלוקת דואר בתמורה כספית נמוכה, ומנגד הם לוקחים ממנה נתחי שוק בדואר היחידני באזורים הרווחיים." 39 הצעת החוק הוגשה בשנת1983 בידי שר התקשורת דאז מרדכי צפורי ז"ל . המונופול בתחו ם העברת מכתבים והקמת בתי ־ דואר היה נתון בידי המדינה, פי ־ על הוראות פקוד ת הדואר ה מנדטורית משנת 1930 . הפקודה נוסחה מחדש בשנת 1976 , ו ערב חקיקת החוק כונתה פקודת הדואר )נוסח חדש(, התשל"ז –1976 . 40 חברת הדואר עתרה בזמנו לבג"ץ כנגד תנאי הרישיון הכללי, בטענה כי חלק מ תנאי הרישיון נקבעו בחוסר סמכות, הם בלתי סבירים, ופוגעים בזכות הקניין של חברת הדואר, חופש העיסוק ויכולת התחרות שלה . העתי ר ה נדחתה, ובג"ץ קבע "לא נפל פגם ]בפעילות משרד התקשורת[ ש כל כולה נועדה להבטיח יכולת פיקוח על התנהלות העותרת, מתוך ראיית טובתו של הציבור וה צורך להעניק לו שירות מיטבי ובעלות סבירה ". בג"ץ 4748/08 . 24 (התקשורת , איתור ואסדרה של כשלי שוק , השתתפות בגיבוש מדיניות המשרד בתחום הדואר וטיפול בפניות הציבור. ה אסדר ה הנוכחית של ענף הדואר עוצבה בתהליך מתמשך בידי השרים הרלבנטיים, משרדי הממשלה ו ועדות ציבוריות. נזכיר את אלה: • ועדת ברודט ,41 שהמליצה בשנת1999 על הרחבת התחרות בענף הדואר ופתיחת התחרות לכל גורם המעוניין בכך ללא צורך בקבלת ר י שיון או היתר ממשרד התקשורת , תוך אסדרה חוקית של פעי לות כל הגורמים העוסקים במתן שירותי דואר , והגבלת בלעדיות רשות הדואר רק לייצוג המדינה במגעים עם רשויות דואר אחרות ובהנפקת בולים. ועדת ברודט המליצה כי רשות הדואר תהיה חייבת ב א ספקת שירות לכלל הציבור , שמשמעו א ספקת שירותי דואר בסיסיים, שיהיו נגישים ל כל תושבי המדינה במחיר אחי ד. לאור נתוני הרווחיות של רשות הדואר ולאור משקלה של הרשות בכלל הספקת שירותי הדואר, לא מצאה הוועדה לנכון להעמיד מקור נפרד למימון סל השירותים לכלל הציבור, וק בעה כי מימון סל השירות האוניברסלי יהיה במסגרת הכוללת של פעילות רשות הדואר חד י . עם זאת, הוועדה העירה כי ע ל הממשלה יהיה לבחון את הצורך בהעמדת מקור למימון סל השירותים לכלל הציבור בעתיד וזאת בהתאם לתנאי הסביבה המשתנים ובהתחשב בעלויות השירות וזאת רק לאחר סיום הקמת מערכת תמחירית מתאימה. • המל צ ות ועדת ברודט לא התקבל ו . שר התקשורת דאז, ח"כ בנ ימין )פואד( בן־אליעזר ז"ל ד חה את המלצות ה ו ועדה . שר התקשורת שהחליפו, ח"כ ראובן )רובי( ריבלין יבדל"א, בחר בדרך של פתיחת התחרות בתחום הדואר "באופן הדרגתי ומבוקר" . ביולי 2002 החליטה הממשלה לפתוח לתחרות את תחום הדואר ""באופן הדרגתי ומבוקר , כדי להביא "לשיפור מש מעותי בהיק פו ואיכותו של השירות הניתן לציבור" . הממשלה הגיעה למסקנה כי " המבנה הארגוני הנוכחי של רשות הדואר מהווה חסם להתמודדות הרשות עם השינויים החלים בענף, ויקשה על רשות הדואר לפעול בסביבה התחרותית המשתנה" , ולכן קבעה הממשלה כי "רשות הדואר תחדל לפעול כתאגיד סטטוטורי, וכל פעילותה תו עבר, לא יאוחר משנה מיום קבלת החלטה זו, לחברה ממשלתית אשר תוקם לעניין זה" .F 42 • לצורך יישום החלטת הממשלה מונה צ וות יישום בין ־ משרדי , בראשותו של נציג משרד האוצר. הממשלה הסתייעה בחברת הייעוץ הבין ־ לאומית "מקנזי" , שסייעה בגיבוש מודל התחרות בת חום הדואר.43 פעילות זו הביא ה להחלט ות לקבוע תחום "שמור" של שירותי דואר (Reserved Services) ,לפתוח את התחום השמור לתחרות בצורה הדרגתית ומבוקרת ולתאגוד רשות הדואר . ביולי 2004 תוקן חוק רשות הדואר והתאפשרה תחרות בתחום השמור מינואר 2006 , ובמקביל לכך הוסכם על הפיכ ת רשות ה דוא ר לחברה ממשלתית. 41 יו"ר הוועדה היה דוד ברודט. חברי הוועדה היו רו"ח בזיל גמ זו, אלכס וייס מן, עו"ד שושנה וינשל, עופר וי ס, יורם טורבוביץ , יואל נו ה, ו זוהר שר . שרון פליישר ריכזה את פעילות הוועדה. 42 החלטת ממשלה 2312 מיום 0 3 ביולי2002 : "המדיניות הכלכלית לשנת2003 ,, הרכב התקציב ושינויים מבניים הגברת התחרות במשק – רפורמה בענף הדואר" . 43 דו"ח מקנזי, שהוגש בשנת2003 ,(, מציג שוק צומח )הגם שהוא מציין שהמגמה הבין־לאומית היא דעיכה תשלומים נמוכים ורשות דואר מפסידה, ולאור מטרות הממ של ה )פתיחה לתחרות תוך הבטחת שירות לכלל הציבור והבטחת קיום רשות הדואר( מציע דרכי פעולה: התאגדות כחברה ממשלתית ומודל של פתיחה הדרגתית ומבוקרת של השוק לתחרות . כן דן הדו"ח בנושאי רישוי, אסדרה ופיקוח, גישת מתחרים לרשת/למרכזי הפצה )בדרך של העברת דואר המתחרה למרכ ז מיון/נקודת הפצה של המפעיל הוותיק(, ו רשימת שירותים בסיסיים לכלל הציבור. המודל של קביעת "תחום שמור" ואיסור על תחרות בתחום זה הוא מודל תחרות שהיה נפוץ באירופה באותה עת. 25 • ועדת שגיא44 המליצה בשנת2006 על עדכון התשלומים עבור שירותי הדואר בשיטה של Price cap , לפיה יעודכנו התשלומים מדי שנה על פי שינוי קצב האינפלציה (RPI) כ בני וי שיעור התייעלות )X (, כך ש השינוי השנתי בתשלומים יהיה RPI-X , וקבעה את התשלומים עבור שי רותי חברת הדואר. כן המליצה הוועדה כי לבעלי רישיון חלוקת דואר המתחרים בחברת הדואר תינתן גישה חופשית )" מתן מפתח"( למרכזי חלוקה של חברת הדואר, וכי לחברת הדואר לא תינתן גמישות בקביעת התשלומים , שכן גמישות תשלומים כזו תימנע את התפתחות התחרות. המל צות הווע דה יושמו , בשינויים מסוימים , אך למתחרים לא ניתנה גישה למרכזי החלוקה. • ועדת רייך45 המליצה בשנת2014 על סדרת המלצות בנוגע לטיב שירות חברת הדואר, הרחבת התחרות, הסר ת פיקוח על התשלומים שגובה חברת הדואר, עדכון רשימת השירותים לכלל הציבור בכל הארץ , עדכון תער י פי החברה ועוד. עדכון התשלומים בוצע במודל תמחור Top Down "מבוסס עלות, בתמחור "ספיגה (Fully Allocated Costs), עם מקדם התייעלות . שר האוצר ח"כ יאי ר לפיד ושר התקשורת ח" כ גלעד ארדן אישרו את מרבית המלצות הוועדה . בפועל, בוצע עדכון תעריפים, רישיון חברת הדואר תוקן, ובמסגרת התיקון נקבעו הוראות , בין היתר, בנוגע ל פריסת יחידות דואר , שעות פעילות יחידות הדואר , חובת התקנת מערכת אלקטרונית לניטור דברי דואר וזמן המתנה ב . תור המלצות הוועדה בנוגע להרחבת התחרות בתחום השמור והרחבת גמישות חברת הדואר להתמודד בתחרות טרם יושמו, והם נכללים בהצ עת חוק הדואר, אשר הליכי חק יקתה טרם הסתיימו . סטטוס המלצות הוועדה מוצג בנספח א. בדקנו ומצאנו כי ביצועי חברת הדואר בפועל שונים מהותית מ המודל הכלכלי שביסוד המלצות ועדת רייך , עליו מב וסס התמחור הנוכחי של שירותי הדואר המפוקחים וכללי האסדרה בתחום הדואר )ראו פירוט בנספח (. ד הגם שהתחרות לא התפתחה במלואה בתוואי שקבעו השרים בעקבות המלצות ועד ת רייך ה , הכנסות צ המ רפיות של חברת הדואר ב שנים 2015 עד2018 נמוכות ב־1.7 מיליארד ₪)כ־16% ( .מההערכה שהייתה הבסיס לאסדרה ה דבר פוגע מהותית ב חברת הדואר ,46 ומ הווה סכנה ליכולת ה של חברת הד ואר להמשיך לקיים שירות י דואר בסיסיים לכלל הציבור . לכן אין מקום להמשיך לפעול לפי ה מתווה של ועדת רייך . זה הבסיס העיקרי להמלצותינו לשינוי .מודל התחרות בענף 7. תחרות בתחום השמור בינואר2003 חתם שר התקשורת דאז , ח"כ ראובן )רובי( ריבלין, על היתר כללי לאיסוף, העברה א ו מסירה של מכתבים. ההיתר מאפשר איסוף, העברה או מס ירה של מכתב בישראל, לרבות מכתב הנשלח מחו"ל, ובלבד שמחיר משלוח המכתב לא יפחת מפי 4.5 ממחיר משלוח מכתב רגיל, ומאפשר איסוף, העברה או מסירה של מכתב, הנשלח מישראל לחו"ל, ללא מגבלת מחיר. באפריל 2003 הוענקו היתרים ראשונים למספר חברות, ביניהם חברות בלדרות ישראליות ונציגי חברות בלדרות 44 ועדה לקביעת תעריפי חברת הדואר ועדכונם בראשות ד"ר אלי שגיא ובהש תתפות ד"ר ליאמה דווידוביץ , יחיאל שמשוני, רו"ח אבי זיגלמ ן , אודי ניסני, גלעד ברזילי, ד"ר אסף כהן ומיה גורן. מרכז הוועדה היה אבי אזוז. 45 ,ועדה לבחינת תעריפי חברת הדואר וחברת בנק הדואר ושירותיהן שהגישה דו"ח ב אפריל 4 201 . יו"ר הוועדה היה ד"ר זיו רייך. חברי הוועדה היו עו"ד דורלי אלמגור, ענת לינדנבאום, רימונה ניז'ם, הרן לבאות, אורן לביאן, עופר מרגלית, עו"ד צחי רבאל, ד"ר אילן סולימאן. מזכיר הוועדה היה אליסף אסולין. 46 ר ואה החשבון של חברת הדואר XXXX ..... XXXXX . 26 ־ בין לאומיות. ההיתר עוסק רק בשירותים כמו דואר שליחים, דואר מהיר ודואר בין־לאומי. שאר שירותי הדואר, כמו משלוח דואר רגיל ודואר כמותי, נשארו בבלעדיות של רשות הדואר. עד סוף שנת2003 העניק משר ד התקשורת היתרים לאיסוף, העברה או מסירה של מכתבים )במשקל מתחת ל־500 גרם( לכ־90 גופים, כאשר התנאי היה שמחיר משלוח בישראל לא יפחת מ ־5.4 ש"ח )פי 4.5 .ממחיר משלוח מכתב רגיל(. לגבי משלוח לחו"ל לא הייתה הגבלת מחיר בשנת2005 ,פרסמה שרת התקשורת דאז ח"כ דליה איציק , טיוטת הי תר כללי למתן שירותי דואר כמותי, ו בשנת 2006 נפתח התחום השמור לתחרות . שר התקשורת דאז, ח"כ אברהם הירשזון, חתם על היתר כללי לחלוקת דואר כמותי וקבע תנאים לרישום בעלי היתרים. בשנת1971 הוכנס מיקוד לשימוש בישראל, כדי לאפשר מיון דואר ממוכן ו לייעול הפצת ד ברי הדואר. בשנת 2013 ,בוצע שינוי מהותי במערך המיקוד: מעבר ממיקוד חמש ספרות, שהגדיר אזור למיקוד 7 ספרות, המגדיר כתובת. הניהול השוטף של מערך המיקוד מתבצע ב ידי חברת הדואר. "חברת הדואר היא מפעיל "קצה לקצה (End to End) בכל תחומי הדואר. פתיחת שוק הדואר הכמותי לת חרות יצרה מפעיל "קצה לקצה" מהותי נוסף, שבע ת הזו מורשה לפעול רק בתחום הדואר הכמותי, הוא חברת מסר.47 כן פועלים בשוק מספר מפעילים נוספים, קטנים יותר, שנתח השוק שלהם לא מהותי. ,בתחום חלוקת הדואר הכמותי נתח השוק של חברת הדואר , במונחים של כמות דברי דואר (Volume) , היה בזמנו בירידה מתמדת, אך התייצב בשנים האחרונות. כיום פעילים בתחום חלוקת דואר כמותי שמונה שחקנים, אך רק שניים מהם דומיננטיים: חברת הדואר עם נתח שוק של כ־59% %וחברת מסר עם נתח שוק של כ־YY ()במונחים של כמות דברי דואר . יתר בעלי ההיתר מחזיקים בנתח שוק זניח ו פעילותם ממוקדת באזורים בודדים במרכז הארץ . גורמים מהותיים נוספים בשוק הדואר הכמותי הם המפעילים המאחידים (Consolidators) , מפעילים המעניקים ללקוחותיהם שירות משולב של הפקת דברי דואר ומיונם . המפעילים הגדולים הם דפוס בארי, דפוס אניה־שפירא וקבוצת אורדע־פרינט תעש יות .48 הדואר הכמותי שהם מפיקים מועבר ליעד יו באמצעות מפעילי ה"קצה לקצה", בעיקר חברת הדואר וחברת מסר. רישיון חברת הדואר מגביל את החברה לפעול במודל שירות " קצה לקצה " בלבד. המפעיל המתחרה המהותי היחידי ל חברת הדואר, חברת מסר, פועל אף הוא במודל זה ו מחלק דואר כמותי בתחרות לחברת הדו אר ב כמחצית מאזורי המיקוד בארץ )כ־22% מהאזורים בהם חברת מסר אינה מחלקת דואר הם מרכזי חלוקה49 וכ־4% הם תאי דואר שכורים , ש בעת הזו אין ל חברת מסר גישה אליהם( , ו אפשרי כי עם הרחבת התחרות תשתנה כמות האזורים בהם חברת מסר פועלת . 47 ,בבעלות משותפת של דפוס בארי "מפעיל מאחיד" מוביל בארץ בהפקת דואר כמותי, וק בוצת בר, חברת שילוח ושירותים לוגיסטיים מובילה. 48 ,שירות זה הוא שירות עיבוד נתונים משוכלל, המבוסס על איסוף נתונים אלקטרוני בתקשורת, עיבוד הנתונים ו הדפסה ועיטוף של דברי דואר במכונות מש וכללות, המייצרות באופן ממוכן דואר כמותי ממוין, לפי "קודי החלוקה" של הגורם המחלק )חברת הדואר, חברת מסר(. מפעילי שירות זה קשורים בהסכמים עם לקוחותיהם , מפתחים תוכנות ייעודיות לקישור לבסיסי המידע של לקוחותיהם )ולכן נדרשים לעמוד ברמות גבוהות של אבטחת מידע ובכלל י הגנת פרטיות(, ומפתחים עבור הלקוחות שירותים מגוונים, כולל מסמכי pdf ומסר ונים. לקוחות גדולים מאוד נוהגים לחלק את הפקת הדואר הכמותי שלהם בין שני מפעילי ם. 49 משרד התקשורת החל בהקמת מרכזי חלוקה בשנת 1980, כדי להתמודד עם מחסור בדוורים ולהבטיח חלוקה יו ם־ יומית סדירה של דואר. 27 8. התחרות באירופה – השווא ה .התחרות בשירות דואר בישראל מתפתחת בדומה להתפתחות התחרות באירופה שוק הדואר באירופה נפתח לתחרות מלאה ב־16 מדינות בשנת2011 וביתר המדינות בשנת2013 . 50 .שוק הדואר באירופה עדיין ריכוזי והתחרות מוגבלת51 חברות הדואר הלאומיות (Incumbent Postal Operator) באירופה חייבות בשירות לכלל הציבור )כולל הורקה יומית של תיבות דואר ) "תיבות אדומות" ( וחלוקה יומית של דואר לבתי הנמענים, חמישה ימים בשבוע(, הגם שמספר מדינות באי רופה ) ספרד, איטליה, דנמרק( הקלו בדרישה זאת, כדי לצמצם בעלויות חברת הדואר הלאומית .52 כשליש ממדינות אירופה מס בסדות את חברת הדואר הלאו מית.53 באירופה התפתחו מספר סוגי ם של מפעילי שירותי דואר: )א( מפעיל מלא : חברות דואר מתחרות המספקות שירות " קצה לקצה " (end to end) , דהיינו מחלקות דואר ישירות לבתי נמענים )על בסיס אזורי או ארצי(, וממעטות להשתמש בהסדרי גישה (access) לרשת הדואר של חברת הדואר הלאומית; )ב( מפעיל מאחיד (Consolidator) :המפיק/אוסף, ממ י ין ומעביר דואר ממוין לחברת הדואר הלאומית; )ג( מפעיל משולב (Hybrid) :המ שלב מפעיל מלא ומפעיל מאחיד , ומעביר דואר לנמענים שהוא איננו משרת באמצעות חברת הדואר הלאומית.54 באירופה מקובלת אס דרה החלה על כל סו גי המפעילים, בעוד בארץ לא חלה אסדרה על מפעיל מאחיד. 9. פעילות הוועדה עם מינוייה התכנסה הוועדה ויצאה בפנייה לציבור, להביע את עמדתו בס וגיות המפורטות בכתב המינוי . הפנייה לציבור פורסמה ב־27 בנובמבר2018 . לבקשת הציבור, הארכנו את מועד הגשת העמדות ל וועדה מה־17 ל־24 בדצמבר . תמצית העמדות שהוצגו לוועדה מוצגת בנספח ב . העמדות במלואן ) בגרסה שמגישי העמדות העמידו לרשות הציבור ( יוצגו באתר האינטרנט של ה משרד. הוועדה קיימה סדרה ארוכה של דיונים וביקרה בחברות ההפצה )חברת הדואר, חברת מסר( ובשני מפעילים מאחידים ) דפו ס ב ארי, דפוס אניה־שפירא(. בביקורים התאפשר לגופים בהם ביקרנו להציג בע"פ בפני הוועדה את עמדותיהם בנושאים שפורטו בכתב המינוי של הוועדה. כן קיימה הוועדה 50 :ראוThe Third Postal Directive - Directive 2008/6/EC 51 :ראו 2016), July 2018 - European Commission, Main Development in the Postal Sector (2013 . תחרות בחלוקת דואר (End to End) מתקיימת ב־12 ,מדינות )איטליה, אסטוניה, בולגריה, גרמניה לטביה, סלובקיה, ספרד, פולין, פורטוגל, פינלנד, רומניה, שבדיה(. נתח השוק של המתחרי ם במדינות אלה נמוך מהותית מנתח השוק של חברת מסר בארץ. 52 ההקלה מתבטאת בחלוקת דואר לסירוגין )יום כן, יום לא( באזורי פריפריה. ישראל היא מקרה ייחודי של מעבר גורף לחלוקת דואר לסירוגין בכל המדינה , שהוריד את עלות השירות לכלל הציבור אך פגע באיכות השירות. 53 : או ר Draft Report ERGP (17) 44: Assessment of the possible changes of the USO Scope in the light of market development and their impact on US sustainability, December 2017. 54 :ראו ERGP PL (17) 38, Report on recommendations and best practices in regulation for access to the postal network of the incumbent operator (in terms of competition, prices and quality of service), November 2017 28 דיונים עם חברת הדואר וחברת מסר, בהם התאפשר להן להציג לוועדה את עמדתם בע"פ, בנוסף לעמדה שהוגשה בכתב. 10 . פרסום ד ו"ח הוו עדה ה חבר ת ו הפועלות בענף הדואר לא נוהג ו ת לפרסם לציבור דו"חות כספיים מפורטים ומידע מהסוג הנדרש לעבודת הוועדה , ורוא ות במידע זה נכס מסחרי . לדעת הוועדה, שקיפות המידע חשובה לציבור , ו פרסום לציבור של מידע אמין ומדויק על השוק חיוני לקידום התחרות בענף והשקעות . בו בדו"ח זה הסתרנו מידע שלא מפורסם לציבור, ו רכזנו מידע שלא מפורסם לציבור בנספחים ד עד ו למסמך זה, ואנו משאירים את ההחלטה האם לפרסמ ם , או לא, לגורמים המוסמכים ב משרד התקשורת. אנו ממליצים ה כי משרד יבחן אפשרות ל אכוף קבלת מידע ודו"חות כספיים מחברות הפועלות בענ ף הדואר ול הפיץ לציבור באופן תקופתי ו קבוע מידע סדור על ענף הדואר . 29 פרק ג : השירותים לכלל הציבור בתחום השמור 11 . רקע הגדרות "שירותי דואר בתחו ם המוסדר" ו"שירותי דואר בתחום השמור" נוספו ל חוק הדואר )בזמנו: חוק רשות הדואר ( ב תיקון מס' 8 לחוק בשנת 2004 , במגמה לפתוח את התחום השמור לתחרות הדרגתית ומבוקרת .55 שירות דואר בתחום המוסדר מוגדרים בסעיף 1 :לחוק הדואר כך "איסוף, העברה, חלוקה או מסירה של מכתב, גלויה, דבר דפוס או צרור, שמשקלם אינו עולה על 500 ,גרם, למען הזולת, וכן תברוקה56 והשירותים הכרוכים בפעולות אלה". שירות דואר בתח ום השמור מוגדרים בסעיף 1 לחוק הדואר כ ך: "שירותי דואר בתחום המוסדר, שמחירם אינו עולה על פי ארבעה וחצי ממחיר משלוח מכתב ר גיל בישראל, כפי שהיה בתוקף ביום כ"ח בארד א' התשס"ג )2 במרס2003(, בהתאם לתקנו ת לפי סעיף 37 )א(, למעט שירותי דואר בתחום המוסדר מישראל ל ארצו ת חו ץ." שירותים אלה כוללים כיום דבר דואר שאינו דואר כמותי במשקל של עד 500 גרם ובמחיר של פחות מ־5.4 .₪ תקנות התשלומים מ גדירות מספר סוגים של דואר כמותי, כמפורט להלן : • כמותי בין־לאומי : דיוור, בכל משלוח, של למעלה מ־50 מכתבים, דברי דפוס או צרורות, ובלבד שלא יבו ילו באמצעות בול דביק. • כמותי לא ממוין : דברי דואר אחידים נושאי מיקוד בדיוור של 1,000 יח ידות לפחות בכל משלוח. • כמותי ממוין : דברי דואר, למעט עלונים, חבילות ומברקים, הנשלחים בארץ, אחידים במידות ובמשק ל, ממוינים לפי סדר רץ של קוד החלוקה והמיקוד, עם סימן היכר מאושר ) ללא בול ( ו בכמות מזערית של 10,000 ) פריט במשלוח3,000 .(בסוג חריג כמותי • כמותי רשום : משלוח מרוכז של 100 יחידות לפחות, הכולל ניסיון מסירה אחד לפחות בבית הנמען, מלווה בקובץ ממוחשב של פרטי הנמענים. • כמותי תגוביינה : מכתב רגיל במשקל עד 50 גרם, בכמות1,000 יחידות לפחות לנמען, עם סימן היכר מאושר )ללא בול(, בצביר ה חודשית של דברי דואר. • כמותי24 : דואר כמותי ממויין בכמות מזערית של1,000 .יחידות 12 . רשימת השירותים רשימת שירותי הדואר הבסיסיים שחברת הדואר מ חויבת לספק לכלל הציבור בכל המדינה מפורטת בתקנות השירותים הבסיסיים , שעוד ו כנ לאחרונה באוגוסט 2012 :. התקנות כוללות שתי רשימות שירותי דואר בסיסיים ושירותים כספיים בסיסיים )בהם לא עסקנו(. בהמשך לאימוץ המלצות ועדת רייך בידי שר התקשורת ח"כ גלעד ארדן ושר האוצר ח"כ יאיר לפיד בנובמבר 2014 הגיש במאי2016 ראש הממשלה ושר התקשורת, ח"כ בני מין נתניהו, לאחר 55 הצ"ח הממשלה64 ,, ה' בחשון התשס"ד 3 'נוב2003 ', עמ124 . 56 נעיר כי ההגדרה של "תברוקה" בחוק היא הגדרה רחבה, שניתן לפרשה כחלה על כל שירותי העברת מסרים ודואל. אנו ממליצים לבחון תיקון נוסח החוק, שכן להבנתנו לא זו הייתה כוונת המחוקק. 30 .התייעצות עם שר האוצר, ח"כ משה כחלון, הצעה לתיקון התקנות לוועדת הכלכלה של הכנסת תיקון זה טרם אוש ר. מצאנו שקיים צורך לשנות את הגדרת רשימת השירותים הבסיסיים שבתקנות השירותים הבסיסיים בנוסף למוצע ב תיקון התקנות האמור , כמפורט: א. להוסיף כשירות בסי סי את שירות מסירת חבילות המגיעות מחו"ל לנמענים בארץ. כ מפורט לעיל, החבילה הפכה ל שירות בסיסי, וחשוב שהתקנות יבטאו זאת. ב. תיקון הגד רות ד ואר כמותי. תקנות השירותים הבסיסיים של היום מפנות בהגדרת דואר כמותי לסוגי הדואר שנקבעו ככמותיים בתקנות התשלומים. בהתאם להמלצות הוועדה, על ה משרד לתקן את הגדרות דואר כמותי בתקנות התשלומים ובהתאם לתקן את תקנות השירותים הבסיסיים. הרציו נל בהגדרות הדואר הכמותי היא כי דואר זה מגיע כשהוא ממוין, ולא נדרש מיון נוסף . ההגדרות בתקנות התשלומים לא תואמות ל מערכת הפצת הדואר כיום , ובפועל הדואר הכ מותי מטו פל כיום כמו דבר דואר שאינו כמותי. במסגרת ההגדרות החדשות שיקבעו על ידי חברת הדואר מוצע כי יקבע תנאי לפיו דואר כמותי י גיע בהתאמה למערכת הפצת הדואר . יש לשים לב לכך שאנו מציעים כללים עקרוניים , ומשאיר ים לחברת הדואר לקבוע את הפרטים הרלבנטיים להיבטים התפ עוליים של השירות, כמו מקום המסירה, סדר המי ון או הכמות המזערית של דברי הדואר שיוגדר כדואר כמותי , ובלבד שאלה יהיו סבירים . ג. טיוטת תקנות השירותים הבסיסיים מציעה להטיל על חברת הדואר חובת העברת חבילה לביתו של כל נמען שירצה בכך, בכל הארץ. אנו ממליצים לא להטיל על ח ברת ה דואר חובה זו, שיש לה עלות גבוהה במיוחד, שכן לדעתנו זהו נטל כלכלי לא מוצדק, ו ניתן להסתפק באיסוף עצמי של חבילה מנקודת מסירה . ה קריטריונים להקמת מרכז י מסירה שאנו מציעים נועדו לאפשר נקודות מסירה סמוכות לבתי התושבים. מובן כי יתאפשר לחברת הדואר, על פי שיקולי ה העסקיים, לספק שירות העברת חבילה לבית הנמען באזורים כרצונה . 13 . דרישות לאיכות השירות טיב השירות של שירותי הדואר בישראל, בפרמטרים עיקריים של זמן העברת מכת ב רגיל וזמן המתנה לשירות ביחידות דואר או במוקד מענה טלפוני של חברת הדואר, נמוך בהשוואה למקובל בעולם המערבי , ויש לשפרו .57 החבילה הפכה לשירות בסיסי , וחברת הדואר פיתחה את מרכזי ה מסירה, שרובם בחנויות שיש להם שעות פתיחה נוחות לציבור , כאמצעי מרכזי להעברת חבילה או דבר דואר רשום לנמען . הוועדה ממליצה להרחיב את פריסת מרכזי מסירה אלה לשם שיפור השירות לציבור, כך שנגישות ה ציבור אליהם תהיה נוחה , ובמקביל לא להפעיל את החובה להעביר חבילה לבית הנמען, בכל הארץ, שאין לה בסיס כלכלי. 57 :ראו ERGP PL (17) 35 – Report on QoS, consumer protection and complaint handling – an analysis of trends, 15 Dec 2017. Main Developments in the Postal Sector (2013-2016), European Commission, July 2018. 31 פריסת יחידת הדואר היום רחבה בהשוואה לפריסת גורמים אחרים במשק הישראלי כמו בנקים , והיקף הפעילות ההולך ומצטמצם בשוק הדואר המסורתי לא מצדיק אחזקת יחידות דו אר קטנות. באיזון בין טובת הציבור לבין היכולת להמשיך לקיים את שירות הדואר לכלל הציבור בכל המדינה , הוועדה ממליצה לצמצם את פריסת יחידות הדואר המספקות שירותי אשנב . דרישות איכות שירות חברת הדואר , כפי שהומלצו בידי ועדת רייך, מפורטות ב נספח ב' ברישיון חברת הדואר . חברת הדואר לא עומדת בחלק גדול מ דרישות א . לו איכות השירות רחוקה מלהשביע את רצון הציבור, והיקף התלונות הרב על שירותי חברת הדואר מעיד על כך. חלק גדול מ תלונות הציבור עוסקות במהירות העברת מכתב בארץ. הוועדה רואה צורך לשיפור איכות השירות ממספר טעמים ע י קריים: )א( א יכות השירות לא עונה לצרכי הציבור, המתלונן מ רות על טיב שירותי הדואר; )ב( טיב השירות הלא מספק מאיץ את דעיכת השימוש בשירותים הבסיסיים ויוצר קושי כלכלי להמשיך לספק את השירות; )ג( טיב השירות הבלתי מספק משקף חוסר יעילות תפעולית של חברת הדואר ו הוא מחסום בפיתוח שי רותים חדשים וחדשניי ם, שעשויים להביא לשינוי חשוב בכלכלת השירותים הבסיסיים. לפיכך נדרש שיפור השירות – והידוק הדרישות לאיכות השירות , בפרמטרים הקריטיים המפריעים לציבור , שהבולטים בהם הם משך העברת משלוח דואר רגיל ואיכות הטיפול של חברת הדואר בקשר עם הנמענים, מקבל י השירות . לשיפור משך העברת מכתב חש יבות מיוחד ת לצמצום דעיכת השימוש בשירותי דואר, והדבר ניתן לביצוע , לדוגמה, על ידי מעבר למיון דואר ושינוע דואר בשעות הלילה , שחברת הדואר מסרה לנו שהעלות לכך היא כ־ X עדY מיליון ₪לשנה בלבד , והאצת התהליך של הקמת מרכזי דוורים מודרניים שחברת הדואר כבר התניעה, החוסך עלויות ומשפר את אספקת השירות.58 ,הוועדה סבורה כי מבחינת ציבור מקבלי השירות, אין זה סביר שאין פיקוח על שירותי חברת מסר מפעיל מהותי בתחום הדואר הכמותי. אשר על כן ממליצה הוועדה להטיל על חברת מסר חובה לקבוע כללי ם לעניין מש ך זמן העברת מכתב, ו לפרסמם לציבור. הוועדה סבורה כי ניתן להשתמש ב אמצעים טכנולוגיים לפיקוח ממוכן על משך העברת דברי דואר, וממליצה ל וודא התקנת אמצעים כאלה. 14 . פרי ס ת יחידות דואר , נקודות מסירה, תיבות דואר ומרכזי חלוקה הוועדה מצאה כי הקריטריונים והמדדים לפרי ס ת יחידו ת דואר מטילים נטל כ לכלי לא מוצדק על חברת הדואר , והיקף הפעילות הנמוך של יחידות הדואר הקטנות לא מצדיק את קיומם, ולפיכך ממליצה לשנות את פרי ס ת יחידות הדואר כדלקמן: המלצות ועדת רייך המלצה מתוקנת • ביישובים גדולים )מעל10,000 תושב ים( : 90% מבתי האב במרחק עד1,500 מ' מיחידת הדואר. קריטריון שונה לנקודת מסיר ה )ל חבילות ול דואר רשום( וליחידת דואר המספקת מגוון שירותי אשנב, כדלק מן: 58 חברת הדואר הקימה מרכז דוורים ראשון במהלך שנת2016, לשירות חולון, בת־ים , ראשון לציון ואזור , ולאור הצלחתו הקימה עד עתה 8 מרכזי דוורים , ומתכננת להקים 3 נוספים בשנת2019 . לכיסוי מלא של המדינה יידרשו כ־20 עד30 .מרכזי דוורים 32 המלצות ועדת רייך המלצה מתוקנת • ביישובים קטנים ) 1,000 עד10,000 תושב : ( ים90% מבתי האב במרחק עד 4,000 מ' מיחידת הדואר . • ביישובים עם פחות מ־1,000 :תושבים אספקת שירותים באמצעות דואר נע. • נקודת מסיר ה: - ביישובים מעל3,000 תושב ים : 90% מבתי האב במרחק עד 1,500 מ' מנקודת מסירה; - ביישובים עם פחות מ־3,000 :תושבים נקודת מסירה אחת ביישוב, או ששירותי מסירת חבילות ודאר רשום יעשו באמצעות "מחלק מקומי" ביישוב. • :יחידת דואר המספקת שירותי אשנב - בייש ובים גדולים: 90% מבתי האב במרחק עד 3,000 מ' מיחידת הדואר המספקת שירותי אשנב; - ) ביישובים קטנים3,000 עד10,000 :(תושב90% מבתי האב במרחק עד 6,000 מ' מיחידת הדואר יחידת הדואר .המספקת שירותי אשנב צמצום פריסת יחידות הדואר שא נו מציעים הוא מהותי, ויאפשר להערכתנו ביטול כ־20 יחידות דואר קטנות וכ־ 200 סוכנויות דואר המספקות שירותי אשנב , מהם כ־130 ביישובים גדולים )מעל 10,000 תושב ( ים , כ־40 ביישובים קטנים )בין3,000 ל־10,000 תושב ים ( ו כ־50 ביישובים זעירים )מתחת 3,000 תושבים(. בפועל לא מדובר בסגירה כה מסיבית, אלא באיחוד יח ידות דואר קטנות ליחיד ות גדול ות , עם מספר רב של אשנבים, כך שטיב ה שירותי ם בהן יהיה גבוה ותהיה כדאיות כלכלית גדולה יותר בהפעלת ן.59 בהערכה ראשונית מדובר בצמצום כ־ 150 יחידות דואר כ־ ) 20 אחוז מיחידות הדואר המספקות שירותי אשנב ( בצד גידול משמעותי בפריסת נקודות מסירה לחבילות . אנו ממליצים כי חברת הדואר ת גיש תוך זמן קצר הצעה מפורטת לאישור מינהל הדואר , הצעה שתכלול פירוט נקודות מסירה שיוקמו, פירוט יחידות דואר שיאוחדו או יבוטלו, לוח זמנים לביצוע ומשמעויות כלכלי ות. חברת הדואר מפעילה כיום45 קווי דואר נע ל־1,097 יישובים, חמישה ימים בשבוע. הביקוש לשירותי אשנב בדואר נע נמוך, ועיקרו מבוצע בהמחאה עם שובר, המופקד במזכירות היישוב בידי המשלם. כך לדוגמה: עבור אחד מקווי הדואר נע בשנת 2018 , הממוצע היה2.5 פעולות אשנב ליישוב ביום, ומספר זה ממשיך להצטמצם . מצאנו כי העלות הגבוהה של הפעלת קווי דואר נע לא מוצדקת לאור כמות דברי ה דואר והפעולות שהם מבצעים . לא ראינו הצדקה לקבוע כללי חלוקת דואר שונים מהכללי ם ב שאר אזורי הארץ, ולכן אנו ממליצים כי קווי דואר נע יבקרו בכל יישוב פעמיים בשבוע ולא כל יום, ו כי הם יעסקו רק בהעברת דואר ולא יספקו שירותי אשנב, ובלבד ששירותי מסירת חבילות ודואר רשום יעשו באמצעות נקודת מסירה או "מחלק מקומי" ביישוב, ושירותי קבלת דואר רשום ותשלומים יעשו באמצעות תיבות "אל תור" או מזכירויות היישובים. נציין כי שירותי התשלומים זמינים באינטרנט ובטלפוני ם סלולריים . 59 צמצום כמות יחידות ה דואר המספקות שירותי אשנב היא מגמה גלובלית מובהקת , ואיננה ייחודית לישראל. כך למשל: כמות יחידות הדואר המס פקות שירותי אשנב בבריטניה צומצמה מ־23,000 בשנת1979 ל־11,600 .כיום 33 הוועדה ממליצה כי פרי ס ת תיבות דואר ) "תיבות אדומות " ( יישארו כבהמלצות ועדת רייך, ללא שינוי . מצאנו צורך בשינוי בעניין מרכזי חל וקה . מרכזי חלוקה הם דרך להורדת עלויות חלוקת דואר , אך לדעתנו נכון להשתמש במרכזי חלוקה רק כאשר עלויות חלוקת ד וא ר לנמען באמצע ות דוור ה ן גבוהות במיוחד , או שחלוקה כזו איננה מעשית לביצוע. אנו ממליצים כי יותר לחברת הדואר להקים מרכזי חלוקה חדשים )כתחליף לחלוקת דואר לבתי תושבים בידי דוורים( רק בהתקיים אחד או יותר מ התנאים הבאים: .א העדר שמות רחובות או מספרי בתים באזור חלוקת דברי הדואר. .ב יישוב המונה פחות מ־100 .בתי אב .ג דרישת רשות מקומית נבח רת: עירייה, מועצה מקומית, מועצה אזורית או ועד יישוב . הובאו לפני הוועדה דוגמאות לכך שביישובים/שכונות מסוימות קיימים מרכזי חלוקה למרות שאין הצדקה לכך, ותושבי אותם יישובים/שכונות "מטורטרים" – חלק מהדו אר )שלא דרך חברת הדואר( מגיע לתיבות הדואר בבתיהם, חלק )המגיע דרך חברת הדואר( מגיע למרכזי החלוקה. מצב זה איננו רצוי, ומפריע לציבור. הוועדה ממליצה כי חברת הדואר תבחן מחדש את עמידת מרכזי החלוקה הקיימים בתנאים ותתקן היכן שלא כך הדבר. ה וועדה שקלה את בקשת חברת ה דואר לתת לה גמישות בשעות הפעילות של יחידות הדואר, אך מ ענה חברת הדואר לשאלות הוועדה לא היה מספק, ובזמן הקצר שעמד לרשותנו לא עלה בידינו למצות את הנושא עם חברת הדואר ולהגיע להגדרה שלא פוגעת בשירות לציבור. אנו ממליצים כי מינהל הדואר ימשיך לברר וללבן את הנושא ע ם חברת הדואר, והיה ויימצאו הגדרות מתאימות, לתקן בהתאם את הרישיון הכללי. 15 . שיטת ה פיקוח על התשלומים עבור השירותים בתחום השמור ,בסטטוס הנוכחי של התפתחות התחרות בשוק הדואר המסורתי אין אנו רואים תועלת בהמשך פיקוח התשלומים עבור השירותים בתחום השמור, המביא לעיוות ה תחרות ויוצר "מגרש משחקים" לא מאוזן בין הגופים המתחרים במתן השירותים. בעמדות הציבור שהוצגו לוועדה עלו חששות כי חברת הדואר תאמץ מדיניות של סבסוד צולב שיביא למחירים טורפניים, ודרישה כי הגורם המסדיר יקבע כללים למניעת הדבר. לעניין זה נבהיר כי על חברת הדואר לגבו ת תשלום סביר עבור שירות שלא נקבע לו תשלום. הוועדה סבורה כי יש להקנות למשרד סמכות להתערב במקרה בו ח ברת הדואר תגבה מחיר בלתי סביר או תשלום שמעורר חשש לפגיעה בתחרות בתחום הדואר, עבור שירות משירותיה, ומוצע לקבוע בחוק הדואר הוראה דומה לזו הקבועה בסעיף 17 לחוק התקשורת )בזק ושידורים(, תשמ"ב- 1982 בעניין "שירות שלא נקבע לו תשלום", בשינויים המחויבים60. כן נציין כ י חוק הדואר אוסר על חברת הדואר לפעול באופן הגורם 60 סעיף 17 לחוק התקשורת קובע , בין היתר, כדל קמן : ")א( שירות בזק שלא נקבע לו תשלום לפי סעיפים 5 או15 או שנקבע לו תשלום מרבי או מזערי לפי סעיפים אלה, רשאי בעל רשיון לדרוש בעדו תשלום סביר. ( )ב השר רשאי להורות לבעל רישיון לדווח לו או למי שהשר הסמיכו לכך על התשלום שבכוונתו לדרוש בעד שירותים כאמור בסע יף קטן )א(, וכן על כל שינוי בתשלום כאמור, בטרם מתן השירות או השינוי בתשלום, הכול כפי שיורה השר. ) (ג ראה השר כי בעל רישיון מתכוון לדרוש בע ד שירות בזק כאמור בסעיף קטן )א( תשלום שאינו סביר או תשלום שמעורר חשש לפגיעה בתחרות בתחום הבזק, רשאי הוא לתת לבעל הרישיו ן הוראות בכל אחד מאלה: 34 לפגיעה משמעותית בתחום שירותי הדואר, ומקנה לשר התקשורת סמכות להורות לחברת הדואר על פעולות שעליה לנקוט כדי ל מנוע את הפגיעה. הצעת חוק הדואר כוללת סעיפים המקנים לשר התקשורת סמכות לתת הוראות במקרה של חשש לפגיעה משמעותית ומ י דית בתחרות בתחום שירותי הדואר. הוועדה סבורה כי יש לפעול בהקדם לקידום הליך החקיקה של הצעת חוק הדואר ובכלל כך, סעיפים אלו . נ ציין כי במשטר פיקוח התשלומים המוצע, התשלום המפוקח עבור חלוקת דואר כמותי )ממוין( למרכזי חלוקה ותאי דואר ש כורים הוא שירות הדואר שעלותו הנמוכה ביותר מבין שירותי חלוקת הדואר , וקביעת תשלום נמוך ממנו יכול להי חשב כתשלום בלתי סביר. כדי ל יצור "מגרש משחקים מאוזן" מול תחרות המתמקדת בחלו קת דואר באזורים בהם עלות החלוקה נמו כה וכדי ל התמודד עם הדעיכה בכמות דברי הדואר , אנו ממליצים כי יוסר הפיקוח על התשלומים בעד שירות דואר כמותי . חברת הדואר תהא רשאית לקבוע תשלום שונה עבור שליחת דבר דואר כמותי למיקוד באזור בו עלות חלוקת הדואר נמוכה ועבור שליחת בר ד דואר כמותי למיקוד באזור בו עלות חלוקת הדואר גבוהה , בכפוף לחובת אי אפליה וחובת גבית תשלום סביר. יובהר כי קביעת תשלום לפי מיקוד יתאפשר רק בשירות דואר כמותי, ולא יתאפשר בשירותי דואר יחידניים, שימשיכו להינתן לציבור הרחב בתשלום אחיד . אנו ממליצים כי הבחינה ה נעשית עתה במשרד ל שם עדכון תעריפי שירותי חברת הדואר תיקח בחשבון תחזית לדעיכה נוספת בכמויות הדואר המסורתי , ת פיק לקח מטעויות החיזוי הכלכלי שהיה בסיס לתשלומים שנקבעו בוועדת רייך , תבין את כושר החיזוי הנמוך בשוק תחרותי דועך, ותקבע הסדרי עדכון אם תחזיות משרד התקש ורת לא יתממשו . )1( ;בדבר התשלום שידרוש בעד אותו שירות בזק )2( בדבר התשלום שידרוש בעד שירות בזק אחר ; )3( בדבר הפרדת התשלום בעד שירות בזק מסוים מהתשלום בעד מקבץ של שירותי בזק , לרבות מקבץ שירותים הכולל שידורים , שאותו שירות נכלל . בו () )ד1( בחינת השר ל פי סעיף קטן )ג( אם תשלום בעד שירות בזק כאמור בסעיף קטן )א( הוא תשלום שאינו סביר, יכול שתיעשה, בין השאר, בהתבסס על נקודת ייחוס הנגזר ת מכל אחד מאלה: ( )א תשלום בעד שירותים שנותן בעל הרישיון; ( )ב תשלום בעד שירותים אחרים בני- ;השוואה ( )ג תשלומים כאמור בפסקאות משנה )א( או )ב( או תשלום בעד שירות בזק כאמור בסעיף קטן )א(, במדינות אחרות; ואולם, השר רשאי לבחון את התשלום בהתבסס על עלות לפי שיטת חישוב שיורה עליה, בתוספת רווח סביר; )2( הוראת השר לפי סעיף קטן )ג( לגבי שירות בזק שנקבע לו תשלום מרבי או מזערי לפי סעיפים5 או15 תינתן לתקופה שלא תעלה על שנה. " . . . . 35 פרק ד : התחרות בתחום השמור 16 . תמונת מצב כפי שהוצג בהרחב ה בפרק ב, המדובר בשוק דועך, בו הכמויות יורדות משנה לשנה. התחרות עד כה היא בדוא ר כמותי )ולא בדואר יחידני(. נ תח השוק של חברת הדואר בתחום הדואר הכמותי יציב מעל כחמש שנים . בתחום הדואר הכמותי פע ילים שמונה שחקנים, אך רק שניים מהם דומיננטיים: חברת הדואר עם נתח שוק )במונחים כספיים( %של כ־XX %וחברת מסר עם נתח שוק של כ־YY . .יתר בעלי ההיתר מחזיקים בנתח שוק זניח ופעילותם ממוקדת באזורים בודדים במרכז הארץ המפעילים המאחידים )" בתי הדפוס "( , המעניקים ללקוחותי הם שירות משולב של הפקת דברי דואר והעברתם למשלוח , מהווים מעל 90% .משוק הדואר הכמותי 17 . תחרות בתחום השמור ,הוועדה סבורה כי בשוק הדואר הדועך הבעיה המרכזית היא העדר "מגרש משחקים מאוזן" בין החברות הפועלות בענף : חברת מסר, המתחרה העיקרי בחברת הדואר, מחלקת דואר בכמחצ ית מאזורי החלוקה בארץ , אזורים בהם עלות חלוקת הדואר נמוכה יחסית ; מרכזי חלוקה ותאי דואר שכורים, כ־26% ;מכלל המענים בארץ, חסומים בפני חברת מסר חברת הדואר נותרת עם דואר שחלוקתו יחסית יקרה )בהשוואה לתשלום הממוצע( ב מעל רבע מכלל המענים בארץ ; התחרות, שהיא במגזר הע סקי, היא על "הנחה מתעריף הדואר", אך האסדרה הקיימת לא מאפשרת לחברת הדואר להציע מחירים ש ונים מאלו הקבועים בתקנות התשלומים ; כמות הדואר היחידני דועכת בקצב מהיר בהשוואה ל כמות ה דואר הכמותי; ה גדרות "דואר כמותי" לא עודכנו, עלויות הטיפול בדואר זה גבוה ות, ואס ד רת התש לומים הותירה למעשה את תעריפי הדואר הכמותי ברמ ה דומה לרמתם בשנת 2009 , 61 .תוך הגדלת הפער בין תעריפי דואר כמותי ותעריפי דואר יחידני לפיכך ממליצה הוועדה לפעול בדרך של הרחבת התחרות גם לדואר יחידני תוך שינוי מהותי בכללי האסדרה : הפסקת הפיקוח על התשלומים עבור שירו תי חברת הדואר בשירותים שבתחרות בתחום השמור וקביעת כללים, המתאימים למציאות הנוכחית, לדואר כמותי ו לגישת בעלי היתר לרשת ההפצה של חברת הדואר. כדי לקיים תחרות בשוק הדואר הכמותי ולקיים את יכולת חברת הדואר לספק שירותים לכלל הציבור בכל המדינה , נדרש להסיר את כבלי ה אסדרה מחברת הדואר ולתת לה חופש פעולה בפיתוח שירותים חדשים וחדשניים, בצד שינוי שיטת אסדרת התשלומים , כמוצע לעיל . אנו מבקשים להזהיר מפני הרחבת התחרות ב תחום השמור לפני שיבוצע התיקון המוצע בחוק הדואר וברישיון חברת הדואר )המלצה 4 ('א , שכן הדבר עלול לפגוע קשה בחב רת הדואר ולהביא למשבר כלכלי בחברה תוך זמן קצר. התנאי להרחבת התחרות הוא מתן חופש פעולה מלא ורחב לחברת הדואר , כולל בפיתוח מהיר של שירותי דואר חדשים, בקביעת תשלומים )בכפוף לחובה לגבות תשלום סביר והענקת סמכות לשר להתערב במקרה בו חברת הדואר דורשת או עומדת לדרוש מחיר לא סביר א ו תשלום שמעורר חשש לפגיעה בתחרות בתחום הדואר, עבור שירות משירותיה(, 61 עליית המחירים הריאלית משנת2009 עד היום )בניכוי עליית המדד( בדואר כמותי במשקל עד 30 גרם שלא מיועד למרכזי חלוקה הייתה 3.9% ,בדואר כמותי ממוין9.8% .בדואר כמותי לא ממוין 36 ו יכולת תגובה ל שינויים. המשרד לא ייקבע תשלומים עבור שירותים בסיסיים, אלא רק עבור דואר 24 "ו תשלום למכתב" למרכז חלוקה ותא דואר שכור. הוועדה מפנה תשומת לב להעדר "מגרש משחקים מא וזן" בתחום הדואר הכמותי, עקב היות דפוס בארי, המפעיל המאחיד (Consolidator) ,הדומיננטי, מבעלי חברת מסר, חברת הפצה דומיננטית הגם שחלק ממתחריו מעידים שהדבר לא משפיע על חברת מסר, הנוהגת בהם באופן הוגן ולא מפלה אותם לרע ה. בוועדת רייך ובמפגשי הוועדה עם מפעילי הד ואר עלה עניין הפיכת חברת הדואר למפעיל היברידי בדרך של ש יתוף פעולה בין חברת הדואר ל מפעיל מאחיד (Consolidator) . הוועדה מציעה להתיר לחברת הדואר לשתף פעולה עם מפעיל מאחיד , כדי לפתור בעיה זו. 18 . אסדרת בעלי רישיון / היתר ליישום המלצותינו, נדרש לבצע תיקונים בח ק יקה, ברישיון ובהיתר. התיקונים ה עיקריים הנ דרשים בחוק הדואר הם כדלקמן: 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע 1 5 (א )ג דרישה לאישור מפורש של השרים לשירותי דואר חדשים של החברה לבטל )המלצה4 .('ב 2 5 (א )ד איסור על החברה לספק שירותי דואר שלא אושרו לה במפורש לבטל )המלצה4 .('ב 3 37 ( )ו סמכות בעל רישיון לגבות תשלום סביר לשירות שיש חובה לספקו על פי חיקוק • הוספת סמכות לגבות תשלום סביר גם עבור שירות שיש חובה לתת על פי חוק. • סמכות לשר התקשורת להתערב במקרה בו בעל רישיון דורש או מתכוון לדרוש תשלום בלתי סביר או תשלום המעורר חשש לפ גיעה בתחרות בתחום הדואר. 4 1 ,ה הוספת פרק ה1 , 109 ב עד 109ט1 הרחבת סמכויות הפיקוח של השר והמשרד על כלל השחקנים בתחום הדואר, סמכות לתת הוראות והגדלת סכום העיצום כספי כמפורט בהצעת חוק הדואר ובכלל :כך • הוספת סמכות לשר להגיב בצורה מהירה במקרה של פעולה של בעל רישיון, המעוררת חשש לפגיעה מידית במתן שירותי דואר באופן תקין וסדיר או חשש לגרימת נזק ב לתי הפיך לדברי דואר או חשש לפגיעה משמעותית ומיידית בתחרות בתחום שירותי הדואר; • הרחבת סמכויות הפיקוח של המשרד באופן אשר יאפשר למשרד לפקח באופן יעיל על כלל השחקנים בתחום הדו . אר • הגדלת סכומי העיצומים ל־ 200,000 ₪ו־400,000 ₪ )המלצה4 ('ד 5 תוספת ביטול שירותים ארכאיים לבטל )המלצה6 .('א התיקונים העיקריים הנדרשים בתקנות השירותים הבסיסיים , בנוסף לתיקונים המוצעים בטיוטת תקנות השירותים הבסיסיים , הם כדלקמן: 37 'מס 'סד הנושא השינוי המו צע 1 מסירת חבילות )מהארץ, מחו"ל( לנמענים הוספת שירות זה לרשימת השירותים הבסיסיים )המלצה2 .( 2 אי הטלת חובת העברת חבילה לבית הנמען – ניתן להסתפק באיסוף עצמי של חבילה מנקודת מסירה בטיוטת תקנות השירותים הבסיסיים מוצע להטיל חובה זו על חברת הדואר. יש לבטל סעי ף זה )המלצה2 .( 3 דואר כמותי עדכון הגדרה, ככל שיידרש )המלצה2 .( התיקונים ה עיקריים ה נדרשים בתקנות התשלומים ו תקנות ההצמדה הם כדלקמן:, 'מס 'סד הנושא השינוי המוצע 1 דואר כמותי לתקן )המלצה2 .( 2 תשלומים עבור דואר יחידני ודואר כמותי לבטל )המלצה6 .( 3 תשלומי ם עבור דואר כמותי בין־לאומי ודואר כמותי רשום לבטל )המלצה6 .( 4 תשלום עבור שימוש במכונות ביול לבטל )המלצה6 .( התיקונים העיקריים הנדרשים ברישיון הכללי של חברת הדואר הם כדלקמן: 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע 1 6 הגבלת שירותים לאפשר לספק כל שירות דואר )המל צה4 .('ב 2 20 הצגה חשבונאית הוספת דרישה להצגה חשבונאית מבוקרת מדי רבעון של ההכנסות הישירות והעלויות הישירות הכרוכות במתן שירותים לכלל הציבור, ודיווח הכנסות והוצאות לפי מגזרי פעילות בדו"חות הכספיים )המלצה7 .('ג62 3 28 אספקת שירותי בעל הרישיון לאפשר גבית תשלום עבור דואר כמותי לפי אזור/מיקוד )המלצה6 .( 4 30 תיק שירות ביטול הדרישה לאישור תיק שירות )המלצה4 .('ב 5 31 תיק ניסוי ביטול הדרישה לאישור תיק ניסוי )המלצה4 .('ב 6 39.3 שירותי תשתית לאפשר גבית תשלום לפי אזור/מיקוד )המלצה 6 .( 7 39א גישה למרכזי חלוקה ביטול גישה פיזית עצמאית למרכזי חלוקה "והמרתה ב תשלום ל מכתב" שייקבע בידי שר התקשורת בהסכמת שר האוצר )המלצה5 .( 8 50-48 הפסקה וביטול שירות הפעלת הכללים להפסקה או ביטול של שירות רק על השירותים הבסיסיים המוגדרים בתקנות )המלצה4 .('ב 9 52 , 53 תשלומים עדכון בה תאם להמלצות הוועדה )המלצה6 .( 10 טיפול בדברי דואר המגיעים מחו"ל • לקבוע כי על החברה לטפל בדבר דואר שהגיע מחו"ל כפי שהיא מטפלת בדבר דואר שנשלח מהארץ, ומעת שהחברה מקבלת לידיה את דבר הדואר שנשלח מחו"ל, הוא הופך לדואר פנים־ארצי ועל חברת הדואר לעמוד בתקני איכות ושירות שנקבען ברישיונה לסוג זה של דבר דואר. • קביעת טיב שירות עבור שירות מסירת חבילות המגיעות מחו"ל )המלצה2( 11 'נספח ב טיב שירות • תיקון נספח ב', חלק א': פריסת יחידות דואר )המלצה3 .('א 62 הנושא עלה בדו"ח מבקר המדינה67א )נוב מבר 2016 .( 38 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע • תיקון נספח ב', חלק א': קווי דואר נע יעברו בכל יישוב לפחות פעמיים בשבוע , ויעסקו בהעברת דואר בלבד )המלצה 3 .('ב • 'תיקון נספח ב', חלק א', ס1.7 : ביטול הדרישה לחלוקת דברי דואר כל יום עבודה שני לסירוגין. • תיקון נספח ב', חלק ב' סעיף1.1 : טיב שירות בשירות מכתב רגיל בתוך הארץ )המלצה 1 .('א • :פריסת יח' דואר והפעלתן תיקון סע יפים 3.4 עד3.9 בחלק1 )המלצה3 .('א • יישום הדרישות לשיפור כללי טיב השירות . • הוספת כללים בעניין מסירת חבילות )מהארץ, מחו " ל( בנקודות מסירה וטיב שירות לתהליכי מסירת חבילות )המלצה 1 'א (. • תיקון בעניין מרכזי חלוקה )המלצה 3 .('ד • הוספת דרישה בעניין זמן המתנה למענה טלפוני )המלצ ה1 .('א 12 ,'נספח ב 2א מכונות ביול נדרשת בקרה על מכונות הביול, ולכן יש לבטל את הסעיף המונע העברת דברי הדואר באמצעות אשנב, ולאפשר לחברת הדואר לבצע בקרה כרצונה, כולל דרישה מלקוח ספציפי לשלוח דואר מוחתם בחברת ביול רק באשנב .ביחידת דואר 13 חובת ציון תאריך הקבלה למשלוח )מועד המסירה באשנב אן בבית המיון או מועד איסוף מתיבת דואר )"תיבה אדומה " ( על דבר דואר • הוספת דרישה, כדי לאפשר לציבור ולמשרד לבקר את טיב השירות )המלצה 1 .('ג 14 שיתוף פעולה עם מפעיל מאחיד לאפשר )המלצה 4 .('ג התיקונים ה עיקריים ה נדרשים בהיתר ה כללי למתן שירותי דואר כמותי הם כדלקמן: 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע 1 שם ההיתר לשנות שם ההיתר ל "היתר כללי למתן שירותי דואר "כמותי ויחידני. 2 1 , 2 מתן שירותים בתחום השמור להתיר לבעל היתר לספק כל שירות בתחום השמור )המלצה4 .('א 3 10 ביצוע עצמי של שירו תים .להקל בדרישות 4 13 מערכת חשבונאית הוספת דרישה להצגה חשבונאית מבוקרת מדי שנה של ההכנסות הישירות והעלויות הישירות הכרוכות במתן שירותי דואר בתחום המוסדר )המלצה7 .('ג 5 15 ערבות למילוי תנאי ההיתר הקטנת הערבות מ־400,000 ל־50,000 .₪ 6 טיב שירות הוספת ד רישות טיב שירות ,משך העברת מכתב הפעלת מ וקד טיפול בפניות הציבור ומערכת מממוכנת לבקרת טיב השירות לבעל היתר המבצע חלוקה של 10% או יותר מכמות דברי הדואר הפנים ארצי בתחום המוסדר, כולל בקרה ופיקוח )המלצה1 ב', המלצה1 .('ד 39 'מס 'סד סעיף הנושא השינוי המוצע 7 חובת הטבעת תאריך קבלה למשלוח על דבר דואר הוספת דרישה ל ציון התאריך , כדי לאפשר לציבור ולמשרד לבקר את טיב השירות )המלצה1 .('ג 19 . אסדרת גישת בעלי היתר לרשת ההפצה של חברת הדואר כדי לפתוח את התחום השמור ל תחרות יש לקבוע כללי אסדרה ב שני מרכיבים עיקריים: )א( דואר כמותי ; )ב( גיש ת בעלי היתר למרכזי ח לוקה ותאי דואר שכור . ים ,כאמור אנו ממליצים כי יוסר הפיקוח על התשלומים בעד שירות דואר כמותי. חברת הדואר תהא רשאית לקבוע תשלום שונה עבור משלוח דברי דואר לאזורים שונים בארץ, תוך קביעת תשלום שונה עבור שליחת דבר דואר כמותי למיקוד באזור בו עלות חלוקת הדואר נמוכה ועבור שליחת דבר דואר כמ ותי למיקוד באזור בו עלות חלוקת הדואר גבוהה , בכפוף לחובת אי אפליה וחובת גבית תשלום סביר. יש לעדכן את הגדרות דואר כמותי , ויש לכלול בהם התייחסות ל : )א( דרך המיון של דברי הדואר – כך שהדואר יסודר לפי סדר החלוקה ) "סדר ההליכה של הדוור , "( וניתן יהיה להעביר את דברי הדואר ישירות לדוור, ל לא צורך במיון נוסף של דברי הדואר באריזה )פרט ל"מיון" של הדוור( ; )ב( צורת האריזה של דברי הדואר – כך שיהיה ברור איזו חבילה מגיעה לאיזה דוור; ) ג( מקום מסירת דברי הדואר לחברת הדואר ) מרכז המיון הארצי (. כן מוצע כי חברת הדואר תקבע ותפרסם את דרך הטיפול בדואר שמגיע שלא לפי הכללים ופ רטים תפעוליים נוספים, כ כ ל שיידרש . בדיון בנושא גישה למרכזי חלוקה ותאי דואר שכור ים יש להתחשב בכך ש בישראל כ־600,000 תאי דואר במרכזי חלוקה, מתוך סך כולל של 2.72 'מ כתובות , כ־22% מכלל הכתובות באר ץ. בנוס ף קיימים כ־117,000 תאי דואר שכורים פעילים , כ־4% מכלל הכתובות בארץ )תאי דואר במרכזי חלקוה ותאי דואר שכורים, להלן: " תאים . "( ועדת שגיא )2006 (וועדת רייך )2014 ( המליצו לפתוח את מרכזי החלוקה של חברת הדואר למתחרים בדרך של "מתן מפתח", בתשלום של0.02 ₪לדבר דואר במרכז חלוקה ו־0.29 ש"ח לדבר דואר בתא דואר שכור . הוועדות לא הציעו כלי בקרה שיבטיחו גביית תשלום ו זה פתרון ל נושא ה אחריות על חלוקת דבר הדואר , אבטחת מרכזי החלוקה , תחזוקתם ושדרוגם , בסביבה מרובת מפעילי דואר, גדולים ו קטנים , שהפיקוח והבקרה על פעילותם לא קיימי ם.63 המלצה זו לא מומשה בפועל . לאור התפתחות התחרות בענף הדואר ו קשיי היישום של שיטת "מתן מפתח" , אנו ממליצים לא לבצע את המלצות ועדת שגיא וועדת רייך בנושא זה , ולאמץ גישה חלופית – אסדרת הגישה לתאים בדרך של " תשלום למכתב". דהיינו: בעלי היתר ימסור דואר ממוין לחברת הדואר במרכז מיון ארצי, והחלוקה לתאים תעשה בידי חברת הדואר. המלצתנו היא כי שר התקשורת באישור שר האוצר יקבע את ה תשלום לשירות זה . 63 קושי נוסף שהתעורר לאחר סיכום ועדת רייך הוא העלות הגבוהה של התאמת מרכזי החלוקה לנגישות בעלי מוגבלויות, נושא שלא נלקח בחשבון בקביעת התשלום האמור. 40 פרק ה : מימון שירותי דואר לכלל הציבור בתחום השמור 20 . ניתוח והערכו ת דעיכת הדואר המסורתי פוגעת ברווחיות שירותי הדואר הבסיסיים וצמיחת שירות החבילות משפרת אותה. בנוסף יש בחברת הדואר פוטנציאל לא מבוטל לשיפור שירות, העשוי לצמצם את דעיכת הדואר המסורתי בחברת הדואר , ולשיפור יעילות תפעולית שיצמצם את עלויות מתן השירות . הוועדה סבורה כי הרחבת התחרות ללא מתן כלים לחברת הדואר לפתח שירותים חליפיים ל שירותי הדואר המסורתי עשוי ל סכן את יכולת חברת הדואר להמשיך ולספק שירות לכלל הציבור. לפיכך, מתן גמישות ניהולית ועסקית ל חברת הדואר והעמדת כלים שיאפשרו לה להתמודד בתחרות ו לפתח שירותים חדשים היא תנאי ל קיום השירות לכלל הציבור ול הרחבת התחרות . נושא נוסף, שלא היה ב מנדט הוועדה והוועדה לא עסקה בו , הוא הפעלת בנק הדואר במתכונת מורחבת , נושא חשוב להגדלת הכנסות יחידות דואר בפריפריה . 21 . דרך פעולה מומלצת כדי לאפשר לחברת הדואר להתמודד עם הדעיכה בדואר המסורתי וכדי לצמצם את התייקרות השירותים, אנו ממליצים כי י תאפשר לחברת הדואר לקבו ע תשלום שונה עבור שליחת דבר דואר כמותי למיקוד באזור בו עלות חלוקת הדואר נמוכה ועבור שליחת דבר דואר כמותי למיקוד באזור בו עלות חלוקת הדואר גבוהה . תשלום כזה לא יתאפשר בשירותי דואר יחידניים, הניתנים לציבור הרחב, שם יישמר העיקרון של תשלום אחיד, ללא תלות במיקום הגיאוגרפי של השולח או של הנמען, ללא אבחנה בין סוגי מדוורים או נמענים . חשוב להדגיש כי מקור המימון העיקרי של השירות לכלל הציבור הוא הרחבת פעילות חברת הדואר בתחום החבילות ו כניסת חברת הדואר ל שירותים חדשים וחדשניים ול תחומי פעולה חדשים , תוך שימוש מיטבי ב תשתי ת ו חברת הדואר,64 ובכלל כך הפרי ס ה הכלל ־ארצית ; ככל שיש יותר שירותים, העלות לכל אחד מהשירותים יורדת. מתן חופש פעולה לחברה בפיתוח ושינוי שירותי דואר חשוב עד מאוד גם לקיומו של שירות דואר לכלל הציבור בכל המדינה . כבר היום הצמיחה בשירות החבילות הנכנסות מחו"ל גדולה מ הד עיכה בתחום השמור ובשירותי אשנב , הצעתנו לצמצום פריסת יחידות דואר היא חיסכון כספי משמעותי, וחופש הפעולה המוצע ב גמישו ת התשלומים אשר חברת הדואר גובה ו פיתוח שירותים חדשים עוד יוסיף הכנסות לחברת הדואר . נזכיר עוד כי בחברת הדואר פוטנציאל הורדת עלויות שטרם מוצה. לפ יכך אנו ממליצים כי בעת הזו לא תוטל על המתחרים בחברת הדואר חובת השתתפות במימון השירות לכלל הציבור בכל המדינה ולא יינתן סבסוד לקיום שירותי דואר בסיסיים ל כלל הציבור )מעבר לסבסוד שכבר ניתן בשנים האחרונות, בדמות מימון ממשלתי לתכנית ההבראה של חברת הדואר , סבסוד ש שימש לפיצויים לעובדים וותיקים שנאלצו לפרוש ( , אך הסוגיה תיבחן מחדש תוך חמש עד שבע שנים. 64 תשתיות חברת הדואר כוללות שלושה מערכים עיקריים: )א( מערך מיון והפצת דואר; )ב( מערך מיון והפצת חב ילות; )ג( מערך אשנבים )המשרת בעיקר את בנק הדואר(. 41 ,למרות החשיבות הרבה של המסחר האלקטרוני תקנות השירותים הבסיסיים לא מגדירות באופן מפורש את ה שירות של מסירת חבילות המגיעות מחו"ל כשירות בסיסי.65 הרישיון הכללי של חברת הדואר לא מתייחס לנקודות מסירה לחבילות ולא מגדיר כללי טיב שירות למסירת חבילות )מרחק נקודת המסי רה מבית הלקוח, משך העברת חבילה לנקודת מסירה, דרך ההודעה לנמען(. הוועדה ממליצה לתקן זאת, ולכלול את הנושא בתקנות וברישיון הכללי של חברת הדואר. בנוסף, המליצה הוועדה על שורת נושאים, שמשמעותם היא צמצום עלות מתן השירות לכלל הציבור בחברת הדואר. משמעות המלצותינו, היה וייושמו במלואם )יישום חלק מההמלצות איננו מיידי, ודורש זמן הערכות( , היא להערכתנו הראשונית צמצום של 84 עד128 'מ ₪לשנה בעלות אספקת שירותי דואר בסיסיים לכל הציבור בכל המדינה ,66 צמצום עלות חיוני לאור הדעיכה בכמות דברי הדואר ) ראו נספח ה( . 65 טיוטת התקנות תשע"ח –2018 ., שטרם אושרו, לא מטפלת כראוי בנושא זה 66 נדגיש כי זו הערכה ראשונית, המחייבת בדיקה ואימות, שכן בזמן הקצר שעמד לרשותנו לא ניתן היה לבצע עבודה כלכלית מדוקדקת בעניין זה. 42 פרק ו: הערכת האסדרה המוצעת (RIA) 22 . מהות המלצות הוועדה המלצות הוועדה אינ ן "שידוד מערכות" כולל של אסדרת ענף הדואר. הקפדנו לה י צמד ככל הניתן ל אסדרה הנוכחית ול המלצות וועדת רייך, שביצעה עבודה יסודית ומקיפה בניתוח ענף הדואר . המלצות הוועדה ה ן למעשה עדכון המלצות ועדת רייך במספר נקודות, עדכון שהתחייב לאור הדעיכה המהירה של תחום הדואר השמור ואי התאמת המודל הכלכלי של ועדת רייך למציאות . המספרים שאנו מציגים בנספח ד מבהירים כי המלצות ועדת רייך, כפי שאומ צו בידי שר התקשורת ושר האוצר בשלהי שנת 2014 ,לא מאפשרות לחברת הדואר להתנהל בצורה רווחית, ו יישומן הדווקני , לו היה מתבצע, עלול היה להביא להתמוטטות כלכלית של חברת הדואר ולהפסקת מתן שירותים חיוניים לציבור, שאין להם תחליף . 23 . הערכת הדרישות לטיב השירות הציבור תלוי באספקת שירותי הדואר הבסיסיים ו מתלונן על טיב השירות של שירותי הדואר, שאינו עונה לצרכיו. שיפור טיב השירות הוא משימה חשובה של חברת הדואר , והנעשה עד כה, הגם שיש לציינו לחיוב, לא מספק את הציבור . שיפור טיב השירות חיוני גם לצמצום דעיכת השימוש בשירותים הבסיסיים וגם לפיתוח שירותים חדשים . טיב השירות של חברת הדואר חייב בשיפור, ובהקד ו , ם חברת הדואר נדרשת להתמקד בכך , ולהגיע להישגים טובים יותר מהישגיה עד כה, שאינם מספקים. שיפור טיב שירותי חברת הדואר הוא משימה קשה ומורכבת, אתגר גדול וקשה לחברת הדואר. היא חייבת לעסוק בנוש א באופן מקיף ולשפר מהותית את טיב שירותיה, ודרך ארוכה וקשה לפניה. בין נושאי פעילות שיפור השירות של חברת הדואר אנו מציעים שיפור מה ותי בנושא המציק לציבור , הוא משך הזמן להעברת מכתב רגיל בארץ , ובנוסף לכך: שיפור בזמינות נקודות מסירה לחבילות ושיפור בפעילות מוקד ה שירות לציבור של חברת הדואר . נושאים אחרים טופלו בתיקון רישיון חברת הדואר שנחתם בידי שר התקשורת ב־20 בדצמבר2018 . הפיקוח על טיב השירות בתחום הדואר יעשה בדרך של פרסום היעדים לידיעת הציבור , מעקב אחר עמידת חברת הדואר ביעדים ופרסום עמידת חברת הדואר ביעדי טיב השי רות לידיעת הציבור. אנו רואים בפיקוח זה , ה מתבצע בידי מינהל הדואר, חשיבות רבה לציבור, ואיננו רואים חלופה לכך . המלצנו לשלב בו אמצעים טכנולוגיים. עלות הפיקוח איננה משמעותית והתועלת הציבורית של הפיקוח רבה. 24 . הערכת מדיניות פתיחת שוק הדואר השמור לתחרות התחרות כיום מוגבלת לדואר כמותי בלבד. הוועדה ממליצה לממש את המלצת ועדת רייך ולפתוח לתחרות את כל התחום השמור )כולל דואר יחידני ודואר 24 .( 43 להלן השוואה בין החלופה של המצב הקיים )תחרות בדואר כמותי בלבד( והמצב המוצע )תחרות מלאה בתחום השמור , חופש פעולה רחב לחברת הדואר (: 'מס סד' קריטריון השוואת חלופות המצב הקיים המצב המוצע 1 תועלת לתחרות אפסית – השוק בסטגנציה. חיובית – הרחבת התחרות. 2 פגיעה בחברת הדואר היקף הדואר היחידני המצטמצם פוגע ב הכנסות חברת הדואר. חופש הפעולה לחברת הדואר , כמוצע, נותן לחברה כלים לפצות על הרחבת התחר ות שתביא .ליתרונות לציבור 3 תועלת למפעילים המתחרים בעלי היתר מוגבלים ,לשירות דואר כמותי בלבד ואין הם רשאים לפעול בתחום הדואר היחידני חיובית– המפעילים המתחרים יוכלו להרחיב את פעילותם בתחום הדואר היחידני. 4 תועלת לציבור מוגבלת. התועלת מ ה מצב הקיים כבר מוצת ה. חיובית– הרחבת התחרות תדרבן שיפור בטיב השירות והצעת שירותים .חדשים וחדשניים .המסקנה היא כי היתרונות לציבור של מהלך זה גדולים פי כמה מנזקיו האפשריים67 נדגיש כי הוועדה המליצה לאפשר חופש פעולה רחב לחברת הדואר כתנאי להרחבת התחרות בשוק. 25 . הערכת מדיניות ביטול הפיקוח על תעריפי דואר כמותי ודואר יחידני כיום , התשלומים עבור שירותי חברת הדואר נמצאים בפיקוח, והתחרות בתחום הדואר הכמותי מתנהלת בעיקר לפי פרמטר של הנחה מתשלומים אלה.68 חברת הדואר, החייבת לספק שירות בתשלום שנקבע, מנועה להשתתף בחלק גדול מ ה מכרזים בהם תנאי סף ה וא מתן הנחה מהתשלום הקבוע בתקנות התשלומים . המודל הכלכלי של ועדת רייך, שלפיו נקבעו תשלומים עבור שירותי חברת הדואר, התגלה כבלתי מציאותי, והמחיש את מגבלות גורמי האסדרה בקביעת תשלומים בשוק דועך ומשתנה. הוועדה ממליצה להסיר את פיקוח על התשלומים עבור שירותי הדואר בתחום השמור , ו לפקח רק על התשלום עבור שירות דואר 24 יחידני )המלצה6 א( ו שירות חלוקה לתאי חלוקה במרכז חלוקה ותא דואר שכור )" תשלום למכתב", המלצה 5 / א6 (ה , שכפי שצוין בסעיף 15 לעיל, זה שירות הדואר שעלותו הנמוכה ביותר מבין שירותי חלוקת הדואר, ו דרישת תשלום נמ וך ממנו יכול להיח שב כתשלום בלתי סביר. 67 לא ניתן ל ה עריך כמותית את השלכות הרחבת התחרות וביטול פיקוח המחירים על המתחרה העיקרי בחברת הדואר, הוא חברת מסר, שכן חברת מסר מסרבת להעביר למשרד התקשורת את דו"חותיה הכספיים ונתונים נוספים . אנו מניחים כי הדעיכה בשוק הדואר מהווה קושי גדול לא רק לחברת הדואר אלא גם לחברת מ סר, וכי גם חברת מסר חייבת בהערכות ושינויים, כדי להתמודד עם דעיכה זו. 68 אסדרת התשלומים בשנים האחרונות בתחום שירותי ה דו ה אר יחידני הייתה העלאה מהותית מעל המלצות ועדת רייך )ראו הערות שוליים מס' 26 ו־27 ( ,בעוד שהתשלומים עבור שירותי דואר כמותי נשארו , לפי המלצת ועדת רייך, דומים ל רמתם בשנת 2009 . עליית המחירים הריאלית משנת2009 עד היום )בניכוי עליית המדד( בדואר כמותי במשקל עד 30 גרם שלא מיועד למרכזי חלוקה הייתה3.9% ,בדואר כמותי ממוין9.8% בדואר כמותי לא ממוין. 44 להלן השוואה של המצב הקיים )פיקוח מקיף על התשלומים עבור שירותי חברת הדואר( והמצב המוצע )ביטול ה פיקוח על התשלומים בתחום השמור (: 'מס סד' קריטריון השוואת חלופות המצב הקיים המצב המוצע 1 תועלת לתחרות שלילית – המצב הקיים הוא "מגרש משחקים לא מאוזן", שיוצר עיוות תחרותי. חיובית– יחייב "שידוד מערכות )לא ניתן יהיה להתבסס על הנחה ממחיר חברת הדואר(; יביא לגמישות בפרמטר המחירים, הן למתחרים .והן לחברת הדואר 2 פגיעה בחברת הדואר שלילית– לחברת הדואר אין יכולת תחרות, ועקב כך שהיא מפ יצה דואר בעיקר באזורים בהם עלות החלוקה גבוהה, היא למעשה מסבסדת את התחרות. חיובית – ישפר את יכולת חברת הדואר להתחרות בשירותים ללקוחות עסקיים, יכניס רציונליזציה בשירות ללקוחות לא־עסקיים. 3 תועלת למפעילים המתחרים ,כיום אין תחרות של ממש והמתחרים זוכים בכל התק שרות בה הם מעוניינים הגברת התחרות בענף הדואר . 4 תועלת לציבור מוגבלת. התוע לת ממצב זה כבר מוצתה. גבוהה. הסרת הפיקוח והרחבת התחרות תדרבן שיפור בטיב השירות, הצעת שירותים חדשים וחדשניים ורציונליזציה של .התעריפים 5 צמצום סיכונים – הגדרת סף למחיר חברת הדואר, בד רך של קביעת " תשלום למכתב" וחובת קביעת תעריף סביר, מצמצמת את הסיכון .למתחרים .המסקנה היא כי היתרונות לציבור של מהלך זה גדולים פי כמה מנזקיו האפשריים 26 . הערכת מדיניות חופש פעולה לחברת הדואר הוועדה מציעה לתת לחברת הדואר חופש פעולה רחב לפיתוח שירותים וקביעת התש לום עבורם . המשמעות היא מיקוד האסדרה בענף ב אספקת שירותים בסיסיים )רשימת השירותים, כללי טיב שירות, פיקוח על התשלומים בשירותים הבודדים שיישארו בפיקוח (, וחופש פעולה רחב ל כל ה שחקנים בשוק לפתח שירותים אחרים ולקבוע את התשלום עבורם . :להלן השוואה בין החלופות 'מס ' סד קריטריון השוואת חלופות המצב הקיים המצב המוצע 1 יכולת השחקנים להתאים שירותיהם במהירות לצרכי השוק מוגבלת . מהירה ויעילה . 2 פגיעה בחברת הדואר מהותית: כי למעשה, כללי האסדרה חלים רק על חברת הדואר, בעוד מזערית: כי חופש הפעולה של חב רת הדואר יותר ממפצה על הרחבת התחרות. 45 'מס ' סד קריטריון השוואת חלופות המצב הקיים המצב המוצע המתחרים פועלים בחופשיות. 3 פגיעה ב מפעילים המתחרים מצב נוח למתחרים, כיוון שחברת הדואר לא יכולה .להגיב להצעותיהם :גבוהה שכן תתפתח תחרות של ממש עם חברת הדואר 4 השלכה על השירות לכלל הציבור :פוגענית התחרות פועלת בעיקר באזורים גיאוגרפיים בהם עלות ה חלוקה נמוכה , והדבר מאיים על יכולת אספקת השירות לכלל הציבור בכל המדינה . :חיובית • חברת הדואר תוכל להתמודד בתחרות, ובכך להמשיך לקיים את השירות לכלל הציבור . • המתחרים יידרשו לתת ערך מוסף )מלבד מחיר נמוך ממחיר חברת הדואר(, וייאלצו ליזום חדשנות בשירותים ולהיכנס לת חומים .חדשים 5 תועלת לציבור מוגבלת. התועלת ממצב זה כבר מוצתה. גבוהה . נדגיש שוב כי הוועדה המליצה לאפשר חופש פעולה רחב לחברת הדואר כתנאי להרחבת התחרות בשוק. 27 . "הערכת משמעות שימוש ב תשלום למכתב" לגישה למרכז חלוקה הוועדה מציעה שינוי מודל הגישה למרכזי חלוקה של ח ברת הדואר , מהמודל של "מתן מפתח" למודל של " תשלום למכתב". :להלן השוואה בין החלופות 'מס ' סד קריטריון השוואת חלופות מתן מפתח תשלום למכתב 1 פשטות מימוש מורכבת )מחייבת התאמת (מרכזי החלוקה. פשוטה ומיידית . 2 יכולת פיקוח לא קיימת )גורמים רבים ניגשים לתאים, ואי ן גורם (אחראי ומפקח. פשוטה ויעילה )גורם אחד אחראי, הוא חברת (הדואר. 3 אחריות למתן שירו ,ת לתפעול, לשדרוג ולתחזוקת מרכזי החלוקה לא קיימת , בהעדר גורם אחראי על מרכז החלוקה . קיימת . חברת הדואר אחראית 4 השלכה על השירות לכלל הציבור שלילית: קשיי מימוש לא אפשרו לח ברות המתחרות לספק שירות במרכזי חלוקה . חיובית: יתאפשר מיידית לחברות המתחרות לספק שירות במרכזי חלוקה, אם ירצו בכך . התשלום יבטיח משאבים להנגשת .ותחזוקת מרכזי החלוקה 5 משמעות תחרותית אין שוני בין החלופות. ש ת יהן מאפשרות הרחבת .התחרות בתחום הדואר אין ספק כי המ ודל של " תשלום למכתב" עדיף על המודל של "מתן מפתח". 46 28 . הערכת חלופות למימון השירות לכלל הציבור עלות קיום השירות ים ה בסיסיים לכלל הציבור היא עלות קבועה, שכמעט לא מושפעת מכמויות דברי הדואר . עד עתה מומן השירות לכלל הציבור מהכנסותיו ) התשלום עבור השירות היה מבוסס ע לות( , אלא שהדעיכה בשירותי הדואר המסורתיים , בצד הרחבת התחרות, עשויה לא לאפשר להמשיך לפעול במודל זה . הגרעון י חריף אם התחרות לחברת הדואר תתמקד בעיקר באזורים בהם עלות מתן השירות נמוכה, בעוד חברת הדואר תיוותר עם האזורים עם עלות מתן שירות גבוהה. הוועדה המליצה ל פעול בדרך של צמצ ו ם הגרעון ) מתן אפשרות לגבות תשלום לפי מיקוד בכפוף, בין היתר, לחובת אי אפליה וסבירות (, אך ייתכן שלא יהיה בזה די. המודל בו מציעה הוועדה לפעול , בצד צמצום הוצאות השירותים הבסיסיים, הוא מתן אפשרות לחברת הדואר לפתח שירותים אחרים ולהתמודד בתחרות , והתנאי לכך הוא מתן חופש פעו לה רחב לחברת הדואר בפיתוח שירותים אלה. החלופה לכך היא העמסת עלות על המתחרים )למשל: בדרך של תמלוגים מהכנסות( או סבסוד ממשלתי. :להלן השוואה בין החלופות 'מס סד' קריטריון השוואת חלופות למימון שירות לכלל הציבור תמלוגי מתחרים, סבסוד ממשלתי או שילוב של שניהם כיסוי גרעון מהכנסות שירותים אחרים 1 השלכות על חברת הדואר חברת הדואר תהיה תלויה ,באסדרה ממשלתית ותתמקד בשכנוע הגורם המסדיר ולא בשירות לציבור. ,גורל חברת הדואר בידיה ודרך הפעולה היחידה שלה היא מתן שירות לציבור . 2 השלכות על תקציב ה ממשלה :שלילית חברת הדואר תהפוך לגוף נרפה ו י תלב יעיל, הסמוך על שולחן הממשלה. חיובית: פיתוח שירותים חדשים בחברת הדואר יסייע לציבור ולכלכלה . 3 יכולת המימון • השתתפות מתחרים: לא רלוונטי, שכן מדובר בשוק קטן ודועך. • כל המימון ייפול על קופת המדינה . תשתית השירות לכל ל הציבור היא זו שמעניקה לחברת הדואר יתרון בפרי ס ה, המנוצל לצורך הרחבת שירותיה, ולכן רק ראוי ששירותים אלה יממנו את השירות לכלל .הציבור 4 השלכה על השירות לכלל הציבור :שלילית אין לצפות לשירות טוב מחברה .התלויה במימון המדינה :חיובית שירות טוב לציבור הוא תנאי ל קיום .חברת הדואר 5 משמעות תחרותית שלילית: הקפאת התחרות . חיובית: הגברת התחרות . אין ספק כי המודל של כיסוי הגרעון בהכנסות משירותים אחרים ף עדי על החלופה של מימון משילוב של תמלוגי מתחרים ומימון ממשלתי . 47 29 . בקרת האסדרה המוצעת שוק הדואר הוא שוק תחרותי דועך. בשוק כזה, קריטריונים מקובלים של צמיחה והתפתחות כלכלית אינם רלבנטיים. היעד של הגורם המסדיר בשנים הקרובות הוא אבטחת אספקתם של השירותים הבסיסיים לכלל הציבור בכל המדינה, באיכות סבירה, ובזה ייבחן . האסדרה המוצעת נותנת בידי הגורם המסדיר מספר כלי בקרה מרכזיים: .א בקרת איכות השירות : יישום המלצ ותי נו לקביעת יעדי טיב שירות , ל קיום בקרה על עמידה ביעדי טיב השירות באמצעות מערכת ממוכנת ו לציין מועד קבלת ה מכתבים למשלוח , תיתן בידי המשרד ו הציבור הרחב כלי יעיל להבנת טיב השירות בהעברת דברי דואר, ו סביר כי תביא לשיפור בטיב השירות. .ב בק רה כלכלית : יישום המלצתנו לדיווח חשבונא י מבוקר על מתן השירותים הבסיסיים שבפיקוח ייצור בסיס מידע כלכלי שיאפשר קבלת החלטות מושכלת בעתיד, בעלות בלתי משמעותי ת. .ג בקרת שוק : אסדרה בדומה ל קיימת כיום, לפיה מפרסם ה משרד בקביעות את נתחי השוק של הגורמים הפועלים בענף ו את טיב השירות של חבר ת ו אלה . האסדרה המוצעת עוסקת ב שוק תחרותי דועך, בו יש קושי לחזות את התפתחות התחרות ורמת אספקת השירותים. לכן אנו ממליצים כי האסדרה תיבחן מחדש תוך מספר שנים , ו הנושא המרכזי שהבחינה תתמקד בו הוא אספקת שירותי הדואר הבסיסיים לכלל הציבור בכל המד ינה . 48 נספחים 30 . רשימת נספחים נספח א : המלצות ועדת רייך ) הוועדה לבחינת תעריפי חברת הדואר וחברת בנק הדואר ושירותיהן, אפריל 2014 ( – .סטטוס נספח ב : עמדות הציבור שהוצגו בפני הוועדה. נספח : ג כתב המינוי של הוועדה. נספח ד : השוואת המודל הכלכלי של ועדת 2014 )הו ועדה לבחינת תעריפי חברת הדואר וחברת בנק הדואר ושירותיהן, אפריל 2014 – .ועדת רייך( למציאות נספח : ה השפעת המלצות הוועדה על הו צאות חברת הדואר. נספח ו : נתונים כלכליים על חברת הדואר . נספח א 49 נספח א : המלצות ועדת רייך – סטטוס הערה: המלצות ועדת רייך אומצו , בשינו יים מסוימים, על ידי שר התקשורת ח"כ גלעד ארדן ושר האוצר ח"כ יאיר לפיד ב יום 17 בנובמבר2014 :)להלן " החלטת השרים (. " סעיף בדו"ח רייך נושא עיקרי ההמלצה , כפי שאומצה בהחלטת השרים סטטוס מימוש 1.1 טיב שירות 1.1.1 זמן המתנה ביחידות דואר • 10 דקות בממוצע יומי . • 15 דקות בממוצע ביום תשלום מע"ם וביום תשלום קצבאות הבטחת הכנסה. .לא יושם תיקון רישיון ב־20 בדצמבר 2018 קבע כי ייבחן זמן המתנה בממוצע ארצי לתקופה של .שבועיים 1.1.2 שעות פעילות ביחידות דואר • :יח' מרכזית10 עות ש ביום . • יח' אחרת: 5 ימים, אחה"צ ויום ו' . • .יושם • החלטת השרים הפקיעה מחברת הדואר את שיקול הדעת לקביעת שעות וימי פעולה של יחידות דואר. • עד סוף שנת2018 היחידות עברו לשעות פעילות אלו , למעט סניפים/סוכנויות .בודדות 1.1.3 שירות עצמי ביחידות דואר חברת הדואר תספק את שירותיה גם באמצעות עמדות לשירות עצמי ביחידת הדואר או בסמוך להן ובמכשירים אוטומטיים. יושם באופן חלקי. 1.1.4 ס פרי ת יחידות דואר • :יישוב גדול90% מהתושבים במרחק קטן מ־1.5 'ק"מ מיח דואר . • :יישוב בינוני90% מהתושבים במרחק קטן מ־4 'ק"מ מיח דואר . • יישוב קטן: דואר נע. נקבע ברישיון, כולל צורך באישור המשרד לסגירת יחיד ת דואר. חברת הדואר לא עומדת בהוראה זו )עדיין חסרות כ־70 יח' דואר , ב עיקר ב פריפריה(. 1.1.5 מכונות ביול תשלום מיוחד, תהליך פשוט. .יושם 1.1.6 חנות בתוך חנות יורחב, ייקבעו כללים . • .יושם • הוקמו למעלה מ־500 מ רכזים למסירת דואר המ שמשים למסירת חבילות ודואר רשום לצ .יבור 1.2 התאמה לביקוש 1.2.1 תדירות חלוקת דואר • יומיים בשבוע, לכל מען, בכל הארץ . • זמן העברה לא יעלה על 8 ימי עסקים . • .יושם • עדיין מחלקים יום כן יום לא )2.5 ,ימי חלוקה בשבוע שבוע אחד יומיים ושבוע שני שלושה ימים( , לפי החלטת השרים. • משך העברת מכתב רגיל בתוך ה ארץ נקבע ברישיון עד ל־7 ימי עבודה. חברת הדואר לא .עומדת ביעד זה נספח א 50 סעיף בדו"ח רייך נושא עיקרי ההמלצה , כפי שאומצה בהחלטת השרים סטטוס מימוש 1.2.2 דואר24 • 95% תוך יום עסקים א ח ,ד 100% תוך2 ימי עסקים . • תיבות ייעודיות ביחידות דואר. • :נקבע ברישיון בשינוי מסויים 92% תוך יום עסקים אחד . • חברת הדואר ל .א עומדת ביעד 1.2.3 תיבות דואר )"תיבו ת אדומות(" מרחק של1.5 ק"מ מכל בית אב . יושם . 1.2.4 שעות חלוקת דואר • אבחנה בין אזורים עסקיים .ואזורי מגורים • חלוקה באזורי מגורים אחרי הצהריים . • חלוקה בימי ו'/ערבי חג. • יושמה אבחנה בין אזורי עסקים ואזורי מגורים. • לא מבוצעת חלוקה אחה"צ וחלוקה בימי ו'/ערבי חג. 1.2.5 משלוח חבילות לבית הנמען • חובת חלוקה אוניברסלית לבית הנמען . • חלופה של מכונות אוטומטיות למסירת חבילות )24 שעות (ביממה. • יושם באופן חלקי . • חברת הדואר מפעילה את השירות של מסירת חבילות לבית ב־800 .ישובים 2 הרחבת התחרות 2.1 ,א 2.2 פתיחת מרכזי חלוקה לחלוק ה פיזית בידי בעלי היתר .מתן מפתח לא יושם בפועל. 2.1 ,'ב 2.2 שימוש במרכזי חלוקה ו ב תאי דואר שכורים בתוך יחידות דואר מרכזי חלוקה ותאי דואר שכורים הממוקמים בתוך יחידות הדואר יונגשו לבעלי היתר באמצעות מסירת דברי הדואר ליחידות הדואר הרלבנטיות וחלוקתם באמצעות חב רת הדואר. לא יושם בפועל. 2.1 ג הסרת הפיקוח על תעריפי דואר כמותי להסיר את הפיקוח על תעריפי הדואר הכמותי בהתקיים תנאים שפורטו.בהמלצה לא יושם . 2.1 ,ג 2.3 אישור לחב רת הדואר להפקת דברי דפוס אישור לחברת הדואר להפיק דברי דואר במסגרת שיתופי פעולה עם בתי דפוס בה תקיים תנאים שפורטו בהמלצה. • לא יושם. • השרים החליטו כי גם אם ייושם, חברת הדואר לא תוכל לשתף פעולה עם אותו בית דפוס גם להפקת דואר כמותי וגם להדפסת דברי דפוס של החברה ו/או בנק הדואר 2.1 ,ג 2.3 פתיחת התחום השמור במלואו פתיחה של התחום השמור לתחרות בהתקיים תנאים .שפורטו בהמלצה לא יושם . 2.1 ד הפחתת כמות מזערית לדואר כמותי ל־200 םע פתיחת התחום השמור לתחרות במלואו , הכמות המזערית של דואר כמותי לא ממוין תפחת ־ל200 . לא יושם . 3 שירות רכישת נתונים בדבר הפניית דברי דואר קביעת תעריף בידי השר עבור שירות רכישת נתונים בדב ר הפניית דואר . .יושם 4 רשימות שירותים אוניברסליים • מכתב רגיל בארץ עד2 ק"ג. • דואר24 בארץ . • דואר כמותי. • .לא יושם גובשה טיוטת תקנות אשר הועברה לאישור ועדת הכלכלה של הכנסת. נספח א 51 סעיף בדו"ח רייך נושא עיקרי ההמלצה , כפי שאומצה בהחלטת השרים סטטוס מימוש • דואר רשום בארץ. • חבילות פנים־ארצי עד20 ק"ג )לבית הנמען, ולא רק לאשנב( . • כתבים ואביזרים לעיוורים . • הפנית דבר דואר בארץ . • מכירת בולים . • דברי דואר לעיוורים לחו"ל בדואר אוויר. • (שירותי בנק דואר )לפי רשימה. • תקנות הדואר )שירותי דואר בסיסיים ושירותים כספיים אשר יינתנו לכלל הציבור בכל המדינה(, התשס"ח – 2008 , טרם עודכנו . 5 בנק הדואר סדרת המלצות להרחבת פע ילות בנק הדואר. .לא יושם 6 הסרת פיקוח תעריפי • דואר בארץ מעל500 גרם ()למעט דואר רשום . • דואר לחו"ל בדרך הים . • שירותי לוגיסטיקה ותפעול . • שירותי פרמיום . • שירותי ערך מוסף . • שירותי דואר בתחרות בהם לחברת הדואר נתח שוק קטן. יושם חלקית . נושאים נוספים 7 תקופת הסד ר התעריפים ארבע שנים . 8 חבילות למען צבאי תשלום מבוסס עלות ..לא אושר בידי השרים 9 הודעות רישום ומעבר בין קופות חולים תשלום מבוסס עלות ..לא אושר בידי השרים 10 שירות כתבים ואביזרים לעיוורים ללא תשלום . יושם . 11 תיקון סעיף53 ברישיון הודעה14 יום מראש בעני ין תשלום שלא קבוע בתקנות. .יושם 12 הפחתת בירוקרטי ה כל פניה של חברת הדואר תוגש לאישור השר בצירוף תיק שירות וזאת לא יאוחר מ־60 ימים לפני המועד המיועד לתחילת מתן השירות החד ש; במידה ולא י תקבל מענה של המשרד בתוך 60 ימים ממועד פניית החב רה, יראו את הבקשה כמאושרת. .לא יושם נכלל בהצעת חוק הדואר )תיקון מס' 12 .( 'פרק י לוחות תשלומים חדשים הוצעו לוחות תשלומים ללא מקדם התייעלות. יוש ם. תיקוני חקיקה ליישום ההמלצות תיקון חוק הדואר ותקנות מכוחו. • תיקונים נדרשים נכללו בהצעת חוק הדואר )תיקון מס' 12 .( • תוקנו רק תקנות התשלומים. נספח ב 52 נספח ב : עמדות הציבור שהוצגו בפני הוועדה הוועדה פנתה לציבור בבקשה להציג את עמדתו בסוגיות שהונחו לפתחה באמצעות אתר האינטרנט של משרד התקשורת, פרסום ב־27 נובמבר2018 נ בש י עיתונים יומיים בעברית )ישראל היום, הארץ( ופרסום ב־30 בנובמבר2018 בשבועון בשפה הע רבית )פנורמה(. תקציר ה עמדות שהוצגו לוועדה : 1. אורדע פרינט תעשיות בע"מ : א. חשיבות המפעיל ים המאחידים )"בתי דפוס"(, תעשיה עתירת ידע המספק ת שירותים מגוונים )וביניהם – הפקת דברי דואר(, לייעול המשק ושיפור איכות השירות לצרכנים; ב. "חשש מפגיעה קשה בפעילות אורדע ככל שחברת ה דואר תיכנס לתחום הדפוס או תקבל גמישות תעריפ ית ללא הגבלה" ; ג. בקשה לקיים מנגנונים למנוע שימוש לרעה בכוח שוק "לרבות איסור על סבסוד צולב בין עלות דפוס לעלות משלוח דואר כמותי" ; ד. התנגדות לגמישות תעריפית לחברת הדואר, מחשש לפגיע ה בפעילותה. 2. אילן גונן :69 א. המליץ על ביטול התחום השמור ו "שחרור הדואר מכבלי מגבלות המונופול " שלו , תוך נקיטת אמצעים להבטחת השירות האוניברסלי בשירותי הדואר הבסיסיים ; ב. המליץ על "מכרזים לאספקת שירותי ה דואר ה בסיסיים באזורים שונים בארץ" , "הזוכה במכרז בכל אזור יהיה מי שיציע את המחיר הנמוך ביותר לשירותים ה שונים" . "באזורים בהם המחירים שיוצ עו על ידי הזוכה יהיה גבוה מהמחיר שקבע המשרד – יסבסד המשרד את ההפרש" . 3. אני ה ד"ר ו' ריזה בע"מ: א. חשיבות התחרות בענף הדואר; ב. חשיבות ותפקיד המפעיל המאחיד (Consolidator) ,כחלק מרכזי בשרשרת הדואר תוך הדגשה שאין לראות בהם "בית דפוס", אלא גוף עיבוד מידע מתקדם המפיק דברי דואר, המספק שירותי מיזוג קבצים, מיונים ופילוחים, טיוב נתונים ומספק מגוון שירותים: קבצים ממוחשבים, מסרונים, דואר אלקטרוני – וגם דברי דואר מודפסים; ג. הציגה את יכולתה להעמיד למפעילי "קצה לקצה" )חברת הדואר, חברת מסר( דברי דו אר כמותיים ממויינים מראש לפי סדר ההליכה של הדוור, ולדבר פוטנציאל לשיפור השירות ; ד. הציגה חשש מחופש פעולה של חברת הדואר בתחום התעריפים ומתוצאות לוואי שליליות אפשריות, כמו העדר שוויוניות, הפלית מחירים ומחירים טורפניים של חברת 69 .מבכירי ענף הדואר בעבר בין היתר היה מנהל התכנון האס טרטגי והפיתוח העיסקי של רשות הדואר , ראש הצוות לתכנון הפיכת שירותי הדואר במשרד התקשורת לרשות סטטוטורית וחבר בצוות הקמת ר שות הדואר . נספח ב 53 הדואר ; הביע התנגדות לסבסוד צולב בחב רת הדואר בין שירותים רווחיים ובין הפצת דואר. ה. העריכה כי כניסת חברת הדואר לפעילות כמפעיל מאחיד בצד חופש פעולה לחברת הדואר בתחום התעריפים תהיה פגיעה אנושה בענף המפעילים המאחידים . 4. דואר ישראל בע"מ : א. הדגיש ה את חובתה לספק שירותים שלא על בסיס כלכלי בכל הארץ, בתעריפ ים מפוקחים שחלקם הפסדיים, את העמדה שמימוש המלצות ועדת רייך יערער את יציבותה הכלכלית, וכי כללי האסדרה החלים עליה לא מאפשרים לחברה להתפתח, לצמוח ולשפר את השירות לציבור; ב. הדגישה כי בניגוד לעבר, החברה פועל ת בשוק ת חרותי כאשר האסדרה החלה עליה לא חלה על מתחרותיה, שלדעתה מנצלות לרעה את חובתה לספק שירות לכלל הציבור ; ג. דנה בפיקוח מחירים על שירותי דואר בתחום השמור, תוך התייחסות לצורך באבחנה בין סוגי דברי דואר ומיקום החלוקה; טענה כנגד דחיקתה משוק הדואר הכמותי ו"גריפת שמנת" ב שוק הדואר הכמותי )בו היא לא יכלה להתמודד במכרזים על הנחה מתעריפיה, ונדחקה בידי המתחרים לעיסוק בהפצה בלבד באזורים בהם המת ח רים לא פועלים( ; ד. טוענת כנגד מעבר דברי דואר יחידני לקטגוריה של דואר כמותי , בין היתר על ידי "המדוור הכללי" – איחוד משלוח דואר קטנים )שאינם עומדים בכמות המינימלית לדואר כמותי( למשלוח דו י אר גדולים בידי המפעילים המאחידים , ועל כך שהמפעילים המאחידים )"בתי הדפוס"( ניתקו את הקשר בינה ללקוחות המדוורים; ה. נה טע כנגד הבעלות הצולבת בשוק הדואר הכמות י והשליטה הדואלית בשוק הדואר וההפצה שנוצרה מכך ששלו שה בעלי היתר דואר כמותי קשורים זה בזה )דפוס בארי, בר הפצ ו ת ומסר(; לטענתו אין תחרות בשוק הדואר הכמותי אלא נוצר "מונופול פרטי חדש, אשר החליף את המונופול הממשלתי, והוא היחידי שמחליט היכן לחלק דואר, באיזה מחיר, באיזו רמת שירות, ובכל המקרים בהם לא מעונין לחלק ד ואר, הוא מפנה את אותם חלקים לא רווחיים אל חברת דואר י שראל, כאשר לחברת דואר ישראל אין שליטה על מועד קבלת המכתבים, זהות המדוורים, התעריפים וכל מרכיב בסיסי אחר אשר מתקיים בין ספק ללקוח." ; ו. מבקשת: )1 ,( כללי אסדרה זהים לכל המתחרים בשוק הדואר הכמותי )תקן שירות מד יניות תעריפים, בעלות צולבת(; )2 ( הסרת הפיקוח על דואר כמותי; )3( "מחירי גישה " לחלוקת דואר בידי חברת הדואר עבור בעלי היתר דואר כמותי; )4 ( "החזרת הקשר ש בין המדוורים לחברות החלוקה" ; )5 ) ;"( ביטול תופעת "המדוור הכללי6 ( מניעת בעלות צולבת על בית דפוס ועל חברת חלוקה; ז. מפנה תשומת לב לכך ששוק הדואר הכמותי לחו"ל נמצא בת חרות מלאה ומבקש ת להסיר את הפיקוח על תחום זה; ח. דנה במתן הוראות בנוגע לגישה למרכזי חלוקה או תאי חלוקה בהתאם לסעיף5 ב לחוק הדואר, סבורה כי "הם נכס קנייני של החברה ואין זכות לאף גורם אחר להשתמש בו לצרכיו" ; מזהירה כי "כל כוונה לאפשר לעובדים של כמה חברות להיכנס א ל מרכזי חלוקה אינה מעשית נספח ב 54 "ועלולה לגרום לכאוס תפעולי ; סבורה כי "דרך המלך היא חלוקת דואר בידי בעלי ההיתר ישירות לבתי הנמ ענ ים" ומציעה כי במידה ומתחרים מעוניינים שחברת הדואר תחלק בעבורם דואר במרכזי החלוק ה, המחיר ייקבע במשא ומתן מסחרי; ט. דנה בקריטריונים לפרי ס ת י חידות דואר ברחבי הארץ; מציעה: )1 ( להפריד בין הקריטריון ליחידה המספקת שירותי אשנב והקריטריון לנקודת מסירת דואר לנמענים; )2( מציעה לשנות את קריטריון הפריסה ליחידה המספקת שירותי אשנב, מ־1,500 ו־ 4,000 מ' ל־2,000 ו־5,000 מ' )לפי גודל היישוב(, ולהרחיב את הפתרון של שירות באמצעות דואר נע מישובים עד 1,000 תושבים ליישובים עד3,000 תושבים )החברה מעריכה כי יישום הקריטריונים שהיא מציעה יביאו לסגירת כ־100 סוכנויות דואר וכ־50 סניפי דואר(; י. דנה בתקני איכות ו שירות בנוגע לשירותי דואר בתחום השמור ומבקשת עדכון הגדרות הדרישות, ה ן לגבי דואר רגיל והן לגבי דואר 24 , לגבי הגדרת חריגים; מבקשת ביטול תקן השירות בנושא שיעור מסירת דואר רשום; . יא דנה בנושא דואר נע ומבקשת לבטל את שירותי האשנב בדואר נע ולעבור משירות יומי לתדירות ש ל פע מיי ם בשבוע; מבקשת כי יותר לה לא לספק שירותי דואר שליחים ביישובי ם המקבלים שירות באמצעות דואר נע; . יב דנה בשעות פעילות יחידות דואר ומבקשת לשנות את ההגדרה משעות פעילות ספציפיות למספר ימי פעולה בשבוע וכמות שעות פעילות שבועית, כדי לשפר את השירות לציבור; . יג דנה בז מן המתנה לשירות ביחידות דואר ומבקשת להחיל את הדרישות על מזמיני תור בלבד; . יד מבקשת להתיר לה לא לספק את כל מגוון שירותי האשנב בכל יחידת דואר, ולהציע סל שירותים מצומצם ביחידות דואר באזורי מגורים; . טו מעלה שורת סוגיות בעניין התעריפים המפוקחים ומבקשת כי התעריפים המפו קחים יוצמדו למרכיבי העלות: הסכמי השכר במגזר הציבורי, הג י דול בכמות ה כתובות והירידה בכמויות הדואר; . טז מבקשת תיקון ההנחיות לתעריף מופחת לדואר יחידני הנעשה במכונת ביול, כך שיותאם לאמצעים יותר מודרניים, תיקון הגדרות ארכאיות של "עיתון" וביטול החובה להפיץ עיתונים, ש כן יש חלופות עסקיות ותחרותיות ראויות ; . יז מבקשת ביטול הנחיות ארכאיות של משלוח דואר לחו"ל בדרך הים או בדרך היבשה; . יח מבקשת תיקון האסדרה החלה על בעל היתר מכח חוק הדואר הפועל בתחום השמור: הטלת חובות טיב שירות זהות לחובות החלות על חברת הדואר; . יט מזהירה כי פתיחת הדואר היחידני לתחרות והפחתת המספר המינימלי לחישוב דואר כמותי "עלולה להחריף את העיוות בשוק הדואר ולסכן באופן דרמטי את יציבותה הכספית של חברת דואר ישראל... ו לסכן את אופן מתן השירות האו ני ברסלי" ; נספח ב 55 5. דפוס בארי ש"מ: א. הציג את התפקיד המרכזי של המפעילים המאחידים (Consolidators) בפיתוח התחרות בענף הדואר , את חבילת השירותים המקיפה שהם מספקי ם ללקוחותיהם ואת התועלת המשקית מפעולתם; ב. הזכיר את החלטת משרד התקשורת מ־13 בינואר2014 , בה נדחתה בקשת חברת הדואר להטיל מגבלות על איחוד דברי דואר ממספר שולחים; ג. ד רש כי הוועדה תציג נתונים רלוונטיים על השוק; ד. התלונן על עצם מינוי הוועדה ו כך שהמלצות ועדת רייך ל א מומשו – "משרד התקשורת נמנע מליישם את המלצות ועדת רייך על אף אימוצן על ידי השרים ומקים תחתן ועדה חדשה" , והדגיש: "על משרד התקשורת לנמק מהי הסיבה להימנעות מיישום ההמלצות שאומצו על ידי השרים, מדוע חלפו השנים בלא שקיים את ה מדיניות כפי שאומצה, ומדוע כעת, תוך ב זבוז משאבים וזמן ובהיעדר סיבות המצדיקות זאת, הוקמה ועדה חדשה.... כתב מינוי הוועדה אינו מגבש את התשתית העובדתית הנדרשת למינוי ועדה לבחינת אותם נושאים ממש שכבר נבחנו כבר על ידי גורמי מקצוע במסגרת ועדת רייך... על משרד התקשו רת למלא א ת חובתו ולשקוד על יישום המל צות ועדת רייך... ביטולן בפועל של המלצות ועדת רייך באמצעות מינוי ועדת רוזן לוקה בפגם מינהלי חמור ; " ועוד; ה. טען שכוחה של חברת הדואר מתעצם עקב הגידול במספר החבילות מחו"ל, המועברות בבלעדיות בידי חברת הדואר, וכי הדבר "מאזן לכל הפחות את הקיטון שחל בהעברת דואר יחיד ני, ואף מטה את הכף לטובת חברת הדואר" ; ו. הלין על כך שחברת הדואר לא מתנהלת כראוי, ציין את דו"ח מבקר המדינה ב עניין זה, ודרש כי הליקויים יתוקנו "בטרם תמליץ הוועדה בדבר הטבות כלשהן עם חברת הדואר" ; ז. קבע כי "אין מקום לאפשר לחברת הדואר להרחיב את פעילותה בתחום הדפוס" , כל עוד היא מונופול, מחשש שתביא לחיסול המפעילים המאחידים ; ח. המליץ לפתוח את התחום השמור לתחרות תוך נקיטת צעדים שימנעו מחברת הדואר לפגוע במתחרותיה; ט. מבקש למנוע גמישות תעריפים מחברת הדואר בטרם י ינקטו צעדים למנוע סבסוד צולב בין שירותיה השונים, מחשש להשפעה שלילי ת קיצונית על ענף המפעילים המאחידים ; י. טען כי עצם הקמת הוועדה "סותר סתירה חזיתית" את הרפורמה שהוצעה בידי ועדת רייך, דרש כי משרד התקשורת יציג בפני הציבור את הנתונים הכלכליים המונחים לפני הוועדה , טען כי "הפניה לציבור אינה מקיימת את חובת השימוע שחלה על משרד התק שורת" ; טען כי " בטרם תקבל הוועדה החלטות הנוגעות לכניסת חברת הדואר לתחום הדפוס או למתן גמישות תעריפית, עליה לוודא כי מונחת לפניה תמונה מלאה של ש ו ק הדואר" . הביע חשש כי עמדתו לא תישמע בלב פתוח ו בנפש חפצה, ועמד על כך כי תינתן לו זכות טיעון טרם קבלת החלטות. נספח ב 56 6. מ סר ב.א.ב בע"מ: א. ט וענת כי על משרד התקשורת ליישם לאלתר את המלצות ועדת רייך, במלואן , וכי אין מקום או הצדקה למינוי הוועדה. ב. סבור ה כי יש לאפשר תחרות בשירות אוניברסלי "באופן ש כל ספק שבאפשרותו לספק שירותים יוכל להתמודד על אספקת שירות אוניברסלי בתנאים שוויוניים לחב רת הדואר ". ג. מבקש ת "שתנוטרל אפשרותה של חברת הדואר להצר את צעדיהם של בעלי היתרים באמצעות שימוש בכוחה המונופוליסטי, לרבות נקיטת פר קטיקות אנטי־תחרותיות אשר יפגעו במתחריה של חברת הדואר" . ד. סבור ה כי "פתיחת התחום השמור לתחרות היא צעד הכרחי לקיומה של תחרות אפקטיבית בענף הדואר" , קובע כי "פתיחת התחום השמור לתחרות והתבססות תחרות משמעותית ובת־קיימא בתחום זה, הן תנאים ה כ רחיים לעצם הבחינה בדבר המשך הפיקוח על תעריפי חברת הדואר" , וקובע ת עוד כי "פתיחתו של התחום השמור למתחרים במהלך שאינו סדור ]דהיינו: מהלך שיכלול הסרת פיקוח על תעריפי חברת הדואר ולא יכלול הנגשה מלאה של מרכזי חלקוה למתחרים[ בד בבד עם מתן ה קלות לחברת הדואר, יכשיל את המהלך עוד בטרם החל ויסיג לאחור את התחרות בשוק הדואר" ... "רק לאחר...התבססות פעילות של ממש של בעלי ההיתרים בשירותי דואר בתחום השמור ובמרכזי החלוקה, ניתן יהיה להתחיל לבחון את הסרת הפי וח ק על תעריפי חברת הדואר...פתיחתו של התחום הש מ ור למתחרים במהלך שאינו סדור, בד בבד עם מתן הקלות לחברת הדואר, יכשיל את המהלך עוד בטרם החל ויסיג לאחור את התחרות בשוק הדואר" . ה. סבור ה כי לא מתקיימים שלושת התנאים המצטברים המאפשרים להפע יל את סמכות שר התקשורת לפי סעיף 5)ג( לחוק בדבר השתתפות בעלי היתרים במימון ש ירותי הדואר הבסיסיים: "ראשית, התבססות תחרות של ממש במתן שירות מהשירותים הבסיסיים; שנית, קיום אזורים בהם ניתן שירות מהשירותים הבסיסיים על ידי חברת הדואר בלבד ; שלישית, עלות מתן השירות הבסיסי עולה על התועלת שבו" . לדעתו, " המשרד אינו רשאי לחסום את אפשרותם של מת חרים לספק שירותים אוניברסליים ובה בעת לחייבם בהשתתפות במימון הוצאות חברת הדואר בשל היותה הספק האוניברסלי היחיד" . ו. בעניין נגישות למרכזי חלוקה: "נעמוד על כך שגם פתיחת מרכזי החלוקה ומתן גישה מלאה אליהם לבעלי ההיתרים, מהווים תנאי סף להסרת הפיקוח על תעריפי הדואר. כך נקבע מפורשות בדו"ח ועדת רייך וכך הכרחי שייעשה על מנת שהתחרות בענף לא תתמוטט עוד בטרם תספיק להתבסס" . .ז לדעת ה , בתקופת בחירות הוועדה מנועה מקבלת החלטות, ועל הוועדה לקיים שימוע ציב ורי על טיוטת המלצותיה טרם גיבוש עמדתה . נספח ג 57 נספח ג : כתב המינוי של הוועדה נספח ג 58 נספח ג 59 נספח ד 60 נספח ד : השוואת המודל הכלכלי של ועדת רייך למציאות נספח זה כולל חומר סודי־מסחרי, ואינו מופץ לציבור נספח ה 61 נספח : ה השפעת המלצות הוועדה על הוצאות חברת הדואר נספח זה כולל חומר ס ודי־מסחרי, ואינו מופץ לציבור נספח ו 62 נספח ו : נתונים כלכליים על חברת הדואר נספח זה כולל חומר סודי־מסחרי, ואינו מופץ לציבור