מסמך של מרכז המחקר והמידע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אכיפת איסור צריכת זנות :כתיבה ד"ר נלי כפיר אורן :| אישור עדו אבגר עריכה:לשונית מערכת דברי הכנסת :תאריך ג ' בתמוז"תשפ ד , 9 ביולי2024 מסמך נתונים אכיפת איסור צריכת זנות הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן ה עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 נתוני קנסות בין ינואר2021 לאפריל2024 ................................ ................................ ....................... 1 נתונים על האמצעי החלופי לתשלום הקנס ................................ ................................ ...................... 2 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 2 1.1 מדיניות אכיפת החוק ................................ ................................ ................................ ........ 4 2. נתונים על פעולות אכיפה שהתבצעו ................................ ................................ ...................... 5 2.1 נתונים על קנסות שהוטלו ................................ ................................ ................................ .. 5 2.2 אכיפה במקרה של ביצוע עבירה חוזרת ................................ ................................ .............. 9 2.3 פעולות אכיפה נוספות במאבק בצריכת זנות ................................ ................................ .... 10 3. נתונים על האמצעי החלופי לתשלום הקנס המינהלי ................................ .............................. 11 אכיפת איסור צריכת זנות | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב לבקשת יו"ר הוועדה לקידום מעמד האישה חברת הכנסת פנינה תמנו שטה. במסמך נבחנת אכיפת האיסור על צריכת זנות ארבע שנים לאחר ש חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט– 2019 , נכנס לתוק ף, וכשלוש וחצי ש נים לאחר תחילת האכיפה המשטרתית בפועל . במסמך מובאים נתונים על האכיפה המשטרתית של האיסור על צריכת זנות, .ובעיקר על הטלת קנסות ועל יישום האמצעי החלופי לקנס להלן יוצגו עיקרי הממצאים במסמך:  ביולי2020 נכנס לתוקף חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט– 2019 , ש לפיו צריכת זנות הי א עבירה פלילית והעובר אותה יידרש לשלם קנס מינהלי (ובמקרה של עבירה חוזרת – )כפל קנס. הסנקציה על צרכני הזנות לוותה במהלך ממשלתי ל הרחבת דרכי השיקום לאוכלוסיות בזנות. ב מסמך זה נ תמקד באכיפה המשטרתית של איסור צריכת הזנות, ש החלה בפועל בינואר2021 , כחצי שנה לאחר כניסת החוק לתוקף. נתוני קנסות בין ינואר2021 לאפריל2024  לפי נתוני משטרת ישראל, בתקופה שבין ינואר2021 לאפריל2024 הוטלו בסך הכול 5,163 קנסות בגין עבירה על חוק איסור צריכת זנות. בשנת2021 , ש בה החלה האכיפה, הוטלו בסך הכול 1,361 ,קנסות בשנת2022 הוטלו2,824 קנסות ובשנת2023 הוטלו859 .קנסות  בפילוח גיאוגרפי, המחוזות בעלי מספר הקנסות הגבוה ביותר הם מחוז ( תל אביב54% מכלל ,)הקנסות ( מחוז מרכז31% מכלל ה( קנסות) ומחוז חוף14% מכלל הקנסות.) במחוזות האחרים הוטלו קנסות ספורים בלבד . להיעדר הטלת ה:קנסות בחלק מהמחוזות ניתנו הסברים שונים העדפת גביית עדויות על פני הטלת קנסות לשם יצירת תשתית ל פעילות כנגד מקור ביצוע העבירה (מחוז צפון), היעדר תופעת זנות )ממוסדת (מחוז ירושלים) ומעבר זירות זנות לדירות פרטיות (מחוז דרום . בהקשר של קשיי אכיפה הנובעים מקושי באיתור זירות זנות נציין כי ריכוז ה מידע הרב ,שנאסף על ידי גורמים שונים, לרבות משרדי ממשלה יכול לסייע באתגרי האכיפה.  הרוב המכריע של אכיפת איסור צריכת זנות( 93% )מכלל הקנסות מתבצע בשלוש תחנות משטרה – אחת בכל מחוז: תחנת שרת במחוז תל אביב, אשר אחראית ל שכונות באזור התחנה המרכזית, תחנת ראשון לציון במחוז מרכז ו תחנת זבולון במחוז חוף, אשר תחום אחריותה הוא בעיקר אזור הקריות.  ב פילוח לפי חודשים ניתנו בממוצע132 .קנסות בחודש ב נובמבר2021 , כמעט שנ ה לאחר תחילת האכיפה בינואר2021 , הוטל מספר הקנסות החודשי ( הגבוה ביותר עד היום507 .) מאותו חודש ניכרת מגמת ירידה במספר הקנסות החודשי. בשנה האחרונה מספר הקנסות נמוך במיוחד– כמה עשרות קנסות בחודש.  מלבד החודשים נובמבר2021 ומרץ2022 לא היה חודש ש ממוצע הקנסות השבועי בו היה מעל 100 , ולרוב אף הרבה פחות. ,לעומת זאת, על פי מידע שנאסף במסגרת הסקר הלאומי על תופעת הזנות נכון אכיפת איסור צריכת זנות | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לשנת2014 היה אפשר לאמוד את מספר צרכני הזנות בישראל בעשרות אלפים בשבוע. על כן , ולמרות ,הזמן שחלף מאז ביצוע הסקר עולה השאלה אם חלוקת הקנסות בקצב ש בו היא מתרחשת היא כלי יעיל בהרתעת צרכני הזנות.  מ בחינת נתוני הטלת הקנסות במשך זמן במחוזות השונים ע ו לה כי מאז תחילת2022 (כשנה לאחר תחילת )האכיפה הטלת קנסות מתבצעת כמעט אך ורק במחוזות תל אביב והמרכז , וגם שם היא כאמור בירידה. בתשובה של משטרת ישראל לא ניתן הסבר ל ירידה המתמשכת במספר הקנסות בכל הארץ, אך ה מספר הנמוך במיוחד של ה קנסות בשנה האחרונה במחוז תל אביב הוסבר כנובע מ סגירת 15 בתי בושת.  עבירות חוזרות של צריכת זנות: ממשטרת ישראל נמסר כי197 אנשים קיבלו כפל קנס בגין עבירה חוזרת של צריכת זנות. ,על פי הדיווח השנתי לוועדת החוקה, חוק ומשפט בכל אחת מהשנים2021 ו- 2022 (טרם נמסר מידע לשנת 2023 ) נפתחו שמונה תיקי חקירה בגין צריכת מעשה זנות, אך לא הוגשו כתבי אישום בגין העבירות . נתונים על האמצעי החלופי לתשלום הקנס  כדי להגביר את המודעות לנזקים הנגרמים לאוכלוסיות בזנות ובכך למנוע את הישנות העבירה , תקנות "איסור צריכת זנות (אמצעי חלופי להטלת קנס), תש ף– 2020 , מסדירות הפעלה של אמצעי חלופי לקנס– סדנה פסיכו-חינוכית באחריות שירות המבחן. מתשובת משטרת ישראל עולה כי עד8 במאי2024 התקבלו בסך הכול 151 פניות להשתתפות בסדנה החלופי ת, רובן הוגשו בשנת2022 (השנה ש בה ניתנו 54% ל מכ.)ל הקנסות שהוטלו מתוך151 בקשות( לאמצעי חלופי, ברובן88) ההליך החלופי הושלם; 17 אנשים שילמו את הקנס לאחר הגשת הבקשה; לפי המשטרה, 30 בקשות עדיין נמצאות בטיפול שירותי הרווחה , 22 מהן הוגשו כבר בשנת 2022 ובשנת 2023 . לנוכח ה נתוני ם נראה כי יישומו של ההליך החלופ י נותר מוגבל. 1. מבוא בדצמבר2018 התקבל בכנסת ,)חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה התשע"ט– 2019 "(להלן: "החוק", או "חוק איסור צריכת זנות), לש פיו צריכת זנות הי א עבירה פלילית והעובר אותה יידרש לשלם קנס מינהלי. 1 החוק מבוסס על התפיסה כי ה עיסוק בזנות נושא בחובו נזקים לאוכלוסייה במעגל הזנות וצרכני הזנות הם הגורם אשר יש להטיל עליו .סנקציה בדברי ההסבר לחוק ה ובהר כי העוסקים בזנות הם לא אלה המבצעים עבירה ; הם הגורם הנפגע ויש לסייע להם לצאת ממעגל הזנות בדרך של הרחבת דרכי השיקום בד בבד עם צמצום צריכת הזנות , ולא בדרך של הטלת סנקציה על העיסוק בזנות. 2 החוק נכנס לתוקף ב- 10 ב יולי2020 , והוא בתוקף ל חמש שנים ממועד זה. 1 חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט– 2019 . 2 הצעת חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט– 2019 . בחוק איסור צריכת זנות נקבע כי צריכת זנות היא עבירה פלילית שהעובר אותה יידרש לשלם קנס מינהלי אכיפת איסור צריכת זנות | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm משמעות החוק היא כי אדם הצורך שירותי זנות או יימצא במקום המשמש לצריכת זנות כדי לצרוך מעשה זנות עובר עבירה שבצידה קנס בגובה של2,000 ש"ח. הקנס חל גם ב ניסיון לעבור עבירה כאמור. בעבירה חוזרת הקנס מוכפל ל- 4,000 ש"ח (סעיף4 ,לחוק). כמו כן ב סעיף5 לחוק נ קבע כי שר המשפטים , ,בהסכמת שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת , רשאי לקבוע בתקנות אמצעי חלופי לתשלום הקנס ה מינהלי, אשר מטרתו להגביר את המודעות לנזקים הנגרמים לאוכלוסיות בזנות, ובכך למנוע את הישנות העבירה (סעיף2 .)לחוק3 תקנות איסור צריכת זנות (אמצעי חלופי להטלת קנס), תש"ף– 2020 , פורסמו ונכנסו לתוקף בספטמבר2020 (להלן: "תקנות אי סור צריכת זנות" .) התקנות מסדירות את הפעלת האמצעי החלופי על ידי שירות המבחן או מי מטעמו, :וקובעות שתי חלופות לתוכנית סדנה קבוצתית פסיכו-חינוכית בהיקף של 6 – 10 שעות, או מענה פרטני שאישר קצין מבחן ראשי באותו היקף שעות, במקרים ש בהם אותו אדם לא יכול להשתתף בסדנה, מטעמים הקבועים בתקנות. 4 מובהר כי השתתפות בתוכנית החלופית מותנית בבדיקת קצין מבחן את התאמת המבקש ו לת כנית. 5 במקרה של עבירה חוזרת, השלמת האמצעי החלופי תחליף את חצי גובה הקנס ה מינהלי .ויש לשלם את מחציתו השנייה נוסף על האכיפה יש ב חוק התייחסות כללית להיבטי שיקום של אוכלוסיות בזנות , ונקבע כי איסור צריכת זנות הי א חלק מ מהלך משולב הכולל חינוך והסברה לציבור והרחבת דרכי טיפול ושיקום לאוכלוסיות בזנות, מתוך הכרה במאפייניה הפוגעניים של הזנות ובנזקים הכרוכים בה. מרכיבי המהלך המשולב אינם מפורטים בחוק , אך כשבועיים לאחר חקיקתו (ועוד לפני כניסתו לתוקף) התקבלה החלטת ממשלה4462 , ו במסגרתה התקבלו המלצות ה צוות בין ה- משרדי לצמצום צריכת הזנות ולמימוש הת ו כנית הוחלט על הקצאת סכום של30 מיליון ש"ח בבסיס תקציב משרד הרווחה. 6 ותב כנית נכללים מענים שונים המופעלים על ידי משרד הרווחה או מי מטעמו לאוכלוסיות בזנות .ב סעיף8 (ב) לחוק נקבע כי ייערך מחקר מלווה לשם בחינת יישומו והשפעתו של חוק זה על השגת המטרות שהוגדרו לו. 7 3 ,האמצעי החלופי עוסק במתן מידע בנושא החקיקה והרקע לתהליכי החקיקה, זכויות אדם, קטינים במעגל הזנות וסחר בבני אדם. כמו כן ערעור מיתוסים על העוסקים בזנות, היכרות עם הסיבות לצריכת זנות, בירור ושינוי עמדות בקשר לצריכת זנות, השלכות בריאותיות ונפשיות על העוסקים בזנ ות ועל צרכני זנות, תוך התייחסות מיוחדת להעברת מחלות מין. מתוך דיווח משרד הרווחה והביטחון החברתי בדבר חוק ,איסור צריכת זנות23 במרץ2023 ,, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הד יווחים והפעולות על פי חוק , כניסה : 4 ביוני2024 . 4 האמצעי החלופי יינתן כמענה פרטני בהיקף זהה של שעות אם האדם המשתתף אינו דובר את שפת הסדנה, גר במרחק שאינו סביר ממנה או יש לו קושי ממשי להשתתף, כמו קושי פיזי או נפשי .תקנות איסור צריכת זנות (אמצ עי חלופי להטלת קנס), תש"ף– 2020 . 5 תקנות איסור צריכת זנות (אמצעי חלופי להטלת קנס), תש"ף– 2020 . לפי מידע המוצ ג בדיווח משרד הרווחה והביטחון החברתי לוועדת חוקה, חוק ומשפט, על קצין המבחן לה עריך בסיום הסדנה אם יש צורך במענים טיפוליים נוספים( כגון טיפול רגשי, טיפול בהתמכרות למין ו טיפול ייעודי בעבריינות מין ) ו להפנות את המשתתף.אליהם משרד הרווחה והביטחון החברתי, דיווח ב ,דבר חוק איסור צריכת זנות23 במרץ 2023 ,, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק ,כניסה: 4 ביוני2024 . 6 החלטה מס' 4462 של הממשלה ה- 34 ,יישום המלצות הצוות הבין-משרדי לצמצום צריכת הזנות , 13 בינואר2019 . 7 באפריל2022 פורסמו ממצאי ביניים של המחקר, אשר מבוצע על ידי מכון מאיירס-ג'וינט- .ברוקדייל ב פרסום הביניים נכללים ממצאי סקר בקרב צרכני ז ,נות וסקר עמדות הציבור בנושא הזנות. לשכת המדען הראשי, המשרד לביטחון לאומי מחקר מלווה לחוק איסור צריכת אכיפת איסור צריכת זנות | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מסמך זה לא יעסוק ביישום היבטי המהלך המשולב לשיקום, חינוך והסברה, אלא יתמקד באכיפה המשטרתית בלבד. ב מסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מינואר2022 נבחנה בהרחבה אכיפת האיסור על צריכת זנות ויישום המענים לאוכלוסיות בזנות כשנה וחצי לאחר שהחוק נכנס לתוק,ף וכשלוש שנים לאחר שהוחלט על יישומה של התוכנית הבין-משרדית לצמצום תופעת הזנות. 8 המחקר המלווה שבו נבחנה השפעת החוק ויישום המענים על תופעת הזנות צפוי להיות מועבר לממשלה עד יולי2024 . 1.1 מדיניות אכיפת החוק האכיפה המשטרתית החלה בפועל בינואר2021, כחצי שנה לאחר כניסת החוק לתוקף ( ביולי2020 .) בדיווח לוועדת החוקה, חוק ומשפט, השר לביטחון פנים )(כתוארו אז הסביר את הדחייה בכך שפרק הזמן הזה נדרש לשם טיוב וקידום מוכנותם של הגורמים הרלוונטיים ולצורך שיפור והרחבת המענים השיקומיים המשלימים להליכי אכיפת החוק. בדצמבר2020 הסמיך השר לביטחון הפנים את מפכ"ל המשטרה , והוא הסמיך ומינה את כלל השוטרים שעברו הכשרה ייעודית באמצעות לומדה . וזה אפשר את תחילת אכיפת החוק על צרכני הזנות. 9 מדיניות האכיפה המשטרתית של החוק מבוססת על הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ממועד כניסת החוק לתוקף (יולי2020 ) ועל נוהל משטרתי בנושא ממאי2021 . 10 מדיניות זו קובעת,, בין השאר את ההתנהלות בנושאים שלהלן: א. הוכחת העבירה ואופן ביצוע החקירה :נקבע כי הקנס לצרכן הזנות יינתן ככל האפשר במקום ביצוע ,העבירה ו השוטר רשאי לעכב את החשוד במקום האירוע כדי לחקור אותו ( ולמסור לו את הודעת הקנס ובה גם האפשרות להמיר את הקנס ב .)אמצעי החלופי במקרה ש.בו נדרש בירור נוסף, המשך הטיפול יתבצע בתחנת המשטרה ב. הנסיבות שבהן יוגש כתב אישום , ובהן ביצוע עבירות נלוות כגון תקיפה, אינוס וכיו"ב; צריכת זנות מקטינים וצריכת זנות בנסיבות חמורות במיוחד ; קיומו של עבר פלילי בעבירות חמורות יותר מן העבירה של צריכת זנות, ,כמו סרסרות למעשי זנות או ביצוע עבירות חוזרות של צריכת זנות על אף כפל ה .קנס ג. היחס לאוכלוסיות בזנות: ב נוהל המשטרה נכללות הוראות בנוגע לטיפול ברגישות באוכלוסיות אלו , תוך הימנעות מהבאתן לתחנת המשטרה ,ל ליווי שלהן והפנייתן זנות – ממצאי ביניים , מכון מאיירס- ג'וינט-ברוקדייל, באחריות משרד הרווחה והביטחון ,החברתי, בשיתוף עם המשרד לביטחון פנים13 באפריל2022 , :פורסם 27 ביולי2022 . 8 ,עדו אבגר, מרכז המחקר והמידע של כנסת אכיפת חוק איסור צריכת זנות ומענים לאוכלוסיות בזנות , 27 בינואר2022 . 9 אמיר ,אוחנה )השר לביטחון פנים (דאז דיווח לוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת בנושא חוק איסור צריכת זנות)הוראת שעה ותיקון חקיקה(, התשע"ט– 2019 , 9 ביוני2021 . 10 היועץ המשפטי ,לממשלה הנחיה4.1115 : מדיניות אכיפה בעניין חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה(, התשע"ט– 2019 , 12 ביולי, 2020 ; משטרת ישראל , אגף חקירות ,ומודיעין נוהל אח"מ300.25.01 : אכיפת חוק איסור צריכת זנות,3 במאי2021 . מדיניות האכיפה המשטרתית קובעת כי ככל האפשר הקנס יינתן במקום ביצוע העבירה כמו כן קובעת המדיניות את נסיבות הגשת כתב אישום בגין צריכת זנות , ביצוע הכשרה לשוטרים בנושא יחס לאוכלוסיות בזנות ואכיפת החוק במקרה של קטינים במישור טיפולי-חינוכי אכיפת איסור צריכת זנות | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לארגוני סיוע ממשלתיים ,. כמו כן ב נוהל המשטרה נ קבע כי יוסמכו לאכיפת העבירה רק מי שביצ עו הכשרה באמצעות לומדה אשר מתווה את דרכי הפעולה בצרכ ני הזנות ובעוסק ים בזנות ועמדו במבחן הסמכה בציון85 לפחות. על פי תשובת המשטרה, בין השנים2020 ל- 2024 עברו את ההכשרה )(הלומדה הממוחשבת 6,430 שוטרים (נציין כי נתון זה נמוך במידה ניכרת מנתון קודם שנמסר על ידי המשטרה בינואר 2022 .) 11 מלבד ההכשרה באמצעות הלומדה דווח לנו על פעילות נוספת ה כוללת ימי .עיון, השתלמויות ושולחנות עגולים12 נציין כי לא נמסרו לנו נתונים כמותיים על היקף הפעילות הנוספת ו מספר המשתתפים בה. ד. אכיפת החוק כלפי קטינים , אשר ככלל תיעשה במישור הטיפולי והחינוכי ולא ב אמצעות .הטלת קנס ואכיפה פלילית ,לבסוף המדיניות בנוגע לאכיפת החוק קובעת כי הרישום של עבירת צריכת מעשה זנות הוא מינהלי , ולא יבוצע במרשם הפלילי, וכי ככלל אין למסור מידע מהמרשם ה מינהלי לגופים .חיצוניים מב סמך זה נת מקד, כאמור לעיל, ב יישום ה אכיפה המשטרתית על סמך תשובות משטרת ישראל על בקשת מידע בנושא בנוגע לפרק הזמן שבין תחילת האכיפה ב ינואר2021 ל מועד המענה ב אפריל2024 . 13 2 . נתונים על פעולות אכיפה שהתבצעו 2.1 נתוני ם על קנסות שהוטלו לפי נתוני משטרת ישראל, בתקופה שבין ינואר2021 לאפריל2024 הוטלו בסך הכול 5,163 קנסות בגין עבירה על חוק איסור צריכת זנות ,ו בממוצע132 קנסות בחודש. נציין כי על פי מידע שנאסף במסגרת הסקר הלאומי על תופעת הזנות ,ן נכו לשנת2014 היה אפשר לאמוד את 11 לצורך מסמך זה משטרת ישראל דיווחה לנו כי כלל השוטרים האוכפים עברו וממשיכים לעבור את ההכשרה. ב מסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא, אשר נסמך על תשובות המשטרה, צ ו ין כי עד ינואר 2022 הוסמכו לאכיפת החוק באמצעות הלומדה כ- 11,000 שוטרים ,. עדו אבגר, מרכז המחקר והמידע של כנסת אכיפת חוק איסור צריכת זנות ומענים לאוכלו סיות בזנות , 27 ,בינואר 2022 . אין ברשותנו הסבר לפער הניכר .בין הנתונים 12 במהלך שנת2023 התקיימו ימי עיון .בכל מחוזות משטרת ישראל בנושא חוק איסור צריכת זנות בדגש על המפגש עם אוכלוסיות בזנות ,כמו כן במסגרת ההשתלמויות המשטרתיות במערך החקירות בנושא סחר בבני אדם שולבו תכנים באשר לתחום הזנות, ובכלל זה החקיקה בתחום, אכיפה, היבטים רגשיים בדגש על המפגש עם והיחס לאוכלוסיות בזנות . ,לבסוף במסגרת שולחנות עגולים שהתקיימו במחוזות בנושא עבירות סחר בבני אדם בשיתוף גורמים נוספים ובכלל זה משרד הרווחה, ניתנ ו דגשים ב נוגע לאכיפת חוק איסור צריכת זנות. 13 עדן ששון, רכזת לשכה בכירה, לשכת השר, המשרד לביטחון הפנים, תשוב ה ,על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל16 ביוני 2024 . הנתונים נכונים ל- 15 במאי2024 . זאת למעט הנתונים על הגשת בקשות לאמצעי חלופי הנכונים ל- 8 במאי 2024. נציין כי לשם בחינת יישום הוראות החוק השר לביטחון לאומי ושר הרווחה והביטחון החברתי מחויבים על פי החוק לדווח לוועדת החוקה, חוק ומשפט אחת לשנה החל מפרסומו של החוק (בינואר2020) על יישום הוראות החוק שתחת אחריותם. למעט מנתון אחד על תיקי חקירה שנפתחו במסמך זה לא עשינו שימוש בדיווח של המשרד לביטחון לאומי משום שרצינו לתת נתונים ממוקדים יותר. כמו כן, במועד הגשת המסמך טרם התקבל דיווח לוועדה לשנת2023 ,. אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק , כניסה : 4 ביוני2024 . בין ינואר2021 לאפריל2024 הוטלו 5,163 קנסות , בממוצע– 132 קנסות בחודש אכיפת איסור צריכת זנות | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מספר צרכני הזנות בישראל בעשרות אלפים בשבוע. 14 יצוי ן כי היקף הטלת הקנסות לא היה אחיד בתקופות שונות מאז החלה האכיפה, וכן נמצאו הבדלים ב ין ,אזורים שונים בישראל, לפיכך כדי להציג תמונה מלאה יותר ,של אכיפת החוק בחלק זה יובא ניתוח נתוני הקנסות שהוטלו לפי .משתנים גיאוגרפיים ולאורך זמן ב תרשים 1 ש להלן אפשר לראות את מספר הקנסות שהוטלו מאז תחילת האכיפה ועד אפריל 2024 בחלוקה לפי מחוזות משטר ת ישראל: תרשים1 : מספר קנסות בגין צריכת זנות, ינואר2021 עד אפריל2024, לפי מחוזות המשטרה לפי נתוני תרשים1 ש ,לעיל המחוזות בעלי מספר הקנסות הגבוה ביותר הם מחוז תל אביב ( 54% מכלל הקנסות( ), מחוז מרכז31% מכלל ה( קנסות) ומחוז חוף14% מכלל ה קנסות.) במחוזות ,דרום)ש"י (יהודה ושומרון ,ירושלים וצפון הוטלו קנסות ספורים בלבד. בסקר הלאומי על תופעת הזנות נכון ל שנת 2014 נמצאו זירות זנות בכל אזורי הא רץ בהיקפים שונים. 15 כמו כן, משרד הרווחה מפעיל מענים לאוכלוסיות בזנות בפריסה ארצית .וא מנם 14 ב סקר נ( כלל מידע על מספר הנשים במעגל הזנות בשבוע אחד7,300 ( נשים), על מספר הלקוחות הממוצע ביום7 - 4) ועל מספר הימ ים ( שאישה בזנות פעילה בהם במהלך שבוע ממוצע2 - .5 2 ,ימים). משרד הרווחה והשירותים החברתיים והמשרד לביטחון הפנים הסקר ,הלאומי על תופעת הזנות בישראל ד"ר יואב סנטו וד"ר אברהם כרמלי, יועץ מדעי פרופ' גיורא רהב, אפריל2016. על סמ ך מידע זה היה אפשר .לאמוד את היקף הלקוחות בשבוע אחד 15 מנתוני הסקר הלאומי על תופעת הזנות עלה כי זירות הזנות העיקריות שאותרו הן באזורים תל אביב והמרכז ונמצאו לא מעט זירות באזור צפון (החלוקה הייתה לאזורים ולכן לא צוין מחוז החוף לפי החלוקה של המשטרה).משרד הרוו חה והשירותים החברתיים והמשרד לביטחון ,הפנים הסקר הלאומי על תופעת הזנות בישראל, ד"ר יואב סנטו וד"ר אברהם כרמלי, יועץ מדעי פרופ' גיורא רהב, אפריל2016 . 2,803 1,609 727 15 4 4 1 מחוז תל אביב מחוז מרכז מחוז חוף מחוז דרום מחוז ש"י מחוז ירושלים מחוז צפון במחוז תל אביב הוטלו54% מכלל הקנסות, במחוז מרכז 31% ובמחוז חוף 14% ;כמעט לא ש הוטלו קנסות ב שאר המחוזות מהסקר הלאומי ( 2014 ) ומנתוני הרווחה עולה כי אמנם מרבית זירות הזנות הן במרכז הארץ אך יש זירות זנות ואוכלוסיות בזנות בכל הארץ אכיפת איסור צריכת זנות | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm % 62 מ- 1,514 מקבלות השירות בשנת 2023 הן באזור המרכז, אך יש גם מטופלות באזור ה צפון ( % 21 ) ,ה דרום ( % 16 ) וירושלים ( % 1). 16 ביקשנו הסבר מ משטרת ישראל למספר הנמוך של ה קנסות ב חלק מה מחוזות. תמונת ,האכיפה בפועל במחוזות אלו דומה אך ההסבר שניתן למיעוט הקנסות שונה בין מחוז למחוז:  לגבי מחוז צפון נמסר כי דרך הפעולה של התחנות במחוז היא איתור לקוחות במוקדי צריכת זנות וגביית עדויות מהם, אך ללא הטלת קנסות. זאת, כדי לקבל את שיתוף .הפעולה שלהם במסירת עדות ומתוך כוונה להפסיק את מקור ביצוע העבירה על כן הוטל עד היום קנס אחד בלבד בגין צריכת זנות.  לגבי מחוז דרום נטען כי הסיבה למספר הקנסות הנמוך ה י א משום ש התופעה נפוצה יותר בבתים פרטיים, .ולכן לא מתמקדים באכיפת הנושא  בנוגע ל מחוז ירושלים נמסר כי הסיבה למספר הקנסות הנמו ך היא כי אין במחוז תופעת זנות מוכרת וממוסדת, ולפיכך אין בנמצא דוחות מינהלי ים או אכיפה מצד .גורמי הסיור כבר ב אוגוסט2021 , במסגרת הכנת מסמך קודם בנושא , נמסרה לנו מהמשטרה התייחסות לגבי קשיים באכיפת האיסור על צריכת זנות הנובעים מקושי באיתור זירות שנות, בין השאר על רקע תופעה מתגברת .)של שימוש בבתים פרטיים (דירות דיסקרטיות לפיכך מרכז המחקר והמידע של הכנסת ציין אז כי מידע רב על זירות זנות נמצא בידי משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וארגוני סיוע , שחלקם אף עוסקים באופן פעיל באיסוף מידע על זירות זנות; ריכוז מידע זה והעברתו למשטרת ישראל יכול הי ה לסייע למשטרה בהתמודדות עם חלק מהאתגרים ולהגביר את אכיפת האיסור על צריכת זנות. נציין כי גם בתוך שלוש מחוזות המשטרה ש בהן כן מתבצעת אכיפה של האיסור על צריכת זנות על ידי הטלת קנסות ניכרת שונות רבה בהיקף הקנסות שניתנו בתחום סמכותן של תחנות המשטרה השונות ,. למעשה הרוב המכריע של אכיפת איסור צריכת זנות ( 93% מכלל הקנסות שניתנו בתקופת הזמן שבין ינואר2021 לאפריל2024 ) מתבצע בשלוש תחנות משטרה: ( 1 ) תחנת שרת במחוז תל אביב אשר אחראית ל שכונות באזור התחנה המרכזית ( 91% מכל הקנסות במחוז). ( 2 ) תחנת ראשון לציון במחוז מרכז ( % 99 )מכל הקנסות במחוז. 17 ( 3 )תחנת זבולון במחוז חוף, אשר תחום אחריותה הוא בעיקר אזור הקריות( % 89 מכלל הקנסות 16 ,מתוך דיווח משרד הרווחה והביטחון החברתי בדבר חוק איסור צריכת זנות23 ,במרץ2023 ,, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק, כניסה : 4 ביוני2024 . 17 2 .קנסות ניתנו בתחנת יבנה 93% מהקנסות שהוטלו בכל הארץ הוטלו בשלוש תחנות בלבד: תחנת שרת ,במחוז תל אביב תחנת ראשון לציון ,שפלה במחוז מרכז ותחנת זבולון במחוז חוף אכיפת איסור צריכת זנות | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm )במחוז. 18 אין ברשותנו הסבר להיקף הנמוך של הטלת הקנסות או ל היעדר ה המוחלט ביתר התחנות במחוזות בהם הוטלו קנסות. נוסף על השונות בהיקף הטלת הקנסות בין אזורים גיאוגרפיים שונים, מ ניתוח של הקנסות שהוטלו לאורך זמן עולה .כי חלו שינויים במספר הקנסות שניתנו מדי חודש מאז החלה האכיפה ב תרש ים2 ש להל ן אפשר לראות את התפלגות הקנסות שניתנו במהלך,אותה תקופה לפי :חודשים תרשים2 : מספר קנסות בגין צריכת זנות, ינואר2021 עד אפריל2024, לפי חודשים מהתרשים עולה כי בשנת 2021 , בה ש החלה האכיפה, הוטלו בסך הכול 1,361 קנסות; בשנת2022 הוטלו2,824 קנסות ובשנת2023 הוטלו859 קנסות. מ בחינת הנתונים לפי חודשים, כמוצג ב תרשים2 לעיל, וע לה כי גם לאחר תחילת האכיפה בינואר2021 (חצי שנה )אחרי כניסת החוק לתוקף – במשך יותר מחצי שנה (עד יולי2021 ) – כמעט שלא.ניתנו קנסות החל מאוגוסט2021 החלה על י יה במספר הקנסות שהגיעה לשיא בנובמבר2021 . בחודש זה ניתן המספר הגבוה ביותר של הקנסות שניתנו עד היום ( 507 .) מאותו חודש ניכרת מגמה כללית של ירידה במספר הקנסות החודשי . בשנה האחרונה מספר הקנסות נמוך במיוחד ועומד על כמה עשרות קנסות בחודש. 18 :תחנת שרת נותנת שירות לתושבי שכונות שפירא, הרכבת, תחנה מרכזית ונווה שאנן . תחנת זבולון נותנת שירותי משטרה לתושבי י הי שובים הבאים: קר י ית ביאליק, קר י ת ים, קר י ית מוצקין, קר י ית חיים, קר י ית אתא, אפק, אושה ,, רמת יוחנן, כפר המכבי, טבעון, איבטין ,נופית, חילף, חוואלד, ראס עלי, זבידאת, רכסים, כפר חסידים, אלונים, שער העמקים ונשר. משטרת ישראל מחוזות ואגפים, כניסה : 25 ביוני2024 . 1 1 4 2 2 3 24 135 296 507 386 267 306 459 171 258 187191 159145150 284 247 89 188 110 50 58 35 63 84 57 28 25 72 45 27 8 39 0 100 200 300 400 500 600 מספר הקנסות הגיע לשיא בנובמבר 2021 ( 507 )ומאז יש מגמת ירידה חודשית. בשנה האחרונה מספר הקנסות נמוך במיוחד אכיפת איסור צריכת זנות | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,כאמור( הרוב המכריע של הקנסות ניתן במחוזות תל אביב והמרכז85% ), ולכן השינויים במס פ ר הקנסות לאורך זמן בכלל הארץ משקפים במידה רבה את המתרחש במחוזות אלו . בהקשר זה נציין כי במחוז החוף ש בו הוטלו 15% ,מהקנסות יותר ממחצית הקנסות הוטלו ברבעון האחרון של שנת2021 , רובם.בחודש נובמבר למעשה מאז תחילת2022 אכיפת הזנות באמצעות קנסות מתבצעת כמעט אך ורק באזור תל אביב ו המרכז, וגם שם נ רשמה ירידה בהיקף האכיפה בשנה האחרונה. ,כפי שצוין לעיל ,על פי מידע שנאסף במסגרת הסקר הלאומי על תופעת הזנות נכון לשנת2014 היה אפשר לאמוד את מספר צרכני הזנות בישראל בעשרות אלפים בשבוע ואת מספר הנשים במעגל הזנות ב- 7,300 בשבוע. מ בחינת הממוצע השבועי של הקנסות שהוטלו לפי חודשים נראה כי מלבד החודשים נובמבר2021 ומרץ2022 , לא היה חודש שממוצע הקנסות השבועי בו עלה על100 , ולרוב אף הרבה פחות .לנוכח זאת, עולה השאלה אם חלוקת הקנסות בקצב ש בו היא מתרחשת היא .כלי יעיל בהרתעת צרכני הזנות ב תשובה של משטרת ישראל לא ניתן הסבר למגמת הירידה המתמשכת במספר ה קנסות מדי חודש. עם ,זאת צוין ה מספר הנמוך במיוחד של ה קנסות בשנה האחרונה במחוז תל אביב (שמשפיע כאמור על התמונה הארצית). על פי ,התשובה הירידה בהיקף ה קנסות במחוז תל אביב בשנה האחרונה היא בשל פעילות מאומצת לסגירת בתי בושת . בתשובת המשטרה צוין כי בשנה האחרונה נסגרו15 בתי בושת, ועל כן יש ירידה בהיקף התופעה וכך גם ב חלוקת הקנסות. 2.2 אכיפה במקרה של ביצוע עבירה חוזרת לפי תקנות איסור צריכת זנות, אדם אשר קיבל קנס בגין צריכת זנות בפעם הראשונה יכול לנקוט אחד מארבעת הצעדים הללו : א. לשלם את הקנס באופן מקוון; ב. להגיש בקשה להשתתפות בתכנית חלופית לקנס; ג. להגיש בקשה לביטול הקנס; .ד. להגיש בקשה להישפט19 לפי הגדרות הנוהל המשטרתי ,בנושא עבירה שני הי א הי עבירה שבוצעה בתוך שלוש שנים או פחות מיום העבירה הראשונה והתקיים לגבי העבירה הראשונה אחד מאלה: ה אדם שילם את הקנס ה מינהלי או הורשע ב גינה , או ש חלפו המועדים להגשת בקשת ביטול או בקשה להישפט והוא לא הגיש בקשות כאמו ר, או שנדחתה בקשתו לביטול הודעת הקנס . כאמור, מאז כניסת החוק לתוקף ניתנו מעל ל- 5,000 .קנסות ממשטרת ישראל נמסר כי197 אנשים קיבלו קנס כפול . ממספר הקנסות הכפולים קשה להסיק על היקף העבריינות החוזרת: יש לזכור ש י יתכן שהיקף הקנסות הניתנים הוא כנראה נמוך ביחס להיק ף העבריינות בפועל, ולכן עבריינות חוזרת לא בהכרח תבוא לידי ביטוי במספר הקנסות. 19 ראו גם באתרgov.il ,קנס על צריכת זנות , כניסה : 26 ביוני2024 . מאז תחילת2022 אכיפת הזנות באמצעות קנסות מתבצעת כמעט אך ורק באזור תל אביב ו המרכז, וגם שם נרשמה ירידה בהיקף האכיפה בשנה האחרונה משטרת ישראל מסבירה את הירידה בהטלת הקנסות במחוז תל אביב בשנה האחרונה בסגירת בתי בושת אך לא ניתן הסבר למגמת הירידה שהחלה לפני כן לנוכח היקף הטלת הקנסות עולה השאלה אם קצב האכיפה יעיל בהרתעת צרכני זנות אכיפת איסור צריכת זנות | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,לפי הגדרות הנוהל עבירה שלישית ומעלה א הי עבירה שנעברה בתוך שלוש שנים לאחר שבוצעו לכאורה שני מעשים קודמים של צריכת זנות ש בגינם הוטלו קנסות שלא בוטלו, או לא זוכו בעקבות בקשה להיש פט. בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ,מצוין כאמור כי ככלל יוגש כתב אישום נגד אדם שביצע עביר ת צריכת זנות מבגיר בפעם השלישית .בנוהל המשטרתי צוין כי במקרה של עבירה שלישית או יותר ש בה נתפס אדם מבצע עבירה של צריכת זנות מבגיר , י ש לקיים חקירה פלילית נגדו ותישקל הגשת כתב אישום. למרות זאת, בנתונים נכללו19 אנשים שקיבלו קנס בגין צריכת זנות ב פעם השלישית ואף יותר מכך. ממשטרת ישראל נמסר לנו כי אנשים אלו קיבלו קנס מאחר שטרם שילמו את הקנס הקודם שקיבלו )(תשלום הקנס משמעותו הודאה באשמה , וטרם חלף המועד להגשת בקשה לביטול הקנס או להישפט. לכן אין אפשרות לקבוע באופן סופי כי הם ביצעו שתי עבירות צריכת זנות לפנ י כן. 20 ,כמו כן לפי דיווח המשרד לביטחון לאומי לוועדת חוקה, חוק ומשפט בכל אחת מהשנים2021 ו- 2022 (טרם נמסר הדיווח לשנת2023 ) נפתחו שמונה תיקים בגין צריכת מעשה זנות, אך לא הוגשו כתבי אישום באותן שנים בגי ן העבירות. 21 בתשובת משטרת ישראל על שאלתנו בנוגע לסיבות לאי- הגשת כתבי אישום הייתה התייחס ות פרטנית לתיקי החקירה, אך צוינו הסיבות להבאה להמשך חקירה בתחנה (במקום הטלת קנס במקום האירוע) ולא הסיבות לאי- הגשת כתב אישום (למעט מקרה אחד ש בו צוינה הסיבה כי על פניו היה אפשר לתת קנס במהלך האירוע). אין לנו מידע לגבי המשך הטיפול ה מינהלי במקרים שבהם הוחלט לאחר חקירה שלא .להגיש כתב אישום 2.3 פעולות אכיפה נוספות במאבק בצריכת זנות נוסף על ,נתוני חלוקת הקנסות ב תשובת המשטרה צוינו גם פעולות אכיפה אשר התבצעו בשלוש השנים האחרונות בחלק ממחוזות המשטרה , ובהן צווי סגירה לבתי בושת וחקירות בגין עבירות פליליות בתחום הזנות ., כגון החזקת מקום לשם זנות במחוז תל אביב נסגרו 22 בתי בושת בגזרת תחנת שרת ובית בושת אחד בבת ים; במחוז צפון נעשו צעדי אכיפה נגד16 מוקדי זנות, ובמחוז חוף הוצאו צווים נגד שני ב .תי בושת במחוז מרכז נעשו ניסיונות לסגור בתי בושת שלא צלחו . ממחוז ירושלים נמסר כי מבוצעות פעילויות אכיפה רגישות שאין אפשרות לפרט לגביהן. 20 פרק הזמן המרבי עד לבירור אם הנקנס הגיש בקשה לביטול הקנס או בקשה להישפט יכול להימשך עד150 ימים, תלוי באופן מתן הקנס ,(במקום או באמצעות הדואר) ובאופן משלוח הבקשה של הנקנס (באתר אינטרנט ייעודי או באמצעות דואר רשום). ינון מטלון, סנ"צ רמ"ד מחשוב תנועה, משטרת י ,שראל, הבהרות על תשובת המשטרה24 ביוני2024 , דוא"ל שהועבר על ידי עדן ששון, רכזת לשכה בכירה, לשכת השר, המשרד לביטחון ,הפנים8 ביולי , 2024 . 21 ,דיווחי המשרד לביטחון לאומי בדבר חוק איסור צריכת זנות, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק , כניסה : 4 ביוני2024 . אכיפת איסור צריכת זנות | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3 . נתונים על האמצעי החלופי לתשלום הקנס ה מינהלי כאמור, מקבלי ה קנסות רשאי ם להגיש בקשה להשתתף ב סדנה קבוצתית פסיכו- חינוכית שהיא האמצעי החלופי לתשלום הקנס ה מינהלי. מתשובת משטרת ישראל עולה כי בתקופה שבין ינואר2021 ל- 8 במאי2024 התקבלו בסך הכול 151 פניות להשתתפות בסדנה החלופי ת. מתוך151 ( בקשות לאמצעי חלופי, ברובן88) ההליך החלופי הושלם. 17 אנשים הגישו בקשה לאמצעי החלופי, אך לבסוף שילמו את הקנס במקום להשתתף בסדנה. ב תרשים3 ש להלן מוצגת התפלגות הבקשות לפי שנת הגשת הבקשה ו לפי הסטטוס שלהן נכון למאי2024 . תרשים3 : התפלגות בקשות לאמצעי חלופי בין ינואר2021 למאי2024, לפי סטטוס ולפי שנים* *ב תרשים מוצג מידע לגבי135 בקשות מתוך151 הבקשות שצוינו לעיל. 22 לפי נתוני תרשים3 ש לעיל , רוב הבקשות הוגש ו בשנת2022 ( השנה ש בה ניתן מספר הקנסות הגבוה ביותר מאז תחילת האכיפה – כ- 2,800 ,קנסות 54% מכלל הקנסות שהוטלו.) על פי ,תשובת המשטרה30 בקשות שהוגשו עדיין נמצאות בטיפול הרווחה , 22 מהן הוגשו כבר בשנת2022 ובשנת2023 , ולמרות הזמן שחלף הן עדיין בסטטוס ביניים זה. 23 נציין כי בחנו גם את הדיווחים של משרד הרווחה והביטחון החברתי לוועדת חוקה, חוק ומשפט ובהם נתוני מימוש ההליך החלופי בשנים2021 עד2023 . 24 פניות של צרכני זנות לשירות המבחן למבוגרים ,לצורך מימוש האמצעי החלופי החלו להגי ע בנובמ בר 2021 ,ו במהלך כל 22 .לא כללנו בקשה אחת שנסגרה עקב בקשה להישפט כמו כן, לא כללנו15 בקשות שנמצאות על פי התשובה בסטטוס "קנס ותוספת "פיגור אשר לא הצלחנו לקבל הסבר לגבי.משמעותו 23 מתוך22 ,הבקשות הללו14 בקשות הוגשו בשנת2023 )(חלפו לפחות שישה חודשים מאז אישורן ושמונה הוגשו בשנת2022 (חלפה לפחות שנה וחצי מאז הגשתן .) לא התקבל ה תשוב.ה ממשטרת ישראל עם הסבר להמתנת הבקשות הללו למענה מהרווחה 24 דיווח משרד הרווחה והביטחון החברת ,י בדבר חוק איסור צריכת זנות23 במרץ2023 ,, אתר האינטרנט של הכנסת מאגר הדיווחים והפעולות על פי חוק, כניסה: 4 ביוני2024 . 12 61 15 3 11 3 8 14 8 2021 2022 2023 2024 בטיפול בקשה נסגרה עקב תשלום דוח השלמת הליך חלופי לנוכח נתוני הבקשות להשתתפות בסדנה החלופית ונתוני ההשתתפות בפועל אפשר לומר כי יישום ההליך החלופי נותר מוגבל אכיפת איסור צריכת זנות | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אחת מהשנים2022 ו- 2023 התקיימו שבע סדנאות של הליך חלופי. נתוני הרווחה מוצגים תוך חלוקה לקטגוריות שונות מנתוני המשטרה ומד י,ווחים במועדים אחרים אך ההיקף הכולל של הפניות לביצוע הליך חלופי נראה דומה . לנוכח נתוני המשטרה ומשרד הרווחה נראה כי יישומו של ההליך החלופ י נותר מוגבל.