הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2190503
הכנסת העשרים וארבע
יוזמים: חברי הכנסת אלי אבידר
אמילי חיה מואטי
איתן גינזבורג
אוסאמה סעדי
מיכל שיר סגמן
______________________________________________
פ/3596/24
הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – אי-כשירות של נאשם להרכיב את הממשלה)
דברי הסבר
מעמדו וכוחו הרב של ראש הממשלה נוגעים, במישרין ובעקיפין, לכלל המערכות הציבוריות במדינה. כוחו השלטוני של ראש הממשלה מאפשר לו להשפיע באופן עמוק על התנהלותה של הכנסת ועל מערכות שלטוניות נוספות. סיטואציה בה ראש ממשלה נתון תחת כתב אישום פלילי חמור, יוצר חשש מהותי מפגיעה ממשית בתקינות פעילות מוסדות השלטון, וממצב של ניגוד עניינים מובנה, בשל ההתנגשות בין האינטרס האישי לאינטרס הציבורי.
אמון הציבור הוא יסוד חיוני עבור משטר דמוקרטי. כרסום באמון הציבור עלול לפגוע בלגיטימיות של פעולות הרשות השלטונית מצד האזרחים. אמון הציבור כרוך ברעיון לפיו עובדי הציבור כפופים לעיקרון הנאמנות הציבורית ומשתמשים בכוחם השלטוני לטובת קידום אינטרסים ציבוריים. רעיון זה אינו מתיישב עם מצב בו הוגש כתב אישום במעשה פלילי חמור נגד נבחר הציבור, בנסיבות בהן יש חשש לקלקול מוסרי-ערכי, קל וחומר לגבי ראש ממשלה.
בספר החוקים של מדינת ישראל קיימים יותר ממאה חוקים המגדירים תפקידים ציבוריים, הכוללים הוראת כשירות לכהונה וכן, הוראות פוזיטיביות המטילות חובה על הגורם הממונה, לבחון את התנהגות המבקשים לשרת את הציבור. על מנת שהדין ביחס לראש הממשלה יהלום את המצב המשפטי החל על נבחרי ציבור אחרים, מוצע לתקן את חוק היסוד.
גם בית המשפט העליון עמד על "הצורך להסדיר לעתיד לבוא בחקיקה מתאימה את הסוגייה הנוגעת להטלת מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת הנאשם בעבירות חמורות שיש עמן קלון. זאת, על מנת ליתן ביטוי ועיגון משפטי להיבטים הציבוריים והערכיים שמעלה סוגייה זו" (בג"ץ 2592/20).
תפקיד ראש הממשלה הוא העמוס והמורכב מבין המשרות השלטוניות בישראל. הצורך, המובן והמוצדק, של ראש הממשלה כנאשם לנהל את הגנתו והאילוצים שעלול ההליך השיפוטי להטיל על סדר יומו, עלולים גם הם לפגום ביכולתו של ראש הממשלה למלא את משרתו ביעילות ובפניות הנדרשת למען הציבור.
זאת ועוד, מצב בו למועמד להרכבת הממשלה עומד כתב אישום פלילי חמור, מאפשר אנומליה ועלול לפגוע במקומה של ישראל במדד תפיסת השחיתות הבינלאומי (CPI).
הצעת החוק מציעה להגביל את כשירותו של חבר הכנסת שנגדו תלוי ועומד כתב אישום, אם האישום הוא בעבירה שהעונש הקבוע לה הוא שלוש שנות מאסר או יותר ויש בעבירה משום קלון, חבר הכנסת לא יהיה רשאי להרכיב את הממשלה.
הגבלה זו תחול על כל המצבים בהם קמה ממשלה חדשה – הטלת התפקיד בידי נשיא המדינה, בין בעקבות הבחירות לכנסת ובין במהלך כהונת הכנסת בשל העילות הקבועות בחוק היסוד להרכבת ממשלה חדשה; וכן הבעת אי אמון בממשלה והצגת ממשלה אחרת תחתיה. כמו כן, תחול ההגבלה על השבעתו כראש ממשלה חלופי של חבר הכנסת שנאשם כאמור. במצבים בהם העילה להרכבת הממשלה החדשה היא בחירת כנסת חדשה, יהיה המועד הקובע לעניין ההכרעה כי נגד חבר הכנסת תלוי ועומד כתב אישום, 45 ימים לפני היום הראשון להגשת רשימות המועמדים לכנסת. זאת על מנת ליצור ודאות במערכת הפוליטית באשר להשלכות של בחירה במועמד, או ברשימת מועמדים מסוימת. ביתר המצבים, יהיה המועד הקובע המועד בו מוטל להרכיב את הממשלה, או המועד בו מוגשת ההצעה להביע אי אמון בממשלה, ולגבי ראש ממשלה חלופי – במועד כינון הממשלה בה הוא עתיד לכהן.
כלל הכשירות המוצע לא יחול על אפשרות לכינון ממשלה חדשה בכנסת ה-24. עם זאת, יובהר, כי כתב אישום שהוגש קודם לתיקון החוק, וכתב אישום שיוגש קודם למועד הקבוע לעניין הבחירות לכנסת ה-25, יבואו בגדרי "כתב אישום תלוי ועומד" לגבי חבר הכנסת, שכשירותו תבחן לאור ההסדר המוצע לעניין כינון ממשלה בכנסת ה-25 ואילך. כמו כן, מוצע כי תינתן אפשרות למועמד לפנות ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, שהוא שופט בית המשפט העליון, כדי שיבחן באופן פרטני את המקרה לפי העובדות המתוארות בכתב האישום, ויקבע, לפי שיקול דעתו, שאין לשלול את כשירות המועמד להרכיב ממשלה על אף הגשת כתב האישום נגדו, שכן נסיבות העבירה המיוחסת אינן מלמדות כי דבק בהן קלון.
ההסדר המשפטי המוצע מאזן בין הזכות לבחור ולהיבחר לבין הנאמנות הציבורית, הכוללת בתוכה את הערכים: תקינות פעילות המנהל ומוסדות השלטון, אמון הציבור וטוהר המידות של משרתי הציבור.
הצעת חוק זו זהה במהותה לתזכיר חוק היסוד שהוצע לאחרונה בעניין זה על ידי שר המשפטים.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ו' באדר ב' התשפ"ב (09.03.2022)
הוספת סעיף 7א 1. בחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק היסוד) אחרי סעיף 7 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק היסוד) אחרי סעיף 7 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק היסוד) אחרי סעיף 7 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק היסוד) אחרי סעיף 7 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק היסוד) אחרי סעיף 7 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק היסוד) אחרי סעיף 7 יבוא:
"אי-כשירות של נאשם להרכיב את הממשלה "אי-כשירות של נאשם להרכיב את הממשלה "אי-כשירות של נאשם להרכיב את הממשלה 7א. (א) בלי לגרוע מהוראות סעיפים 5(ב) ו-6, וסעיף 6 לחוק-יסוד: הכנסת, חבר הכנסת שבמועד הקובע תלוי ועומד נגדו כתב אישום בשל עבירה שהעונש הקבוע לה בחוק הוא שלוש שנות מאסר או יותר – (א) בלי לגרוע מהוראות סעיפים 5(ב) ו-6, וסעיף 6 לחוק-יסוד: הכנסת, חבר הכנסת שבמועד הקובע תלוי ועומד נגדו כתב אישום בשל עבירה שהעונש הקבוע לה בחוק הוא שלוש שנות מאסר או יותר –
(1) לא יטיל עליו נשיא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה לפי סעיפים 7, 9, 10 או 29;
(2) לא ייכלל בהצעה להבעת אמון בממשלה חדשה לפי סעיף 28 כראש הממשלה בממשלה זו;
(3) לא יושבע כראש הממשלה החלופי לפי סעיף 13א;
אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, לפי האמור בכתב האישום, כי אין עם העבירה, בנסיבות העניין, משום קלון; לעניין סעיף זה: אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, לפי האמור בכתב האישום, כי אין עם העבירה, בנסיבות העניין, משום קלון; לעניין סעיף זה:
(1) אין נפקא מינא אם כתב האישום הוגש לפני תחילת כהונת הנאשם כנבחר ציבור או אחריה, אם העבירה נעברה בזמן שכיהן כנבחר ציבור או לפני שהחל לכהן כנבחר ציבור;
(2) יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית ידון בשאלה האם מדובר בעבירה שיש עימה קלון על פי עובדות כתב האישום ולא יידרש לחומר הראיות בבסיסו.
(ב) בסעיף זה, "המועד הקובע" – (ב) בסעיף זה, "המועד הקובע" –
(1) לעניין הטלת התפקיד לפי סעיפים 7, 9 או 10 בקשר לכינון ממשלה בשל התקיימות בחירות לכנסת – היום ה-45 לפני היום הראשון להגשת רשימות המועמדים לכנסת בבחירות האחרונות שהתקיימו לפני מועד הטלת התפקיד;
(2) לעניין הטלת התפקיד לפי סעיפים 7, 9 או 10 בשל היווצרות עילה לכינון ממשלה, שאינה בחירות לכנסת – בעת הטלת התפקיד;
(3) לעניין סעיף 28 – בעת הגשת ההצעה להביע אי אמון בממשלה;
(4) לעניין סעיף 29 – בעת הטלת התפקיד;
(5) לעניין השבעה כראש הממשלה החלופי לפי סעיף 13א – במועד האמור בפסקה (1) בקשר לכינון ממשלה בשל התקיימות בחירות לכנסת או במועד כינון הממשלה שבה הוא עתיד להיות מושבע כראש הממשלה החלופי בקשר לכינון ממשלה בשל היווצרות עילה אחרת.".
תחולה 2. הוראת סעיף 7א לחוק-יסוד: הממשלה כנוסחו בחוק-יסוד זה לא תחול בקשר לכינון ממשלה בכנסת ה-24; לעניין הסעיף האמור, "כתב אישום" – לרבות כתב אישום שהוגש לפני כניסת חוק-יסוד זה לתוקפו. הוראת סעיף 7א לחוק-יסוד: הממשלה כנוסחו בחוק-יסוד זה לא תחול בקשר לכינון ממשלה בכנסת ה-24; לעניין הסעיף האמור, "כתב אישום" – לרבות כתב אישום שהוגש לפני כניסת חוק-יסוד זה לתוקפו. הוראת סעיף 7א לחוק-יסוד: הממשלה כנוסחו בחוק-יסוד זה לא תחול בקשר לכינון ממשלה בכנסת ה-24; לעניין הסעיף האמור, "כתב אישום" – לרבות כתב אישום שהוגש לפני כניסת חוק-יסוד זה לתוקפו. הוראת סעיף 7א לחוק-יסוד: הממשלה כנוסחו בחוק-יסוד זה לא תחול בקשר לכינון ממשלה בכנסת ה-24; לעניין הסעיף האמור, "כתב אישום" – לרבות כתב אישום שהוגש לפני כניסת חוק-יסוד זה לתוקפו. הוראת סעיף 7א לחוק-יסוד: הממשלה כנוסחו בחוק-יסוד זה לא תחול בקשר לכינון ממשלה בכנסת ה-24; לעניין הסעיף האמור, "כתב אישום" – לרבות כתב אישום שהוגש לפני כניסת חוק-יסוד זה לתוקפו. הוראת סעיף 7א לחוק-יסוד: הממשלה כנוסחו בחוק-יסוד זה לא תחול בקשר לכינון ממשלה בכנסת ה-24; לעניין הסעיף האמור, "כתב אישום" – לרבות כתב אישום שהוגש לפני כניסת חוק-יסוד זה לתוקפו.