הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2166717
הכנסת העשרים וארבע
יוזם: חבר הכנסת יואב קיש
______________________________________________
פ/3043/24
הצעת חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראות שעה – הארכת תוקף), התשפ"ב–2022
דברי הסבר
הצעת חוק זו מוצעת לאחר שבממשלת ישראל ה-36, הוחלט שלא לקדם את הארכת הוראות השעה שנועדו לצמצם את תופעות ההסתננות הבלתי חוקית לשטחי מדינת ישראל. לנוכח זאת, מטרת הצעת חוק זו היא להאריך את הוראות השעה בנוסח זהה לנוסח שהגישה הממשלה עצמה לקריאה ראשונה וחזרה בה.
למדינת ישראל גבולות יבשתיים וימיים באורך מאות קילומטרים עם שכנותיה. מראשיתו של גל ההסתננות לפני למעלה מעשור ועד היום אותרו למעלה מ־ 60,000 בני אדם שהסתננו לישראל שלא דרך תחנות גבול. אומנם, מרבית המסתננים נכנסו לישראל דרך הגבול עם מצרים טרם השלמת גידורו, אך גם לאחר השלמת גדר הגבול עם מצרים לא ניתן למנוע לחלוטין מעבר מסתננים נוספים דרך הגבול האמור, כמו גם דרך גבולותיה האחרים של המדינה, לתוך תחומי מדינת ישראל.
ההסדר החקיקתי הייחודי החל על מסתננים לפי החוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד–1954 (להלן – החוק או החוק למניעת הסתננות), נועד לטפל בתופעת ההסתננות רחבת ההיקף שעימה התמודדה ישראל בשנים האחרונות. השלכותיה של התופעה באות לידי ביטוי, בין השאר, בפגיעה במרקם החיים בחברה הישראלית, בפגיעה בשוק העבודה, בצמצום המשאבים במערכות שונות דוגמת מערכת החינוך, מערכת הבריאות ומערכת הרווחה, המיועדים לאזרחי ישראל ולתושביה השוהים בה כדין, ובהגברת הפשיעה באזורים שבהם מרוכזים מהגרים בלתי חוקיים.
בשטחי מדינת ישראל נמצאים כיום כ־30 אלף מסתננים ממדינות אפריקה (לא כולל ילדיהם שנולדו בארץ), מרביתם מאריתריאה ומסודן, אשר נכון לעת הזו מדינת ישראל נוהגת כלפיהם במדיניות זמנית של אי–הרחקה. לשהייתה של אוכלוסייה זו, שלא כדין, יש השלכות רבות ומורכבות - חברתיות, כלכליות ואחרות, ובהן גם פגיעה בשלטון החוק ובזכותה של המדינה לקבוע מי ייכנס בשעריה ומי יורשה לשהות בה. מציאות זו מביאה לכך שיש צורך למצוא פתרונות חלופיים להרחקתם של השוהים שלא כדין ולצמצום ההשפעות המורכבות הנובעות משהייתם כאן.
לנוכח המצב המתואר לעיל, פנתה הממשלה לעגן בחוק הסדר משפטי ייחודי ומחמיר יותר על מסתננים, בשונה מהדין החל על שוהים שלא כדין לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב–1952 (להלן – חוק הכניסה לישראל), הכול כמפורט להלן.
בינואר 2012 נחקק חוק למניעת ההסתננות (עבירות ושיפוט) (תיקון מס' 3 והוראת שעה), התשע"ב–2012 (ס"ח התשע"ב, עמ' 119) (להלן - תיקון מס' 3). טרם חקיקתו, הושמו מסתננים במשמורת לפי חוק הכניסה לישראל, אך שוחררו ממנה לאחר פרק זמן קצר יחסית, בין השאר, משום שחוק הכניסה לישראל אינו מאפשר, ככלל, החזקה של אדם במשמורת למשך יותר מ-60 ימים, בכפוף לסייגים שנקבעו בו לעניין המשך החזקתו במשמורת של שוהה שלא כדין.
תיקון מס' 3 ביטא את מדיניות הממשלה, שלפיה יש להחיל הסדר משפטי ייחודי ומחמיר יותר על מסתננים, בשונה מהדין החל על שוהים שלא כדין לפי חוק הכניסה לישראל. זאת, בין השאר, משום שבשונה משוהה שלא כדין, אשר נכנס לישראל דרך מעבר גבול חוקי ורשמי באמצעות דרכון של מדינת חוץ, ואשר ניתנה לו אשרת כניסה לתקופה נקובה כתייר או למטרות עבודה ורק בהמשך הפך לשוהה שלא כדין, הרי שמסתנן נכנס לישראל ביודעין שלא דרך תחנת גבול, בלא מסמכי זיהוי רשמיים ובאופן בלתי מתועד.
כניסה למדינה בדרך זו מקשה על יכולתן של רשויות המדינה לברר את זהותו, מדינת אזרחותו או מדינת תושבותו ומוצאו של המסתנן, ועל היכולת המעשית להרחיקו מישראל למדינה כלשהי, וממילא שאלת הרחקתו מישראל יוצרת מורכבות וקושי נוספים בשים לב למדינות המוצא העיקריות שמהן הגיעו רוב המסתננים לישראל. כמו כן, כניסתו של מסתנן בלתי מתועד לישראל היא מלכתחילה בלתי חוקית, ועל כן מוצדק לקבוע שיחול דין מחמיר יותר על מסתנן מאשר על אזרח זר שנכנס לישראל כדין והפך, לאחר שפקעו אשרתו ורישיון ישיבתו בישראל, לשוהה שלא כדין לפי חוק הכניסה לישראל.
מכוח תיקון מס' 3, שנקבע בתחילה כהוראת שעה למשך שלוש שנים, היה ניתן להחזיק מסתננים במשמורת לתקופה של עד שלוש שנים, בכפוף לעילות השחרור שנקבעו בחוק, ובהן טעמים הומניטריים מיוחדים וקצב בדיקת הבקשות למקלט של מי שהושמו במשמורת.
לצד ההסדר המתואר לעיל, ובמטרה לצמצם את התמריץ הכלכלי להסתננות, נחקק ביום כ"ה בסיוון התשע"ג (13 ביוני 2013), חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט)(הוראת שעה), התשע"ג–2013 (להלן – הוראת שעה התשע"ג), שבו נקבע, כהוראת שעה שתוקפה הותאם לתוקפו של תיקון מס' 3, איסור על הוצאת כספי מסתנן מחוץ לישראל. באיזון בין זכותה של מדינת ישראל להגן על עצמה מפני תופעת ההסתננות לבין חובתה לנהוג באופן הומני כלפי כל מי שנמצא בשטחה ולהגן על זכויות האדם של כל אדם באשר הוא, הרי שהאיסור שנקבע בהוראת השעה האמורה הוא מידתי - הן בשל החריגים המצוינים
בו והן בשל כך שהוא חל רק על פעולת הוצאת הכסף מגבולות המדינה, ואינו מגביל ביצוע פעולות בכספים בישראל. כמו כן, האיסור הוא זמני בלבד, שכן בעת עזיבת המסתנן את הארץ הוא רשאי להוציא עימו את כספו.
ביום י"ב בתשרי התשע"ד (16 בספטמבר 2013), קבע בית המשפט העליון בבג"צ 7146/12 אדם נ' הכנסת (פורסם בנבו, 16.9.2013) (להלן - פרשת אדם), בהרכב מורחב של תשעה שופטים, כי סעיף 30א לחוק, שנוסף לחוק במסגרת תיקון מס' 3, אינו חוקתי וכי כלל הוראותיו של סעיף 30א לחוק בטלות, שכן טמונה בו פגיעה בלתי מידתית בזכות לחירות ולכבוד האדם הקבועים בחוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו.
ביום ז' בטבת התשע"ד (10 בדצמבר 2013) התקבל בכנסת חוק למניעת הסתננות (עבירות שיפוט)(תיקון מס' 4 והוראת שעה) התשע"ד–2014 (ס"ח התשע"ד, עמ' 74) (להלן - תיקון מס' 4). תיקון זה נועד לעגן בחוק אמצעים חלופיים ויעילים להתמודדות עם ההשלכות החמורות הנובעות מתופעת ההסתננות, שפגיעתם במסתננים תהיה פחותה ושיעמדו בעקרונות שנקבעו בפסק הדין בפרשת אדם. במסגרת תיקון מס' 4 עוגנו הכללים והמסגרת הנורמטיבית להקמתו של מרכז השהייה הפתוח. תיקון מס' 4 קבע שני הסדרים - פרק ג' שעניינו מיתקן משמורת 4 במתכונת מידתית מזו שנקבעה בתיקון מס' 3, ופרק ד' שעניינו מרכז שהייה פתוח - הכוללים מארג של אמצעים לטיפול בתופעת ההסתננות.
נגד חוקתיותו של תיקון מס' 4 הוגשה עתירה לבית משפט העליון - בג"ץ איתן מדיניות הגירה ישראלית ואח' נ' ממשלת ישראל (פורסם באר"ש, 22.9.2014) (להלן - פרשת איתן). ביום כ"ז באלול התשע"ד (22 בספטמבר 2014) קבע בית המשפט העליון בפסק דינו בעתירה כי סעיף 30א לחוק למניעת הסתננות, שעניינו במיתקן המשמורת, אינו חוקתי בשל פגיעתו הקשה והבלתי מידתית בזכות החוקתית לחירות ולכבוד, ועל כן – בטל. כמו כן קבע בית המשפט כי פרק ד' לחוק למניעת הסתננות, אשר מכוחו הוקם מרכז השהייה, בטל אף הוא, מאחר שטמונה בו פגיעה בזכות לכבוד ולחירות.
חוק למניעת הסתננות ולהבטחת יציאת מסתננים מישראל (תיקוני חקיקה והוראות שעה), התשע"ה–2014 (ס"ח התשע"ה, עמ' 84) (להלן - תיקון מס' 5), נחקק בעקבות פסק הדין בפרשת איתן והתקבל בכנסת ביום ט"ז בכסלו התשע"ה (8 בדצמבר 2014).
החוק האמור תיקן את החוק למניעת הסתננות בשני עניינים עיקריים: פרק ג' לחוק שעניינו מיתקן משמורת במתכונת מידתית מזו שנקבעה בתיקון מס' 4 (ובין השאר קביעת תקופה מרבית להחזקה במשמורת) ופרק ד' לחוק שעניינו הפעלתו של מרכז שהייה פתוח. תיקונים אלה נקבעו בשים לב לתכליות החוק כאמצעי להגשמת מדיניות הממשלה והכנסת, ובמתן מענה ראוי והולם לקביעות בית המשפט העליון בפרשת איתן. הסדרים אלה נקבעו אף הם כהוראת שעה לשלוש שנים.
נוסף על ההסדרים המתוקנים שנקבעו כאמור בפרקים ג' ו־ד' לחוק למניעת הסתננות, כלל תיקון מס' 5, בין השאר, גם תיקונים בחוק עובדים זרים, התשנ"א–1991, ובחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו - 1996, וזאת במטרה להבטיח את יציאתם של עובדים זרים, ובהם מסתננים, מישראל במועד, ולהגביר את האכיפה בכל הנוגע להעסקת עובדים זרים, ובכלל זה מסתננים.
נגד חוקתיותו של תיקון מס' 5 הוגשה עתירה לבית משפט העליון - בג"ץ 8665/14 טשומה נגה דסטה נ' הכנסת (פורסם באר"ש, 11.8.2015) (להלן - פרשת טשומה) ביום כ"ו באב התשע"ה (11 באוגוסט 2015) קבע בית המשפט העליון פה אחד כי הוראת החוק המורה על החזקה במשמורת של מסתננים לתקופה של עד שלושה חודשים היא חוקתית. באשר להוראות פרק ד' לחוק המקנות לממונה ביקורת הגבולות סמכות להורות למסתנן לשהות במרכז השהייה חולות, קבע בית המשפט כי הוראות הפרק האמור צולחות את הביקורת החוקתית, למעט הוראות סעיפים 32 ד(א) ו־32 כא שלפיהם התקופה המרבית להחזקה במרכז השהייה למסתננים היא 20 חודשים, שדינן – בטלות.
בעקבות פסיקת בית המשפט העליון בפרשת טשומה, נחקק ביום ב' באדר א' התשע"ו (11 בפברואר 2016) חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראת שעה), התשע"ו 2016- (ס"ח התשע"ו, עמ' 5) במסגרת הוראת השעה האמורה תוקנו סעיפים 32 ד ו־ 32 כא לחוק, כך שמשך השהייה המרבי במרכז השהייה למסתננים לא יעלה על 12 חודשים.
ביום כ"ו בכסלו התשע"ח (1 בדצמבר 2017) נחקק 4 חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט)(הוראת שעה),התשע"ח 2017- (ס"ח התשע"ח, עמ' 60)(להלן – הוראת שעה התשע"ח).במסגרת החוק, נקבע כי מרכז השהייה יפסיק לפעול בתוך שלושה חודשים מיום חקיקתו, הוארך תוקפן של הוראות סעיפים 7א עד 7ג לחוק למניעת הסתננות, שבהם קבוע האיסור על הוצאת כספי מסתננים מישראל, בשנה נוספת (תוקפם של סעיפים אלה הוארך בהמשך בשנתיים נוספות, בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט)(הוראת שעה)(תיקון מס'4) התשע"ט 2018- (ס"ח התשע"ט, עמ' 74)), וכן הוארך תוקפן של שאר הוראות השעה בשלוש שנים נוספות, כלומר עד יום כ"ז בכסלו התשפ"א (13 בדצמבר 2020).
במסגרת הוראת שעה התשע"ח, תוקן גם חוק הכניסה לישראל, במטרה להבהיר ששר הפנים מוסמך לקבוע מגבלות גאוגרפיות לאוכלוסיית המסתננים האוחזת ברישיון זמני לישיבת ביקור לפי סעיף 2(א)(5) לחוק האמור (ראו סעיף 7 להוראת שעה התשע"ח) באמצעות קביעת המגבלות הגאוגרפיות ועיגונן ברישיונות המונפקים לזרים, ניתן לפקח על אוכלוסיית הזרים השוהה בארץ, בכלל, ועל אוכלוסיית המסתננים בפרט .עיגון המגבלות הגאוגרפיות למסתננים כאמור הוא כלי בהתמודדות עם השלכותיה
המורכבות של תופעת ההסתננות וריכוזן של אוכלוסיות המסתננים במרכזי הערים.
כמו כן, תוקנו במסגרת הוראת שעה התשע"ח גם הוראות השעה שנקבעו בסעיפים 5 ו־ 6 לתיקון מס' 5, ושנועדו להגביר את האכיפה כלפי מעסיקי במסגרת התיקון נקבעה ענישה מוגברת כלפי מעסיקיהם של מסתננים שבידם רישיון זמני לישיבת ביקור שניתן להם לפי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל, ואשר עובדים בניגוד למגבלה גאוגרפית שנקבעה ברישיונם.
ביום כ"ג בכסלו התשפ"א (9 בדצמבר 2020), התקבל בכנסת חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט)(הוראת שעה - הארכת תוקף), התשפ"א 2020- (ס"ח התשפ"א, עמ' 136 ), שבמסגרתו הוארך תוקפן של הוראות השעה שנקבעו בתיקון מס' 3, בתיקון מס'4 ובתיקון מס' 5, בשנה אחת נוספת .כמו כן הוארך במסגרת החוק האמור תוקפה של הוראת שעה התשע"ג, גם כן בשנה אחת נוספת.
התמונה הבין–לאומית העדכנית בנוגע להגירה מעוררת דאגה, ומדינות רבות בעולם מנסות למצוא כלים להתמודד עם גלי ההגירה הבלתי חוקית ממדינות באפריקה, אסיה ובכלל זה המזרח התיכון, ועוד .הטיפול בתופעת ההסתננות על ידי הממשלה באמצעות שילוב של כמה צעדים, כמכלול, הן באמצעות בניית חסם פיזי - המכשול היבשתי בגבול מצרים, והן באמצעות חסם נורמטיבי - הוראות החוק למניעת הסתננות, נחל הצלחה רבה . הוראות אלה היו גורם משמעותי בבלימת תופעת ההסתננות וצמצומה .הן ברחבי העולם והן באזורנו חלות כל העת, ובעיקר בשנתיים האחרונות, תמורות אשר יש בהן כדי להשפיע באופן משמעותי על שמירת גבולות המדינה . מצב זה ממחיש אף ביתר שאת את הצורך להשאיר כלים חשובים אלה זה בידי המדינה.
הוראות השעה שנקבעו, כמפורט לעיל, בתיקון מס' 3, בתיקון מס' ובתיקון מס' 5, עומדות בתוקף עד יום ו' בטבת 4 התשפ"ב (10 בדצמבר 2021) .הואיל וכאמור, ההסדר הקיים בחוק הכניסה לישראל אינו נותן פתרון מספק לתופעת ההסתננות ואינו מאפשר להתמודד איתה באמצעים אפקטיביים שיש בהם כדי להגשים את התכלית שאותה קבע בית המשפט העליון כתכלית ראויה, מוצע, בהצעת חוק זו, להאריך את תקופת תוקפם של ההסדרים שנקבעו כהוראות שעה בתיקון מס' 3, תיקון מס' ותיקון מס' 4 ,5 ושעניינם בהסדרי משמורת, מגבלות גאוגרפיות והסדרי אכיפה ייעודים למעסיקים, בארבע שנים נוספות.
הוראת שעה התשע"ג, שעניינה כאמור באיסור על הוצאת רכוש של מסתנן מישראל, עתידה לפקוע ביום
ו' בטבת התשפ"ב (10 בדצמבר 2021), ולא מוצע להאריך את תוקפה.
סעיפים 1 ו-2 - מוצע מהטעמים המפורטים בחלק הכללי של דברי ההסבר, להאריך את תוקפם של סעיפים 2, 4 ו־ 6 לתיקון מס' 3 ושל סעיפים 30 ב עד 30 ו לחוק למניעת הסתננות כנוסחם בסעיף 5 לתיקון מס' 3, אשר עניינם בגירוש והחזקה במשמורת של מסתננים, הסדרת ההליך לפני ממונה ביקורת הגבולות והביקורת השיפוטית של בית הדין לביקורת משמורת של מסתננים, כך שהם ימשיכו לעמוד בתוקפם למשך ארבע שנים נוספות.
כמו כן מוצע, מאותם טעמים, להאריך את תוקפו של סעיף 3 לתיקון מס' , המתקן את סעיף 9א לחוק למניעת 4 הסתננות, כך שימשיך לעמוד בתוקף למשך ארבע שנים נוספות .הוראת השעה שבסעיף 10 לתיקון מס' מתקנת 4 את ההגדרות "מקום משמורת מיוחד" ו"מוחזק במשמורת" שבחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - חיפוש בגוף ונטילת אמצעי זיהוי), התשנ"ו–1996 , אשר מפנות, בין השאר, להגדרה "מקום משמורת" שבסעיף 30 ב(א) לחוק למניעת הסתננות. מוצע להאריך את תוקפה בהתאם להארכת תוקפו של הסעיף האמור, כמוצע בסעיף 1 להצעת החוק, בארבע שנים נוספות.
סעיף 3 לפסקה (1) - כאמור, סעיפים 5 ו־ 6 לתיקון מס' 5 קובעים הוראות שעה שעניינן ענישה פלילית מוגברת כלפי מעסיקיהם של מסתננים (סעיף 5) וענישה מינהלית מוגברת כלפי מעסיקים כאמור (סעיף 6). מוצע, מהטעמים המפורטים בחלק הכללי, להאריך את תוקפם של סעיפים אלה, כך שימשיכו לעמוד בתוקף למשך ארבע שנים נוספות.
לפסקה (2) - מוצע מהטעמים המפורטים לעיל בחלק הכללי, להאריך את תוקפו של הסדר המשמורת הקבוע בסעיף 30 א לחוק, כנוסחו בסעיף 1(1) לתיקון מס' 5, בארבע שנים נוספות. בתוך כך, יוארך גם תוקפו של התיקון בחוק הכניסה לישראל שנקבע, כהוראת שעה, בסעיף 7 להוראת שעה התשע"ח, אשר מבהיר את סמכותו של שר הפנים לקבוע מגבלות גאוגרפיות ברישיונותיהם של מסתננים.
בהקשר זה יצוין כי ביום כ"ד בתשרי התשפ"ב (30 בספטמבר 2021), ניתן פסק דינו של בית המשפט
העליון בבר"ם 1126/18 לול זרגוזי ואמורה מיו בע"מ נ' רשות האוכלוסין וההגירה - משרד הפנים (פורסם בנבו, 30 9 2021), ובמסגרתו נקבע שהתכלית של קביעת המגבלות הגאוגרפיות היא תכלית ראויה. לנוכח קביעה זו, הרי שמוצדק להאריך את תוקף התיקון הנוגע לסמכות שר הפנים לקבוע מגבלות גאוגרפיות למסתננים בארבע שנים נוספות.
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי ממשלת ישראל ה-36 (מ/1474).
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ט"ו בשבט התשפ"ב (17.01.2022)
תיקון חוק למניעת
הסתננות (עבירות
ושיפוט) (תיקון מס'
3 והוראת שעה) 1. בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (תיקון מס' 3 והוראת שעה), התשע"ב–2012 בסעיף 10, במקום "עד תום שנה מיום תחילתו של חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראות שעה -– הארכת תוקף), התשפ"א–2020" יבוא "עד תום ארבע שנים מיום תחילתו של חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראות שעה – הארכת תוקף), התשפ"ב–2021".
תיקון חוק למניעת
הסתננות (עבירות
ושיפוט) (תיקון מס' 4 והוראת שעה) 2. בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (תיקון מס' 4 והוראת שעה), התשע"ד–2013, בסעיף 14(ב)(1), במקום "עד תום שנה מיום תחילתו של חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראות שעה - הארכת תוקף), התשפ"א–2020" יבוא "עד תום ארבע שנים מיום תחילתו של חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראות שעה – הארכת תוקף), התשפ"ב–2021".
תיקון חוק למניעת
הסתננות ולהבטחת
יציאתם של מסתננים מישראל
(תיקוני חקיקה והוראות שעה) 3. בחוק למניעת הסתננות ולהבטחת יציאתם של מסתננים מישראל (תיקוני חקיקה והוראות שעה), התשע"ה–2014 –
(1) בסעיף 5(א), ברישה, ובסעיף 6(א), במקום "עד תום שנה מיום תחילתו של חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראות שעה - הארכת תוקף), התשפ"א–2020" יבוא "עד תום ארבע שנים מיום תחילתו של חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט)(הוראות שעה - הארכת תוקף), התשפ"ב–2021";
(2) בסעיף 8(א1)(1), במקום "שנה מיום תחילתו של חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראות שעה - הארכת תוקף), התשפ"א–2020" יבוא "עד תום ארבע שנים מיום תחילתו של חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (הוראות שעה – הארכת תוקף), התשפ"ב–2021".