הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2189556
הכנסת העשרים וארבע
יוזם: חבר הכנסת צבי האוזר
______________________________________________
פ/3412/24
הצעת חוק לביטול קובלנה (תיקוני חקיקה), התשפ"ב–2022
דברי הסבר
סעיף 11 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982 (להלן – "החוק") קובע כי המאשים במשפט פלילי הוא המדינה. לצד סעיף זה, קובע סעיף 68 לחוק חריג לכלל ומעניק לכל אזרח את האפשרות להאשים אדם בעבירות מסוימות, המנויות בתוספת השנייה לחוק. בכך, ניתנת לאזרח האפשרות לפתוח בעצמו בהליך פלילי מבלי לערב בכך את המשטרה ורשויות התביעה.
הניסיון שהצטבר בעשרות השנים בהן קיים מוסד הקובלנה הפלילית עורר את הצורך לבחון מחדש את ההצדקה לקיומו של מוסד זה. בשנת 1997, פרסמה הועדה המייעצת לעניין סדר הדין הפלילי, בראשות כבוד השופט בדימוס אליהו מצא, את המלצותיה בעניין זה. הועדה קבעה כי הקובלנה מהווה חריג לתפיסת היסוד בדין הישראלי לפיה אכיפת הדין הפלילי היא בסמכות ובאחריות המדינה, הנועדה להבטיח אחידות באכיפת הדין, מניעת התנכלויות וניהול מקצועי ומיומן של ההליך הפלילי. עוד קבעה הוועדה, כי להתפתחויות חקיקתיות שונות שחלו בשנים האחרונות, יש השפעה על השיקולים לביטול מוסד הקובלנה הפרטית. בהקשר זה ראתה הוועדה בחקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, התפתחות חקיקתית חשובה. מתן האפשרות בידי אדם פרטי להעמיד אדם אחר בסיכון של הרשעה פלילית, עלול להוות פגיעה בזכותו של אדם להליך הוגן. ההתפתחות האחרת בתחום החקיקה שיש לה השלכה לגבי מוסד הקובלנה הפלילית היא תיקון מס' 39 לחוק העונשין, התשל"ז–1977, במסגרתו התווסף סעיף 34יז, הגנת 'זוטי דברים', הקובע כי אדם לא יישא באחריות פלילית למעשה, אם לאור טיבו של המעשה, נסיבותיו, תוצאותיו והאינטרס הציבורי, המעשה הוא קל ערך. הוספת הגנה זו לנאשם, מטילה בספק את אחת ההצדקות העיקריות של הקובלנה, שהיא מתן אפשרות למתלונן להביא לדין פלילי את מי שפגע בו, מקום שרשויות התביעה סברו כי אין עניין ציבורי בהעמדתו לדין. בעיה נוספת עליה הצביעה הוועדה, כנגזרת מקיומו של מוסד הקובלנה, היא החשש שקיום האפשרות להגשת קובלנה יוצר תמריץ שלילי לרשויות התביעה מלטפל באותה עבירה בעצמן, שעה שהן יודעות כי ניתן להביא את הפוגע לדין בעבירות מסוימות גם ללא התערבותן. כתוצאה מכך מיצוי הדין בעבירות אלה מותנה בנכונותו של המתלונן ובנטיית לבו ומצב זה פוגע בעקרון השוויון ובשלטון החוק.
בשנת 2008 נאספו נתונים על מספר הקובלנות שהוגשו לבתי משפט השלום בשנים 2006-2007. מהנתונים עלה כי מספר הקובלנות המוגשות מדי שנה הנו מועט (פחות מ-100 בכל שנה). עוד עלה כי באחד המחוזות, מחצית מתיקי הקובלנה הוגשו על ידי אותו קובל, דבר המחזק את החשש מפני ניצול לרעה של הליך זה.
מאז, נאספו נתונים נוספים בדבר מספר הקובלנות הפליליות: בשנת 2018, הוגשו 86 קובלנות פליליות; בשנת 2019, הוגשו 75 קובלנות פליליות; בשנת 2020, הוגשו 73 קובלנות פליליות. ב-89% מהמקרים הקובלנה נמחקה, או שהנאשם זוכה, או שהוחלט על הפסקת הליכים, או שהתיק נסגר טכנית. ב-11% מהם הוחלט על אשמה, כאשר חלקן ללא הרשעה.
אמנם מדובר במספר קטן של הליכים בכל שנה, אך הליכים אלה מכבידים מאוד על בתי המשפט. רובם המוחלט של הליכים אלה, מסתיימים בלא כלום. שמיעת קובלנות מבזבזת מאות ימי שיפוט בכל שנה, והאינטרס הציבורי לא מצדיק זאת. מדובר בהליכים שלרוב מוגשים בשל עניינים של מה בכך, תיקים המבטאים אינטרס פרטי של קובל, אשר הרשויות לא מצאו לנכון לפתוח בחקירה או להגיש בגינם כתב אישום, ובמקרים רבים מנוהלים בצורה לא עניינית, שגוררת בזבוז זמן רב. לא אחת ההליך אינו מנוהל כראוי באופן העלול לגרום לפגיעה בזכותו של הנאשם להליך הוגן. יש שעושים בו אף שימוש להלך אימים על הנאשם ויש מצבים בהם נדרש הנאשם לנהל הליך פלילי מלא כאשר גורמים בכירים בפרקליטות סברו שאין סיכוי סביר להרשעה (החלטה שכמובן אינה מחייבת את הקובל הפרטי). כמו כן, לא אחת נפגע עקרון השוויון בהליך זה כאשר הקובל הפרטי אינו כפוף לשיקולים שעל הרשות לשקול כגון מדיניות אכיפה בנושא מסוים, הפנייה להסדר מותנה ועוד.
יצוין, כי ביטולה של הקובלנה הפלילית, כמוצע, אינו מותיר את האזרח ללא אמצעים מתאימים להתגונן מפני הפגיעה שבוצעה בו. ראשית, קיימת בפניו האפשרות לנקוט בהליך אזרחי. סיכויי ההצלחה לנפגע לשכנע את בית המשפט בקיומו של המעשה שגרם לו נזק גבוהים יותר בהליך האזרחי לנוכח דרישת ההוכחה הנמוכה יחסית לדרישת ההוכחה במשפט הפלילי שהיא "מעבר לספק סביר" (סעיף 34כב לחוק), ולבית המשפט נתונה סמכות לפסוק סעד לטובתו של הניזוק. שנית, נותרת בידי האזרח האפשרות להניע את ההליך הפלילי על ידי הגשת תלונה במשטרה ואף לערור על החלטתה שלא להעמיד לדין לפי סעיף 64 לחוק. יודגש כי בעבר, לא ניתן היה לערר על עבירות המנויות בתוספת השנייה שבגינן רשאי אדם להגיש קובלנה פלילית, ואולם סייג זה בוטל בשנת 2001 כך שזכות הערר עומדת גם לגבי סגירת תיק בעבירות אלה.
מכל הטעמים האמורים מוצע לבטל את סימן ב' לפרק ד' לחוק המסדיר את מוסד הקובלנה, ובכך לבטל מוסד זה משיטת המשפט הישראלית.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ז באדר א' התשפ"ב (28.02.2022)
ביטול סימן ב' לפרק ד' והתוספת השנייה 1. בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982, סימן ב' לפרק ד' והתוספת השנייה לחוק העיקרי – בטלים. בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982, סימן ב' לפרק ד' והתוספת השנייה לחוק העיקרי – בטלים. בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982, סימן ב' לפרק ד' והתוספת השנייה לחוק העיקרי – בטלים.
תיקון חוק הגנת הפרטיות 2. בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א–1981, בסעיף 25 – בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א–1981, בסעיף 25 – בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א–1981, בסעיף 25 –
(1) בסעיף קטן (א), בכל מקום, המילים "או קובלנה" – יימחקו; (1) בסעיף קטן (א), בכל מקום, המילים "או קובלנה" – יימחקו; (1) בסעיף קטן (א), בכל מקום, המילים "או קובלנה" – יימחקו;
(2) בסעיף קטן (ב), המילים "או קובלנה", "או בקובלנה" ו"או הקובל" – יימחקו. (2) בסעיף קטן (ב), המילים "או קובלנה", "או בקובלנה" ו"או הקובל" – יימחקו. (2) בסעיף קטן (ב), המילים "או קובלנה", "או בקובלנה" ו"או הקובל" – יימחקו.
תיקון חוק איסור לשון הרע 3. בחוק איסור לשון הרע, התשכ"ה–1965 – בחוק איסור לשון הרע, התשכ"ה–1965 – בחוק איסור לשון הרע, התשכ"ה–1965 –
(1) בסעיף 4, המילים "או לקובלנה" – יימחקו; (1) בסעיף 4, המילים "או לקובלנה" – יימחקו; (1) בסעיף 4, המילים "או לקובלנה" – יימחקו;
(2) בסעיף 5, המילים "או לקובלנה" – יימחקו; (2) בסעיף 5, המילים "או לקובלנה" – יימחקו; (2) בסעיף 5, המילים "או לקובלנה" – יימחקו;
(3) סעיף 8 – בטל; (3) סעיף 8 – בטל; (3) סעיף 8 – בטל;
(4) בסעיף 25 – (4) בסעיף 25 – (4) בסעיף 25 –
(א) בסעיף קטן (א), בכל מקום, המילים "או קובלנה" – יימחקו; (א) בסעיף קטן (א), בכל מקום, המילים "או קובלנה" – יימחקו;
(ב) בסעיף קטן (ב), המילים "או קובלנה", "או בקובלנה" ו"או הקובל" – יימחקו. (ב) בסעיף קטן (ב), המילים "או קובלנה", "או בקובלנה" ו"או הקובל" – יימחקו.
תיקון חוק העונשין 4. בחוק העונשין, התשל"ז–1977 בסעיף 80(א), במקום הרישה עד המילים "וראה בית המשפט" יבוא "ראה בית המשפט במהלך משפט", והסיפה החל במילים "במשפט שמנהל קובל" – תימחק. בחוק העונשין, התשל"ז–1977 בסעיף 80(א), במקום הרישה עד המילים "וראה בית המשפט" יבוא "ראה בית המשפט במהלך משפט", והסיפה החל במילים "במשפט שמנהל קובל" – תימחק. בחוק העונשין, התשל"ז–1977 בסעיף 80(א), במקום הרישה עד המילים "וראה בית המשפט" יבוא "ראה בית המשפט במהלך משפט", והסיפה החל במילים "במשפט שמנהל קובל" – תימחק.
תיקון חוק למניעת מפגעים 5. בחוק למניעת מפגעים, התשכ"א–1961 – בחוק למניעת מפגעים, התשכ"א–1961 – בחוק למניעת מפגעים, התשכ"א–1961 –
(1) בסעיף 10א, המילים "או קובלנה" – יימחקו; (1) בסעיף 10א, המילים "או קובלנה" – יימחקו; (1) בסעיף 10א, המילים "או קובלנה" – יימחקו;
(2) סעיף 11ה – בטל. (2) סעיף 11ה – בטל. (2) סעיף 11ה – בטל.
תיקון פקודת סימני סחורות 6. בפקודת סימני סחורות, בסעיף 12(2), המילים "או קובלנה" – יימחקו.
בפקודת סימני סחורות, בסעיף 12(2), המילים "או קובלנה" – יימחקו.
בפקודת סימני סחורות, בסעיף 12(2), המילים "או קובלנה" – יימחקו.
תיקון חוק שמירת הניקיון 7. בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד–1984 – בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד–1984 – בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד–1984 –
(1) בסעיף 14א(א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום"; (1) בסעיף 14א(א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום"; (1) בסעיף 14א(א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום";
(2) סעיף 21א – בטל. (2) סעיף 21א – בטל. (2) סעיף 21א – בטל.
תיקון חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים 8. בחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח–1988: בחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח–1988: בחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח–1988:
(1) בסעיף 5יג(א), הסיפה החל במילים "ואולם אם נמסרה" – תימחק; (1) בסעיף 5יג(א), הסיפה החל במילים "ואולם אם נמסרה" – תימחק; (1) בסעיף 5יג(א), הסיפה החל במילים "ואולם אם נמסרה" – תימחק;
(2) סעיף 8 – בטל; (2) סעיף 8 – בטל; (2) סעיף 8 – בטל;
(3) בסעיף 8ג – (3) בסעיף 8ג – (3) בסעיף 8ג –
(א) בסעיף קטן (א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום"; (א) בסעיף קטן (א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום";
(ב) במקום סעיף קטן (ח) יבוא: (ב) במקום סעיף קטן (ח) יבוא:
"(ח) בסעיף זה, "תובע" – כמשמעותו בסעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי."
תיקון חוק המים 9. בחוק המים, התשי"ט–1959 – בחוק המים, התשי"ט–1959 – בחוק המים, התשי"ט–1959 –
(1) בסעיף 20כג(ח), במקום ההגדרה "תובע" יבוא: (1) בסעיף 20כג(ח), במקום ההגדרה "תובע" יבוא: (1) בסעיף 20כג(ח), במקום ההגדרה "תובע" יבוא:
"תובע" – כמשמעותו בסעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982;"; "תובע" – כמשמעותו בסעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982;";
(2) סעיף 20כה – בטל. (2) סעיף 20כה – בטל. (2) סעיף 20כה – בטל.
תיקון חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) 10. בחוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד–1994, סעיף 15 – בטל. בחוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד–1994, סעיף 15 – בטל. בחוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד–1994, סעיף 15 – בטל.
תיקון חוק החומרים המסוכנים 11. בחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג–1993 – בחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג–1993 – בחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג–1993 –
(1) בסעיף 14יד(א), הסיפה החל במילים "ואולם אם נמסרה – תימחק;
(1) בסעיף 14יד(א), הסיפה החל במילים "ואולם אם נמסרה – תימחק;
(1) בסעיף 14יד(א), הסיפה החל במילים "ואולם אם נמסרה – תימחק;
(2) בסעיף 15א(א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום"; (2) בסעיף 15א(א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום"; (2) בסעיף 15א(א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום";
(3) סעיף 15ב – בטל. (3) סעיף 15ב – בטל. (3) סעיף 15ב – בטל.
תיקון חוק התכנון והבניה 12. בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה–1965, סעיף 266ב שכותרתו "קובלנה" – בטל. בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה–1965, סעיף 266ב שכותרתו "קובלנה" – בטל. בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה–1965, סעיף 266ב שכותרתו "קובלנה" – בטל.
תיקון חוק הגבלת הפרסומת והשיווק של מוצרי טבק 13. בחוק הגבלת הפרסומת והשיווק של מוצרי טבק, התשמ"ג–1983, סעיף 11א – בטל. בחוק הגבלת הפרסומת והשיווק של מוצרי טבק, התשמ"ג–1983, סעיף 11א – בטל. בחוק הגבלת הפרסומת והשיווק של מוצרי טבק, התשמ"ג–1983, סעיף 11א – בטל.
תיקון חוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות והגנת נכסים למטרות חינוך) 14. בחוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות והגנת נכסים למטרות חינוך), התש"ס–2000, סעיף 11 – בטל. בחוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות והגנת נכסים למטרות חינוך), התש"ס–2000, סעיף 11 – בטל. בחוק הרשויות המקומיות (ייעוד כספי הקצבות והגנת נכסים למטרות חינוך), התש"ס–2000, סעיף 11 – בטל.
תיקון חוק אוויר נקי 15. בחוק אוויר נקי, התשס"ח–2008 – בחוק אוויר נקי, התשס"ח–2008 – בחוק אוויר נקי, התשס"ח–2008 –
(1) בסעיף 65(א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום"; (1) בסעיף 65(א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום"; (1) בסעיף 65(א), במקום "הוגשו כתב אישום או קובלנה" יבוא "הוגש כתב אישום";
(2) סעיף 69 – בטל. (2) סעיף 69 – בטל. (2) סעיף 69 – בטל.
תיקון פקודת בריאות העם 16. בפקודת בריאות העם, 1940, סעיף 64ד – בטל. בפקודת בריאות העם, 1940, סעיף 64ד – בטל. בפקודת בריאות העם, 1940, סעיף 64ד – בטל.
תיקון חוק האזנת סתר 17. בחוק האזנת סתר, התשל"ט–1979, בסעיף 13, סעיף קטן (ג) – בטל. בחוק האזנת סתר, התשל"ט–1979, בסעיף 13, סעיף קטן (ג) – בטל. בחוק האזנת סתר, התשל"ט–1979, בסעיף 13, סעיף קטן (ג) – בטל.
חוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם 18. בחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א–1951 – סעיף 4א – בטל. בחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א–1951 – סעיף 4א – בטל. בחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א–1951 – סעיף 4א – בטל.
תיקון חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול) 19. בחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א–1971, סעיף 15 – בטל. בחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א–1971, סעיף 15 – בטל. בחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א–1971, סעיף 15 – בטל.
תיקון חוק הבחירות (דרכי תעמולה) 20. בחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט–1959, סעיף 18 – בטל. בחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט–1959, סעיף 18 – בטל. בחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט–1959, סעיף 18 – בטל.
תיקון חוק הדרכים (שילוט) 21. בחוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו–1966, סעיף 9ד שכותרתו "קובלנה" – בטל. בחוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו–1966, סעיף 9ד שכותרתו "קובלנה" – בטל. בחוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו–1966, סעיף 9ד שכותרתו "קובלנה" – בטל.
תיקון פקודת העיריות 22. בפקודת העיריות, סעיף 342 – בטל.
בפקודת העיריות, סעיף 342 – בטל.
בפקודת העיריות, סעיף 342 – בטל.
תיקון פקודת המועצות המקומיות 23. בפקודת המועצות המקומיות, בסעיף 34א(א), במקום "249ב ו-342" יבוא "ו-249ב". בפקודת המועצות המקומיות, בסעיף 34א(א), במקום "249ב ו-342" יבוא "ו-249ב". בפקודת המועצות המקומיות, בסעיף 34א(א), במקום "249ב ו-342" יבוא "ו-249ב".
הוראות מעבר 24. על קובלנה שהוגשה לפי החוק העיקרי או לפי אחד החוקים המנויים בסעיפים 2 עד 23 לחוק זה, אשר ערב תחילתו של חוק זה (בסעיף זה – יום התחילה) הייתה תלויה ועומדת לפני בית המשפט, ימשיכו לחול הוראות החוק שלפיו הוגשה, כנוסחן ערב יום התחילה, ובלבד שהדיון בה לפני בית המשפט החל לפני יום התחילה. על קובלנה שהוגשה לפי החוק העיקרי או לפי אחד החוקים המנויים בסעיפים 2 עד 23 לחוק זה, אשר ערב תחילתו של חוק זה (בסעיף זה – יום התחילה) הייתה תלויה ועומדת לפני בית המשפט, ימשיכו לחול הוראות החוק שלפיו הוגשה, כנוסחן ערב יום התחילה, ובלבד שהדיון בה לפני בית המשפט החל לפני יום התחילה. על קובלנה שהוגשה לפי החוק העיקרי או לפי אחד החוקים המנויים בסעיפים 2 עד 23 לחוק זה, אשר ערב תחילתו של חוק זה (בסעיף זה – יום התחילה) הייתה תלויה ועומדת לפני בית המשפט, ימשיכו לחול הוראות החוק שלפיו הוגשה, כנוסחן ערב יום התחילה, ובלבד שהדיון בה לפני בית המשפט החל לפני יום התחילה.