הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2229752
הכנסת העשרים וחמש
יוזמים: חברי הכנסת צביקה פוגל
יצחק קרויזר
משה פסל
דן אילוז
אושר שקלים
אריאל קלנר
______________________________________________
פ/5733/25
הצעת חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה–2025
דברי הסבר
הצעת חוק זו נועדה להסדיר את סמכותה של ממשלה חדשה שנבחרה להפסיק את כהונתם של נושאי בכירים במערכת הביטחון, המשפט והאוצר במהלך 100 הימים הראשונים לכהונתה, תוך שמירה על עיקרון הרציפות המוסדית.
מטרת הצעת החוק היא לאפשר לממשלה חדשה לבצע שינויים פרסונליים בתפקידי מפתח, כך שתוכל ליישם את מדיניותה בצורה מיטבית, תוך שמירה על האיזונים הנדרשים באמצעות קבלת אישור הכנסת ברוב חבריה להעברה מתפקיד של נושא המשרה.
הצעת החוק מבקשת לאזן בין הצורך של ממשלה חדשה להתאים את המערכת למדיניותה לבין הצורך בשמירה על יציבות מוסדית וכיבוד החלטות שהתקבלו כדין.
סעיף 3 להצעת החוק מאפשר לממשלה חדשה להחליט על סיום כהונתו של נושא משרה בכיר ובלבד שנושא המשרה כבר מילא שני שליש מתקופת כהונתו. הוראה זו מבטאת את התפיסה שכאשר נושא משרה בכיר מילא חלק ניכר מתקופת כהונתו, הסיכון ליציבות המערכת ולפגיעה בעצמאותה כתוצאה מהחלפתה מופחת. במקרים אלה האינטרס הדמוקרטי של מתן אפשרות לממשלה חדשה ליישם את מדיניותה גובר על שיקולי היציבות המוסדית.
סעיף 4 מהווה הרחבה של הסמכות להפסיק כהונה של נושא משרה בכיר ומאפשר לממשלה, בתקופת הכהונה הראשונית להחליט על הפסקת כהונה גם אם נושא המשרה מילא פחות משני שליש מתקופת כהונתו. החלטה כאמור תעשה תחת מנגנוני בקרה משמעותיים של זכות שימוע בפני ועדת השרים ומתן חוות דעת מנומקות מאת יושב ראש הוועדה, ובאישור הכנסת ברוב חבריה. בנוסף, סעיף קטן (ד) קובע הגנה מפורשת על עצמאות מקצועית של נושא המשרה וקובע כי לא ניתן להפסיק את כהונתו של נושא משרה בכיר רק בשל החלטה מקצועית שקיבל, אלא אם ההחלטה מעידה על כשל חמור.
סעיף 6(ב) להצעת החוק מעניק את האפשרות לשינוי או לביטול החלטות מוסדיות שהתקבלו על ידי בכירים שפוטרו. הסעיף מאזן בין עקרון הרציפות המוסדית לבין הצורך לאפשר לממשלה גמישות בעיצוב מדיניותה. הממשלה רשאית לשנות או לבטל החלטות כאמור, רק כאשר מתקיימים שני תנאים מצטברים: (1) הממשלה פועלת במסגרת סמכויותיה על פי דין; (2) השינוי או הביטול נעשים בהליך הקבוע בדין. תנאים אלו נועדו למנוע שינויים שרירותיים או כאלה החורגים מסמכות הממשלה, ומבטיחים כי שינוי החלטות ייעשה תוך כיבוד עקרונות המשפט המינהלי והחוקתי.
סעיף 6(ג) להצעת החוק מספק הגנה נוספת על החלטות מוסדיות באמצעות דרישת אישור משפטי. כל שינוי או ביטול של החלטה מוסדית מחייב את אישור היועץ המשפטי לממשלה או מי שמונה במקומו, אשר נדרש לאשר כי השינוי או הביטול נעשו בהתאם לדין. מנגנון זה נועד להבטיח בקרה משפטית על שינוי מדיניות, למנוע החלטות שרירותיות או בלתי חוקיות, ולשמור על עקרונות שלטון החוק. יש לציין כי במקרה שהממשלה החדשה החליטה להעביר מתפקידו את היועץ המשפטי לממשלה עצמו, האישור יינתן על ידי מי שמונה במקומו, דבר המדגיש את חשיבות התפקיד והצורך בבקרה משפטית מקצועית.
המנגנון המוצע מבטיח שגם כאשר ממשלה חדשה מבקשת לשנות החלטות שהתקבלו בעבר, היא עושה זאת תוך שמירה על עקרונות המשפט המינהלי ושלטון החוק, ותוך הבטחת המשכיות ויציבות מוסדית. הדרישה לאישור משפטי מהווה איזון חשוב לסמכות הפיטורין הרחבה המוענקת לממשלה בהצעת חוק זו.
הצעת החוק קובעת כי הוראות אלה לא יחולו על מי שיתמנה בהצבעה חשאית בכנסת, לדוגמה נשיא המדינה או מבקר המדינה, וכן על נושאי משרה שמינויים נעשה לפי חוק-יסוד.
להצעת החוק תיקונים עקיפים בחוקים אחרים הנוגעים לתפקידם של נושאי המשרה כאמור, וביניהם חוק-יסוד: הצבא, חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002, חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, וחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ב' בניסן התשפ"ה (31.03.2025)
הגדרות 1. בחוק זה – בחוק זה –
"החלטה מוסדית" – החלטה שהתקבלה על ידי נושא משרה בכיר במסגרת סמכותו על פי דין; "החלטה מוסדית" – החלטה שהתקבלה על ידי נושא משרה בכיר במסגרת סמכותו על פי דין;
"ממשלה חדשה" – ממשלה שקיבלה את אמון הכנסת לפי סעיף 13 או 13א לחוק-יסוד: הממשלה, או אם כוננה ממשלה חדשה לפי סעיף 28(ב) לחוק-יסוד: הממשלה; "ממשלה חדשה" – ממשלה שקיבלה את אמון הכנסת לפי סעיף 13 או 13א לחוק-יסוד: הממשלה, או אם כוננה ממשלה חדשה לפי סעיף 28(ב) לחוק-יסוד: הממשלה;
"נושאי משרה בכירים" – אחד מאלה: "נושאי משרה בכירים" – אחד מאלה:
(1) היועץ המשפטי לממשלה;
(2) ראש המטה הכללי של צבא הגנה לישראל;
(3) ראש שירות הביטחון הכללי;
(4) ראש המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים;
(5) המפקח הכללי של משטרת ישראל;
(6) נציב שירות בתי הסוהר;
(7) נציב שירות המדינה;
(8) ראש אגף התקציבים במשרד האוצר;
(9) דירקטור כהגדרתו בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975;
"תקופת כהונה ראשונית" – 100 הימים הראשונים מיום השבעת הממשלה. "תקופת כהונה ראשונית" – 100 הימים הראשונים מיום השבעת הממשלה.
הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים 2. על אף האמור בכל דין, בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, תיפסק כהונתם של נושאי משרה בכירים, כאמור בחוק זה. על אף האמור בכל דין, בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, תיפסק כהונתם של נושאי משרה בכירים, כאמור בחוק זה.
הפסקת כהונה 3. לאחר כינונה של ממשלה חדשה, רשאית הממשלה, בתקופת כהונתה הראשונית, להחליט על סיום כהונה של נושאי משרה בכירים, ובלבד שנושא המשרה כיהן באותו מועד שני שליש לפחות מתקופת כהונתו כפי שנקבעה. לאחר כינונה של ממשלה חדשה, רשאית הממשלה, בתקופת כהונתה הראשונית, להחליט על סיום כהונה של נושאי משרה בכירים, ובלבד שנושא המשרה כיהן באותו מועד שני שליש לפחות מתקופת כהונתו כפי שנקבעה.
סמכות להפסיק כהונה של נושא משרה בתקופת הכהונה הראשונית 4. (א) על אף האמור בסעיף 3, רשאית הממשלה, בתקופת הכהונה הראשונית, להחליט על הפסקת כהונה של נושא משרה בכיר שכיהן פחות משני שליש מתקופת כהונתו שנקבעה, אם התקיים אחד מאלה: (א) על אף האמור בסעיף 3, רשאית הממשלה, בתקופת הכהונה הראשונית, להחליט על הפסקת כהונה של נושא משרה בכיר שכיהן פחות משני שליש מתקופת כהונתו שנקבעה, אם התקיים אחד מאלה:
(1) נסיבות מיוחדות המצדיקות הפסקת כהונה, לרבות חילוקי דעות מהותיים בין נושא המשרה ובין הממשלה בכל הנוגע לתחומי אחריותו במסגרת תפקידו;
(2) קיומן של ראיות לכשל מקצועי משמעותי בתפקודו;
(3) התגלו עובדות חדשות שלא היו ידועות בעת המינוי, אשר אילו היו ידועות, היו מונעות את המינוי מלכתחילה.
(ב) לא תתקבל החלטה כאמור בסעיף קטן (א) אלא לאחר שהתקיימו כל אלה: (ב) לא תתקבל החלטה כאמור בסעיף קטן (א) אלא לאחר שהתקיימו כל אלה:
(1) ניתנה לנושא המשרה הבכיר הזדמנות להשמיע טענותיו בפני הממשלה או ועדה מוועדותיה;
(2) ראש הממשלה או יושב ראש ועדת השרים הנוגעת לעניין, הגיש לממשלה חוות דעת מנומקת בכתב המפרטת את הבסיס להפסקת הכהונה של נושא המשרה הבכיר; חוות הדעת תתייחס, בין היתר, להתקיימות אחת העילות המפורטות בסעיף קטן (א).
(ג) החלטה לפי סעיף זה תובא לאישור הכנסת ותאושר ברוב חבריה. (ג) החלטה לפי סעיף זה תובא לאישור הכנסת ותאושר ברוב חבריה.
(ד) לא תופסק כהונתו של נושא משרה בכיר לפי סעיף זה רק מפני שקיבל החלטה מקצועית במסגרת תפקידו, אלא אם כן ההחלטה מעידה על כשל מקצועי חמור שיש בו כדי לפגוע באינטרס הציבורי. (ד) לא תופסק כהונתו של נושא משרה בכיר לפי סעיף זה רק מפני שקיבל החלטה מקצועית במסגרת תפקידו, אלא אם כן ההחלטה מעידה על כשל מקצועי חמור שיש בו כדי לפגוע באינטרס הציבורי.
מינוי זמני 5. (א) הופסקה כהונתו של נושא משרה בכיר בהתאם לסעיף 3 או 4, תמנה הממשלה ממלא מקום זמני לתקופה שלא תעלה על 90 ימים. (א) הופסקה כהונתו של נושא משרה בכיר בהתאם לסעיף 3 או 4, תמנה הממשלה ממלא מקום זמני לתקופה שלא תעלה על 90 ימים.
(ב) במהלך כהונתו של ממלא מקום זמני בהתאם לסעיף קטן (א), תפעל הממשלה למינוי קבוע בהתאם להליכים הקבועים בדין. (ב) במהלך כהונתו של ממלא מקום זמני בהתאם לסעיף קטן (א), תפעל הממשלה למינוי קבוע בהתאם להליכים הקבועים בדין.
עקרון הרציפות 6. (א) החלטה מוסדית שהתקבלה כדין על ידי נושא משרה בכיר שכהונתו הופסקה לפי חוק זה, תחייב את הממשלה ואת כל רשויות המדינה גם לאחר הפסקת כהונתו. (א) החלטה מוסדית שהתקבלה כדין על ידי נושא משרה בכיר שכהונתו הופסקה לפי חוק זה, תחייב את הממשלה ואת כל רשויות המדינה גם לאחר הפסקת כהונתו.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), רשאית הממשלה לשנות או לבטל החלטה מוסדית ובלבד שהחלטה כאמור התקבלה בהתאם לסמכויותיה, על פי כל דין ובהליך הקבוע בדין. (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), רשאית הממשלה לשנות או לבטל החלטה מוסדית ובלבד שהחלטה כאמור התקבלה בהתאם לסמכויותיה, על פי כל דין ובהליך הקבוע בדין.
(ג) שינוי או ביטול של החלטה מוסדית כאמור בסעיף קטן (ב) ייעשה באישור היועץ המשפטי לממשלה או מי שמונה במקומו, אשר יאשר כי השינוי או הביטול נעשו בהתאם לדין. (ג) שינוי או ביטול של החלטה מוסדית כאמור בסעיף קטן (ב) ייעשה באישור היועץ המשפטי לממשלה או מי שמונה במקומו, אשר יאשר כי השינוי או הביטול נעשו בהתאם לדין.
הגבלת הסמכות 7. הסמכות להפסיק כהונה של נושאי משרה בכירים לפי חוק זה, אינה חלה על מינויים שנעשו בהצבעה חשאית בכנסת או על פי חוק-יסוד, לפי העניין. הסמכות להפסיק כהונה של נושאי משרה בכירים לפי חוק זה, אינה חלה על מינויים שנעשו בהצבעה חשאית בכנסת או על פי חוק-יסוד, לפי העניין.
תחילה 8. תחילתו של חוק זה 30 ימים מיום פרסומו. תחילתו של חוק זה 30 ימים מיום פרסומו.
תיקון חוק-יסוד: הצבא 9. בחוק-יסוד: הצבא, בסעיף 3, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא: בחוק-יסוד: הצבא, בסעיף 3, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ד) ממשלה חדשה רשאית במהלך תקופת הכהונה הראשונית להחליט על הפסקת כהונה של ראש המטה הכללי; החלטה כאמור תעשה לפי חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה–2025." "(ד) ממשלה חדשה רשאית במהלך תקופת הכהונה הראשונית להחליט על הפסקת כהונה של ראש המטה הכללי; החלטה כאמור תעשה לפי חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה–2025."
תיקון חוק שירות הביטחון הכללי 10. בחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002, בסעיף 3, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא: בחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002, בסעיף 3, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ג1) ממשלה חדשה רשאית במהלך תקופת הכהונה הראשונית להפסיק את כהונתו של ראש השירות לפני תום תקופת כהונתו; החלטה כאמור תעשה לפי חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה–2025." "(ג1) ממשלה חדשה רשאית במהלך תקופת הכהונה הראשונית להפסיק את כהונתו של ראש השירות לפני תום תקופת כהונתו; החלטה כאמור תעשה לפי חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה–2025."
תיקון חוק שירות המדינה (מינויים) 11. בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, בסעיף 5, האמור בו יסומן "(א)" ואחריו יבוא: בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, בסעיף 5, האמור בו יסומן "(א)" ואחריו יבוא:
"(ב) ממשלה חדשה רשאית במהלך תקופת הכהונה הראשונית להחליט על הפסקת כהונה של היועץ המשפטי לממשלה; החלטה כאמור תעשה לפי חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה–2025." "(ב) ממשלה חדשה רשאית במהלך תקופת הכהונה הראשונית להחליט על הפסקת כהונה של היועץ המשפטי לממשלה; החלטה כאמור תעשה לפי חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה–2025."
תיקון חוק החברות הממשלתיות 12. בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975, בסעיף 22(א) בסופו יבוא: בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–1975, בסעיף 22(א) בסופו יבוא:
"(8) החליטה ממשלה חדשה בתקופת כהונתה הראשונית על הפסקת כהונה של היועץ המשפטי לממשלה; החלטה כאמור תעשה לפי חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה–2025." "(8) החליטה ממשלה חדשה בתקופת כהונתה הראשונית על הפסקת כהונה של היועץ המשפטי לממשלה; החלטה כאמור תעשה לפי חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה–2025."