הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2190623
הכנסת העשרים וארבע
יוזמים: חברי הכנסת גלעד קריב
איתן גינזבורג
רם בן ברק
______________________________________________
פ/3617/24
הצעת חוק לניתוק זיקתם של חיקוקים ממצב החירום (שמירת דינים והוראות שעה), התשפ"ב–2022
דברי הסבר
עם הקמת המדינה, הכריזה מועצת המדינה הזמנית על מצב חירום. ההכרזה לא כללה הגדרה של מהו אותו "מצב חירום", היא לא הוגבלה בזמן, והיא מעולם לא בוטלה. בשנת 1996 נכנס לתוקפו חוק יסוד: הממשלה, שבו עוגנה סמכות הממשלה להכריז על מצב חירום, תוך הגבלת התקופה לשנה אחת. מאז, מוארכת ההכרזה מדי שנה, ולעתים בפרקי זמן קצרים יותר. פירושו של דבר שמדינת ישראל מצויה במצב חירום במשך כמעט 74 שנים, מצב שאין לו אח ורע בעולם, ודאי לא במדינות דמוקרטיות.
הנפקות המרכזית של ההכרזה קבועה בחוק היסוד, והיא הסמכות להתקין תקנות שעת חירום כדי "להגן על המדינה, ביטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים החיוניים". תקנות אלה מאפשרות לממשלה לגבור על חקיקה של הכנסת, כפי שקובע חוק היסוד: "לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל או להגדיל מסים או תשלומי חובה אחרים, והכל זולת אם אין הוראה אחרת בחוק". התקנות מוגבלות בתוקפן לשלושה חודשים, והן מונחות על שולחן ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.
בעשורים הראשונים לאחר קום המדינה, השתמשו ממשלות ישראל בסמכות זו באופן נרחב, אך בעשורים האחרונים הוא הצטמצם משמעותית. בין 2005 ל-2019 הותקנו רק שתי תקנות שעת חירום, שתיהן לשם הבטחת שירותי עבודה חיוניים בוועדה לאנרגיה אטומית. אולם, עם פרוץ משבר הקורונה, השתמשה הממשלה בסמכותה זו על בסיס כמעט יומיומי, באופן שלא היה כמותו מזה עשרות שנים. באמצעות תקנות אלה נקבעו הוראות שקבעו מגבלות על השהייה במרחב הציבורי, סיוע כלכלי לאזרחים, הבטחת שירותים חיוניים, הסדרים מיוחדים במערכת המשפט ובבתי הסוהר, ועוד. בסך הכל, בין מרץ ליוני 2020 התקינה הממשלה 38 תקנות שעת חירום (רבות מהן תוקנו מספר פעמים). חלק מתקנות שעת חירום אלה הוחלפו בהדרגה בחקיקה ראשית של הכנסת, וחלקן בוטלו או פקעו מבלי שנחקקה בעניינן חקיקה ראשית.
נפקות נוספת שיש להכרזה על מצב חירום היא מתן תוקף לעשרות חוקים וצווים. מאז קום המדינה ועד ראשית שנות ה-90 נחקקו חוקים שונים שבהם נקבע כי יעמדו בתוקף כל עוד ההכרזה על מצב חירום בתוקף. חלק מהחוקים הם בעלי זיקה ישירה למצב החירום, ונועדו לתת מענה בעת חירום (כגון חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום, התש"י–1949, המאפשר לתפוס מקרקעין לצרכים ביטחוניים). לעומת זאת ישנם צווים שונים (להלן – צווי פיקוח) שנחקקו לאורך השנים מכוח חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח–1957, במטרה להסדיר ענפים כלכליים שונים במשק (כגון הסדרת ענף היהלומים, ייצור דבש, ועוד), אף שאין להסדרים אלה זיקה ישירה למצב החירום.
לפי תקנון הכנסת, הוועדה שדנה בבקשת הממשלה להכריז על מצב חירום ומביאה את המלצתה בפני הכנסת היא ועדה משותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת חוקה חוק ומשפט (להלן – הוועדה המשותפת). הוועדה המשותפת הביעה בדיוניה לא פעם את מורת רוחה מכך שהיא נאלצת להיעתר לבקשות הממשלה להאריך את תוקפו של מצב החירום, ואגב כך להקנות לממשלה את הסמכות הדרקונית להתקין תקנות שבכוחן לגבור על חקיקת הכנסת, וכל זאת כדי להימנע מפקיעת תוקפם של החוקים והצווים השונים התלויים בו. לו נותקה זיקתם של החוקים והצווים למצב החירום, ניתן היה להימנע מהארכות נוספות שלו.
בשנת 2009, לאחר שהוועדה המשותפת הביעה את מורת רוחה מקצב ההתקדמות האיטי בניתוק זיקתם של החוקים והצווים השונים למצב החירום, היא החליטה לקיים פיקוח הדוק יותר על עבודת הממשלה בנושא. באותה שנה היו 9 חוקים ו-165 צווי פיקוח שתוקפם מותנה במצב חירום. עבודת הוועדה המשותפת נשאה פירות, ונכון להיום נותרו 5 חוקים ו-15 צווי פיקוח שתוקפם מותנה במצב חירום.
כעת, כאשר מספרם של החוקים וצווי הפיקוח מועט, ורובם ככולם מצויים בשלבי חקיקה כאלה ואחרים, נדמה שהגיעה השעה לצעוד צעד אחד קדימה.
בהצעת החוק המתפרסמת בזה מוצע לנתק באחת את זיקתם של חמשת החוקים ו-15 הצווים למצב החירום, ולהקצות לממשלה ולכנסת זמן נוסף לטיפול בהם, מבלי שיהיה צורך לשוב ולהכריז על מצב חירום מצד אחד, אך ללא חשש מפקיעתם המידית מצד שני.
כמובן, שלו תחשוב הממשלה בעתיד כי נסיבות כאלה ואחרות מצדיקות הכרזה על מצב חירום, כפי שמוצדק היה להכריז זאת ב-1948, חוק היסוד מקנה לה את הסמכות לעשות זאת. יצוין גם כי ככל שתידרש הממשלה לקבוע הוראות חירום לשם טיפול במגיפת הקורונה, היא תוכל לעשות כן באמצעות הכרזה על מצב חירום בשל נגיף הקורונה או על מצב בריאותי מיוחד מכוח חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף–2020.
סעיף 1
לפי ההסדר המוצע, החוקים שתוקפם מותנה בהכרזה על מצב חירום יעמדו בתוקפם במשך שנה נוספת, אותה תהיה הממשלה רשאית להאריך בצו, באישור הכנסת, בשלוש תקופות נוספות לכל היותר, שלא יעלו על שנה אחת כל אחת. במהלך תקופה זו יהיה על הממשלה ועל הכנסת להשלים את החקיקה הדרושה לשם ניתוק זיקתם למצב החירום.
סעיף 2
חלק מצווי הפיקוח מיועד להחלפה בחקיקה ראשית וחלקו בחקיקת משנה אחרת. ככל שתושלם חקיקה ראשית שתחליף הסדר המצוי כיום בצו פיקוח, ניתן יהיה להסירו מהתוספת כחלק מאותה חקיקה. כדי שניתן יהיה לעשות זאת גם במקרה שבו צו הפיקוח מוחלף בחקיקת משנה, מוצע להסמיך את השר הממונה על ביצוע הצו להסירו מהתוספת.
סעיף 3
במסגרת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021
ו-2022), התשפ"ב–2021 נותקה זיקתו למצב החירום של צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (תמרוקים), .התשל"ג–1973, ואולם מועד תחילתו של ניתוק הזיקה נקבע ליום ח' בטבת התשפ"ג (1 בינואר 2023). כדי שניתן יהיה לבטל את מצב החירום מבלי שיפקע תוקפו של צו זה, מוצע להקדים את מועד ניתוק זיקתו למצב החירום למועד תחילתו של החוק המוצע.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ו' באדר ב' התשפ"ב (09.03.2022)
שמירת דינים – הוראת שעה 1. (א) על אף האמור בכל דין, החיקוקים המפורטים בתוספת יעמדו בתוקפם עד יום י"א בתמוז התשפ"ג (30 ביוני 2023).
(ב) הממשלה, באישור הכנסת, רשאית בצו להאריך את תוקפה של התקופה האמורה בסעיף קטן (א) בשלוש תקופות נוספות לכל היותר, שלא יעלו על שנה אחת כל אחת.
שינוי התוספת 2. ביטל שר חיקוק המצוי בתחום סמכותו ומנוי בחלק ב' לתוספת, יורה, בצו, על הסרתו מהתוספת.
תיקון חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022) 3. בחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"ב–2021, בסעיף 105(ה)(1), במקום "החל מיום התחילה" יבוא "החל מיום תחילתו של חוק לניתוק זיקתם של חיקוקים ממצב החירום (שמירת דינים והוראות שעה), התשפ"ב–2022".
תוספת
(סעיף 1)
חלק א'
1. פקודה להארכת תוקף של תקנות שעת חירום (יציאה לחוץ לארץ), התש"ט–1948;
2. חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום, התש"י–1949;
3. חוק הסדרי משפט ומינהל [נוסח משולב], התש"ל–1970;
4. חוק להארכת תוקף של תקנות שעת חירום (פיקוח על כלי שיט) [נוסח משולב], התשל"ג–1973;
5. חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים), התשל"ט–1979.
חלק ב'
1. צו ההגנה (טיפול בדגים), התשי"ז–1956;
2. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (תכשירים להדברת מזיקים לאדם), התשכ"ב–1962;
3. אכרזת הפיקוח על מצרכים ושירותים (טיפול רפואי במכשירי קרינה), התשכ"ה–1965;
4. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הפעלת רכבל), התשכ"ח–1968;
5. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (מכשירי קרינה לטיפול רפואי), התשכ"ח–1968;
6. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (עיסוק באמצעי הצפנה), התשל"ה–1974;
7. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (בניה והפעלה של כור גרעיני), התשל"ה–1974;
8. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור דבש ומכירתו), התשל"ז–1977;
9. צו הפיקוח על יהלומים (יבואם ויצואם), התשל"ט–1979;
10. תקנות הרוקחים (יסודות רדיואקטיביים ומוצריהם), התש"ם–1980;
11. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (התקנת מעליות ומתן שירות למעליות), התשמ"ד–1984;
12. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (רכישת מונים למוניות, התקנתם ושירותי אחזקתם), התשמ"ד–1984;
13. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסעת סיור, הסעה מיוחדת והשכרת רכב), התשמ"ה–1985;
14. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (איסור ייצוא, יבוא ומכירה של צעצועים מסוכנים), התשמ"ז–1986;
15. צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסדרים במשק הדלק), התשמ"ח–1988.