הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 2189931 הכנסת העשרים וארבע יוזם: חבר הכנסת סמי אבו שחאדה ______________________________________________ פ/3372/24 הצעת חוק ביטול מאסר חלף קנס (תיקוני חקיקה), התשפ"ב–2022 דברי הסבר הצעת חוק זו נועדה להביא לביטולו של הסדר "מאסר חלף קנס" אשר פוגע בזכות לכבוד של נקנסים חסרי יכולת כלכלית. מטרת ההצעה היא להביא לייעול גביית קנסות, תוך איזון ראוי בין הזכות לחירות ושוויון של נקנסים חייבים לבין האינטרס הציבורי באכיפת עונשים שהוטלו בהליך הפלילי או מנהלי. בשנת 2013 מדינת ישראל הכירה בפגיעה הלא מידתית של מאסר חייבים ועל כן בוטלו ההוראות בחוק הוצאה לפועל, התשכ"ז–1967, המאפשרות להטיל מאסר על חייבים לשם אכיפת תשלום חוב כספי אזרחי (למעט חוב מזונות). הנחת המוצא שהתקבלה הייתה שהכנסת אדם למאסר היא אמצעי המהווה פגיעה קשה בזכות לחירות שאינו תורם לגביית חובות מאנשים שאין להם יכולת כלכלית לשלמם. ואולם, כליאה של חייבים שאין להם יכולת כלכלית מספקת עדיין קיימת בישראל במסגרת הסדר של "מאסר חלף קנס" לפי סעיף 71 לחוק העונשין, התשל"ז–1977 ולפי סעיף 19 לחוק העבירות המנהליות, התשמ"ו–1985. הסדר זה מאפשר לאסור חייב שלא עמד בתשלום הקנס שהוטל עליו בהליך הפלילי או מינהלי. על פי מחקרם של רביע אגבריה ואיילת עוז "משלמים בחירותם: האם בשלה העת להורות על ביטולו של המאסר חלף קנס" (עיוני משפט מב 477 (2020), השימוש בהוראת סעיף 71 לחוק העונשין בגזרי דין הפך לדבר שבשגרה בשנים האחרונות. מתוך כ-30,000 מקרים שגזר הדין בהם כולל הוראת מאסר חלף קנס שניתנים מדי שנה, מונפקות מדי שנה כ-3,000 פקודות מאסר לחייבים, ומאות מתוך פקודות אלו מופעלות הלכה למעשה ומובילות לכליאתם של אנשים בשל אי-תשלום הקנס. על כן, עולה הצורך בעת הזו להידרש לקשיים שמייצר ההסדר וגורמים לפגיעה בזכויות הנקנסים. קושי עיקרי הוא שההסדר הקיים לא משרת את התכליות אותן ההסדר נועד לממש שהן אכיפה, כאשר איום המאסר נועד לתמרץ את החייב לשלם ובכך לשמש אמצי גבייה אפקטיבי של הקנס; וענישה, כאשר במצב שבו החייב נמנע מלשלם את הקנס (מכל סיבה שהיא), המאסר נועד להיות תחליף לקנס ובכך לגלם את המרכיב העונשי שבו. ההסדר הנוכחי לא מממש תכליות אלה. ראשית, מאסר ככלי אכיפה אפקטיבי הוכח כאשר בחוק קיים מנגנון הבוחן את יכולתו הכלכלית של החייב ובודק האם החייב יכול לעמוד בקנס, שכן לא ניתן לתמרץ אדם לשלם מעבר למה שקיים ברשותו. מנגנון זה לא קיים בהסדר הישראלי והוא מוביל לפגיעה באנשים החיים בעוני. הנתונים מראים כי ב- 80% מהמקרים שבהם חייבים מרצים בפועל מאסר בעקבות קנס פלילי שלא שולם – גובה הקנס נמוך מ-5000 שקלים חדשים (אגבריה ועוז בעמ' 497). המשמעות היא שאי העמידה בתשלומים נבעה מחוסר יכולתם הריאלית של חייבים לעמוד בתשלום, ולא מתוך היותם בעלי יכולת כלכלית המשתמטים מתשלום. ההסדר הקיים מוביל למצב בו אדם בעל יכולת כלכלית יכול להימנע מהפעלת פקודת המאסר, בעוד שאדם הסובל מחסרון כיס, לא יכול להרשות לעצמו לשלם את הקנס שכן אין לו ולמשפחתו די אמצעים להתקיים בכבוד, והוא "יעדיף" לפיכך לרצות עונש מאסר. לכן, ההסדר של מאסר חלף קנס מוביל לשלילת חירות של אדם אך בשל חסרון כיס והוא מייצר פגיעה קשה בשוויון בין בעלי יכולת כלכלית לבין חסרי יכולת כלכלית. כדברי בית המשפט העליון בע"פ 1100/91 מדינת ישראל נ' ג'עפרי, שם נכתב: "מאסרו של אדם אך ורק בשל חוסר יכולתו הכלכלית לשאת בתשלום קנס כספי שהוטל עליו אינו מתיישב עם מדיניות ראויה של ענישה פלילית תקינה והולמת. יש בכך משום פגיעה קשה בעקרון השוויון: עבריין בעל אמצעים יוכל לשלם את הקנס ולא ייאלץ לשהות מאחורי סורג ובריח; ומי שאין ידו משגת לשאת בתשלום – אחת דינו לרצות עונשו מאחורי סורג ובריח." גם מבחינה כלכלית, מאסר חייבים אינו משיג את מטרותיו. המאסר כהסדר עונשי טומן בחובו עלויות אדירות המוטלות על המדינה. על פי אגבריה ועוז, בהתבסס על עלות ממוצעת של שנת מאסר בישראל העומדת על כ- 120,000 ש"ח לאסיר, העלות השנתית של הפעלת מאסר חלף קנס בהתאם לנתוני כלל ימי המאסר שרוצו הייתה 2.7 מיליון ש"ח בשנת 2017 ו-5.3 מיליון שקלים חדשים בשנת 2018 (אגבריה ועוז, בעמ' 502). בנוסף לכך, כליאה זו מגבירה את הצפיפות בכלא, ומסכלת את חובות המדינה לשמור על שטח כליאה ראוי. הסדר מאסר חלף קנס גם לא בהכרח משרת את תכלית הענישה שבבסיסו. בהסדר הישראלי אין יחס המרה בין גובה הקנס לבין משכו של המאסר חלף הקנס, ובשלב גזירת הדין גם לא מתקיים דיון באשר ליחס המרה ראוי. מצב זה מוביל להבדלים גדולים בין מספר ימי המאסר שנגזרו בגין קנסות זהים ומייצרים לפיכך אי-שוויון חמור בין נקנסים. כך, על-פי הנתונים, בגין קנס בסך 100 ש"ח חייב יכול לרצות בין יום אחד לבין שלושים ימי מאסר, ובגין קנס בסך 1,000 ש"ח – בין יומיים למאה ימים. לאור אלו, עולה כי אין בנמצא נתונים המוכיחים את הנחיצות של הסדר מאסר חלף קנס כאמצעי אכיפה הנדרש לשם קיומו של הקנס כאמצעי ענישה. לא זו אף זו, גם אם ישנה נחיצות כלשהי בהקשר זה, נדמה שנחיצות זו זניחה, ואינה מצדיקה את העלות הבירוקרטית של כלי זה, שמתחוור כלא יעיל כלכלית. לכך יש להוסיף כי לאחרונה בית המשפט העליון אף ציין בהערת אגב כי כלל לא בטוח שההסדר של מאסר חלף קנס הוא הסדר חוקתי, שכן הוא אינו מבחין בין מי שיכול לשלם ולא רוצה לבין מי שרוצה לשלם ולא יכול (ר' רע"פ 7621/15 מוסרי נ' מדינת ישראל, פס' 47 לפסק דינו של כב' השופט מלצר (פורסם בנבו, 1.7.2021)). מהניסיון שנצבר מביטול הסדר מאסר חייבים בהוצאה לפועל ולמקרא דוחות של הרשות לאכיפה וגבייה משנים 2014-2016 ומרכז המחקר של הכנסת עולה באופן ברור שיש דרכים אפקטיביות לגביית חובות ללא היזקקות למאסר החייבים הפוגעני. אמצעי הגבייה שנוספו לרשות האכיפה והגבייה ברבות השנים, ביניהם הטלת מגבלות על שימוש בכרטיס אשראי והמחאות, שלילת רישיון נהיגה, מניעת אחזקת דרכון וקבלת מידע מרשימת גורמים, וכן אמצעי הגבייה המסורתיים כגון עיקולים על חשבונות בנק, משכורת, עיקול מטלטלין, עיקול רכב, עיקול מקרקעין, עיכוב יציאה מהארץ, הבאת החייב לחקירת בירור וכדומה, מובילים למצב בו ביטול מאסר החייבים אינו מוביל לירידה בגבייה. זוהי הוכחה נוספת לכך שמאסר חייבים הוא הסדר לא-מידתי, הואיל והוא אינו האמצעי הפוגעני פחות. הצעת חוק זו נכתבה בסיוע הקליניקה למימוש זכויות אדם בהליך האזרחי באוניברסיטת חיפה והאגודה לזכויות האזרח. הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי חברת הכנסת נעמה לזימי וקבוצת חברי הכנסת (פ/2116/24). הצעת החוק זהה לפ/2116/24 ולפיכך לא נבדקה מחדש על ידי הלשכה המשפטית של הכנסת. -------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ז באדר א' התשפ"ב (28.02.2022) תיקון חוק העונשין 1. בחוק העונשין, התשל"ז–1977, סעיף 71 – בטל. תיקון חוק העבירות המנהליות 2. בחוק העבירות המנהליות, התשמ"ו–1985, סעיף 19 – בטל.