חומר רקע

נייר עמדה על הצעת חוק ל תיקון פקודת המשטרה ,)(המחלקה לחקירת שוטרים התשפ"ג- 2022 התנועה למען איכות השלטון בישראל מאי2025 ,אייר תשפ"ה Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il 2 נוכח דיוני ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת " :(להלן הוועדה)" לקראת קריאה ראשונה על הצעת חוק ,)לתיקון פקודת המשטרה (המחלקה לחקירת שוטרים התשפ"ג- 2022 " :(להלן הצעת החוק "), אנו מתכבדים " :להעביר אליכם את עמדתה של התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר (להלן התנועה .") בנושא בניי ר העמדה נבקש לעמוד על התנגדותנו העקרונית להצעת החוק ,אשר מבקשת להכפיף את המחלקה לחקירות שוטרים – גוף מקצועי בעל סמכויות חקירה והעמדה לדין – תחת גורם פוליטי מובהק, תוך פגיעה במידת עצמאותו של הארגון, החדרת שיקולים פוליטיים לשיקוליו והטלת מורא על פרקליטים ושוטרים בפני חקירה של שחיתות,שלטונית. והכל :כפי שיפורט להלן 1.ג. פגיעה במעמדה הבלתי-תלוי של מח" ש ................................ ................................ ........ 4 2.ג. פוליטיזציה של הליכי חקירת שוטרים ................................ ................................ ......... 4 ג.3. השפעה פוליטית על עבודת הפרקליטות ................................ ................................ ....... 5 ד.1. השוני באופי העבודה של שוטרים ופרקליטים ................................ ............................... 5 ד.2. אין בסיס לטענה בדבר ניגוד עניינים חריף בין הפרקליטים לשוטרים .............................. 5 3.ד. הכפפת הפרקליטות למח"ש תפגע באמון הציבור בה ובתדמיתה הציבורית ...................... 6 1.ה. המלצות דעת הרוב בוועדה ................................ ................................ ......................... 7 2.ה. המלצות דעת המיעוט בוועדה ................................ ................................ ..................... 7 3.ה. היעדר מענה בהצעת החוק לקשיים שעלו בעבודת מח" ש ................................ ................ 8 4.ה. השינויים בהצעת החוק מחוסרי ביסוס בהמלצות הוועדה ................................ .............. 8 5.ה. מגבלות בהרכב הוועדה והשלכות על טיב ההמלצות ................................ ...................... 9 רקע 1. בשלהי שנת2022 , הונחה הצעת החוק על שולחן הכנסת, אשר מבקשת לערוך שני שינויים יסודיים " :בסמכויותיה ובכפיפותה של המחלקה לחקירות שוטרים (להלן מח"ש)" , המהווה הגוף המקצועי האמון על טוהר המידות ועל חקירה והעמדה לדין של שוטרים ואנשי שב"כ , ומתפקד ת כאחד מזרועות .מערכת אכיפת החוק ושומרי הסף במדינת ישראל 2. ראשית ועיקר , הצעת החוק מבקשת להוציא את מח "ש מכפיפותה הארגונית ל פרקליטות , תחת אחריות פרקליט המדינה ו היועצת המשפטית לממשלה ,ו ,חלף זאת להכפיפה ישירות תחת שר המשפטים – גורם פוליטי לכל דבר ועניין . 3. בהשלמה לכך, מוצע בהצעה כי מנהל מח"ש – ה עומד בראש הארגון ואחראי על תפקודו המקצועי – יתמנה ישירות בידי שר המשפטים . ,זאת חלף מינויו על ידי גורם עצמאי או ועדה בלתי תלויה, ומבלי .שנקבעו תנאי כשירות מקצועיים מספקים, כנדרש וכמתחייב מאופיו של התפקיד Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il 3 4. שנית ,, וכצעד משלים להכפפת מח"ש לשר המשפטים ההצעה מבקשת להכפיף תחת אחריותה של מח"ש גם תובעים מפרקליטות המדינה , כהגדרתם בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב - 1982 , .לרבות הכפפת פרקליט המדינה עצמו 5. דברי ההסבר להצעת החוק, נעדרים ביסוס המצדיק את השינויים מרחיקי הלכת הכרוכים בה . נטען כי התיקונים מוצעים משום ש המשטרה והפרקליטות פועלות לקידום תיקים פליליים בשיתוף פעולה ולפיכך נוצר ניגוד עניינים חריף בי ניהם .כאשר, ""כפתרון לכך הצעת החוק מבקשת לנתק בין פרקליטות המדינה למשטרה– הן מבחינת הסמכת מח"ש לחקור חשדות הנוגעים לאנשי הפרקליטות, והן על ידי .הכפפת מח"ש ישירות לשר המשפטים לרבות מינוי ראש המחלקה,אולם גם אם נקבל– לצורך הדיון בלבד– את טענת ניגוד העניינים החריפה ,בין המשטרה לפרקליטות אין בה כל הצדקה לפתרון הקיצוני ,המעוגן בהצעה בדמות הכפפת מח"ש תחת גורם פוליטי. 6. לפיכך, במקום לפתור את בעיית ניגוד העניינים הנטענת– הצעת החוק תציב אותנו בפני ניגוד עניינים חריף בהרבה– שיוביל ל החדרת שיקולים פוליטיים ולא ראויים ל תוך עבודת ה המקצועית של מח"ש . זאת, באופן שעומד בניגוד מוחלט למידת העצמאות הנדרשת ממנה כ .גוף חקירה והעמדה לדין 7. ,בשעתו הצעת החוק ה ו סרה מסדר היום עקב החלטת ועדת האתיקה בעניין ניגוד עניינים של יוזם הצע ת החוק ., הח"כ משה סעדה1 כעת, ,הגם שלעמדתנו שאלת ניגוד העניינים עדיין מוטלת בספק ההצעה הועלתה שוב על סדר יומה של הכנסת וביום 19.5.2025 היא צפויה לדיון בוועדה ל קראת .קריאה ראשונה 8. בחוות דעת זו תעמוד התנועה על התנגדותה להצעת החוק , הן משום ש אין הצדקה מהותית לחקירת פרקליטים במחלקה לחקירות שוטרים , והן משום ש הכפפת מח "ש לגורם פוליטי עשויה להוביל לרדיפת פרקליטים ולהשפיע על הליכי חקירה והעמדה לדין , .והכל כפי שיפורט כדלהלן 9. לצד זאת, תטען התנועה כי הצעת החוק מעגנת שורה של שינויים מרחיקי לכת – שאף אינם עולים בקנה אחד עם המלצות הוועדה הציבורית לבחינת מח"ש , ולא מספקת מענה לבעיות המהותיות בפעילותה של מח"ש, כפי שהועלו הן בדוח מבקר המדינה והן במסקנות הוועדה הציבורית שהוקמה בעניין . התכליות בבסיס הקמת המחלקה לחקירות שוטרים 10 . מח"ש הוקמה בשנת1992 ,בפרקליטות המדינה תחת משרד המשפטים ב הצעת חוק לתיקון פקודת 'המשטרה (מס11), התשנב- 1992 , מתוך ההבנה כי חקירות שוטרים ראוי שיעשו מחוץ למשטרה , במטרה למנוע ניגוד עניינים ולהבטיח עצמאות מקצועית מלאה. 11 . התכלית המרכזית שעמדה" בבסיס ההחלטה על הקמת מח"ש הייתה ונשארה שמירה על טוהר הליך החקירה ." 2 ומשמעותה, בפ ,שטות שמירה על מנגנוני חקירה ופיקוח ,יעילים עצמאיים ונטולי משוא פנים על שוטרים ואנשי שב "כ. שמ ירה מוקפדת זו על ניקיון הכפיים של השוטרים, נועדה גם כדי לשמר ולשרת את אמון הציבור והאינטרס הציבורי ב שוטר ובמערך אכיפת החוק כולו. 3 12 . ,כמו כן ,סמכויותיו של השוטר שכוללות סמכויות מרחיקות לכת בדמות הפעלת כוח על אזרחים והגבלת 1 'החלטה מס14/25 החלטת ועדת האתיקה בעניין ניגוד עניינים עקב הליך משפטי שחבר הכנסת צד לו מיום י"ב באב התשפ"ג – 30 ביולי2023 " :(להלן החלטת ועדת האתיקה)" . 2 בג"ץ1265/11 הועד הציבורי עינויים בישראל ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה פסקאות כ"ג- כ"ה לפסק דינו של השופט רובינשטיין (נבו6.8.2012 " :) (להלן בג"ץ הוועד נגד עינויים .)" 3 שם ; בג"ץ4845/17 חמדאן נ' היועץ המשפטי לממשלה 'פס5 לפסק דינו של השופט גרוסקופף (נבו28.10.2019 ;) בג"ץ3070/17 פלוני נ' היועץ המשפטי לממשלה 'פס28 לפסק דינו של השופט דנציגר (נבו28.2.2018 .) Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il 4 זכויות , מגבירות את הצורך בגורמי חקירה עצמאיים על שוטרים למען שמירה על חירויות הפרט . 4 שכן , אלו, עשויות להיפגע אנושות ללא פיקוח אפקטיבי ויצירת מנגנוני אכיפה על שימוש בכוח שלא כדין. כך , הקמת מח"ש ביקשה גם לשמור גם על עקרון שלטון החוק, 5 אליו כפופים השוטרים במסגרת עבודתם . הסכנה ב הכפפת גוף מקצועי בעל סמכויות חקירה והעמדה לדין תחת גורם פוליטי ג.1. פגיעה במעמדה הבלתי -תלוי של מח"ש 13 . העיקרון המרכזי לקיומה של חקירה אפקטיבית ו ל שמירה על טוהר המידות בחקירה בכלל ושל גורמי אכיפת החוק בפרט, הוא עיקרון ע .צמאות החקירה6 בהכפפתה של מח"ש לשר המשפטים– גורם ,פוליטי לכל דבר ועניין ומינוי של העומד בראש ה על ידי השר ,נפגע אנושות מעמדה של מח"ש כגוף עצמאי ובלתי -תלוי . 14 . ע ל מנת להבטיח כי החלטות מח"ש יתקבלו על בסיס שיקולים מקצועיים בלבד , נדרש כי המחלקה – כמו גם העומד בראשה– יפעלו באופן עצמאי ובלתי- ,תלוי בשיקולים חיצוניים ובכללם עמדותיהם של נבחרי ציבור ו.גורמים פוליטיים על מח"ש להיות ,מנוהלת על ידי שיקולים מקצועיים גרידא ולא להיות מוכתבת ומושפעת על ידי שיקולים פוליטי ים , ולהפוך לארגון שמשנה עורו בהתאם זהות הדרג הנבחר. 15 . הדברים מקבלים משנה תוקף, בשעה שחלף הבטחת הליך מינוי שיבטיח את עצמאותו ומקצועיותו של מנהל מח"ש– הצעת החוק לא רק מקנה לשר המשפטים סמכות בלעדית למינוי, אלא אף חסרה עיגון של תנאי כשירות מקצועיים, כנדרש וכמתחייב מאופיו של התפקיד .כך , שבהתאם לנוסח הצעת,החוק שר המשפטים יוכל למנות לתפקיד מנהל מח"ש אדם שהוא חסר כל השכלה וניסיון רלוונטיים. ג.2. פוליטיזציה של הליכי חקירת שוטרים 1. הכפפת מח"ש לשר המשפטים – שהוא מטבע הדברים גורם פוליטי מובהק – עשויה להוביל לשיבוש הליכי חקירה והעמדה לדין של השוטרים, בייחוד כאשר עילת חקירתם קשורה לסוגייה פוליטית . על כן, הצעת החוק, באופן פרדוקסלי, פוגעת בראש ובראשונה בזכויותיהם של שוטרים החשודים בביצוע עבירה, אשר זכאים לחקירה הוגנת, עצמאית ובלתי תלויה, בדומה לכל אזרח. 2. יש לזכור כי חקירה מחייבת הפעלת שיקול דעת מקצועי, אובייקטיבי ושוויוני כלפי כלל האזרחים– ללא .מורא וללא משוא פנים ככל שסמכויות הפיקוח על מח"ש יופקדו בידו של גורם פוליטי , לרבות סמכות המינוי של מנהל מח"ש האחראי על ,החקירה עולה חשש ממשי להשפעה על טיב החקירות תוך ניוון עבודת השיטור ואכיפת החוק , בכל הנוגע לעבירות של שחיתות .שלטונית 3. :מצב זה עלול להוביל לפגיעה כפולה מחד , שוטרים יחששו לבצע עבודתם נאמנה כאשר עבודתם אינה ;תואמת את מדיניות השר או את השקפת עולמו מאידך , שוטרים לא ייחקרו על שימוש לא חוקי בסמכויותיהם ,, כולל הפעלת כוח על אזרחים ככול שמטרת השימוש תואמת להשקפת עולמו של השר .ולאינטרסים המקודמים על ידו ועל ידי הממשלה בה הוא חבר חשש זה מתגבר לאור מקרים הולכים וגוברים של ,אלימות משטרתית בפרט בהפגנות נגד מדיניות הממשל ה המכהנת , ועל רקע מגמות חקיקה נוספות שמשנות את מאזן הכוחות בין המשטרה ל בין ה .דרג הנבחר 4 'הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (מס11), התשנב- 1992 ; דיון במליאה לקראת קריאה ראשונה, חוק לתיקון פקודת המשטרה '(מס11), התשנב- 1992 ( 18.2.1992 '); דיון במליאה לקראת קריאה שנייה ושלישית חוק לתיקון פקודת המשטרה (מס11) התשנב- 1992 ( 17.3.1992 .) 5 ;שם ,על אודות המחלקה לחקירת שופטים, פרקליטות המדינה, משרד המשפטים20.2.2024 . 6 " ד"ר גיא לוריא גרעון האחריותיות במערך הטיפול בתלונות נגד שוטרים "משפט חברה ותרבות, 'עמ 446 - 447 ,(כרך ד2021 .) Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il 5 ג.3. השפעה פוליטית על עבודת הפרקליטות 4. הלכה למעשה, הכפפת מח"ש לשר המשפטים, קרי גורם פוליטי, תוביל לכך שלשיקוליה המקצועיים של מח"ש יחדרו שיקולים פוליטיים שאינם מן העניין. לכך מצטרפת העובדה שהצעת החוק מבקשת ,להסמיך את מח"ש לחקור פרקליטים. כתוצאה מהכפפת מח"ש לשר, תוך הסמכתה לחקור פרקליטים עולה חשש חריף לרדיפת פרקליטים על ידי השר, ו פגיעה ב .עצמאותה של התביעה הפלילית שליטת שר המשפטים בחקירות מח"ש ובתוך כך גם בחקירות פרקליטים, עשויה להוביל לחקירות סרק של פרקליטים והעמדתם לדין משיקולים זרים ,וכל זאת רק במטרה להרתיעם . 5. בדומה להשפעה על עבודת השוטרים, כפיפותם של פרקליטים לגוף חקירה שכפוף לגורם פוליטי, צפוי ,להשפיע עליהם בשני מישורים. מצד אחד תיווצר הרתעת פרקליטים מחקירת חברי קואליציה וגורמים מ ,קרובים לקואליציה מה שיפגע עמוקות בשלטון החוק ובדמוקרטיה הישראלית, שכן ה רשות המבצעת תהא חופשיה לפעול ללא מנגנוני ביקורת אפקטיביים . ומצידו השני של המטבע, הפרקליטים עשויים לחמוק מחקירה גם במידה ויפעלו באופן בלתי חוקי ,ככול שפעולותיהם תואמות את רצון הדרג הנבחר . 6. הדברים מקבלים משנה תוקף, מאחר וקיימים כיום בפרקליטות הליכים פליליים תלויים ועומדים נגד גורמים פוליטיים ., ובכללם ראש הממשלה, שרים וחברי קואליציה 7. היבט זה, מחזק את הרגישות הייחודית הקיימת ממילא בשינוי המבנה ההיררכי של מח"ש והכפפתה תחת שר המשפטים– שהוא גורם פוליטי, חבר ב .קואליציה ושר בממשלה אין הצדקה לחקירת פרקליטים במחלקה לחקירות שוטרים ד.1. השוני באופי העבודה של שוטרים ופרקליטים 8. משטרת ישראל פועלת כגוף אכיפה מבצעי, האמון על מניעת עבירות, גילוין, תפיסת עבריינים, הגשת תביעות משטרתיות ושמירה על הסדר הציבורי וביטחון הנפש והרכוש. לצורך כך, מוענקות לשוטרים סמכויות ,ייחודיות ומרחיקות לכת הכרוכות מניה וביה באפשרות להפעלת כוח ו ,כוללות בין היתר עיכוב, מעצר חיפוש והפעלת כוח פיזי– .סמכויות הפוגעות לעיתים בזכויות חוקתיות של אזרחים סמכויות אלו מופעלות ,לעיתים מיידית ובלא פיקוח שיפוטי מקדים, על פי שיקול דעתו של השוטר ובכפוף להוראות הדין. משכך .השוטר נדרש לאיזון עדין בין צורכי האכיפה לבין שמירה על זכויות אדם 9. .לעומת זאת, עבודת הפרקליטות עוסקת במישור המשפטי בלבד, ואינה כוללת סמכויות אכיפה פיזיות הפרקליט אינו מוסמך להפעיל כוח, לעצור או לבצע חיפושים, אלא עוסק בהכוונה משפטית של חקירות .ובהכרעה האם להעמיד לדין 10 . בשל עוצמת הכוח הנתונה ל שוטר ים והפגיעה האפשרית והמיידית בזכויות אדם, הוקם מנגנון חקירה חיצוני עצמאי – מח"ש – שמטרתו לבדוק תלונות נגד שוטרים ולפקח על אכיפת החוק בתוך גוף האכיפה עצמו ,. לעומת זאת, הפרקליטות נתונה לפיקוח נפרד ה ,מותאם לאופייה באמצעות מוסד נציב תלונות .הציבור על מייצגי המדינה בערכאות ד.2. אין בסיס לטענה בדבר ניגוד עניינים חריף בין ה פרקליטים לשוטרים 11 . הפרקליטות , על אף עבודתה ,לצד המשטרה אינה מהווה חלק אורגני ממנה ולא חשופה לניגוד עניינים מהותי כמוצג על ידי יוזמי הצעת החוק . שיתוף הפעולה בין פרקליטים לשוטרים מתקיים במסגרת תפקודית מקצועית ברורה, כאשר כל גוף פועל תחת סמכויות נפרדות ולשם מטרות שונות. לכן, אין כל ביסוס לטענה בדבר "ניגוד עניינים חריף", בין אם על בסיס אינטרסים מקצועיים משותפים ובין אם Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il 6 בשל יחסי עבודה קרובים, כפי שנטען בדברי ההסבר להצעה. 12 . יתרה מכך, ההצעה להכפיף את הפרקליטות למח"ש– ,גוף שפעל מאז הקמתו בתוך פרקליטות המדינה ואויש ברובו על ידי פרקליטים– אינה פותרת את טענת ניגוד העניינים, אלא מייצרת ניגוד עניינים חדש וחריף יותר . גם אם תועבר מח"ש מבחינה ארגונית לאחריותו של שר המשפטים, קשריה ההיסטוריים והמבניים עם הפרקליטות יוותרו בעינם, וממילא לא יושג ריחוק או נטרול משמעותי בין הגופים. 13 . מעבר לכך ,בעלי תפקידים נוספים במדינה פועלים בשיתוף פעולה שוטף עם המשטרה, לרבות עובדי המשרד לביטחון לאומי ושירות בתי הסוהר – אך לא נטען לגביהם שהם מצויים בניגוד עניינים ,דומה המחייב .את העברתם תחת מח"ש עובדה כי דווקא פרקליטים נבחרו להיות מושא לתיקון החוק , מעלה ספקות ביחס למניעים העומדים מאחורי הצעת החוק . ד.3. הכפפת הפרקליטו ת למח"ש תפגע באמון הציבור בה ובתדמיתה הציבורית 14 . ,מח"ש,הוקמה בין היתר כדי לחזק את אמון הציבור במשטרה ובגורמי אכיפת החוק7 מנוצלת בהצעת החוק הנוכחית ככלי לערעור אמון הציבור בפרקליטות ובמערכת המשפט בכללותה – תוך סטייה מהמטרות שבגינן הוקמה מלכתחילה. 15 . הבחירה לכלול פרקליטים תחת סמכות ה "חקירה של מח,ש מעבירה מסר ציבורי שגוי לפיו קיים דמיון מהותי .בין עבודת התביעה לעבודת המשטרה מבחינת הסיכון לפגיעה בטוהר המידות ובזכויות האדם בכך נוצרת תדמית ציבורית שלילית כלפי הפרקליטות , המשרתת את מגמת הדה - לגיטימציה ההולכת ומתרחבת כלפי שומרי הסף בכלל, והמערכת המשפטית בפרט. 16 . מגמה זו אינה מתרחשת בחלל ריק. היא משתלבת בשיח ציבורי מתמשך ובשורה של הצעות חקיקה , המקודמות על ידי נבחרי ציבור בקואליציה , אשר מערער ות על עצם הלגיטימיות של מוסדות מערכת המשפט– ובראשן .בתי המשפט, היועצים המשפטיים לממשלה ולמשרדי הממשלה, והפרקליטות עצמה 17 . כאשר הקואליציה – ש מספר לא מבוטל מ חבריה מצויים תחת חקירות של הפרקליטות – מקדמת הצעת חוק שמשנה את מעמדו של הגוף החוקר ,ומכפיפה אותו לגוף חקירה הכפוף לשר המשפטים מתעורר חשש ממשי לניגוד עניינים מוסדי ,אשר מטיל צל כבד לגבי המניעים העומדים מאחורי הצעת החוק . 18 . החשש הוא שנעשה ניסיון ליצור אמצעים להרתעה, החלשה ואף הכפפה של מוסדות ה תביעה והעמדה לדין לשיקולים זרים, ובכך לפגוע במעמדם, ביוקרתם וביכולת תפקודם העצמאית. בכך נשקפת סכנה לפגיעה בעקרונות יסוד של משטר דמוקרטי: עצמאות מערכת התביעה וא כיפת החוק , שלטון החוק ואמון הציבור בשלטון. המלצ ו ת הוועדה הציבורית לבחינת המחלקה לחקירות שוטרים 19 . בשנת2023 מונתה ועדה ציבורית לבחינת פעילותה ,של מח"ש על ידי שר המשפטים והיועצת המשפטית ,לממשלה. הקמת הוועדה נעשתה על רקע ממצאי דוח מבקר המדינה אשר הצביע על כשלים בטיפול מח"ש בחקירות שוטרים .ובהם עיכובים, ליקויי תיאום והיעדר שקיפות8 20 . בפברואר2025 פרסמה הוועדה את מסקנותיה ובראשן ההמלצה להפריד את מח"ש מהפרקליטות ולהקים אותה כיחידה עצמאית ובלתי תלויה. לצד זאת, הובעה גם דעת מיעוט– מפי ראש מערך הייעוץ 7 .ראו בג"ץ הוועד הציבורי נגד עינויים לעיל 8 דו"ח מבקר המדינה"הטיפול של מח"ש והמשטרה בעבירות שוטרים" , מאי2023 :(להלן "דוח מבקר המדינה.)" Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il 7 והחקיקה, שרון אפק– אשר תמכה בהותרת מח"ש במסגרת פרקליטות המדינה. 21 . חרף המחלוקות בין חברי הוועדה בשאלת המבנה הארגוני, נרשמה הסכמה מלאה– גם בדעת הרוב וגם בדעת המיעוט – על העיקרון המרכזי לפיו יש להבטיח למח"ש עצמאות מלאה והפעלת שיקול דעת חסר פניו ת:. וכדברי הדוח "חברי הצוות מסכימים שנקודת המוצא לגוף המטפל בעבירות שוטרים היא שהגוף יעוצב כך שיבטיח , בין היתר, את הדברים :הבאים עצמאות מלאה והפעלת שיקול דעת באופן בלתי תלוי וחסר פניות של הגורמים האחראיים על בירור תלונות כנגד שוטרים ." 9 22 . הצעת החוק הנוכחית, המבקשת להכפיף את מח"ש לשר המשפטים– שהוא גורם פוליטי מובהק , עומדת בניגוד גמור לכך .ומאיימת לפגוע פגיעה קשה בעצמאותה המוסדית והמקצועית של מח"ש מהלך זה לא רק שיחליש את מעמדה של מח"ש כגוף חקירה עצמאי, אלא אף יהפוך אותה לחשופה ללחצים פוליטיים ותקים ח שש מתמיד של ניגוד עניינים בפעולתה. 23 . .ודוק במקום לחזק את אמון הציבור ולשפר את התנהלותה של מח"ש , כמצוות הוועדה, ההצעה עלולה להותיר את מח"ש מנוונת ותלויה מתמיד– ,מצב שיחליש את יכולתה לפעול בלא מורא ובלא משוא פנים ויחמיר את הבעיות שהוועדה התבקשה לפתור מלכתחילה. ה.1. המלצות דעת הרוב בוועדה 24 . ד עת הרוב המליצה על הוצאת מח"ש ממסגרת הפרקליטות, אך הדגישה באופן חד- משמעי כי יש להקים אותה כיחידה עצמאית לחלוטין , הכפופה להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה. 10 לשם שמירה על עצמאות זו, המליצה הוועדה כי במקרי התנגשות בין חקירה של מח"ש לחקירה מקבילה בפרקליטות, ההכרעה תיעשה על ידי שופט מחוזי בדימוס– ולא בידי גורם פוליטי או פקידותי כלשהו. 25 . חברי דעת הרוב הבהיר ו כי יש להבטיח עצמאות מלאה למח"ש – הן בתחום החקירה והן בתחום התביעה, ו לשם כך הציעו לחוק ק חוק ייעודי .חוק זה נדרש, לדבריהם, כדי להגן על פעילות מח"ש מפני לחצים והשפעות חיצוניות, וכן כדי לעגן בחקיקה את שיתוף הפעולה ההכרחי עם המשטרה. 11 26 . בכל הנוגע למינוי ראש מח"ש, ההמלצות שמו דגש על חשיבות הניסיון המקצועי של המועמד, 12 והצורך בהליך מינוי שיבטיח את עצמאותו. 13 כן הומלץ כי כלל עובדי היחידה ייבחרו בהליך פומבי ובהתאם לקריטריונים מוגדרים. בנוסף, הוועדה ביקשה לחזק את היכולות המבצעיות של מח"ש, ואף המליצה להשלים את אזרוחה המלא. 14 27 . חרף כל זאת, הצעת החוק המונחת כעת על שולחן הכנסת חורגת באופן מהותי ממסקנות דעת הרוב. במקום להבטיח את עצמאות מח"ש– היא קובעת כפיפות ישירה לשר המשפטים, גורם פוליטי .מובהק ,כן בניגוד להמלצות הנוגעות להליך מינוי מקצועי של מנהל ,מח"ש ההצעה מעניקה לשר המשפטים סמכות בלעדית למנות לתפקיד אדם חסר השכלה משפטית או ניסיון רלוונטי– ללא קביעת תנאי כשירות מתאימים . ה.2. המלצות דעת המיעוט בוועדה 28 . ,דעת המיעוט לא חולקת על קיום קשיים בפועלה של מח"ש אולם מבכרת את השארת המחלקה במבנה 9 דין וחשבון , הצוות לבחי נת המחלקה ל חקירות שוטרים, 'עמ 15 ו53 " :(להלן הצוות לבחי נת מח "ש ); דוח מבקר המדינה, 'עמ401 . 10 ,הצוות לבחינת מח"ש 'עמ 87 . 11 ,הצוות לבחינת מח"ש 'עמ15 . 12 ,הצוות לבחינת מח"ש 'עמ17 " :מוצע כי בראשות היחידה יעמוד משפטן, שעסק במקצוע עריכת דין למעלה מ- 10 ,שנים בעל רקע וניסיון בחקירות ובמודיעין, במשפט פלילי, בניהול, הנהנה מיוקרה ציבורית ומקצועית , כפוף לכל ההסדרים שחלים על )מינויים בשירות הציבורי (ניגודי עניינים, צינון וכו׳.. ". 13 ,הצוות לבחינת מח"ש 'עמ 17 . 14 ,הצוות לבחינת מח"ש 'עמ 18 . Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il 8 הנוכחי, בכפיפות ה לפרקליטות, על פני יצירת יחידה עצמאית לחלוטין. " זאת, מאחר ולעמדתה ההמלצה שמח״ש תהיה גוף עצמאי ללא'אבא' ,וללא דרכים ברורות למינוי מנהל מח״ש תביא לוואקום שעלול להיות מנוצל לרעה ולהביא לפגיעה קשה במח״ש ." 15 ,על כן יש לבצר את מעמדה של מח"ש דווקא מתוך ,ההקשר המוסדי הקיים כשומרת סף ו כגוף מובנה ומקצועי האמון על טוהר המידות של שוטרים. 29 . דעת המיעוט התריעה ,מפני האפשרות כי ניתוק מח"ש ממסגרת הפרקליטות לא יוביל לחיזוק עצמאותה אלא דווקא ת אפשר את כפיפותה לגורם פוליטי הפועל ממניעים חיצוניים , תוך פגיעה בטוהר השיקול .המקצועי לדבריה , "ניתוק יחידת אכיפה פלילית מקצועית ... מהמעטפת של היועצת המשפטית לממשלה ,ופרקליטות המדינה עלול להוביל לתוצאות קשות, ובראשן פוליטיזציה של מח"ש". 16 30 . דעת המיעוט התייחסה מפורשת להקשר הפוליטי העכשווי ולחקירות הרגישות שמובילה מח"ש, ו ה בהירה כי אירועים אלו מדגישים את הסיכון הכרוך בהפרדה מוחלטת של מח"ש מהפרקליטות : "אירועי התקופה האחרונה, ובהם חקירות רגישות של מח"ש שעוררו תגובות פוליטיות , מחדדים את הסיכון שבעמדת הרוב ." 17 זאת, תוך שהיא מזהירה, ,הלכה למעשה מפני אפשרות ליצירת מנגנון שיחשוף את מח"ש להשפעה ישירה של הדרג הפוליטי ., כפי שמבקשת לעשות כעת הצעת החוק 31 . ,אף מבלי להכריע בין העמדות השונות לגופן ברי כי אף אחת מההמלצות שהועלו במסגרת דוח הוועדה – לא של הרוב ולא של המיעוט– אינה תומכת בהכפפת מח"ש לגורם פוליטי . משכך, הצעת החוק הנוכחית אינה עולה בקנה אחד עם מסקנות הוועדה, ואף עלולה להחמיר את הליקויים הקיימים, תוך פגיעה מהותית בעצמאותה של מח"ש ובאמון הציבור בה. ה.3. היעדר מענה בהצעת החוק לקשיים שעלו בעבודת מח"ש 32 . הצעת החוק לא נותנת מענה לקשיים מהותיים ויסודיים שהתגלו בפעולתה של מח"ש, כפי שעמדו עליהם ןה דוח מבקר המדינה והן מסקנות הוועדה הציבורית . בין היתר זוהו ב מח"ש ליקויים מבצעיים ,משמעותיים ה נובעים מהיעדר מערך הכשרה מספק, היעדר הסדרת סמכויות לחוקרים ותלות במשטרה בגישה למידע .חיוני לעבודתם18 חרף חשיבותם, ליקויים אלו אינם מטופלים כלל בה צעת החוק הנוכחית. 33 . תיקון חקיקה ראוי ש ייחקק לאחר עבודת עומק יסודית, המתמודדת עם כלל הבעיות שהוצפו , חלף שינוי נקודתי וחפוז, אשר מתעלם מליקויים מהותיים שנחשפו במצב .הקיים לצערנו , דפוס של חקיקה ,מזורזת ה מבקשת לשנות מהיסוד את שיטת המשטר בישראל, הפך שכיח בכנסת הנוכחית– והצעת ה חוק הנו כחית .אינה שונה בכך היא מבקשת להוביל שינוי עומק באחד ממנגנוני הפיקוח המרכזיים על המשטרה – שא ר לא נסמך על המלצות הוועדה ואינו נותן מענה אמיתי לליקויים שנחשפו. ה.4. השינויים בהצעת החוק מחוסרי ביסוס בהמלצות הוועדה 34 . מסקנות הוועדה הציבורית אינן כוללות כל התייחסות או ביסוס להכפפת מח"ש לשר המשפטים או לכל גורם פוליטי אחר – ואף להפך, הן מדגישות במפורש את הצורך בשמירה על עצמאותה של מח"ש .כגוף בלתי תלוי, החף מהשפעות פוליטיות ויודגש , כי בעוד דעת הרוב ביקשה לחזק את עצמאותה של מח"ש ולהרחיקה מהשפעות חיצוניות– היא לא הציעה בשום שלב להכפיף אותה לגורם פוליטי . ולא .בכדי בנוסף, לא קיימת בהמלצות כל תמיכה בהכפפת הפרקליטות למח"ש . נהפוך הוא– בהמלצות 15 ,הצוות לבחינת מחש עמ 18 ו87 , ו .'נספח ו 16 ,הצוות לבחינת מחש 'עמ 18 . 17 ,הצוות לבחינת מחש 'עמ 18 . 18 דוח מבקר המדינה, 'עמ 409 ,; הצוות לבחינת מח"ש עמ ' 49 . Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il 9 ניכרת דאגה מפני ניגוד עניינים .וקיימות אזהרות חוזרות ונשנות ממצב בו הפרקליטות חוקרת עצמה19 גם דוח מבקר המדינה, אשר הניע את הקמת הוועדה, אינו כולל המלצות מסוג זה– לא לעניין כפיפות של מח"ש לגורם פוליטי , .או חקירת פרקליטים על ידי המחלקה 35 . משמעות הדברים היא שהצעת החוק אינה מהווה יישום של מסקנות הוועדה, אלא חורגת מהן באופן בולט. תחת טיפול עומק בליקויים שנחשפו ב ,מח"ש ההצעה מבצעת בה שינויים מבניים מהותיי,ם ש לא הומלצו על ידי גורמי המקצוע ושאינם מבוססים על ממצאיה של הוועדה המקצועית או של המבקר. 36 . הצעת חוק מהותית מסוג זה מחייבת עיגון בעבודת מטה מקצועית, ובפרט במסקנות של ועדה שמונתה .לשם כך העובדה שהצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת עוד בטרם פורסמו המלצות הוועדה– ולא עודכנה או תוקנה לאחר פרסומן– ממחישה את הפער החריף בין עבודת הוועדה לבין הליך החקיקה בפועל, ואת היעדר המשקל שניתן למסקנותיה. 37 . ,על כן אנו קוראים לחברי הוועדה לעצור את קידום הצעת החוק במתכונתה הנוכחית, ולגבש תחתיה הסדר חדש, המבוסס על המלצות הוועדה, שייתן מענה ענייני לקשיים שעלו– בעמדת הרוב ובעמדת המיעוט– ואשר יבטיח את עצמאותה ואי- תלותה של מח"ש , .הן במשטרת ישראל והן בנבחרי הציבור ה.5. מגבלות בהרכב הוועדה והשלכות על טיב ההמלצות 38 . ב שולי הדברים, וללא כוונה להטיל דופי אישי במי מחברי הוועדה, יש מקום להצביע על מגבלות מסוימות בהרכב הוועדה ובאופן פעולתה . הוועדה דנה בסוגיה רגישה בעלת השלכות מבניות מהותיות , וזאת מבלי ש למי מ ,חבריה הייתה מומחיות ייחודית בתחום חקירת שוטרים או היכרות מקצועית מעשית עם מח"ש ע בודתה הפנימית או ממשקיה עם הפרקליטות. ,לצד זאת, אחד מחברי הוועדה, מר איתמר דוננפלד מכהן כמנכ"ל משרד המשפטים – משרת אמון מטעם שר ה . נוכח העובדה שבזמן עבודת הוועדה, כבר קודמה הצעת חוק להוצאת מח"ש מן הפרקליטות והכפפתה לשר , מתעורר קושי ואף חשש למראי ת עין של ניגוד עניינים, בעת גיבוש המלצות בעלות השלכה ישירה על העניין. 39 . חשש זה מתחדד נוכח המלצת הרוב להוציא את מח"ש מפרקליטות המדינה – וזאת מבלי לדון כלל בהצעה המונחת כל אותה עת על שולחן הכנסת , לה כפפתה .לשר המשפטים התעלמות זו מעוררת סימני שאלה ,היות ודובר במהלך חקיקתי שהיה ידוע והתקדם במהלך עבודת הוועדה ולפני פרסום מסקנותיה. 40 . התעלמות דעת הרוב מהצעת החוק הנוכחית ,מקימה חשש ממשי כי ייעשה שימוש ל קוי בהמלצות הוועדה לצורך מתן לגיטימציה להצעה , על אף שהיא עומדת בניגוד לעקרונות המרכזיים שהנחו את עבודת הוועדה, ולרוח ההמלצות שניתנו על ידי חבריה, תוך יצירת מראית עין של תמיכה ציבורית ומקצועית– מקום שבו היא אינה קיימת בפועל. החשש לניגוד עיניים של יוזם הצעת החוק 41 . הצעת החוק הגיעה לעולם על רקע משבר יחסים עמוק בין מח"ש לבין יוזם הצעת החוק, חה"כ משה סעדה, אשר עבד במח"ש במשך23 שנים ופוטר מהארגון על רקע "משבר אמון" בין הצדדים. בין הצדדים .התפתח סכסוך משפטי ממושך שהוביל להגשת תביעה נגד מח"ש בגין התעמרות בעבודה20 42 . בהמשך לקידום הצעת החוק על ידי יוזם ההצעה, חה"כ סעדה, נתבקשה ועדת האתיקה לקבוע כי קידום 19 ,הצוות לבחינת מח"ש 'עמ 57 . 20 בג"ץ8331/20 סעדה נ' היועץ המשפטי לממשלה (נבו4.1.2021); סע"ש (אזורי י- )ם21 - 11 - 67797 סעדה- מדינת ישראל (נבו 24.11.2024 .) Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il 10 הצעת החוק אינה חוקית., בשל ניגוד העיניים שנוצר בין יוזם הצעת החוק לבין מח"ש21 ועדת האתיקה קיבלה את הטענה העקרונית ופרסמה ביום30.7.2023 :החלטה, לפיה" כאשר חבר כנסת הוא צד להליך ,משפטי מכל סוג, (ודאי שכרוך בו סעד כספי), מול גוף מסוים קמה לו חזקת ניגוד עניינים ביחס לאותו גוף, מעצם קיומו של כפל התפקידים". 22 43 . בהמשך לכך, חה"כ סעדה, היה מנוע מלקדם את הצעת החוק והיא הוקפאה. כעת, לאחר שנסתיימה התביעה בין הצדדים– ועל אף ההיסטוריה המורכבת בין מח "ש לבין יוזם ההצעה – ביום19.5.2025 .חידש סעדה את הדיונים בוועדת חוקה בהצעת החוק 44 . עברו של סעדה עם הפרקליטות בכלל ועם מח"ש בפרט מעלה חששות הנוגעים למניעיו בקידום הצעת החוק ולמטרותי ה בפועל . על כן, התנו עה סבורה כי יש לבחון בשנית את סוגיית ניגוד העניינים , לאור הקשר המתמשך בין סעדה למח"ש, בין אם בוועדות האתיקה ובין אם על -ידי הייעוץ המשפטי. סוף ר דב 16 . המחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש) היא אחת משומרות הסף המרכזיות במדינת ישראל, המופקדת על .שמירת טוהר המידות של שוטרים ועובדי שב"כ ניתוקה מפרקליטות המדינה והכפפתה לשר המשפטים – דמות פוליטית מובהקת– צפויים לפגוע אנושות במידת עצמאות ה , תוך פתיחת פתח להחדרת שיקולים פוליטיים לעבודתה וליצירת אפקט מצנן כלפי שוטרים ופרקליטים החוקרים שחיתות שלטונית. 17 . הצעת החוק אינה פותרת את הליקויים המבניים שאותרו במח"ש ואף מרחיבה את ניגוד העניינים בה . היא צפויה להפוך את מח"ש לגוף חקירה תלוי- דרג נבחר, הפועל "מטעם", המסכן את עצמאות עבודת התביעה והעמדה לדין ,המרתיע שוטרים ופרקליטים ופוגע בהגנה על שלטון החוק. 18 . ,על כן כדברי מנהל מערך ייעוץ ו ,חקיקה עו"ד אפק: "את מה שמחייב תיקון – יש לתקן, אך לא לשבור ." 23 19 . אנו קוראים לחברי הכנסת להתנ גד ל הצעת החוק במתכונתה הנוכחית , ולפעול תחתיה לקידום תיקון מעמיק ושקול שיחזק את מח"ש כגוף עצמאי, מקצועי ובלתי תלוי – באופן שיבטיח את אמון הציבור .ויגן על עקרונות שלטון החוק והדמוקרטיה הישראלית בכבוד רב , 21 נעה שפיגל""סעדה לא יקדם את חוק מח"ש בשל ניגוד עניינים, אך הבהיר: "ח"כ אחר יקדם אותו הארץ , 30.7.2023 . 22 'החלטה מס14/25 , החלטת וועדת האתיקה בעניין ניגוד עניינים עקב הליך משפטי שחבר הכנסת צ ד לו , מיום30.7.2023 . 23 ,הצוות לבחינת מח"ש 'עמ 69 . ________________________ ________________________ סתיו לבנה להב, עו"ד אלה משה מנהלת מחלקת מדיניות וחקיקה רכז ת מחלקת מדיניות וחקיקה