חומר רקע
1
13
ביולי2025
י"ז בתמוז התשפ"ה
אל : חברי
הוועדה המשותפת
מאת: הייעוץ המשפטי לוועד
ת החוקה
ש
אלות
לדיון ביום15.7.2025
- הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (המחלקה לחקירת שוטרים), התשפ"ג-
2022
(
/פ586/25
)של ח"כ משה סעדה
רקע: עקרונות יסוד לעניין
המחלקה לחקירת שוטרים
מטבע הדברים, כבסיס ל דיון על ,המיקום הארגוני של המחלקה לחקירת שוטרים
מן הראוי להתחיל בהבהרת
ייעו
הד המרכזי של המחלקה ,
ובעמידה על
עקרונות היסוד
.המשמשים תשתית לעבודתה
המחלקה לחקירת שוטרים (מח"ש) הוקמה בשנת1992
כ גוף עצמאי ובלתי תלוי במשטרה אשר יחקור שוטרים
החשודים בביצוע עבירה .
למחלקה יש תפקיד מרכזי בשמירה של שלטון החוק במדינת ישראל, ובשמירה על
הזכויות של כל אדם שעומד מול כוח
שלטוני.
,המשטרה אמונה על אכיפת החוק ושמירה על הסדר הציבורי
ומוסמכת להשתמש בכוח רב
לצורך מטרה זו, ולכן יש חשיבו ת רבה לתפקיד של מח"ש במניעת שימוש לא חוקי
בכוח השלטוני האמור .
כמו כן, יש חשיבות רבה לשמירה על
אמון הציבור במע ,רכת אכיפת החוק
ו בפרט
במשטרה .
התפקיד "של "שמירה על השומרים הוא
מורכב ו
מאתגר , בין היתר בשל כך שהגוף מחויב להגן על
האזרח, אבל
מ בלי להרתיע את המשטרה משימוש ראוי בכוח שלה במקרים ;שהדבר דרוש לשמירה על הציבור
וכן בשל כך שחוקר י מח"ש נדרשים לעמוד מול גוף חזק דוגמת משטרת ישראל ולחקור שוטרים וחוקרים שהם
.עצמם מנוסים בתחום החקירות
ה
דוחות
,של מבקר המדינה1 דוח הצוות לבחינת המחלקה לחקירות שוטרים,
2
וכן הדוחות השנתיים של
הסנגוריה הציבורית ,
הצביעו על ליקויים
שונים
בטיפול המערכתי
של מח"ש בעבירות שוטרים.
אחד
מהנושאים המרכזיים שהועלו בדוחות הוא התלות של מח"ש
בדרג הבכיר בפרקל
יטות המדינה , שהוא הנושא
במ
וק
ד הצעת החוק הפרטית שעל שולחן הוועדה. ואו
לם, ככל שתוצאת ה
צעת החוק
תהיה בניית גוף חדש
,לחקירת שוטרים צריך לתת את הדעת גם .לסוגיות נוספות הרלוונטיות להגשמת ייעודו של הגוף
חשוב
לזכור כי ההצדקה הראשונית להקמת גוף עצמאי הייתה ניתוק מוחלט של חקירות השוטרים מהמשטרה
עצמה . כל מבנה עתידי חייב אפוא לשמר ואף לחזק את
אי-ה תלות
ב,משטרה
ולא לשוב ולכונן תלות
במשטרה.
לצד ,זאת יש לתת את הדעת גם לשאלת העצמאות של הגוף מהדרג
הפוליטי .
ב המשך
לכך ,כל החלטה עקרונית באשר לעיצוב הגוף החדש צריכה להיבחן בשני מבחנים מרכזיים: האם היא
מקדמת את יכולת הגוף להגשים את ייעודו? האם היא שומרת על עצמאותו?
,נוכח האמור
להלן תובא רשימה ראשונית של סוגיות לדיון . מובן כי אין היא ממצה את כל הנושאים הנוגעים
לעניין., ומנסה למפות "ממעוף ציפור" סוגיות מרכזיות המתעוררות בהקשר זה
1 דו״ח מבקר
,המדינה
הטיפול של מח״ש והמשטרה בעבירות שוטרים
, מאי
2023
;
מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד: הטיפול
המערכתי בעבירות שוטרים, אפריל2017
.
2 דין
,וחשבון
הצוות לבחינת המחלקה לחקירות
,שוטרים
פברואר2025
.)(משרד המשפטים
2
נושאים לדיון:
1
.שאלה מקדמית :
חקירת שוטרים או שוטרים?ופרקליטים
בהצעת החוק, מוצע להרחיב את סמכויות
מח"ש
כך שהמחלקה תחקור גם עבירות שבוצעו על ידי
תובעים.
נושא
זה לא היה חלק מ
דוח הצוות לבחינת המחלקה לחקירות שוטרים
(ויש הבדלים מהותיים בין שוטרים לבין
תובע)ים לעניין הצורך בגוף חוקר נפרד.
בהמשך לדיון הוועדה שהתקיים ביום8.7.25
,
נראה כי
הכוונה של הוועדה
היא לא להרחיב
את סמכויות מח"ש
כך שיחקרו גם
תובעים.
לכן שאר השאלות ינוסחו בהנחה שמח"ש תמשיך להיות גוף שבעיקר חוקר ומעמיד לדין
שוטרים(ו כן
אנשי שב"כ) .
2
.אילו תלונות יטופלו על-
ידי?מח"ש
,כיום סעיף49
[ ט לפקודת המשטרה ,]נוסח חדש
ה
תשל"א-
1971
(להלן–
" פקודת המשטרה) קובע כי על אף
האמור בכל דין, חקירה של עבירה כמשמעותה בתוספת הראשונה, אשר בביצועה חשוד שוטר, לא תיערך בידי
משטרת ישראל, אלא בידי המחלקה לחקירת שוטרים שבמשרד המשפטים ,." לפי הקבוע בתוספת הראשונה
מח"ש
חוקרת
חשד לעבירה שבוצעה על
ידי שוטר (בין אם
שנעברו בתפקיד ובין אם לא בתפקיד), שהעונש בצדה
הוא מעל שנת מאסר ,ומעמידה לדין
.בגין אותן עבירות3
בנוסף למח"ש, קיימים גופים נוספים בתוך המשטרה שחוקרים תלונות, ויכולים להטיל סנקציות בעקבות תלונה
:על התנהגותו של שוטר
היחידה לתלונות ציבור ,מחלקת המשמעת,
מחלקת מתנדבים(ה כפופה לאגף
המבצעים),
וחטיבת
התביעות במשטרה.
,כמו כן בתוך המשטרה יש אפשרות לנקוט בצעדים פיקודיים
במקרים
.מתאימים
,ואולם, כפי שעלה מדוחות מבקר המדינה הפיצול בין הגופים השונים הביא לליקויים בטיפול בתלונות האזרחים
נגד המשטרה
, ובין היתר נסגרים תיקים באפיק הפלילי מבלי שנבחנו באפיק משמעתי או פיקודי .
,בעקבות כך
גם דעת הרוב בצוות לבחינת מח"ש המליצה לקבוע כי מח"ש יהיה גוף שמתכלל את כלל הטיפול בתלונות נגד
.שוטרים
,אם הוועדה תבקש לקדם את הצעת דעת הרוב יש לדון בגבולות הגזרה של הגוף החדש, ובמשמעות
המעשית של בניית מח"ש כגוף מתכלל:
.א
איזה תלונות , במישור
הפלילי, יהיו בטיפולו של הגוף החדש ?
יש לשקול לקבוע כי הגוף החדש יטפל גם
ב"עבירות "קלות
)(פחות משנת מאסר ,
.במקום להיות גוף שמנתב את התלונה לגורם אחר בתוך המשטרה
3
:יש חריגים לעניין זה, גם הם קבועים בתוספת הראשונה לפקודת המשטרה
"כל עבירה למעט:
(1)עבירה שעונשה מאסר שאינו עולה על שנה, אלא אם כן פרקליט המדינה והמפקח הכללי קבעו שהעבירה תיחקר בידי המחלקה;
(2)
עבירת תעבורה כהגדרתה בסעיף1 לפקודת התעבורה;
(3)עבירה שרשות אחרת, שאינה המשטרה, מוסמכת לחקור בה על פי דין;
(4)
עבירה שביצע שוטר ביחד עם אחר, ומנהל המחלקה, בהתייעצות עם ראש אגף החקירות במשטרה, קבע כי חלקו של השוטר
בביצוע אותה עבירה– משני;
(5)עבירות הנובעות מאירועים מיוחדים שקבעו פרקל".יט המדינה והמפקח הכללי
3
ב
דיון בוועדה
ביום8.7.25
,ה
ובעה תמיכה רחבה בכך שמח"
ש תטפל בכלל העבירות הפליליות, לרבות
.העבירות שעונשן פחות משנת מאסר
ב .
י מה
היה
?התפקיד של מח"ש ביחס לתלונות משמעתיות
ניתן לשקול
מ
ספר
:מודלים אפשריים
הותרת המצב הקיים שבו מח"ש מטפלת רק בתלונות במישור הפלילי ותלונות משמעתיות מגיעות
.ישירות לגורם הרלוונטי במשטרה
מתן סמכות למח"
ש לטפל
ל בכ
ל התלונות
המוגשות נגד שוטרים (עבירות חמורות, עבירות קלות ועבירות
)משמעת.
מתן סמכות למח"ש לטפל רק בתלונות במישור
הפלילי
אך להסמיך את מח"ש לשמש כגורם ניתוב
בקרה ומעקב
ביחס לתלונות המשמעתיות, שימשיכו להיות מטופלות בפועל
על-
ידי גורמים בתוך
המשטרה.
מתן
ס מכות מקבילה למח"ש ולמשטרה –
בדיון בוועדה ביום8.7.25
דנה הוועדה
ב הצעה שלפיה תהיה
סמכות מקבילה למח"ש ולמחלקת המשמעת לטפל בעבירות משמעת. כ
לומר ,גם תובע ממח"
ש וגם תובע
ממחלקת המשמעת יוכלו
ל הגיש
כתב אישום לבית הדין למשמעת של המשטרה , כאשר הגורם המטפל
ייקבע לפי הגוף
ש
החל את הטיפול בתלונה .
ג.
,בהמשך לשאלה הקודמת ?אילו סנקציות יהיה הגוף מוסמך להטיל על שוטרים ,האם רק סנקציות פליליות
.או גם סנקציות משמעתיות ואחרות
ד .
,ככל שמח"ש לא תטפל בעצמה בכל התלונות
יש גם לדון בשאלת היחס בין מח"ש לבין המחלקות האחרות
שמטפלות בפועל בתלונות –
ליצור מנגנון תיאום
בין הגופים השונים וכן מנגנון
סינון בין פניות למח"ש לפניות
למשטרה.
האם מח"ש אמורה להעביר את המידע לאזרח, כשירות לאזרח, או האם היא אמורה להוות גם גוף
"מבקר" על הליכי המשמעת בתוך המשטרה? כמו כן, האם מח"ש תהיה זו שמנהלת את כלל האינטראקציה עם
,הציבור, ובעיקר עם המתלונן גם כאשר היא ?לא זו שמקבלת החלטות בעניינו
ה . האם יש מקום להפריד בין הפן החקירתי שיוותר במח"ש ויהיה עצמאי מן הפרקליטות ובין הפן התביעתי
שיוותר בזיקה לפרקליטות, וזאת בדומה ל מודלים תפקודיים אחרים שקיימים בעולם לטיפול בתלונות נגד
שוטרים?
3
.מהו השיוך הארגוני המתאים למח"ש ?
לאחר שהוועדה תקבע מה ייכלל במנדט של הגוף החדש, מוצע לדון בשאלה "הגאוגרפית", קרי, איפה ימוקם
הגוף החדש בתוך רשויות המדינה :. בכלל זה, ניתן לשקול שתי אפשרויות עיקריות
האחת –
למקם את הגוף
כ יחידת
סמך ב משרד המשפטים)(כגון הסנגוריה הציבורית או הסיוע המשפטי ;השנייה –
להפוך את מח"ש
ל
גוף עצמאי ,
למשל לתאגיד
סטטוטורי
דוגמת
ה.רשות לניירות ערך
להחלטה זו יהיו השלכות לגבי הניהול היו
מ ,יומי של הגוף, וישליך לא רק על מינוי ראש הגוף, כפי שנתאר בהמשך
אלא גם על חובות הדיווח ,שיחולו על הגוף אופן גיוס
ה עובדים ועוד. לכן מוצע לבחון מהו המודל המתאים ביותר
.לסוג הגוף שבו מדובר
4
4
.כיצד ניתן להבטיח את עצמאות
ה
של
מח"ש?
לצד שיוכו
הארגוני,
עצמאותו:של הגוף מושפעת גם משאלות הנוגעות לאופן התנהלותו השוטפת, ובכלל זה
.א אופן מינוי ראש מח"ש –
.שאלה זו מושפעת גם מהשיוך הארגוני של הגוף
עמדת
הרוב
בצוות הייתה כי ,למרות שיש להפריד בין מח"ש ופרקליטות המדינה יש לקבוע כי ראש מח"ש ימונה
באמצעות מנגנון שיבטיח את עצמאותו ,
למשל באמצעות ועדה ציבורית שחבריה יכולים לכלול אנשי מקצוע
,חיצוניים אך לא הוצע 'מנגנון מינוי ספציפי (פס161
)לדוח; עמדת הסנגורית הציבורית
הייתה כי יש לקבוע ועדה
( ציבורית ייעודית בראשות שופט בית משפט עליון בדימוס, ולצדו נציג היועצת המשפטית לממשלה; מנכ"ל
משרד המשפטים; נציג אקדמיה; ונציג ה
י סנ גוריה הציבורית או
ארגון מהחברה האזרחית)
'(פס159
)לדוח ;
ו
עמדת המיעוט
הדגישה את
ה חשש שניתוק של
מח"ש מפרקליטות המדינה
תפגע ,בעצמאותה של מח"ש
ובאפשרות להגן על המחלקה מהשפעות ומלחצים. בפרט, הדגישה העמדה כי אין לאפשר הליך מינוי שבו גורמים
'פוליטיים יהיו אחראים למינוי מנהל המחלקה (פס235
.)לדוח
.ב סוגיות נוספות הקשורות באי תלות ראש מח"ש – תנאי סף; תקופת כהונה קצובה; הסדרי ה.עברה מתפקיד
.ג התייחסות
לקביעת התקציב של הגוף החדש , והצורך בהוראה שמבטיחה את .העצמאות התקציבית של הגוף
5
.
הסדרת
מעמדם של עובדי מח"ש וסמכויותיהם
א. בדוחות מבקר המדינה ובדוח הצוות הוצע לאזרח
את כלל העובד ים במח"ש ולאסור
על השאלת שוטרים ,
.וזאת במטרה להחליש את התלות של הגוף במשטרה
מוצע לשקול לעגן זאת בחקיקה .
.ב מוצע
לשקול לקבוע הוראת צינון לעובדי משטרה בעבר
כדי להבטיח את הניתוק מהמשטרה. עם זאת, הוראה
כזאת צריכה להיקבע בשים לב לעובדה שעלול להיווצר קושי בקליטת והכשרת חוקרים שאינם יוצאי המשטרה
ו גופי .הביטחון
.ג
מוצע לדון ב
כפיפות הארגונית והמקצועית של עובדי הגוף -
עמדת הרוב ביקשה לקבוע כי יחידת מח"ש
העצמאית תהיה כפופה להנחיות היועמ"ש ולפרקליט המדינה .
?כיצד יש להסדיר כפיפות זו
ד .איזה סמכויות נדרשות
?לחוקרים ולתובעים לצורך מילוי תפקידם
לאיזה מבין סמכויות אלה נדרשת הסדרה
בחקיקה ,מעבר
להוראה הכללית הקבוע היום בסעיף49
"( י לפקודת המשטרה לצורך מילוי תפקידיהם לפי פרק
זה, יהיו למחלקה ולמי שנמנה עמה, הסמכויות והחסינויות של המשטרה ושל שוטר, לפי הענין)"
?
ה .
,לבסוף מוצע לשקול
קביעת
הוראות
מעבר
לגבי העובדים הקיימים במח"ש, וקביעה פוזיטיבית לגבי מעמדם
וזכויותיהם של העובדים .
6
.
מנגנון למניעת""חקירות מתנגשות
כיוון שחקירות של מח"ש
מתנה לות
ב מקרים רבים
במקביל ל
הליך פלילי אחר , מוצע לדון במנגנון למקרה של
"חקירות מתנגשות"
,
כלומר מצב שבו חקירה פלילית"מתנגשת"
עם חקירה של
חמ"ש . דעת הרוב בצוות ביקשה
לקבוע שבהיעדר הסכמה, הנושא יוכרע בידי שופט (בדימוס) של בית המשפט המחוזי , ואולם לא פירטה באשר
5
לאופן פעולתו (
'פס122.4
לדוח). יש ,לבחון האם מדובר במנגנון מתאים לצורך הכרעה מסוג זה, ובכל מקרה
.לבחון האם ניתן להבנות את אופן פעולתו בצורה מפורטת יותר
7
.הסדרת אופן הטיפול בתלונות במח"ש
במשך השנים נשמעה ביקורת ביחס לפעילותה של מח"ש, ובעיקר לעניין האחוז הגבוה של תיקים שנסגרו ללא
העמדה לדין או סנקציה אחרת. לכן מוצע לדון בתנאים לפתיחת חקירה פלילית בגוף החדש
ו בתנאים לסגירת
.תיקים ללא חקירה או סנקציה אישית
8
.משאבים ו
שיתוף פעולה עם גופים אחרים
לאחר שהוועדה תכריע בשאלות הקשורות
לייעוד ולמיקום של הגוף החדש, מוצע לדון ב הסדרה של שיתוף
ה פעולה של הגוף החדש
עם המשטרה , ובהרחבת
המשאבים שיינתנו לגוף החדש .בין היתר, מוצע לדון ב פיתוח
יכולות טכנולוגיות ופורנזיות עצמאיות לגוף החדש, כדי להחליש את התלו
ת של הגוף במשטרה;
מוצע לברר האם
יש היתכנות
כך ל , ואם לאו–
מוצע להסדיר בצורה מדויקת יותר את יחסי העבודה בין המשטרה לבין הגוף החדש
לעניין השימוש של הגוף במשאבי המשטרה ; מוצע לדון בחיזוק מעמדו של הגוף"כ"גוף מבצעי .
כמו כן יש לדון
באפשרות להגביר את
ההכשרות ,ו
להעמיק א
ת הידע המקצועי והמיומנ
ות
של החוקרים–
באופן שמאפשר לגוף
להיות יחידה
יעילה מ בלי
להעמיק
.את הקשרים בין הגוף לבין המשטרה
9
.פיקוח ו
דיווח לציבור
בשל רגישות פעולתו של הגוף, החשיבות של האמון הציבורי בו ותפקידו המרכזי בשמירה על שלטון החוק, יש
מקום:לקבוע מנגנוני פיקוח ודיווח לעניין פעולתו, ובכלל זה
א. הקמת/מערך קשר עם הנפגעים
ה
מתלוננים ., שיהיה נדבך משמעותי ביותר בעבודת הגוף החדש
ב. ניהול
מאגר נתונים מקיף לצורך בקרה ושיפור השירות (בין אם מדובר בגוף שמתכלל
את המידע מגופים
.)אחרים, ובין אם מדובר בגוף שמטפל בעצמו בכל התלונות
ג. קביעת חובת
דיווח פומבי לממשלה ולכנסת.
.פרטי הדיווח ייקבעו לאחר שיתקבלו ההכרעות לגבי הגוף עצמו