חומר רקע

14/7/2025 )מטעם האגודה הישראלית לזוגות בינלאומיים (ע"ר נייר עמדה – ועדת החוקה, חוק ומשפט הגירה ומעמד בישראל ,יסוד: כניסה -בנושא הצעת חוק )האגודה הישראלית לזוגות בינלאומיים (ע"ר מתכבדת להציג את עמדתה בנושא הצעת חוק- ,יסוד: כניסה .הגירה ומעמד בישראל עמדת העמותה היא כי החוק, אם יתקבל בנוסחו הנוכחי, עלול להוביל ל פגיעה משמעותית ובלתי סבירה בזכויותיהם של זוגות ותאים משפחתיים ישראלים-בינלאומיים , כפי שיוסבר :להלן רקע האגודה הישראלית לזוגות בינלאומיים היא עמותה שמטרתה סיוע, תמיכה וקידום זכויות של קהילת הזוגות הבינלאומיים בישראל – קרי, זוגות המורכבים מ צד ישראל י וצד שאינו ישראלי ושאינו זכאי שבות . זוגות בינלאומיים זכאים להסדרת מעמד ו בישראל של הצד הזר בקשר, בהליך ,הדרגתי בן מספר שנים ש בסופ ו התאזרחות בן הזוג הזר או קבלת רישיון לישיבת קבע . כל זאת בכפוף להוכחת כנות הקשר הזוגי באופן תקופתי ועמידה בתנאים המפורטים בנהלי רשות האוכלוסין. על פי נתוני רשות האוכלוסין משנת2022, במדינת ישראל חיים כ39,000 זוגות בינלאומיים אשר נמצאים בהליך הסדרת מעמד פעיל . ,כלומר ישנם כ39,000 ישראלים שפועלים למלא אחר הדרישות הבירוקרטיות התקופתיות של רשות האוכלוסין לשם מימוש זכותם ל חיי משפחה בישראל . כמו כן, על פי דוחות סיכום ,פעילות של רשות האוכלוסין מדי שנה מוגשות על ידי ישראלים מעל ל5,000 בקשות חדשות להסדרת מעמד מכוח זוגיות (ממוצע השנים2021-2024 .) האפשרות להסדרת מעמד ם של בני ובנות זוג של ישראלים ה אינ חסד מנהלי– היא ביטוי מחייב להכרה בזכות לחיי משפחה, .זכות יסוד חוקתית, המוכרת הן במשפט הבינלאומי והן במשפט החוקתי הישראלי זכות זו נשענת על זכותו של אדם לכבוד, המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ונובעת מההכרה בחשיבותו המרכזית של התא המשפחתי לקיומה של חברה אנושית בריאה ומתפקדת. בית המשפט העליון ,הדגיש לאורך השנים את תפקידה המהותי של הזכות לחיי משפחה ופסק כי מזכות זו נגזרת גם זכות ם של ישראלים להסדרת מעמד בני זוגם בישראל, וזאת תוך שמירה על עיקרון ה שוויון אל מול זוגות ישראלים אחרים (ראו בין היתר ע"א 7155/96 פלוני נ' היועץ המשפטי לממשלה ,בג"ץ 7052/03 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה) . עמדה בעניין הצעת חוק יסוד: כניסה, הגירה ומעמד בישראל ,ראשית נבקש להתייחס בקצרה לסעיף3 המוצע, לפיו חוק יסוד ההגירה יהנה באופן תקדימי ממעמד על- ח וקתי, והוראותיו יגברו על כל חקיקה אחרת, לרבות חוקי יסוד, אלא אם יאמר בהם במפורש כי תוקפם גובר . עמדת העמותה היא כי קביעת עליונות חד-צדדית של חוק יסוד אחד על פני אחרים , ובפרט כאשר מדובר בחוק שתכליתו להרחיק אוכלוסיות מסוימות מהגנות חוקתיות , היא מהלך רגרסיבי ו אנטי- דמוקרטי שנועד להכשיר פגיעה שיטתית בזכויות אדם ואזרח תוך עקיפת מנגנוני ההגנה שנקבעו ב .דין נדמה ש עצם הכללת סעיף עליונות שכזה בהצעת ה חוק מעידה על רצון מיודע ומכוון להקים משטר ה גיר ה ,דרקוני ,בלתי הוגן הפוגע בזכויות אדם באופן שיטתי ,ובלתי מידתי תוך שלילת כל מנגנון הגנה מישראלים וזרים כאחד . ז והי הצהרת כוונות מדאיגה ו פריצת מדרון חלקלק ביחס ל חוקי יסוד, ו זכויות אדם בפרט. להלן תובא התייחסות למספר סעיפים בנוסח המוצע ש פוגעים, במתוכנתם הנוכחית, בזכויותיהם של זוגות בינלאומיים בישראל, ומשכך בזכו יו יה ת ם החוקתי ו ת של עשרות אלפי ישראלים לחיי משפחה , לכבוד ולשוויון: קביעת מכסה שנתית למקבלי מעמד בישראל תפגע בזכותם החוקתית של ישראלים לחיי משפחה לפי סעיף4(ב) המוצע ., תקבע מכסה שנתית מרבית למקבלי מעמד בישראל על פי הוראות הסעיף ו הגדרת "מעמד" , המכסה תחול כלפי כל סוגי המהגרים ששוהים בישראל לתקופה העולה על שנה , פרט לזכאי שבות . תחת הגדרה זו נכנסים מאות אלפי זרים החיים בישראל כדין: עובדים זרים, סטודנטים זרים ,ובני ישיבות .מתנדבים, בני ובנות זוג זרים של ישראלים בהליך המדורג, וזרים אחרים הזכאים למעמד קביעת מכס ת מקבלי מעמד בישראל ,ובתוך כך הכללת ,בני משפחה של ישראלים במסגרת אותה מכסה כללית של מהגרים :תפגע בזכותם של ישראלים המבקשים להסדיר את המעמד של יקיריהם ,ראשית האפשרות להסדיר את המעמד של בן או בת זוג זרים תעוכב או תוגבל,מכוח המכסה וזוגות רבים יאולצו לוותר על חייהם המשותפים בישראל מלכתחילה. להגבלות ולעיכובים מסוג זה י ש השפעה ישירה על זכותם של עשרות אלפי ישראלים לממש את חיי הזוגיות שלהם בישראל ,והם מהווים פגיעה אנושה בזכות לחיי משפחה של רבים. יובהר ש גם במצב הבירוקרטי הנוכחי ו בהיעדר מכס ות, קבלת מעמד ראשון לבן זוג זר כרוכה בהמתנה של חודשים ארוכים במקרה הטוב, ושנים במקרה הרע. הטלת מכסות תוסיף חטא על פשע ות הפוך את ההליך ל בלתי נגיש ,עוד יותר תוך יצירת תור המתנה נוסף , הפעם לפתיחת המכסות השנתיות . לגבי בני ובנות זוג זרים של ישראלים שכבר חיים בישראל באשרה, החלת מכסה תגרום לעיכובים משמעותיים או תמנע לחלוטין הארכה וחידוש של אשרה קיימת , עד שתיפתח מכסה מתאימה . ניתן רק לדמיין את ההשלכות ההרסניות ש מדיניות שכזו תגרום ל עשרות אלפי תאים משפחתיים בישראל התלויים בתוקפה של אשרת השהייה . לאחר שתתמלא המכסה, מה יעלה בגורל הזוגות שלא י ?זכו להיכלל בה הייתכן כי מדינת ישראל תפעל לגירוש בן הזוג הזר ובני משפחתו הישראלים? גם אם יורשה בן הזוג הזר להישאר בישראל, בהיעדר אשרה ו מעמד מתאים הוא יפוטר מעבודתו ,תפקע זכאותו ל שירותי בריאות ושירותים סוציאליים אחרים, יפוג ,רישיון הנהיגה הישראלי ו הוא אף לא יוכל להזדהות כהורה לילדו הישראלי במערכות הדיגיטליות לשם ביצוע פעולות – אובדן זכויות כ ללי שלא מאפשר חיים נורמליים . לצד ,זאת אותם זוגות שכבר נמצאים בעיצומו של ההליך המדורג עלולים למצוא את עצמם בלולאה אינסופית של אשרות זמניות, עקב הגבלה על מספר המתאזרחים – מצב בלתי נסבל של ,חוסר ודאות מתמשך שיפגע קשות ביכולת ם לנהל חיי משפחה יציבים ולתכנן את עתידם באופן סביר. הקמת מכסות תוביל גם לפגיעה ב עיקרון השיוויון, שכן ייתכן שזוגות מסוימים יכנסו בגדר המכסה ויוכלו לקבל מעמד, בעוד אחרים יוותרו מחוץ למכסה ו יאלצו לוותר על החיים ב ישראל . כמו כן, מהלך כזה יפגע בזכות לשוויון של אזרחי ישראל ,שבני או בנות זוגם הם זרים בהשוואה לזכאי שבות שאינם אזרחי ישראל – אשר יכולים לעלות לישראל יחד עם בני זוג זרים שאינם יהודים , ללא כל מגבלה. מדובר בהעמקה של אפליה חמורה שכבר קיימת בתחום זה. אין זה ייתכן כי יכולתם של ישראלים לממש את זוגיותם תיהיה תלויה במכסה שרירותית. בהתאם , אין זה ייתכן כי זכותם של ישראלים להסדיר את מעמד בני זוגם תו שהה עד קביעת מכסה כאמור, כמוצע בסעיף 11 .)(ב אין מקום ב מדינה דמוקרטית לקצוב את זכותו של אדם לחיות עם ב ן או בת זוגו . המחוקק מחויב ,להגן על זכויותיהם של אזרחי ישראל ו ,לפיכך מן הראוי כי זרים בעלי קשרי משפחה לישראלים, ובפרט בני זוג של ישראלים, יוחרגו מכל מכסה לקבלת מעמד בישראל , בדומה לזכאי שבות . איסור גורף על מתן מעמד ל מי שהוגדר שוהה בלתי חוקי לא מתחשב בזכויותיהם של ישראלים סעיף4 (ג) המוצע קובע באופן חד משמעי וללא סייגים כי לא ינתן מעמד בישראל לאדם שנכנס או שהה בישראל לתקופה העולה על3 חודשים .בניגוד לחוק פרט להשפעותיו הבעייתיות של הסעיף על קבוצות ,מוחלשות נוספות, עמדת העמותה היא כי הוא נעדר התייחסות למציאות החברתית בישראל והמציאות האנושית בכלל – שבה מתקיימים קשרים זוגיים ומשפחתיים חוצי לאום, תרבות וזהות. על פי נתוני רשות האוכלוסין בדוח סיכום פעילות2024, בישראל חיים כ73,000 זרים לא חוקיים– מרביתם עובדים זרים ותיירים שאשרתם פקעה, ומקצתם ."מסתננים", כהגדרת רשות האוכלוסין סביר כי מספר הזרים שיוכללו בגדר הסעיף כשוהים בלתי חוקיים גדול בהרבה מן המוצג בדוח. חשוב גם לציין כי לעיתים זרים נותרים ללא אשרה תקפה שלא באשמתם, אלא עקב אוזלת ידה ,של רשות האוכלוסין הנמנעת מלטפל בבקשות או מטפלת בהן בעיכוב משמעותי – באופן המוביל לניתוק ברצף האשרה, גם כאשר קיימת זכאות ממשית לאשרה ול .מעמד האיסור הגורף למתן מעמד למי ,שנכנס ששוהה או שהה בעבר בישראל באופן בלתי חוקי יוביל בהכרח לפגיעה בזכותם לחיי משפחה של ישראלים וזרים ,רבים שכן אין אפשרות למנוע מישראלים וזרים החיים יחדיו בישראל לרקום .קשרים חבריים, רגשיים ומשפחתיים האחד עם השני בקרב קהילת הזוגות הבינלאומיים ,, החיים בישראל כדין ובאשרה קיימים גם זוגות בהם הצד הזר הוגדר בע .בר כשוהה בלתי חוקי, וזאת עד שקיבל מעמד מכוח זוגיותו הכנה עם ישראלי בהקשר זה , בית המשפט העליון פסק פעם אחר פעם כי על מדינת ישראל לבחון בקשות להסדרת מעמד מכוח זוגיות, גם אם הזר שוהה בישראל ללא-היתר , ו זאת אף מבלי שהזר ידרש לצאת קודם לכן( מהארץ ר' לדוגמה בג"ץ2355/98 ישראל סטמקה נ' שר הפנים (, פ"ד נג2 ) 728 , עע"מ4614/05 מדינת ישראל נ' אבנר אורן (, פ"ד סא1 ) 211 ). באותם מקרים בית המשפט העליון הכיר בעליונותה של הזכות לחיי משפחה על פני הצורך במניעת הגירה בלתי חוקית ,ופסק כי דרישה גורפת .ליציאת הזר מישראל עד בחינת הבקשה אינה מידתית הסעיף המוצע בהכרח יוביל לפגיעה חמורה בזכויותיהם של אזרחי ם ו זרים שקשרו את גורלם יחדיו – ובכלל זה זרים שהינם הורים לילדים ישרא לים– בי יחוד נוכח הנקיטה בלשון חד משמעית ו בהיעדר פתח ל שיקול ת דע . " אין זה ייתכן כי חטא ,קדמון" בדמות שהייה בלתי חוקית קצרה בעבר יגבר על זכות שרירה שקמה במועד מאוחר יותר. מן הראוי כי סעיף זה יבוטל , ולכל הפחות כי זרים שלהם קשרי משפחה מוכחים וכנים עם אזרחים ישראלים יוחרגו מהוראות הסעיף, על מנת למזער פגיעה זו . התניית מתן סעד לעניין כניסה לישראל בהוכחת זכאות למעמד מעקרת לחלוטין את זכות הגישה לערכאות זכות הגישה לערכאות היא אבן יסוד במערכת המשפטית הדמוקרטית, ובתחום המשפט המנהלי היא משמשת ככלי מרכזי ליישום עקרון הפרדת הרשויות. באמצעותה, הרשות השופטת יכולה לפקח על פעולתה של הרשות המנהלית, ולבחון האם החלטותיה התקבלו כדין– לרבות במקרים של טעות, חוסר סבירות או חריגה מסמכות. מבחינה טכני ת , הסעיף המוצע מבטל לחלוטין את זכות הגישה לערכאות של זרים, קבוצה מוחלשת ממילא, ובכך פוגע ב ערכי היסוד של ישראל כמדינה דמוקרטית . ,מבחינה פרקטית נוסחו של הסעיף מוביל לתוצאה אבסורדית לחלוטין ,ומעקר דה -פקטו את האפשרות ל השיג על החלטות בנושאי כניסה לישראל , לרבות במקרים בהם קיים תושב או אזרח ישראל ,"שמשמש כ"מזמין .כפי שיוסבר להלן ,ראשית מכיוון שהסעיף מגביל את יכולת בית המשפט לתת סעד למקרים בהם יקבע כי הזר זכאי למעמד בישראל )(כאשר הגדרת "מעמד" בחוק מתייחסת לאזרחות, אשרה או רישיון לתקופה העולה על שנה , לא ברור כלל באילו מקרים כן תתאפשר פנייה לערכאו ת וקבלת סעד . ברוב המקרים, פנייה לערכאות בענייני כניסה לישראל מתמקדת בסירובי כניסה של תיירים זרים המבקשים להיכנס לישראל לשם ביקור או שהות קצרה של עד3 חודשים בלבד .ככלל , לזרים אלו אין כל זכאות למעמד ארוך - טווח בישראל, או לחלופין , הם כלל אינם מבקשים לממש זכאות כזו או להוכיחה . מסיבה זו, נוסחו הנוכחי של הסעיף מוביל בפועל לאיסור .גורף, או כמעט גורף, על פנייה לערכאות בענייני כניסה לישראל קיומו של"מזמין " – אזרח או תושב ישראל – ש יפנה לבית המשפט בשם אדם המבקש להיכנס לישראל אינה משנה את התמונה, שכן החוק מתנה מתן סעד בהוכחת זכאות למעמד , תנאי שאינו רלוונטי ל רובם המח ולט של .מקרי סירובי הכניסה גם כאשר מדובר בזוגות בינלאומיים או בבני משפחה של אזרחים ותושבים ישראלים– אותם מקרים "קלאסיים" שבהם יש גורם ישראלי שיכול לפנות לבית המשפט– הפנייה לערכאות חסרת תוחלת. זאת משום שהסעד המשפטי מותנה בהוכחת זכאות למעמד בישראל, תנאי שרלוונטי רק למי שמבקש להגר לי שראל. לעומת זאת, מי שמבקש להיכנס לישראל לצורך ביקור או שהות זמנית ברוב המקרים כלל אינו שואף למעמד, ואילו מי שכן מחויב ממילא להגיש בקשה להסדרת מעמד מבעוד מועד. ,מאותן סיבות גם החרגת זכאי שבות מהסעיף האמור היא מלאכותית , ולא עומדת במבחן המציאות – הליך הוכחת הזכאות .לעלייה יאיין את הכדאיות שבפניה לסעד משפטי ,ודוק סירובי כניסה לישרא ל מהווים מצוקה משמעותית, שממנה נפגעים לעיתים קרובות בני זוג, בני משפחה וקרובים אחרים של אזרחים ישראלים. חובה על המחוקק להבטיח זכות פנייה לערכאות שתהיה אפקטיבית, הן עבור הישראלים המעורבים והן עבור הזרים עצמם. נוסף לכך, ראוי כי זכות הפנייה לבית המשפט בענייני כניסה לישראל תישמר ל כל ה פחות גם לזרים שחיו בעבר בישראל או שיש להם קשר ייחודי למדינה ולאזרחיה – בין אם באמצעות בעלות על ,נכסים ,הורות על קטינים תעסוקה, מעורבות בהליך משפטי .'וכו התייחסות כללית אל הצעת החוק פרט לפגיעה הישירה בזוגות בינלאומיים, הצעת החוק כוללת שורה של הוראות דרקוניות וסנקציות כלפי מי שהוגדרו כשוהים בלתי חוקיים בישראל , שלהן פוטנציאל פגיעה מרחיק לכת בכלל ה זרים החיים בישראל . במיוחד בולטות ההוראות המאפשרות קביעת סנקציות עונשיות חמורות כגון מאסר ממוש ך , הגבלות תנועה, איסור תעסוקה, שלילת שירותים חיוניים, ואף החזקה של כספים המגיעים להם כדין – כל זאת תוך שימוש ב הגדרה פשטנית של המושג"שוהה בלתי חוקי", ,וללא התחשבות בהקשרים אנושיים הומניטריים או משפחתיים או בדין הבינלאומי ,. עמדת העמותה היא כי מדובר בהסדרים מרחיקי לכת שאינם עומדים באמות המידה של מדינה דמוקרטית, ואינם מתיישבים עם ערכים של כבוד האדם, צדק בסיסי והגנה על .זכויות אדם יתרה מכך, במציאות הקיימת– שבה גם זוגות בינלאומיים חשופים לא אחת לעיכובים בירוקרטיים, שיקול דעת שרירותי, ולעיתים אף לנסיבות טרגיות כמו פרידה, אלימות או מוות של בן הזוג הישראלי– גם הם עלולים למצוא עצמם באורח בלתי צפוי בקטגוריית "שוהים בלתי חוקיים". החלת הסנקציות האמורות על מקרים כאלו אינה רק בלתי מידתית, אלא פוגעת בלב- לבה של הזכות לחיי משפחה ובערכי יסוד של הוגנות וצדק. סוף דבר האגודה הישראלית לזוגות בינאלומיים רואה חשיבות רבה בהסדרה חקיקתית של תחום ההגירה לישראל – תחום המוסדר כיום ברובו באמצעות נהלים פנימיים של רשות האוכלוסין, ואינו נתון לביקורת פרלמנטרית מספקת. עם זאת, כל רפורמה בתחום ההגירה חייבת להבטיח את זכויותיהם הבסיסיות של אזרחי ישראל ושל תושביה, ובפרט את זכותם לחיי משפחה עם בני זוג ובני משפחה זרים– גם כאשר אלה אינם זכאי שבות. בעידן גלובלי, שבו קשרים בינלאומיים נרקמים בקלות ובטבעיות, הכרה משפטית במציאות זו אינה רק ראויה– היא מתחייבת, ודחופה מתמיד. נציגי העמותה ישמחו להיפגש עם יו"ר הוועדה וחבריה כדי לדון בדרכי פתרון לסוגיות שצוינו, ולספק סקירה מעמיקה על זוגות בינלאומיים בישראל ,, מאפייניהם וההליכים ההגירתיים שבפניהם .הם עומדים ,בכבוד רב עו"ד ליאור ברס יו"ר האגודה ה ישראלית לזוגות בינלאומיים.