חומר רקע
1
כ"ב בניסן התשפ"ה
20
באפריל
2025
אל
: חברי הוועדה המשותפת של ועדת החוקה, חוק ומשפט ושל ועדת הכלכלה לדיון בהצעת חוק
'תובענות ייצוגיות (תיקון מס16), התשפ"ד–
2024
/(מ1785
)
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
'הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס16), התשפ"ד–
2024
(מ/
1785
) ,
הצעת חוק
תובענות ייצוגיות (תיקון– פנייה מוקדמת
), התשפ"ד–
2024
של חה"כ בצלאל וקבוצת
/חברי הכנסת (פ4270/25
)
והצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון–
הגשת תובענה נגד
גוף אשר פעילותו מחייבת רישיון), התשפ"ג–
2023
/(פ2910/25
)
מסמך הכנה
חמישי –
מי רשאי להגיש תובענה ייצוגית והאופן שבו מוגשת תובענה
ייצוגית [סעיפים4
,
5(1) ו-
29
]להצעת החוק הממשלתית
כפי שפ ,ורסם ,לאחר סיום הנושא של פנייה מוקדמת תחל הוועדה לדון בתיקונים המוצעים
ל
סעיף 4
לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–
2006
(להלן–
)החוק
" שעניינו מי רשאי להגיש תובענה ייצוגיות ובשם
מי ", ובפרט בהצעה
לחסום תובע שהגיש יותר מ-
5 בקשות לאישור מהגשת תובענות ייצוגיות.
לאחר
מכן, הוועדה צפויה
לדון
בתיקו
ן ה מוצע לסעיף5
לחוק שעניינו
התייחסות ל שווי התובענה
ול סמכות
העניינית ; וכן בתיקונים המוצעים לאותו הסעיף במסגרת הוראת
שעה
'(ס29
להצעת החוק) שמבקשת
לקבוע הסדר חדש לעניין הגשת תובענות על ידי ארגון
ולעניין ההתייחסות לנזק שנגרם לקבוצה.
מסמך ההכנה המצורף בזה מציג תיקונים אלה, ומעלה נקודות לדיון. במקביל, מונח על שולחן הוועדה
נוסח מעודכן של הצעת החוק עם התיקונים שנעשו עד כה.בהצעה, שממנו גם מתבצעת ההקראה בדיון
יודגש
כי
התיקונים הנוגעים לרשות מקרקעי ישראל ,לתאגידי מים וביוב וכן לעילת תביעה של הגנת
הפרטיות ,המצויים
בסעיף5(2) להצעת החוק הממשלתית
,יידונו במסמכים נפרדים
יחד
עם
תיקונים
נוספים
הנוגעים להם.
סעיף4
להצעת החוק–
תיקון סעיף4
לחוק שעניינו "מי רשאי להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית
"ובשם מי
:(א) אלה רשאים להגיש לבית המשפט בקשה לאישור תובענה ייצוגית כמפורט להלן
(
1
)
אדם שיש לו עילה בתביעה או בענין כאמור בסעיף3
(א), המעוררת שאלות מהותיות
של עובדה או משפט המשותפות לכל ל החברים הנמנים עם קבוצת בני אדם–
בשם אותה
קבוצה ובלבד שלא הגיש יותר מחמש בקשות לאישור באותה שנה;
. . . . .
(ב) לענין סעיף זה, כאשר אחד מיסודות העילה הוא נזק–
(
1
)
()בבקשה לאישור שהוגשה בידי אדם כאמור בסעיף קטן (א1
)
–
די בכך שהמבקש
יראה כי לכאורה נגרם;לו נזק
. . . . .
מוצע להגביל את מספר התובענות הייצוגיות שתובע ייצוגי יכול להגיש בכל שנה, ולקבוע כי
הוא
לא יהיה
רשאי להגיש תובענה ייצוגית אם
כבר
הגיש חמש בקשות לאישור באותה שנה קלנדרית,
גם אם הוא
2
והתובענה שלו
עומד
ים ב כל יתר
ה
תנאים להגשת.ה
דברי ההסבר להצעת החוק מפנים לדו"ח הצוות
הבין-
משרדי שעמד על
ם קיו
"תופעה של "תובעים סדרתיים .
לפי דברי ההסבר, אף אם הגשת מספר רב
של תובענות על ידי אותו תובע אינה מלמדת באופן אוטומטי כי מדובר בבקשת סרק וייתכן כי יש ממש
בבקשה, לא ניתן "להתעלם מתופעה זו שקשורה ב אופן ישיר לאיכותן של הבקשות לאישור שמוגשות
ולתופעה של ניצול לרעה של כלי"התובענה הייצוגית,
."באמצעות יצירת עילת תביעה "באופן מלאכותי
עוד יצוין כי , בנוסף לנוסח המובא לעיל, על שולחן הוועדה המשותפת גם הצעת חוק תובענות ייצוגיות
(תיקון–
הגשת תובענה נגד גוף אשר פעילותו מחייבת רישיון), התשפ"ג–
2023
של חה"כ ארז מלול
/(פ2910/25
), המציעה כי בעת הגשת בקשה לאישור, התובע יצטרך לציין כמה תובענות ייצוגיות הגיש
בשנתיים שקדמו להגשה, וכן כי לא תאושר בקשה של תובע שאינו רשות ציבורית, אם הגיש יותר משתי
ב
קשות בשנה שקדמה למועד ההגשה1.
מכיוון שהממשלה תמכה בהצעת חוק זו בקריאה הראשונה בכפוף
ל"מיזוגה" להצעת החוק הממשלתית, השאלות לדיון יתייחסו בעיקר לנוסח ההצעה הממשלתי
ת .
נקודות לדיון
חסימת תובע שהגיש יותר מ-
5
בקשות לאישור
מעורר
ת קשיים ניכרים:
.א
מסקנות הצוות הבין-
משרדי לתופעת התובעים הסדרתיים
הפוכות : דברי ההסבר אמנם מפנים לדו"ח
הצוות הבין-
משרדי שעמד על התופעה של תובעים סדרתיים, אך מסקנת הדו"ח היתה הפוכה מהצעת
החוק הממשלתית. הצוות סבר שיש
לדחות
את
ה המלצה להגביל את מספר התובענות הייצוגיות
המוגשות בש נה על ידי תובע ייצוגי, "שכן אפשרות זו חוסמת הגשת תובענות ייצוגיות ראויות בידי
"תובעים2. לכך נוסיף כי לעיתים התובע שהגיש יותר מ-5
,בקשות לאישור הוא דווקא התובע הרציני
המומחה בתחום, שבשל מומחיותו והבנתו מגיש כמה וכמה תובענות ייצוגיות ראויות וטובות באותו
.נושא, וחסימתו עלולה דווקא למנוע את הגשתן של תובענות ראויות וטובות
במקום חסימה מ הגשת
תובענות, המליץ הדו"ח על הטלת
חובת שקיפות על התובע
כך שיידרש לציין את מספר התובענות
שהגיש, באופן שיאפשר לביהמ"ש לבחון את התנהלותו גם
ביתר התובענות
,שהגיש בקשה לאישורן
ולהכריע האם ראוי שהוא ייצג את הקבוצה באופן הולם ותם לב, כדרישת החוק3 .על כן, בהקשר זה
.מוצע כי הוועדה תבקש את ההסבר שהוביל להצעת הסדר שונה
.ב
פגיעה בזכות הגישה לערכאות : מעבר לנימוק המעשי שצוין בדו"ח, התיקון המוצע מהווה פגיעה
בזכות הגישה לערכאות , במיוחד כאשר החסימה המוצעת אינה מתבססת על תוכנה של הבקשה אלא
אך ורק על מספר הבקשות שהוגשו ,. כך ,לפי המוצע גם בקשה לאישור שמגלה עילת תביעה ברורה
ומבוססת כדבעי תיחסם אוטומטית ,
וזאת, אף אם כל התובענות הייצוגיות שהגיש קודם לכן היו
תובענות רציניות ורא
ו
יות והסתיימו עם פיצוי משמעותי לטובת הציבור . בהקשר זה, ראוי לציין כי גם
1
סעיפים2(1) ו-3(1
.) להצעת החוק הפרטית
2 הצוות הבין-
,משרדי לבחינת ההסדרים הקבועים בחוק תובענות ייצוגיות
התשס"ו–
2006
,דו"ח הצוות (
2023), ב 'עמ70
(להלן– דו"ח הצוות הבין-
)משרדי או הדו"ח.
3 שם.
3
רעיונות חקיקתיים שהועלו בעבר להתמודדות עם תובעים טרדניים בהליכים משפטיים באופן כללי (אך
לא הבשילו לכדי חקיקה), היו מרוככים משמעותית לעומת ההסדר המוצע4.
טענה ,נגדית אפשרית לפיה לא מדובר בפגיעה בזכות הגישה לערכאות כי אין זכות קנויה להגיש תובענה
ייצוגית ו התובע יכול להגיש תביעה אישית–
על אף שהיא נכונה מבחינה
נורמטיבית , לטעמנו היא אינה
משכנעת
מבחינה
מעשית.
,שכן חסימת התובע מהיכולת
להג
יש
תובענה ייצוגית על נזק
קטן ,
משמעותה
היא, הלכה למעשה, פגיעה בזכות הגישה של
ו לערכאות .שכן ב
מקר ה כזה
ה פגיעה האישית עשויה
להיות כה קטנה עד שאין תמריץ להגישה כתביעה אישית, ואף אם התובע יחליט להגיש תביעה אישית
בגינה היא ככל הנראה תימחק בעילה ."של "זוטי דברים ,כך שלמעשה במקרים שבהם אנו עוסקים אין
חלופה
אפקטיבית אמיתית שתאפשר פנייה לערכאות במקום
תובענה ייצוגית, ו מכאן שחסימת
האפשרות להגשת תובענה ייצוגית מונעת, בפועל, את
הגיש
ה
לערכאות
ביחס ל
נזק שנגרם.
.ג
האמצעי שפגיעתו פחותה : בחינת חלופות אפשריות מלמדת כי
ישנ
ם
אמצעים פוגעניים פחות להשגת
התכלית של מניעת תובענות סרק
, כדוגמת :
1
)ניתן להציע את ההמלצה שהתקבלה בדו"ח הצוות הבין-
משרדי, ולפיה תובע יחויב
לציין את מספר התובענות הייצוגיות שהגיש , על מנת שבית המשפט והצדדים
,יהיו מודעים לכך. לדברי מחברי הדו"ח
בחינת ה
תובענות הקודמות עשוי
ה לסייע תי לב
המשפט בבחינת
התאמתו של אותו תובע לשמש כתובע ראוי שייצג את הקבוצה באופן הולם
ותם לב ', כדרישת ס8
.לחוק
2
)ברור
כי גם
האפשרות להטיל הוצאות על המבקש, על התובע המייצג ועל בא כוחם
(סעיף23
)א המוצע ,
במקרה שהגישו או ניהלו את ההליך בחוסר תום לב ,עשויה לשמש כלי משמעותי להתמודדות עם תובעים
סדרתיים ,ואכן ,חלק מהגורמים שהופיעו בפני הצוות הבין-
משרדי
סברו שזו הדרך הנכונה להתמודד עם
הקשיים שמתעוררים מתביעות סרק5 .
ונזכיר כי כל ההצעות האמורות הן
בנוסף
על המנגנונים שכבר כלולים בהצעת החוק לצורך התמודדות
עם התופעה האמורה, כמו הדרישה לפנייה מוקדמת בעילות שבתוספת הרביעית, חסימת האפשרות
לקבל גמול ושכר טרחה בגין הסתלקויות, ועוד.
כך או כך, קיומן של
חלופות משמעותיות
מעמידה בסימן
שאלה את ההצדקה לפגיעה בזכות הגישה לערכאות ומעוררת את השאלה האם זהו האמצעי שפגיעתו
.פחותה לצורך השגת תכלית החקיקה
.ד ההשוואה
לת
ביעו ת
קטנות אינה ממין העניין : דברי ההסבר להצעת החוק משווים את התיקון המוצע
להוראה שבסעיף60(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–
1984
,שלפי
ה , כך נטען, "בבית
המשפט לתביעות קטנות ניתן להגיש עד5
תביעות בשנה", דבר המרמז על כך שלכאורה יש תקדים
,לתיקון המוצע. ואולם
אין הנדון דומה לראיה . סעיף60
(ב) לחוק בתי המשפט
אינו מונע
מתובע להגיש
תביעה לבית המשפט לתביע
ות קטנות גם אם הגיש יותר מ-5
,תביעות באותה שנה לאותו בית המשפט
אלא מקנה
לבית המשפט
לתביעות קטנות
שיקול דעת
שלא לדון בעצמו בתביעה שהוגשה בידי תובע
שכבר הגיש באותה שנה יותר מחמש תביעות קטנות
, אלא להעביר
ה
לבית משפט השלום או לבית
.המשפט המוסמך לדון בתביעה
כלומר ,הסעיף אינו עוסק
בחסימת תובע מהגשת תביעה בהתחשב
4
כך, למשל, בתזכיר חוק
שפורס
ם
בשנת2018
בעניין תובע טרדן (תזכיר ,)חוק בתי המשפט (תיקון מס'__) (תובע טרדן
התשע"ח-
2018
) ,
הממשלה
לא הצ
י עה חסימה אוטומטית של תובעים לפי מספר תביעות, אלא הענקת סמכות לבית המשפט
להוציא צו חוסם כלפי תובע טרדן אחרי הפעלת שיקול דעת ובחינת הנתונים, וניתנה אפשרות למי שהוצא נגדו צו חוסם
להגיש תביעה אם בית המשפט נתן לו רשות לכך, לאחר ששוכנע כי התביעה מגלה עילה ואין בה משום שימוש לרעה בהליכי
.משפט
5
'עמ68
לדו"ח הצוות הבין-
.משרדי
4
במספר התביעות שהגיש, אלא ב מתן שיקול דעת של בית המשפט לקבוע את הערכאה המשפטית
המתאימה
.שבה תנוהל התביעה, בהתחשב במספר התביעות שהגיש התובע
נוכח הפגיעה בזכות הגישה לערכאות ,החלופות המידתיות
יותר להתמודדות עם
תופעת תובענות הסרק
והקשיים ש
עולים מההסדר המוצע , מוצע לוועדה לשקול
להימנע מ
אימוצו .
סעיף5
להצעת החוק–
תיקון סעיף5
"שעניינו "הגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית
)(א (
1
) מי שמבקש להגיש תובענה ייצוגית יגיש לבית המשפט בקשה בכתב לאישור התובענה
הייצוגית ויצרף אליה את נוסח התובענה (בחוק זה–
בקשה לאישור); השר רשאי לקבוע
הוראות
בדבר אופן הגשת בקשה לאישור, הפרטים שיש לכלול בה והמסמכים שיש לצרף
;אליה
(
2) בטרם הגשת בקשה לא ישור, יבדוק המבקש בפנקס אם רשומה בו בקשה לאישור או
תובענה ייצוגית, שהיא תלויה ועומדת, אשר השאלות המהותיות של עובדה או משפט
המשותפות לחברי הקבוצה המתעוררות בה, כולן או חלקן, זהות או דומות בעיקרן לשאלות
כאמור המתעוררות בבקשתו לאישור; מצא המבקש כי רשומה בפ נקס בקשה לאישור או
.תובענה ייצוגית כאמור, יציין בבקשתו לאישור את פרטיה
)(ב (
1
) בקשה לאישור תוגש לבית המשפט אשר לו הסמכות הענינית והמקומית לדון בתובענה
הייצוגית אם תאושר , ולענין הסמכות הענינית, יראו את סכום התביעה או שווי נושאה כסכום
או כשווי המצטבר של ת ביעותיהם של כל הנמנים עם הקבוצה שבשמה מוגשת הבקשה
לאישור;
(
2
) בקשה לאישור
בתביעה שהיא אחת מאלה, תוגש לבית משפט לעניינים מינהליים:
)(א
תביעה
נגד רשות בתביעה
שעילתה החלטה של
ה רשות ושהסעד המבוקש
בה הוא פיצויים או השבה, לרבות השבת סכומים שגבתה הרשות כמס, אגרה או
תשלום חובה אחר
, תוגש לבית משפט לענינים מינהליים ;
,בסעיף קטן זה
,לעניין זה
""החלטה של רשות–
כהגדרתה בסעיף2 לחוק בתי משפט לענ
י.ינים מינהליים
)(ב
תביעה נגד רשות מקרקעי ישראל שעילתה השבת סכומים כאמור בפרט15
;
)(ג
תביעה נגד תאגיד מים וביוב שעילתה השבת סכומים כאמור בפרט16
.
)(ד
תביעה נגד גוף ציבורי שעילתה הפרה של הוראות לפי חוק הגנת הפרטיות
כאמור בפרט18
לתוספת השנייה.
()לסעיף קטן (ב1): הסמכות העניינית –
מוצע לתקן את סעיף5
()(ב1
) לחוק ולקבוע כי
בקשה לאישור
תובענה ייצוגית תוגש לבית המשפט אשר לו הסמכות העניינית לדון בתובענה ,וזאת ללא ציון סכום
התביעה הכולל לחברי הקבוצה
שבשמה מוגשת הבקשה לאישור. התובע הייצוגי יידרש לציין את סכום
.תביעתו האישית ואת בית המשפט אשר לו הסמכות העניינית לדון בתובענה
ה
צוות ה
בין-
משרדי עמד על
תופעה משמעותית של הגשת תובענות ייצוגיות בסכומי
ם מופרזים ,
המתבטאים בפער גדול בין הסכום הנתבע מלכתחילה לסכו ם הפיצוי שנפסק בסופו של דבר לטובת
.הקבוצה מ
מסקנות הדו"ח ומ
דברי ההסבר להצעת החוק עולה כי תופע
ה זו נובעת, בין היתר, מ העובדה
שב
שונה מ
תביעות כספיות אחרות
תשלום האגרה בהגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית אינו תלוי
בסכום הנתבע .בנוסף ,
בחלק מהמקרים
הפער נובע מ רצון להפעיל לחץ לא
הוגן על נתבע
ים
שיוביל
5
להסדר מהיר עימם, מבלי שקדמה לה
גשת התביעה
.בדיקה עובדתית או משפטית ראויה ב מקרים
,אחרים חלק מהפער
בין סכום התביעה לסכום שנפסק בסיום ההליך נובע מכך שבתחילת ההליך ישנם,
ככלל,
,פערי מידע מובנים בין הצדדים להליך
אשר מקשים
על התובע הייצוגי ובא כוחו להעריך את הנזק
שנגרם לקבוצה, כמו גם את גודל הקבוצה.
הגשת בקשות לאישור תובענה ייצוגית
ב סכומים מופרזים ,מייצרת קשיים משמעותיים לנתבעים גם אם
בסופו של הליך סכום הפיצוי הוא נמוך משמעותית
. כך
, בין היתר, חברות ציבוריות נדרשות
על פי תקנות
ניירות ערך (דו"חות תקופתיים ומידיים), התש"ל–
1970, לדווח לבורסה
על הליכים משפטיים שהתאגיד
צד להם ו על
הסעד המתבקש במסגרת ההליך
, דבר ש עלול להשפיע על שווי החברה, על המסחר בה ואף
על האפשרות לחלוקת דיבידנד. בפרט נכונים הדברים אם התביעה מוגשת (בין אם
במקרה ובין אם
.באופן מכוון) בסמוך לאירועים משמעותיים בחברה כמו מכירה או גיוס הון
,יצוין כי לפי דברי ההסבר
לתביעה בסכום מופרז כנגד עסקים
זעירים וקטנים יש משמעויות רחבות היקף על התנהלות העסק , אך
נוכח העובדה שמהדיון שערכה הוועדה
ביום
14
בינואר2025
מסתמן כי
כוונת הוועדה היא להחריג
מתחולת החוק עסקים שמחזורם נמוך מ-
20
מיליון₪
,הצורך לתת מענה לבעייה זו מצטמצמת.
()לסעיף קטן (ב2
)
– הסמכות בתביעות נגד רמ"י ותאגידי מים וביוב –
כאמור לעיל, תיקונים אלה יידונו
במסמכים נפרדים, נוכח העובדה שמדובר בנושאי רוחב שנוגעים לתיקונים נוספים הכלולים בהצעת
,החוק.ונכון יותר יהיה לדון בהם במרוכז
נקודות לדיון
(1
) הערת נוסח: ציון סכום התביעה–
בדברי ההסבר נטען שמטרת התיקון היא לקבוע כי בקשה לאישור
,תובענה ייצוגית תוגש ללא ציון סכום התביעה הכולל לחברי הקבוצה שבשמה מוגשת הבקשה לאישור
אלא רק בציון סכום התביעה האישית ו ציון .בית המשפט אשר לו הסמכות העניינית לדון בתובענה
ואולם, מחיקת הסיפה של סעיף קט()ן (ב1
) שקובעת
כיצד יחושב סכום התביעה , אינה גוזרת מתוכה את
המסקנה, לפיה בבקשה
יצוין סכום התביעה האישית ולא יצוין סכום התביעה המצטבר . לפיכך, מוצע
כי במקום הסיפה אותה מוצע למחוק ייכתב במפורש שהבקשה תוגש "בציון סכום התביעה האישית
בלבד", וכך יובהר כי סכום התב
יעה האישית ייכתב בבקשה אך לא סכום התביעה הכולל. לחלופין,
ניתן
."להציע שייכתב שהבקשה תוגש "ללא ציון סכום התביעה המצטבר או שווי נושאה המצטבר
(2
)
זיהוי
הסמכות העניינית –
ללא ציון סכום התביעה, כיצד
ניתן לדעת
מהו בית המשפט שלו הסמכות
?)העניינית לדון בתיק (שלום או מחוזי
(3
)דיווח על הליכים משפטיים –
נוכח החובה החלה על חברה ציבורית לדווח על הליכים משפטיים
שהתאגיד הוא צד להם ובכלל זה הסעד המתבקש נגדה במסגרת ההליך, ובהינתן שלפי התיקון המוצע
,סכום התביעה לא יצוין
כיצד אמורה חברה ציבורית לדווח על ההליכים והסעד המבוקש ? האם נדרש
תיקון לתקנות ניירות ערך בעניין זה ?
6
סעיף29
להצעת החוק–
תיקון סעיף4
שעניינו "מי רשאי להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית ובשם
"מי–
הוראת שעה לשנתיים
29
. בקשה לאישור המוגשת על ידי ארגון–
הוראת
שעה
בתקופה של שנתיים מיום תחילתו של חוק זה, י
ק ראו את סעיפים2 ו-
4
:לחוק העיקרי כך
2. הגדרות
בחוק זה–
""ארגון– תאגיד, למעט תאגיד שהוקם על פי דין, או הקדש ,הקיים ופועל באופן סדיר וממשי במשך
שנה לפחות לקידום מטרה ציבורית ,אחת או יותר ,ושנכסיו והכנסותיו משמשים להשגת המטרות
הציבוריות בלבד ,ובלבד שפעילותו אינה מטעם מפלגה או גוף פוליטי אחר או בזיקה למפלגה או לגוף
כאמור או לשם קידום מטרותיהם ושהגשת תובענות ייצוגיות אינה פעולתו העיקרית;
""בא כוח מייצג–
עורך דין, המייצג מבקש או תובע מייצג, בבקשה לאישור או בתובענה ייצוגית, לפי
הענין;
. . . . .
4. מי רשאי להגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית ובשם מי
:(א) אלה רשאים להגיש לבית המשפט בקשה לאישור תובענה ייצוגית כמפורט להלן
. . . . .
(
3
) ארגון
בתביעה או
בענין
כאמור בסעיף3
(א), שבתחום אחת המטרות הציבוריות שבהן
עוסק הארגון–
בשם קבוצת בני אדם אשר אותה תביעה או אותו ענין מעוררים שאלות
מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל החברים הנמנים עמה, ובלבד שבית המשפט
שוכנע כי, בנסיבות
הענין ,קיים קושי ל
הגיש את הבקשה בידי אדם כאמור בפסקה (
1
;)ואולם ,
המועצה הישראלית לצרכנות כהגדרתה בחוק המועצה הישראלית לצרכנות ,התשס
"ח-
2008
,תהיה
או ארגון שהשר אישר כי מתקיימים בו התנאים הנדרשים להגדרתו כארגון לפי
סעיף2, יהיו
רשאים
רשאית להגיש בקשה לאישור תובענה כתובענה ייצוגית ,אף אם אין קושי
להגיש את הבקשה בידי אדם כאמור בפסקה (
1
.)
)(ב לענין
סעיף זה, כאשר אחד מיסודות העילה הוא נזק–
(
1
) בבקשה לאישור שהוגשה בידי אדם כאמור בסעיף קטן
()(א1
)
–
די בכך שהמבקש
יראה כי לכאורה נגרם לו נזק;
(
2
) בבקשה לאישור שהוגשה בידי רשות ציבורית כאמור בסעיף קטן
()(א2
)או בידי ארגון
כאמור בסעיף קטן
()(א3
)
– די בכך שהמבקש יראה כי לכאורה נגרם נזק לחבר הקבוצה או כי
קיימת אפשרות סבירה שנגרם נזק לקבוצה שבשמה הוגשה הבקשה
כאמור.
מוצע לקבוע הוראת שעה לשנתיים, במהלכה יקראו את
סעיפים 2 ו-4 עם תיקונים אלה:
להגדרת "ארגון" שבסעיף2 ו לסעיף4
()(א3
)
– נכון להיום , למעט המועצה הישראלית לצרכנות (שהיא
תאגיד סטטוטורי), ארגון המעוניין להגיש תובענה ייצוגית בתחום אחת המטרות הציבוריות שבהן הוא
,"עוסק, צריך לעמוד ב"דרישת הקושי
שלפי
ה ארגון יכ
ו ל להגיש תובענה ייצוגית רק אם יש קושי להגיש
.את התובענה בידי אדם בעל עילה אישית
לפי ה
מוצע,
תבוטל "דרישת הקושי" לגבי ארגונים
ש שר
המשפטים
"יאשר כי מתקיימים בהם התנאים הנדרשים להגדרתם כ"ארגון .
בדברי ההסבר להצעת
החוק
צוין
כי הטעם בתיקון זה
טמון בשאיפה לעודד ארג ונים בהגשת תובענות ייצוגיות בתחום
,מטרותיהן
ובהבנה ש ככלל, ארגונים מגישים תביעות שלא לשם מטרת רווח כלכלי אלא לצורך הגשמת
7
מטרות ציבוריות וחברתיות ועל כן בעיית הנציג הקיימת
לרוב בהסדרים ש בחוק
פחות חריפה .הרחבת
האפשרות לארגונים להגיש תובענות ייצוגיות ,באמצעות ביטול דרישת הקושי ,משתלבת עם התפיסה
הכללית אותה ביקש חוק תובענות ייצוגיות לקדם הנוגעת לעידוד תובענות ייצוגיות ראויות והסרת
מחסומים דיוניים מעל תביעות אלו.
יצוין כי
ה הבהרה לפיה אישורו של השר לגבי ארגון נוגע רק לכך
שהתנאים הנדרשים להגדרתו כ"ארגון" מתקיימים בו , נוספה לנוסח הצעת החוק בעקבות שיח מקדים
,עם נציגי משרד המשפטים
ו
במטרה להבהיר את כוונת הממשלה ב
תיקון המוצע .
,במקביל מוצע להחריג
מ "הגדרת "ארגון(ס' 2)
ארגונים שפעולתם העיקרית היא הגשת תובענות
ייצוגיות. לפי דברי ההסבר, מטרת התיקון
למנוע מצב שבו יוקמו ארגונים רק לצורך הגשת תובענות
ייצוגיות בלא תובע בעל עילה
.אישית יצוין כי , כפי שהוצג והוסכם בדיון הוועדה ביום27.11.2024
,
גם
הוספת תיקון זה להוראת השעה במקום כחלק מתיקוני הקבע(כפי שהוצע בהצעת החוק הממשלתית) ,
נעשתה בעקבות שיח מקדים עם נציגי משרד המשפט ים, מתוך הבנה שמדובר בתנאי שנועד לאזן את
.ביטול דרישת הקושי
לסעיף4
()(ב2): הדרישה ל נזק
מיוחד –
בשל התיקון המוצע, שלפיו ארגון שקיבל אישור מהשר יוכל
להגיש תובענות ייצוגיות גם במקרה שבו אין קושי בהגשת התביעה בידי אדם בעל עילה אישית, מוצע
להבהיר כי כאשר אחד מיסודות העילה הוא נזק והתובענה מוגשת בידי ארגון, על הארגון להראות כי
נגרם נזק מיוחד לאחד מחברי הק בוצה או שקיימת אפשרות סבירה לנזק כאמור. בדברי ההסבר להצעת
החוק נטען כי התיקון המוצע נועד להבהיר כי הכוונה היא לאפשר לארגונים להגיש תובענות ייצוגיות
רק מקום שבו ניתן להצביע על נפגעים ספציפיים ויש נזק מיוחד לחברי הקבוצה ולא במקרים שבהם
נגרם נזק לציבור בכללות ו. הסיבה לכך, כך נטען, היא בשל העובדה שהתובענה הייצוגית היא כלי דיוני
לאיחוד תביעות פרטניות והיא אינה יכולה לייצר עילת תביעה לקבוצה, מקום שזו אינה קיימת לפי הדין
.המהותי לכל אחד מחברי הקבוצה
,לפי דברי ההסבר
בשל הייחודיות של המנגנון המוצע, מוצע לערוך את הת יקון בהוראת שעה שתהיה
.בתוקף למשך שנתיים
נקודות לדיון
(1) ארגון שהגשת תובענות ייצוגית היא פעולתו העיקרית (ס '
2
)
–
בדברי ההסבר להצעת החוק הוצגה
ההחרגה של ארגונים שפעולתם העיקרית היא הגשת תובענות ייצוגיות, ככזו שנועדה לאזן את ביטול
.דרישת הקושי מוצע לוועדה לשקול האם יש הצדקה לחסום תביעה ראויה ורצינית שלא על סמך תוכנה
של התביעה
אלא על סמך
האופן שבו פועל הארגון
שהגיש את התביעה. כל זאת, בהינתן שמדובר בארגון
שמעצם הגדרתו פועל לקידום מטרות ציבוריות, ועל רקע העובדה שלעיתים הגשת תובענות ייצוגיות
(כמו גם הגשת עתירות לבג"צ או לביהמ"
)ש לעניינים מינהלים עשויה להיות כלי מרכזי של
ה
ארגו ן
לקידום המטרה הציבורית. בנוסף, מתעוררת שאלה מעשית באשר לקריטריון המוצע, שכן לא תמיד
.ברור מתי הגשת תובענה ייצוגית הופכת להיות פעילותו העיקרית של הארגון
(2) ארגון ש"אישר השר "ופרסום אישורי השר
'(ס4
()(א3
))
–
בהינתן ש
המלצת הצוות הבין-
משרדי
הייתה לבטל את דרישת הקושי ביחס לכלל הארגונים, ללא "מיתון השינוי" על ידי אישור פרטני של
8
'גורם כלשהו (עמ87-88
)לדו"ח,
מוצע לברר מדוע נדרש אישורו של השר לכך שהתנאים להגדרת ארגון
'שבס2 לחוק מתקי
ימים ,. בנוסף מוצע לוועדה לבחון האם אין
צורך בפרסום ברשומות של
רשימת
הארגונים שק
י
בלו אישור על ידי השר ., לצורך הגברת השקיפות
(3
) הוראת שעה או
הוראת קבע והאפשרות להאריכה (ס' 4
()(א3
))
– הצוות הבין-
משרדי המליץ להפוך
את התיקון המוצע באשר לביטול"דרישת הקושי" לתיקון קבוע6,
ובדברי ההסבר נאמר שיש חשיבות
בהגשת תובענות ייצוגיות על ידי ארגונים, ושמדבור בתובעים שאינם מעלים חשש לתובענות סרק .
,בנסיבות אלה מוצע לוועדה לשקול האם נכון לערוך את התיקון כהוראת שעה או כתיקון קבע, ואם
כהוראת שעה–
האם נכון
להוסיף אפשרות ל
הארכ ת הוראת השעה, במידת הצורך, באמצעות צו של שר
.המשפטים ובאישור ועדת החוקה
(4
) השלכות התיקון המוצע על מקרים בהם נגרם נזק סביבתי לכלל הציבור
(ס' 4
()(ב2
)) –
סעיף4
)(ב
לחוק קובע
כי במקרה שאחד מיסודות העילה הוא נזק, תנאי להגשת התובענה הוא להראות שלכאורה
נגרם נזק. בהקשר זה, קובע סעיף4
()(ב2
,) לחוק, כי אם התובענה הוגשה בידי רשות ציבורית או ארגון
המבקש נדרש להראות כי "לכאורה נגרם נזק
לחבר הקבוצה
או כי קיימת אפשרות סבירה שנגרם
נזק
לקבוצה
שבשמה הוגשה הבקשה". המשמעות של דרישה זו נדונה בשנים האחרונות במסגרת תובענות
ייצוגיות שהוגשו בקשר לנזקים סביבתיים שנגרמו לציבור. במסגרת הליכים אלה התעוררה השאלה
האם אדם רשאי לנהל תובענה ייצוגית בגין נזק סביבתי שנגרם ל
כלל הציבור , גם במקום שבו לא ניתן
להצביע על
נזק מיוחד
.שנגרם לו השאלה
מתמקדת במקרים שבהם עילת התביעה היא
נזיקית
, כלומ ,ר
שהתביעה הוגשה על בסיס הטענה שהזיהום הסביבתי אכן
גרם לנזק לציבור , והשאלה היא האם התובע
המייצג נדרש להצביע על קיומו של
נזק מיוחד שנגרם לו במובחן מהנזק לציבור7
. טיעוני הצדדים שהוצגו
:בהקשר זה היו כדלהלן
,מצד אחד
במספר הליכים טענו נציגי היועצת המשפטית לממשלה כי בתביעות המוגשות בשל נזקים
שנגרמו ל
כלל הציבור ,המדינה כ "נאמן
הציבור "אמורה להיות בעלת זכות התביעה הבלעדית , מאחר
שהיא האמונה על שמירת משאבי הטבע והאינטרס הציבורי מפני הפגיעה בהם. לפי גישה זו, היכולת
להגיש תובענות ייצוגיות בעניין מפגעים סביבתיים לפי פרט6
לתוספת השנייה לחוק, נוגעת רק למקרים
שבהם לתובעים נגרם נזק
מיוחד
. במקרים שנגרם נזק לכלל הציבור ולא ניתן להצב יע על נזק אישי–
רק
המדינה זכאית לתבוע, ולכן אין להכיר בתובע מייצג שאינו טוען לקיומו של נזק מיוחד המובחן מהנזק
.שנגרם לכלל הציבור
,מצד שני
נטען
"כי הדוקטרינות שביקשה היועצת המשפטית לממשלה להיסמך עליהם ("נאמן הציבור
וכו') נוגעות רק לנזק שנגרם
לריבונותה
של,)המדינה ולא לנזק שנגרם לציבור (ולא תמיד יש זהות ביניהם
ובכל מקרה, מדובר בדוקטרינות ממדינות אחרות שאינן יכולות לגבור על הוראה מפורשת בחוק שמקנה
.בפירוש זכות לכל אדם להגיש תובענה ייצוגית בגין מפגעים סביבתיים
בנוסף , נטען כי
קבלת עמדת
היועצת המשפטית לממשלה תיצור
"אפקט
מצנן "על תובעים מייצגים פוטנציאליים ובאי כוחם , תביא
6
'עמ88
-
87
.לדו"ח
7
חשוב לחדד ולהבהיר שלא מדובר על מקרים שבהם עילת התביעה היא
קניינית , כלומר, שהתביעה הוגשה על בסיס הטענה
שלכל אחד מהפרטים בציבור יש קניין אישי במשאבי הטבע (למשל, שלכל פרט יש זכות קניין אישית במים), וקניין זה נפגע
בשל ניצולו או זיהומו. במקרים כאלה, בתי המשפט דחו את הטענה, בנימוק שלפי החוק משאבי הטבע הם קניין הציבור ואין
לכל פרט קניין אישי בו .ראו למשל :
)'ת"צ (מחוזי חי2283-09-16
שיינס נ' נייר חדרה בע"מ (
2017
); ע"
א4354/22
'פרופ
אלון טל נ' רותם אמפרט נגב בע"מ (
2023
).
9
לצמצום דרמטי של תובענות ייצוגיות בתחום איכות הסביבה
ולפגיעה באינטרס הציבורי ,וכן תוביל
לתוצאה לא הגיונית במקרים שבהם המדינה או רשויותיה הן
שיוצרות את המפגע הסביבתי.
בית המשפט המחוזי אימץ את ה
גישה השנייה והכיר ב זכותו של הפרט להגיש תובענה ייצוגית בשל
הנזק הסביבתי שנגרם
ל
ציבור
אף אם הוא אינו יכול להצביע על
נזק מיוחד שנגרם לו8
. בית המשפט קבע
כי הדרישה לקיומה של
עילת תביעה אישית ל תובע לפי סעיף4 לחוק אין משמעותה דרישה להוכחת
נזק
מיוחד
לתובע, ודי בסיכון הבריאותי שנגרם
לציבור ולתובע כחלק ממנו,
כתוצאה מזיהום סביבתי שנעשה
שלא כדין. בקשת רשות ערעור שהוגשה על פסק הדין האמור לא הובילה לשינוי
קביעה זו9 .
נוכח האמור בדברי ההסבר להצעת החוק, נראה כי התיקון המוצע מבקש לשנות את ההכרעה של בית
המשפט
במחלוקת האמורה ולאמץ את עמדת היועצת המשפטית לממשלה, לפיה תובענה ייצוגית תוגש
רק במקרה שבו
ניתן להצביע על
נזק
מיוחד
שנגרם
לכל אחד מחברי הקבוצה ,
אך לא
במקרה שבו
הנזק
הוא נזק כללי לציבור . לכן, מוצע למחוק את ההתייחסות לנזק שנגרם
לקבוצה
ובכך להבהיר שנדרש
להראות נזק מיוחד .לנפגעים ספציפיים ולא נזק לציבור בכללותו
כלומר , לפי גישה זו יש זהות בין
העילה האישית
שנדרשת לשם הגשת תובענה ייצוגית לבין
הנזק המיוחד
,שנגרם לחברי הקבוצה
וככל
שלא ניתן להצביע על נזק מיוחד– אין עילה אישית
. זאת, בשונה מהה לכה
שנקבעה, ולפיה
יכולה להיות עילה אישית גם אם לא ניתן להצביע על נזק מיוחד לחברי הקבוצה אלא
רק על נזק לכלל הציבור.
נוכח האמור ,מוצע לוועדה לשקול את הקשיים שהתיקון המוצע מעורר ,ובפרט את ההשלכות שעשויות
להיות לו על תובענות ייצוגיות בתחום הגנת הסביבה ,ודאי במקרים בהם המדינה היא הגורם פוגע.
8
)תצ (ת"א15
-
10
-
756
'שלמה גולן נVolkswagen AG
(
2022
)
(להלן: פרשת
גולן).
9 גם ב ע"א4354/22
פרופ' אלון טל נ' רותם אמפרט נגב בע"מ (
2023
) התייחס בית המשפט העליון לסוגיה זו אך מכיוון שהיא
לא עמדה במוקד אותו דיון ונוכח הערעור בפרשת
גולן
."(שבאותה העת היה תלוי ועומד), ביהמ"ש הותיר אותה ב"צריך עיון