הצעת חוק לדיון מוקדם
2229687 :מספר פנימי
הכנסת העשרים וחמש
חבר הכנסתאלון שוסטר
יוזם:
______________________________________________
5715/25/פ
,(הצעת חוק עסקאות גופים ציבוריים )תיקון – פסילת ספקים בשל מעורבות בפשיעה מאורגנת
2025–התשפ"ה
)להלן – החוק העיקרי(, אחרי11976–בחוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו
יבוא:1ב2 סעיף
.1
2ב2 הוספת סעיף
– בסעיף זה
)א(.2ב2 "מאבק במעורבות
גורמי פשיעה ברכש
הציבורי
( להגדרה2)-( ו1) "גוף ציבורי" – כאמור בפסקאות
וגוף נתמך כהגדרתו1 "גוף ציבורי" שבסעיף
התקציב,
יסודות
לחוק32 בסעיף
, ותאגיד בריאות כהגדרתו21985–התשמ"ה
לחוק האמור;21 בסעיף
"הוועדה לבדיקת ספקים" – הוועדה לבדיקת
ספקים כמשמעותה בסעיף קטן )ד(;
"יום עסקים" – כהגדרתו בחוק השקעות
;31994–משותפות בנאמנות, התשנ"ד
;"הממונה" – החשב הכללי במשרד האוצר
."ספק" – ספק שהוא תאגיד
.280 ' ס"ח התשל"ו, עמ1
.60 ' ס"ח התשמ"ה, עמ2
.308 ' ס"ח התשנ"ד, עמ3
2
גוף ציבורי לא יתקשר עם ספק בעיסקה
)ב(
לביצוע עיסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע
עבודה או לרכישת שירותים, אלא אם מצא כי
הוועדה לבדיקת ספקים לא קבעה כי קיימת מניעה
להתקשר עם הספק בהתאם להוראות סעיף קטן
)ג(; לעניין זה "התקשרות" – לרבות מימוש כל
זכות ברירה הנתונה לגוף הציבורי, הגדלה של
כמות הטובין, העבודה, המקרקעין או השירותים
או הארכת משך תוקפה של ההתקשרות.
החלטת הוועדה לבדיקת ספקים, באישור
)ג(
הממונה, כי קיימת מניעה להתקשרות עם הספק
תתקבל מטעמים של שלום הציבור וביטחונו בשל
מעורבות של הספק בפשיעה חמורה על בסיס חוות
דעת של משטרת ישראל, בשים לב לשיקולים אלו:
( חשש כי התקשרות גוף ציבורי עם הספק1)
עלולה להזרים כסף או טובות הנאה אחרות
לגורמי פשיעה;
חשש כי התקשרות עם הספק עלולה
(2)
לפגוע בביצוע תקין של ההתקשרות בשל
מעורבות של גורם פשיעה;
איכות המידע עליו מבוסס החשש
(3)
מהותו, חומרתו ונסיבותיו של המידע
המפורט בחוות הדעת;
שמירה על יעילות ושוויון ההליך
(4)
המכרזי, על יעילות כלכלית של ההתקשרות
והאפשרות לקיים הליך תחרותי תקין;
.נסיבות הזיקה לגורם הפשיעה
(5)
:חברי הוועדה לבדיקת ספקים הם
)ד(
,עובד בכיר באגף החשב הכללי
(1)
;שימנה הממונה והוא יהיה יושב הראש
3
היועץ המשפטי של משרד האוצר או
(2)
;נציגו
,עובד בכיר נוסף באגף החשב הכללי
(3)
;שימנה הממונה
:אחד מאלה
(4)
לעניין החלטות כאמור בסעיף
)א(
קטן )ט( שעניינן התקשרות של חברה
ממשלתית – עובד רשות החברות
הממשלתיות שימנה מנהל רשות
החברות הממשלתיות;
לעניין החלטות כאמור בסעיף
)ב(
קטן )ג( ולעניין החלטות כאמור
בסעיף קטן )ט( שעניינן התקשרות
של רשות מקומית – עובד משרד
הפנים שימנה המנהל הכללי של
משרד הפנים.
המניין החוקי בישיבת הוועדה לבדיקת
)ה(
ספקים הוא שלושה מחבריה ובהם יושב ראש
הוועדה והיועץ המשפטי של משרד האוצר או
נציגו.
החלטות הוועדה לבדיקת ספקים יתקבלו
)ו(
ברוב קולות חברי הוועדה; היו הקולות שקולים,
יכריע קולו של יושב ראש הוועדה.
הוועדה תהיה רשאית לקבוע נהלים לסדרי
)ז(
עבודתה, אשר יאושרו על ידי הממונה.
הגוף הציבורי יהיה רשאי, בכל עת, לערוך
)ח(
בדיקה לקיומה של מניעה עבור הספקים וכן ביחס
לקבלני משנה של הספק כאמור בסעיף קטן )ב(.
4
נוכח גוף ציבורי במהלך תקופת התקשרות
)ט(
עם ספק כי קיימת מניעה להתקשרות עם הספק,
יפסיק הגוף הציבורי את ההתקשרות עמו בהקדם
האפשרי, בתוך תקופה שעליה יחליט, ויחולו על
הפסקת ההתקשרות ההסדרים לפי דין או הסכם
החלים על הפסקת הסכם, אלא אם כן החליט הגוף
הציבורי, מנימוקים שיירשמו, כי מתקיימות
נסיבות חריגות, בהתאם לשיקולים המפורטים
בסעיף קטן )י(; הפסקת התקשרות כאמור לא
תזכה את הספק בכל סעד לפי הסכם או לפי דין,
למעט הוראות חוק עשיית עושר ולא במשפט,
)להלן – חוק עשיית עושר ולא41979–התשל"ט
במשפט(, אך לא יהיה בה כדי לגרוע מכל סעד
שעומד לזכות הגוף הציבורי לפי דין או הסכם.
בהחלטה כאמור בסעיף קטן )ט(, ישקול
)י(
הגוף הציבורי שיקולים אלו:
,החשש לפגיעה אפשרית בהתקשרות
(1)
;כתוצאה מהזיקה בין הספק לגורמי פשיעה
החשש לפגיעה במנהל ציבורי תקין
(2)
ובאינטרסים ציבוריים, כתוצאה מהמשך
ההתקשרות נוכח קיומה של מניעה;
הפגיעה בתפקוד הגוף הציבורי
(3)
וביכולתו לבצע את תפקידו ולשמר שירות
מהפסקת
כתוצאה
לאזרח
תקין
ההתקשרות, וכן העלויות שייגרמו לגוף
הציבורי כתוצאה מהפסקת ההתקשרות.
.41 ' ס"ח התשל"ט, עמ4
5
להפסיק
שלא
שהחליט
ציבורי
גוף
)יא(
התקשרות עם ספק כאמור בסעיף קטן )ט( או
החליט להפסיק את ההתקשרות כחוק בפרק זמן
שעולה על שישה חודשים, יעביר את החלטתו
לוועדה לבדיקת ספקים בתוך שלושה ימי עבודה;
הוועדה לבדיקת ספקים תהיה רשאית לבחון את
החלטת הגוף הציבורי בהתאם לשיקולים כאמור
בסעיף קטן )י( ותהיה רשאית להורות לגוף
הציבורי לבחון את החלטתו מחדש או להפסיק את
ההתקשרות עמו בתוך פרק זמן שתקבע; החלטת
הוועדה לבדיקת ספקים כאמור תתקבל, לכל
ימי עסקים ממועד העברת25 המאוחר, בתוך
החלטת הגוף הציבורי לוועדה לבדיקת ספקים.
על אף האמור בכל דין, פרוטוקולים של
)יב(
החלטות הממונה והוועדה לבדיקת ספקים יהיו
חסויים, וגילויים יהיה אסור.
הוראות סעיף זה יחולו על התקשרות
)יג(
קיימת של גוף ציבורי שמועד תחילתה קדם למועד
כניסתו לתוקף של חוק זה, ואולם, על אף האמור
בסעיף קטן )ט(, הפסקת התקשרות כאמור תיעשה
בתנאים הבאים:
תקופת ההתקשרות שנותרה היא
(1)
תשעה חודשים או יותר; לעניין זה, "תקופת
התקשרות" – למעט תקופת התקשרות
להארכת
ברירה
זכות
לפי
אפשרית
ההתקשרות;
הגוף הציבורי לא יחלט ערבות או
(2)
,יפעיל כנגד הספק תרופות לפי ההסכם
למעט החלטה על הפסקת ההתקשרות;
6
הפסקת התקשרות כאמור לא תזכה
(3)
,את הספק בכל סעד לפי הסכם או לפי דין
ואולם אין באמור כדי לגרוע מהוראות חוק
עשיית עושר ולא במשפט וכן מסעד העומד
לספק לפי דין או הסכם לפיצויים שנועדו
להשיב את הספק למצבו אלמלא נכרת
הסכם ההתקשרות."
,, בתוספת הראשונה52000–בחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס
בסופה יבוא –
.2
תיקון חוק בתי
משפט לעניינים
מינהליים
.".1976–. החלטה של רשות לפי חוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו67"
ד ב ר י ה ס ב ר
היקף העסקאות המבוצעות על ידי ממשלת ישראל וגופים ציבוריים נוספים במסגרת הרכש הציבורי
מיליארד שקלים חדשים בשנה, במגוון רחב של תחומים, והוא מהווה מרכיב 120-מוערך במעל ל
משמעותי במכלול הפעילות המסחרית והעסקית במשק הישראלי. האסדרה החוקית של עסקאות אלה
, וכן באמצעות חוק חובת המכרזים, 1976–היא בעיקרה באמצעות חוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו
)להלן – חוק חובת המכרזים( והתקנות שהותקנו מכוחו, אשר נועדו לוודא כי הפעילות 1992–התשנ"ב
הכלכלית של הגופים הציבוריים תיעשה באופן יעיל, העושה שימוש מיטבי ומושכל במשאבים ציבוריים,
תוך שמירה על טוהר המידות ועל עיקרון השוויון. בהתאם להוראות הדין הרלוונטיות בכל גוף ציבורי
ישנה ועדת מכרזים, אשר תפקידה לאשר התקשרויות לביצוע העסקה של הגוף, כאשר ברשויות מקומיות
ממליצה ועדת המכרזים לראש הרשות על אישור התקשרויות כאמור.
כל עסק הפועל בישראל יכול להיות צד לעסקה עם גוף ציבורי, ללא צורך ברישום מקדמי, למעט
בעסקאות עם מערכת הביטחון, כאשר הבחינה של התאמת הספק לצורכי הגוף הציבורי נעשית על ידי
ועדת המכרזים במסגרת הליך הרכש הספציפי. בעת אישור התקשרות או בעת עריכת מכרז, לוועדות
מכרזים סמכות לבחון מגוון רחב של שיקולים ביחס לספקים פוטנציאליים; בין היתר מוסמכת ועדת
מכרזים של גוף ציבורי לבחון, בכפוף להוראות הדין, את ניסיון העבר של הספק, את איכות הצעתו, וכן
)להלן 2019–קיומו של עבר פלילי רלוונטי, בכפוף להוראות חוק המידע הפלילי ותקנות השבים, התשע"ט
– חוק המידע הפלילי(, וליתר הוראות הדין.
למרות האמור לעיל, בהתאם לנתונים שהוצגו על ידי משטרת ישראל, קיימת בישראל תופעה של
.190 ' ס"ח התש"ס, עמ5
7
מעורבות ואף השתלטות גורמי פשיעה על מכרזים בתחומים שונים של גופים ציבוריים ובכלל כך בשלטון
המקומי ובפרט ביישובי החברה הערבית. בנוסף לכך, בשנים האחרונות זוהתה מעורבות הולכת וגוברת
של גורמי פשיעה גם במכרזי תשתיות של מדינת ישראל.
ועדות מכרזים של גופים ציבוריים מתקשות להתמודד עם מעורבות של גורמי פשיעה אשר פועלים
באופן מאורגן, ויכולים להתאים את עצמם ואת המבנה התאגידי שלהם לדרישות הפורמליות של הליך
הרכש. בהתאם, במסגרת הצעת החוק מוצע להסמיך במשרד האוצר ממונה, אשר יוכל לפסול ספקים,
ולמנוע מהם להתקשר בחוזה לביצוע עסקה עם גופים ציבוריים באמצעות הליך מיוחד.
)להלן – חוק1976– לתיקון המוצע – מוצע לתקן את חוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו1 סעיף
עסקאות גופים ציבוריים או החוק( ולקבוע כי עסקה של המדינה עם ספק תהיה מותנית בכך שאין מניעה
להקשר עימו בשל פגיעה אפשרית בביטחון ושלום הציבור וביטחונו בשל מוערבות של הספק בפשיעה
חמורה, ובהתאם לשיקולים המובאים בתיקון המוצע.
מוצע לקבוע הגדרות הנדרשות לצורך הוראות התיקון המוצע, לרבות
לסעיף קטן )א( המוצע
הגדרת רשימת הגופים הציבוריים שכפופים להוראות החוק באופן רחב תוך התייחסות לגופים אשר
בפעילותם נהנים מכספי ציבור, וכן קביעה כי הממונה בהתאם להוראות החוק הוא החשב הכללי במשרד
האוצר אשר הוא הגורם הממשלתי המרכזי אשר מלווה את תחום ההתקשרות והמכרזים בממשלה, ולו
המומחיות הרלוונטית ביותר לעניין.
מוצע לקבוע כי גוף ציבורי לא יתקשר בחוזה או במכרז עם ספק בעסקה
לסעיף קטן )ב( המוצע
למכירת נכס או למתן שירות, אלא אם הוועדה לבדיקת ספקים לא קבעה שקיימת מניעה להתקשר עם
הספק, בהתאם להוראות סעיף קטן )ג( לחוק המוצע.
מוצע לקבוע כי החלטה על כך שקיימת מניעה להתקשר עם ספק תתקבל
לסעיף קטן )ג( המוצע
על ידי הוועדה לבדיקת ספקים, באישור הממונה, אם הוועדה מצאה, מטעמים של שלום הציבור
וביטחונו בשל מעורבות של הספק בפשיעה חמורה, כי קיימת מניעה להתקשר עימו. במסגרת הבחינה
לקראת קבלת ההחלטה, הוועדה תתחשב בשיקולים הבאים: האם התקשרות עם הגוף הציבורי עם הספק
עלולה להזרים כסף או טובות הנאה לגורמי פשיעה, זאת כדי למנוע העברת כספי ציבור לגורמים
עבריינים; מהותו, חומרתו ונסיבותיו של המידע המפורט בחוות הדעת של משטרת ישראל; שמירה על
מינהל ציבורי תקין וביצוע תקין של ההתקשרות מפני מעורבות של גורם פשיעה; שמירה על יעילות
ושוויון ההליך המכרזי, יעילות כלכלית של ההתקשרות והאפשרות לקיים הליך תחרותי תקין; נסיבות
הזיקה לגורם הפשיעה, לדוגמה על רקע סחיטה באיומים של הספק על ידי גורמי הפשיעה.
מוצע לקבוע את הרכב הוועדה לבדיקת ספקים )להלן – הוועדה(. חברי
לסעיף קטן )ד( המוצע
הוועדה לעניין החלטה בדבר מניעה של ספק להתקשר עם גוף ציבורי, יהיו עובד בכיר באגף החשב הכללי
במשרד האוצר שיהיה יושב ראש הוועדה, היועץ המשפטי של משרד האוצר או נציגו ועובד בכיר נוסף
באגף החשב הכללי. בנוסף, בהחלטות הנוגעות להתקשרויות קונקרטיות של רשות מקומית או חברה
ממשלתית כאמור בסעיף קטן )ט( המוצע, יצטרף לנציגי משרד האוצר כאמור נציג של משרד הפנים או
רשות החברות הממשלתיות, כך שבהתאם לאופי ההחלטה, הוועדה תהיה בעלת הרכב מתחלף של חברים,
זאת, באופן שיבטיח כי הגורמים בעלי המומחיות הנוגעים לאופי ההתקשרות ישתתפו בדיוני הוועדה
8
.הרלוונטיים
לסעיפים קטנים )ה( עד )ז( המוצעים מוצע לקבוע את סדרי עבודת הוועדה, על מנת להבטיח את
תקינות עבודתה, ובין השאר: המניין הנדרש המזערי לכינוס ישיבות הוועדה ולקבלת החלטות תקפות,
יהיה רוב חבריה ובהם יושב ראש הוועדה והיועץ המשפטי של משרד האוצר או נציגו; החלטות הוועדה
יתקבלו ברוב קולות החברים המשתתפים בישיבה ואם יהיו הקולות שקולים – יכריע קולו של יושב ראש
הוועדה; קביעת סדרי עבודת הוועדה בידי הוועדה ובאישור הממונה בכל נושא שלא הוסדר בחוק.
מוצע לקבוע כי גוף ציבורי יהיה רשאי, בכל עת, לערוך בדיקה עצמאית על
לסעיף קטן )ח( המוצע
קיומה של מניעה עבור ספקים וקבלי המשנה של הספקים כאמור בסעיף קטן )ב(. זאת, במטרה לאפשר
לגוף הציבורי לייעל את תהליך הבדיקה והבירוקרטיה הכרוכה בכך, במקרים שבהם הוא סבור שבדיקה
עצמאית תסייע בכך.
)י( המוצעים מוצע לקבוע כי אם גוף ציבורי נוכח במהלך תקופת התקשרות עם-לסעיפים קטנים )ט( ו
ספק כי קיימת מניעה להתקשרות עם הספק או קבלן משנה של הספק הגוף הציבורי יפסיק את
ההתקשרות בהקדם האפשרי בתוך תקופה שעליה יחליט, אלא אם כן יחליט, מנימוקים שיירשמו, כי
הפסקת ההתקשרות בהקדם האפשרי. במקרה של הפסקת התקשרות -מתקיימות נסיבות חריגות לאי
כאמור יחולו על ההתקשרות ההסדרים לפי דין או ההסכם החלים במקרה של הפסקת התקשרות.
הפסקת התקשרות כאמור לא תזכה את הספק בכל סעד לפי הסכם או לפי דין, למעט הוראות חוק עשיית
. יחד עם זאת, הוועדה לבדיקת ספקים תהווה מנגנון מבקר על הגוף 1979–עושר ולא במשפט, תשל"ט
הציבורי, כמפורט בסעיף קטן )יא( המוצע.
במסגרת ההחלטה לא להפסיק את ההתקשרות, הגוף הציבורי ישקול את השיקולים הבאים: החשש
לפגיעה אפשרית בהתקשרות כתוצאה מהזיקה בין הספק לגורמי פשיעה; החשש לפגיעה במינהל ציבורי
תקין ובאינטרסים ציבוריים כתוצאה מהמשך ההתקשרות נוכח מניעה; הפגיעה בתפקוד הגוף הציבורי
וביכולתו לבצע את תפקידו ולשמר שירות תקין לאזרח כתוצאה מהפסקת ההתקשרות וכן העלויות
שייגרמו לגוף הציבורי כתוצאה מהפסקת ההתקשרות.
מוצע לקבוע כי גוף ציבורי שהחליט לא להפסיק התקשרות עם ספק
לסעיף קטן )יא( המוצע
כאמור בסעיף קטן )ט( המוצע או שהחליט להפסיק את ההתקשרות בחוק בפרק זמן העולה על שישה
חודשים, יעביר את החלטתו ונימוקיו לוועדה לבדיקת ספקים בתוך שלושה ימי עבודה. הוועדה לבדיקת
ספקים תהיה רשאית לבחון את החלטת הגוף הציבורי בהתאם לשיקולים בסעיף קטן )י(, ותהיה רשאית
להורות לגוף הציבורי לבחון את החלטתו מחדש או להפסיק את ההתקשרות בתוך פרק זמן שתקבע, זאת
על מנת לפקח על החלטתו של הגוף הציבורי ולעמוד בתכליות התיקון המוצע. החלטת הוועדה לבדיקת
ימי עסקים ממועד העברת ההחלטה של הגוף הציבורי 25 ספקים כאמור תתקבל, לכל המאוחר, תוך
לוועדה לבדיקת ספקים.
מוצע לקבוע כי על אף האמור בכל דין, פרוטוקולים של החלטות הממונה
לסעיף קטן )יב( המוצע
והוועדה לבדיקת ספקים יהיו חסויים וגילוים יהיה אסור.
מוצע לקבוע כי הוראות התיקון המוצע יחולו אף על התקשרויות קיימות
לסעיף קטן )יג( המוצע
של גופים ציבוריים שמועד תחילתן קדם למועד כניסתו לתוקף של תיקון זה. עם זאת, נוכח השוני שקיים
9
בין החלת החוק על הסכמים קיימים שנכרתו לפני כניסת החוק לתוקף לבין הסכמים שייכרתו לאחר
כניסתו לתוקף, הפסקת התקשרות במקרים אלו תיעשה בתנאים הבאים: תקופת ההתקשרות שנותרה,
למעט תקופת התקשרות אפשרית לפי זכות ברירה להארכת ההתקשרות, היא בת יותר מתשעה חודשים;
הגוף הציבורי לא יחלט ערבות או יפעיל כנגד הספק תרופות בשל הפרת ההסכם, למעט החלטה על
הפסקת ההתקשרות; הפסקת התקשרות כאמור לא תזכה את הספק בכל סעד לפי הסכם או לפי דין, אך
זאת מבלי לגרוע מהוראות חוק עשיית עושר ולא במשפט וכן מסעד העומד לספק לפי דין או הסכם
לפיצויים שנועדו להשיב את הספק למצבו אלמלא נכרת הסכם ההתקשרות.
, מאפשר להגיש עתירה מינהלית על2000–חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס2 סעיף
החלטות של רשויות המינהל המנויות בתוספת הראשונה לאותו חוק. מוצע לתקן את החוק האמור כך
שעתירות על החלטות לפי חוק זה, בדגש על החלטות של הוועדה לבדיקת ספקים והממונה, יוגשו לבית
המשפט לעניינים מינהליים. יצוין כי בית המשפט לעניינים מינהליים היא הערכאה הדנה בענייני מכרזים,
והחלטות לפי החוק המוצע עשויות להיות קשורות במכרזים, ועל כן גם מטעם זה נראה שבית המשפט
לעניינים מינהליים הוא הערכאה המתאימה לעניין זה.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(31.03.2025) ב' בניסן התשפ"ה