הצעת חוק לדיון מוקדם
2232128 :מספר פנימי
הכנסת העשרים וחמש
אלון שוסטר
יוזמים: חברי הכנסת
שמחה רוטמן
______________________________________________
5960/25/פ
2025–הצעת חוק האופוזיציה ברשויות המקומיות )תיקוני חקיקה(, התשפ"ה
חוק זה מטרתו להסדיר את מעמד האופוזיציה ברשויות המקומיות ולהעניק
כלים וסמכויות לשם פיקוח וביקורת על פעילות הרשות המקומית.
.1מטרה
– 1בפקודת העיריות.2
תיקון פקודת
העיריות
:, בסופו יבוא1 בסעיף
(1)
""סיעת אופוזיציה" – סיעה שהוכרזה כסיעת אופוזיציה לפי הוראות
ב.";24 סעיף
:א יבוא24 אחרי סעיף
(2)
בתוך חודשיים ממועד תחילת כהונתה של
)א(
המועצה, תתקיים ישיבה בה יצהירו ראשי הסיעות
המזדהות כמשתייכות לאופוזיציה על הזדהותן.
.ב24"סיעות האופוזיציה
הפכה סיעה לסיעת אופוזיציה במהלך
)ב(
כהונת המועצה, יציג ראש הסיעה את השינוי
בישיבת המועצה הראשונה לאחר מכן.
ראש סיעה לא יוכל להצהיר על השתייכותו
)ג(
לסיעות האופוזיציה אם התקיימו בסיעתו אחד
מאלה:
;סיעתו היא סיעת ראש העירייה
(1)
;לסיעה יש ייצוג בוועדת ההנהלה
(2)
.197 ', עמ8 דיני מדינת ישראל, נוסח חדש1
2
;מהסיעה מונו סגנים לראש העירייה
(3)
הסיעה קשורה בהסכם המתייחס
(4)
.לכהונת ראש העירייה או לניהול העירייה
()ב-על אף האמור בסעיפים קטנים )א( ו
)ד(
רשאית המועצה, לבקשת חבר מועצה, לקבוע
בהודעה מנומקת בכתב, כי סיעה אינה סיעת
אופוזיציה, אף אם הזדהתה ככזו, ולא התקיימו
בה התנאים המנויים בסעיף קטן )ג(, וזאת אם
התנהגות ותפקוד הסיעה במועצה מצביעים על כך
שהיא פועלת בעקביות באופן שאינו עצמאי ונפרד
מראש העירייה.
הוגשה בקשה כאמור בסעיף קטן )ד(, יקבע
)ה(
ראש העירייה או יושב ראש המועצה, בהתאם
לנסיבות העניין, את הדיון בה לישיבת המועצה
14 הקרובה ביותר; החלטת המועצה תתקבל תוך
ימים מיום הגשת הבקשה.
בבואה של המועצה לדון בבקשה לפי סעיף
)ו(
קטן )ד(, תשקול בין היתר שיקולים אלה:
מידת התמיכה של הסיעה בראש
(1)
;העירייה
מידת הביקורת של הסיעה על תפקוד
(2)
;המועצה
פעילות הסיעה במועצה, לרבות
(3)
;שאילתות והצעות לסדר שהוגשו על ידו
מעורבות הסיעה בנושאים המרכזיים
(4)
בהם עוסקת העירייה, לרבות תקציב
ומדיניות הפיתוח של העיר.
השתנה הרכבה הסיעתי של המועצה, ישתנה
)ז(
בהתאם לכך הרכב המועצה, בעלי התפקידים בה
וועדותיה.";
: יבוא132 אחרי סעיף
(3)
3
: ראש האופוזיציה1'"סימן ב
היו במועצה סיעות אופוזיציה, ראש
)א(
האופוזיציה יהיה חבר מועצה מהסיעה הגדולה
ביותר מסיעות האופוזיציה, ומבין סיעות שוות
בגודלן זו שזכתה במספר הקולות הרב ביותר
בבחירות, שעליו הודיעה אותה סיעה לראש
העירייה וליושב ראש המועצה, אלא אם כן הודיעו
לראש העירייה וליושב ראש המועצה, בכתב, בכל
עת, יותר ממחצית חברי המועצה מסיעות
האופוזיציה, על חבר מועצה אחר מבניהם.
.א132
בחירת ראש
אופוזיציה
,ראש העירייה או יושב ראש המועצה
)ב(
בהתאם לנסיבות העניין, יודיע במועצה על זהותו
של ראש האופוזיציה בתוך חודשיים מיום
שהמועצה החלה לכהן, ואם השתנה הרכבה
הסיעתי של המועצה או נקבע ראש אופוזיציה אחר
במקומו – בישיבת המועצה הראשונה לאחר
השינוי או הקביעה כאמור.
ראש האופוזיציה יחדל לכהן בתפקידו בנסיבות
הבאות:
.ב132הפסקת כהונה
;הוא נפטר או התפטר מכהונתו
(1)
הוא חדל להיות חבר מועצה או הושעה
(2)
;מחברותו במועצה
נבחר ראש אופוזיציה אחר במקומו לפי
(3)
;א132 סעיף
.הוא חדל לכהן בסיעה מסיעות האופוזיציה
(4)
ראש העירייה יזמין לפי הצורך, ולכל הפחות פעם
בחודש, את ראש האופוזיציה ויעדכן אותו בענייני
הרשות.
.ג132
דיווח לראש
האופוזיציה
ראש האופוזיציה רשאי לשאת דברים
)א(
במועצה מיד אחרי ראש העירייה.
.ד132
מעמד ראש
האופוזיציה
4
לראש האופוזיציה ייוחד מקום בטקסים
)ב(
עירוניים שבהם משתתף ראש העירייה.
ראש האופוזיציה, רשאי לזמן לפי דרישתו
)א(
ובתדירות שאינה עולה על פעם ברבעון, עובד, אשר
מונה על ידי ועדת המכרזים לבחירת עובדים
ב, לשם קבלת מידע169 בכירים כמשמעותה בסעיף
ועדכון על עניינים שבתחום אחריותו.
.ה132מסירת עדכון ומידע
לראש האופוזיציה
,(זומן עובד בכיר כאמור בסעיף קטן )א
)ב(
יעדכן את ראש האופוזיציה וימסור לו את המידע
הנדרש זולת אם הגילוי אסור על פי כל דין או נוגע
במישרין בזכויותיו של פרט או בחובותיו כלפי
העירייה.
ראש אופוזיציה בעירייה שמספר תושביה
)א(
תושבים, רשאי לקבל שכר מקופת10,000 עולה על
העירייה, בהתאם לתנאים ולשיעורים שקבע השר
עבור סגני ראש רשות מקומית.
.ו132 שכר ותנאי עבודת
ראש האופוזיציה
העירייה תעמיד לרשות ראש האופוזיציה
)ב(
ולשימושו משרד, מחשב, מכשיר טלפון ומדפסת.
השר, באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה
)ג(
של הכנסת, יקבע הוראות בדבר הצוות המקצועי
והמנהלי שיעמוד לרשות ראש האופוזיציה ותנאי
העסקתם.";
– (ג)ג149 בסעיף
(4)
:( יבוא1) במקום פסקה
)א(
יושב ראש הוועדה לענייני ביקורת יהיה, בכפוף להוראות
(1)"
(, ראש האופוזיציה, ולא יכהן כדירקטור בהנהלת גוף2) פסקה
עירוני מבוקר;";
:( יבוא1) אחרי פסקה
)ב(
א( היה ראש האופוזיציה מנוע מלשמש כיושב ראש ועדת1)"
הביקורת או בחר שלא לעשות כן, יבחרו סיעות האופוזיציה
ברוב קולות, יושב ראש אחר, מבין חבריהן;";
5
(, במקום "היו הסיעות כולן מיוצגות בוועדת ההנהלה2) בפסקה
)ג(
או ישנה במועצה סיעה אחת בלבד" יבוא "לא היו סיעות אופוזיציה
במועצה";
:( יבוא1) ד)ב(, במקום פסקה149 בסעיף
(5)
שלושה חברי המועצה, אשר שניים מהם חברים בסיעות
(1)"
המיוצגות בוועדת ההנהלה ואחד חבר מסיעות האופוזיציה שנבחר על
ידן; לא היו סיעות אופוזיציה במועצה – יהיה חבר ועדה אחד לפחות מי
שאינו חבר המועצה;";
– א150 בסעיף
(6)
:במקום סעיף קטן )א( יבוא
)א(
ההרכב הסיעתי של חברי מועצה, בכל אחת מוועדות
")א(
החובה לפי פקודה זו, יהיה תואם ככל שניתן את ההרכב הסיעתי
של המועצה ובאופן שיבטיח ייצוג הולם של סיעות האופוזיציה
ובלבד שבכל ועדת חובה יהיה נציג אחד לפחות מהאופוזיציה.";
:אחרי סעיף קטן )א( יבוא
)ב(
( נציגי סיעות האופוזיציה בוועדות יקבעו על ידי סיעות1")א
האופוזיציה, ובלבד שסטייה מעקרון הייצוג תעשה רק לשם מתן
ייצוג למיעוט.
קביעת נציגי סיעות האופוזיציה בוועדות תעשה באופן
(2)א
אשר יבטיח ייצוג לכל אחת מסיעות האופוזיציה בוועדות
החובה.";
(, במקום "סיעה שאינה מיוצגת בוועדת ההנהלה, ואם2)(ב)ב169 בסעיף
(7)
כל הסיעות מיוצגות בוועדת ההנהלה" יבוא "סיעת אופוזיציה, ואם אין סיעות
אופוזיציה במועצה";
:(, בסופו יבוא "ובכפוף להוראות אלה3)א249 בסעיף
(8)
;יובטח ייצוג הולם של סיעות האופוזיציה
)א(
קביעת חברי סיעות האופוזיציה תיעשה על ידי סיעות
)ב(
האופוזיציה;
;סטייה מעקרון הייצוג תעשה רק לשם מתן ייצוג למיעוט
)ג(
6
קביעת נציגי סיעות האופוזיציה תהיה באופן אשר יבטיח ייצוג
)ד(
לכל אחת מסיעות האופוזיציה בקרב נציגי הגופים המנהלים של
התאגידים העירוניים.";
– בתוספת השנייה
(9)
– ()ב27 בסעיף
)א(
בכל מקום, במקום "האופוזיציה" יבוא "סיעות
(1)
;"האופוזיציה
אחרי "מטעם האופוזיציה" יבוא "ואם ראש האופוזיציה
(2)
הציע הצעה לסדר היום, הצעתו תידון כאחת מההצעות לסדר
היום של האופוזיציה";
, במקום "לא כל סיעות המועצה מיוצגות בוועדת33 בסעיף
)ב(
ההנהלה" יבוא "ישנן סיעות אופוזיציה" ובמקום "לנציג הסיעה
הגדולה ביותר שאינה מיוצגת כאמור" יבוא "לראש האופוזיציה או
בהעדרו, לנציג הסיעה הגדולה ביותר באופוזיציה ובהעדר סיעות
אופוזיציה חילה לנציג הסיעה הגדולה ביותר שאינה מיוצגת בוועדת
ההנהלה";
:, בסופו יבוא61 בסעיף
)ג(
,יושב ראש המועצה ייתן זכות דיבור לראש האופוזיציה
(6)"
לגבי כל סעיף שבסדר היום של המועצה או בהעדרו, לנציג
הסיעה הגדולה ביותר באופוזיציה."
– 2בפקודת המועצות המקומיות.3
תיקון פקודת
המועצות
המקומיות
;"א150-יב ו149 ,יא149" יב" יבוא149-יא ו149" ב, במקום13 בסעיף
(1)
(3)א249 א(" יבוא "סעיפים3)249 ג, במקום "סעיף13 בסעיף
(2)
;"(א3)א249-ו
ב" ובמקום24-ב ו9 ב," יבוא "סעיפים9 א, במקום "סעיף34 בסעיף
(3)
."2ג142 עד142 ,ח132 א עד132 " יבוא "וסעיפים2ג142 עד142 "וסעיפים
– 31965–בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה.4 תיקון חוק התכנון
והבנייה
.256 ' , עמ9 דיני מדינת ישראל, נוסח חדש2
7
(, במקום הסיפה החל במילים "ואולם, אם קיימת" יבוא2)()ה18 בסעיף
(1)
"ההרכב הסיעתי של חברי ועדת המשנה, יהיה תואם ככל שניתן את ההרכב
הסיעתי של המועצה, באופן שיבטיח ייצוג הולם של סיעות האופוזיציה, אך
לא פחות מנציג אחד; סטייה מעקרון הייצוג תעשה רק לשם מתן ייצוג
למיעוט; נציגי סיעות האופוזיציה יקבעו על ידי סיעות האופוזיציה; לעניין
סעיף זה, "סיעות האופוזיציה" – כהגדרתן בפקודת העיריות.";
"()ג(, במקום הסיפה החל במילים "'ואולם, אם מספר1)(1)א19 בסעיף
(2)
יבוא "באופן שיבטיח ייצוג הולם של סיעות האופוזיציה; סטייה מעקרון
הייצוג תעשה רק לשם מתן ייצוג למיעוט; נציגי סיעות האופוזיציה יקבעו על
ידי סיעות האופוזיציה. לעניין סעיף זה, "סיעות האופוזיציה" – כהגדרתן
בפקודת העיריות.".
, האמור בו יסומן4 , בסעיף41971–בחוק שירותי הדת היהודיים, התשל"א
")א(" ואחריו יבוא:
.5 תיקון חוק שירותי
הדת היהודיים
בלי לגרוע מהאמור בסעיף קטן )א(, הרשות המקומית תחווה דעתה על
")ב(
סיעות המועצה של הרשות המקומית מבחינת ייצוגן המתאים באופן שיבטיח
כי בקרב המועמדים יינתן ייצוג הולם לסיעות האופוזיציה וכי סטייה מעקרון
הייצוג תעשה רק לשם מתן ייצוג למיעוט; בסעיף זה, "סיעות האופוזיציה" –
כהגדרתן בפקודת העיריות."
ד ב ר י ה ס ב ר
קיומה של אופוזיציה פרלמנטרית מהווה נדבך מרכזי בשלטון דמוקרטי. היכולת של האופוזיציה
להוות חלופה שלטונית אמיתית וממשית מבטאת את התחרותיות המובנית בדמוקרטיה ומהווה
קריטריון מרכזי לקיום בחירות דמוקרטיות. מעבר לכך, לאופוזיציה יש תפקיד קריטי במנגנון
האחריותיות מול הציבור. עצם קיומה של אלטרנטיבה שלטונית ממוסדת, הנשענת על אותו מקור סמכות
של נבחרי הציבור המכהנים בשלטון, מקנה לאופוזיציה את היכולת לאתגר את השלטון, להשפיע על
קבלת ההחלטות שלו ולחייב אותו לתת דין חשבון לציבור. אחד התפקידים המרכזיים של האופוזיציה
הוא פיקוח ובקרה על פעילות השלטון ובתוך כך חשיפת כשלים והצעת חלופות מדיניות.
האופוזיציה בשלטון המקומי סובלת מחולשה מבנית מבחינת מעמד, משאבים וסמכויות. חולשה זו
( לא 26%) מובילה ככל הנראה לכך שהאופוזיציות בשלטון המקומי מצומצמות, ובחלק ניכר של רשויות
פועלת כלל אופוזיציה. חולשות האופוזיציה נובעות מחולשת מעמדם של חברי המועצה בכלל, כדוגמת
היעדרו של תגמול כספי, בעוד שאחרות קשורות למעמד האופוזיציה בלבד. הצעת חוק זו מתמקדת
.307 ' ס"ח התשכ"ה, עמ3
.130 ' ס"ח התשל"א, עמ4
8
:בתיקונים הנוגעים למעמדה של האופוזיציה בלבד והיא מבוססת על שני עקרונות מרכזיים
ראשית, בשונה מהאופוזיציה בזירה הארצית, בזירה המקומית לא קיים כיום תפקיד של ראש
אופוזיציה. מוצע לכונן תפקיד מעין זה וליצוק לו משמעות המתבטאת במשאבים )שכר ותנאי עבודה(,
סמכויות פורמליות )עמידה בראש ועדת ביקורת של הרשות, פגישות עדכון תקופתיות עם ראש הרשות
והדרג המקצועי( ומעמד כללי )זכות דיבור בישיבות מועצה והשתתפות בטקסים(.
שנית, בשונה מהשלטון המרכזי, אשר בו ניתן לזהות בנקל את סיעות האופוזיציה והקואליציה, כאשר
הקואליציה מורכבת מהסיעות אשר מרכיבות את הרשות המבצעת והליך מינוי ראש הממשלה כפוף
להצבעה של חברי הכנסת, ברשויות המקומיות – בשל הבחירה הישירה בראש הרשות, לא קיימת חלוקה
דיכוטומית שכזו. גם המבחנים שנקבעו עד היום, אינם מאפשרים ודאות בכל הנוגע לזיהוי סיעות
האופוזיציה. זאת, בשים לב לכך שחלק מהמבחנים מתבססים על גורמים שהם רכיבי רשות, שכן אין
חובה לחתימה על הסכמים קואליציוניים בכתב וגם ועדת ההנהלה אינה בגדר חובה. העמימות הקיימת
בחוק ביחס לשאלה אלו סיעות נחשבות אופוזיציה בשלטון המקומי, וכיצד הן ממנות את נציגיהם
לוועדות המועצה ולגופים עירוניים אחרים, מהווה כר פורה לכך שחברי אופוזיציה ממשיים לא יקבלו את
הזכויות המגיעות להם על פי חוק, דבר אשר מוביל למקרים בהם נוצרת אופוזיציה פיקטיבית או נוחה
לראש הרשות, המקבלת את ה"מפתחות" לתפקידי האופוזיציה החשובים, בשעה שהיא מצויה בתיאום
עם ראש הרשות וחברי הקואליציה.
בעקבות זאת, בשנים האחרונות ניתן לראות שיעור גבוה של עתירות הנוגעות לאופן הגדרתה וייצוגה
של האופוזיציה בשלטון המקומי בישראל. אף שלעתים ניתן סעד בנושא מבתי המשפט, הרי שישנם גם
מקרים שבהם לא ניתן כלל סעד, או שהסעד ניתן לאחר שנים רבות. נראה שרבים מחברי המועצות
באופוזיציה מעדיפים שלא לפנות כלל לבתי המשפט במקרים מסוג זה, אם בשל העלויות והמשאבים
הכרוכים בכך, ואם בשל הקושי להוכיח את טענותיהם בפני בית המשפט. ריבוי ההתדיינויות המשפטיות
בנושא זה מלמד לא רק על התרבות הפוליטית, אלא גם על צורך בהגדרה ברורה יותר של מי נחשב
אופוזיציה בשלטון המקומי. בשים לב להגדרת סיעות האופוזיציה, נעשה תיקון בחוק ובחינת שייכות
לאופוזיציה תעשה בראש ובראשונה על בסיס הגדרות אלה ורק במקרים בהם אין סיעות אופוזיציה,
קביעת הסמכויות והתפקידים תועבר לחבר מועצה שאינו בוועדת ההנהלה ומוצע להוסיף אקט הצהרתי
של סיעות כאופוזיציה וכן מנגנוני בקרה לבדיקת זהות הסיעות. בנוסף לכך, הצעת החוק מציעה לעגן את
אופן בחירות נציגי סיעות האופוזיציה בגופים השונים של הרשות המקומית, באופן שיבטיח ייצוג הולם
ובהתאם לעקרונות שנקבעו בפסיקה.
מוצע לערוך כמה תיקונים בפקודת העיריות )להלן – הפקודה(. כך, מוצע להגדיר את המונח2 סעיף
ב לפקודה ולקבוע בו הוראות הנוגעות לאופן קביעת 24 "סיעת אופוזיציה". בנוסף, מוצע להוסיף את סעיף
וזיהוי סיעות האופוזיציה, כאשר מהות ההליך הוא כי סיעה תוכל להצהיר על עצמה כאופוזיציה לפי
תנאים מסוימים, אולם ניתן יהיה לבטל את ההכרה אם בפועל חבריה תומכים בעקביות בקואליציה.
מטרת ההסדר היא למנוע שימוש ציני במעמד האופוזיציה לצורך קבלת גמול או הטבות, כפי שנקבעו
בפסיקה.
)ב( המוצעים-סעיפים קטנים )א( ו
9
ההליך המוצע בסעיף מורכב ממספר שלבים ומבחנים המפורטים בו וקובע כי סיעה רשאית להצהיר
על עצמה, באמצעות ראש הסיעה, כאופוזיציה באמצעות הצהרה בישיבת המועצה אשר תתקיים חודשיים
מיום התחלת הכהונה של המועצה. זהו צעד הצהרתי שנדרש להסדרה פרוצדורלית של מעמד הסיעה, תוך
לחוק הרשויות המקומיות )בחירת 14 החלת חובת שקיפות. המועד שנקבע נגזר מהמועד שנקבע בסעיף
, לבחירת סגנים ממלאי מקום של ראש הרשות. שכן, יש 1975–ראש הרשות וסגניו וכהונתם(, התשל"ה
לשער שבמועד זה כבר נקבעת החלוקה בין סיעות הקואליציה, אשר מתוכם ימונו סגני ראש הרשות, לבין
סיעות האופוזיציה. כמו כן, הסעיף מחייב כי במידה וחלו שינויים במהלך כהונת המועצה לעדכן על
השינוי במועד הקרוב ביותר.
סעיף קטן )ג( המוצע
עוד מוצע כי על מנת לבצע בקרה על ההצהרה נקבעו תנאים מהותיים שעל סיעה לעמוד בהם כדי
להיחשב כאופוזיציה: היעדר השתייכות לסיעתו של ראש הרשות, היעדר ייצוג בוועדת ההנהלה, היעדר
מינוי סגנים מטעמה והיעדר הסכמים עם ראש העירייה. תנאים אלה נלקחו מן התנאים הקיימים כיום
ג)ג( לפקודה להגדרת סיעות אופוזיציה.149 בסעיף
)ו( המוצעים-סעיפים קטנים )ד( ו
על מנת להתמודד עם המקרים של אופוזיציה פיקטיבית או כזו שאינה בפועל נפרדת ועצמאית מראש
העירייה, אשר הובאו בפני בית המשפט – מוצע לאפשר לחבר מועצה לפנות למועצה ולבקש כי זו תקבע כי
סיעה אינה סיעת אופוזיציה על אף הצהרתה ועל אף העובדה שלא מתקיימים בה התנאים שהופיעו בסעיף
דואק נ' ראש עיריית קריית ביאליק ובג"ץ 5743/99 קטן )ג(. הקריטריונים נקבעו בהתאם לאמור בבג"ץ
דואק נ' ראש עיריית קריית ביאליק, כשמהות המבחן היא קיום פעילות פוליטית–עירונית 1020/99
עצמאית ונפרדת מזו של הנהלת מועצת העירייה באופן עקבי, תוך שימוש במבחני העזר שאוזכרו בפסק
הדין בדבר הגילויים החיצוניים של התנהגות ובהם תמיכה בראש המועצה בישיבות, בהצבעות
ובהתנהלותו הכללית ותפיסתו על ידי עצמו ועל ידי חברי המועצה האחרים, לרבות ראש העירייה, מידת
הביקורת שמביעים על תפקוד המועצה, שאילתות והצעות לסדר ומידת המעורבות של חבר המועצה
בעניינים הקשורים לנושאים עקרוניים, כגון דיוני תקציב והתייחסות לחלוקת התקציב, לעמדתו בישיבות
הנוגעות למדיניות הפיתוח של העיר ולעניינים מרכזיים אחרים בחיי העיר ובפעילות העירייה. בפסק הדין
הבהיר בית המשפט כי המטרה אינה לעודד פעילות טורדנית או אופוזיציונית לשמה, אלא מבחן של גילוי
עצמאות עניינית במהלך עבודתה של מועצת העירייה.
סעיף קטן )ה( המוצע
על מנת שההליך לא יארך זמן רב, באופן שיסכל את פעילות האופוזיציה, נקבע כי יש להעלות את
ימים. 14 הבקשה לדיון בישיבת המועצה הקרובה ולקבל החלטה בנושא תוך
סעיף קטן )ז( המוצע
בנוסף, מוצע להבהיר כי כל שינוי בחלוקת הסיעות בין הקואליציה לאופוזיציה יבוא לידי ביטוי באיוש
תפקיד ראש האופוזיציה ובאיוש ועדות הרשות.
. אשר מכונן את מוסד ראש אופוזיציה1'מוצע להוסיף לפקודה את סימן ב
10
א המוצע132 סעיף
א לפקודה אשר מגדיר את אופן קביעת ראש האופוזיציה והתנאים132 מוצע להוסיף את סעיף
והסמכויות שניתנים לו. המנגנון לקביעת ראש האופוזיציה הוא כי ככלל יהיה זה נציג הסיעה הגדולה
ביותר מבין סיעות האופוזיציה במועצה, לצד אפשרות של רוב חברי המועצה מסיעות האופוזיציה לקבוע
בכל עת כי ראש האופוזיציה יהיה חבר מועצה אחר, שאינו מהסיעה הגדולה ביותר. מנגנון זה זהה למנגנון
)להלן – חוק 1994–המקובל לקביעת ראש האופוזיציה בשלטון המרכזי שנקבע בחוק הכנסת, התשנ"ד
הכנסת( )סעיף קטן )א( המוצע((.
עוד מוצע לקבוע הליך הצהרתי בו מוצגת זהותו של ראש האופוזיציה למועצה, במועד שתואם את
מועד הכרזת הסיעות על השתייכותן לאופוזיציה. ככל שהשתנתה זהותו של ראש האופוזיציה, אם בשל
שינוי בהרכב המועצה אשר משנה את החלוקה ויש בו כדי להשפיע על זהותו של ראש האופוזיציה או אם
בשל קביעת חברי סיעות האופוזיציה – יש להודיע על כך במועצה בישיבת המועצה הקרובה )סעיף קטן )ב(
המוצע(.
ב המוצע132 סעיף
על מנת להסדיר את הליך הפסקת הכהונה של ראש האופוזיציה מוצע לקבוע עילות להפסקת כהונתו
של ראש האופוזיציה, בדומה לעילות אשר נקבעו בעניינו של ראש האופוזיציה בחוק הכנסת.
ד המוצעים132-ג ו132 סעיפים
מוצע לעגן חובת עדכון דומה לזו הקיימת ביחס לראש האופוזיציה בכנסת ולקבוע מעמד מיוחד לראש
האופוזיציה בדיוני המועצה ובטקסים עירוניים.
ה המוצע132 סעיף
בנוסף, לאור הכלים המוגבלים אשר עומדים לרשות האופוזיציה כיום ולאור הקשיים העולים גם בכל
הנוגע לשימוש בכלים הקיימים כיום, מוצע להעניק לאופוזיציה כלים נוספים להתעדכן בפעולת הרשות
ולקבל מידע. הסעיף המוצע מאפשר לראש האופוזיציה לקבל עדכון ומידע מבעלי תפקידים בכירים
ברשות.
ו המוצע132 סעיף
.על מנת לקבוע את תנאי עבודתו של ראש האופוזיציה מוצע להסדיר שכר ותנאי עבודה הולמים
ג)ג( לפקודה העוסק ביושב ראש הוועדה לענייני ביקורת במועצה. מוצע149 מוצע לתקן את סעיף
להסדיר את תפקיד יושב ראש ועדת ביקורת ולקבוע כי ראש האופוזיציה הוא זה שישב בראש ועדת
ביקורת. אולם, אם ראש האופוזיציה מנוע מלכהן כיושב ראש הוועדה, יבחרו סיעות האופוזיציה יושב
ראש אחר. כמו כן, לאחר הגדרת סיעות אופוזיציה בוצעו התאמות לנוסח הסעיף במצב בו אין סיעות
אופוזיציה במועצה, באופן דומה למקובל היום.
ד)ב( לפקודה העוסק בהרכב ועדת ההנחות. בעבר, חלוקת התפקידים149 מוצע לתקן את סעיף
בוועדות המועצה הייתה כך שסיעות האופוזיציה בחרו את יושב ראש ועדת הביקורת וחבר הסיעה
הגדולה ביותר היה חבר ועדת ההנחות. לאור השינוי וקביעת ראש האופוזיציה כראש ועדת ביקורת,
במסגרת הסדרת חלוקת התפקידים בוועדות המועצה מוצע לקבוע כי חברי סיעות האופוזיציה יקבעו את
זהות חבר האופוזיציה בוועדת ההנחות.
11
(3)א249 א)א( לפקודה העוסק בהרכב הסיעתי של ועדות החובה, ואת סעיף150 מוצע לתקן את סעיף
לפקודה העוסק בנציגי הגופים המנהלים של התאגידים העירוניים.
בשנים האחרונות ניתן לראות שורה של עתירות אשר עסקו בניסיונות של נציגי הקואליציה לקבוע את
נציגי האופוזיציה בוועדות ובגופים הנוספים. על אף קביעות בית המשפט, ניתן לראות עדיין ריבוי עתירות
עו"ד שלום 1562/15 בעניין זה. לאור זאת, מוצע לעגן בפקודה את העקרונות שנקבעו, בין השאר, בעע"מ
רוחמקין נ' מועצת 1207/15 קמיל – ראש סיעת "המושבה" נ' המועצה המקומית מזכרת בתיה, ובעע"מ
העיר בני ברק, בהם, זכותה של האופוזיציה לבחור את נציגיה על מנת להבטיח את זכות הייצוג היחסי.
שכן, בראיית בית המשפט חלק אינהרנטי מזכותו של המיעוט לייצוג היא זכותו לבחור את נציגיו. בנוסף,
שמגר נ' המועצה המקומית רמת השרון, כי את פירוש המונח 2663/99 מוצע להבהיר את שנקבע בע"א
"ככל הניתן" יש לפרש כך שסטייה מעקרון הייצוג היחסי תיעשה רק לשם מתן ייצוג למיעוט, מקום
שעקרון הייצוג היחסי עלול לפגוע במיעוט באופן שיש בו כדי לשלול ממנו כל ייצוג. ניתן אפוא לסטות
מעקרון הייצוג היחסי, אולם זאת כדי להבטיח למיעוט ייצוג, שאלמלא ההוראה שבסיפה ייתכן שלא היה
אורן נ' מועצת עיריית פתח 3250/94 זוכה לו כלל. דברים דומים נקבעו בעניין תאגידים עירוניים בבג"ץ
תקווה, אשר קבע כי "יש להיזהר בכבודה של האופוזיציה".
( לפקודה העוסק בוועדת המכרזים לבחירת עובדים בכירים. לאחר2)(ב)ב169 מוצע לתקן את סעיף
הגדרת סיעות אופוזיציה מבוצעות התאמות לנוסח הסעיף במצב בו אין סיעות אופוזיציה במועצה, באופן
דומה למקובל היום.
לתוספת השנייה לפקודה שעניינה תקנון המסדיר את ישיבות61- ו33 ,27 מוצע לתקן את סעיפים
המועצה, זימונן והנוהל בהן. במסגרת חיזוק ומתן כלים לראש האופוזיציה, מוצע לקבוע כי תינתן
אפשרות לראש האופוזיציה להציע הצעה לסדר היום וזו תידון באותה ישיבה כאחת מהצעות
האופוזיציה. כמו כן, מוצע לקבוע כי תינתן לו זכות ראשונים בדיון בנושא שעל סדר היום או בהעדרו
לראש הסיעה הגדולה ביותר שאינה מיוצגת בוועדת ההנהלה. בנוסף לכך, מוצע להוסיף לראש
האופוזיציה זכות דיבר בכל סעיף שבסדר היום של המועצה, במקרים בהם ישיבות המועצה מנוהלות על
ידי יושב ראש.
מוצע לתקן את פקודת המועצות המקומיות באופן שיחיל את ההוראות הנוגעות לאופן הגדרת3 סעיף
סיעות האופוזיציה ולראש האופוזיציה גם על רשויות אלה.
)להלן – חוק התכנון1965–מוצע לערוך כמה תיקונים בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה4 סעיף
והבנייה(. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה היא ועדה בעלת מעמד ייחודי בשלטון המקומי. ועדה זו
מופקדת במרחב התכנון שלה על הסדרת פעילויות של תכנון, רישוי, בנייה ושימוש במבנים ובקרקעות ועל
אכיפת דיני המקרקעין בהתאם לחוקי התכנון. הוועדה היא מהחשובות ורבות העוצמה מבין ועדות
המועצה, שכן, כמעט כל פעילות הקשורה בבנייה במרחב התכנון של הרשות תלויה באישורה. בוועדה
מקומית שמרחב התכנון המקומי שלה כולל רשות מקומית אחת כל חברי מועצת הרשות המקומית הם
חברי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ומוקמת ועדת משנה לתכנון ולבנייה, אשר לה כל התפקידים
והסמכויות של ועדה מקומית ודין החלטתה, למעט חריגים הקבועים בחוק התכנון והבנייה, כדין החלטת
12
)ה( לחוק התכנון והבנייה אשר קובע את הרכב ועדת המשנה18 הועדה המקומית. מוצע לתקן את סעיף
()ג( לחוק האמור אשר קובע את הרכב ועדה מרחבית לתכנון ובנייה המורכבת מכמה 1)(1)א19 ואת סעיף
רשויות מקומיות במרחב אחד ואשר כל רשות מקבלת מספר חברים בוועדה בהתאם לגודלה. במסגרת
התיקון מוצע להסדיר את אופן בחירת נציגי האופוזיציה, בדומה לאופן שבו נבחרים נציגי האופוזיציה
המוצע, זאת בהתאם לקביעת בית 2 בוועדות המועצה כפי שהוסבר לגבי התיקונים המוצעים בסעיף
בן סעדון נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה 39279-04-21 (המשפט בבעת"מ )מינהליים מרכז
רעות. -מכבים-מודיעין
, אחת לחמש שנים, לאחר הבחירות1971–על פי חוק שירותי הדת היהודיים, התשל"א5 סעיף
מחברי המועצה הדתית ממונים 45% ,לרשויות המקומיות, ממונה הרכב חדש למועצה הדתית. לפי החוק
על ידי הרבנים המקומיים. 10%- על ידי מועצת הרשות המקומית ו45% ,על ידי השר לשירותי דת
במסגרת התיקון, מוצע לעגן את חובת הייצוג ההולם של יחסי הכוחות במועצת הרשות המקומית, כפי
אברהם אקסלרוד, סגן ראש עירית ירושלים ויצחק דרורי נ' 313/67 שנקבעה בפסיקה, בין היתר, בבג"ץ
סיעת ש"ס התאחדות ספרדים שומרי תורה נ' שר הדתות ובבג"ץ 121/86 שר הדתות ואח', בבג"ץ
גינדי נ' שר הדתות ואח'. פסיקת בתי המשפט עוגנה גם בחוזר מנכ"ל של המשרד לשירותי דת 5483/95
אשר קבע כי על הרכב המועצה הדתית לשקף, ככל הניתן, את ההרכב הסיעתי של מועצת2014 משנת
הרשות המקומית, לרבות בכל הנוגע לנציגי השר בהרכב המועצה הדתית. כמו כן, נקבע כי ככל שקיימת
אופוזיציה, יש ליתן ייצוג לאופוזיציה, בהתאם לחלקה היחסי. זאת, אף אם מדובר בסיעת יחיד, המהווה
את האופוזיציה היחידה במליאת מועצת הרשות המקומית ומוצע כעת לעגנו בחוק.
.הצעת חוק זו נוסחה בסיוע המכון הישראלי לדמוקרטיה
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(07.07.2025) י"א בתמוז התשפ"ה