הצעת חוק לדיון מוקדם

הכנסת העשרים וחמש יוזמת: חברת הכנסת אפרת רייטן מרום ______________________________________________ פ/6118/25 הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (הזכות להפגין), התשפ"ה–2025 דברי הסבר פעילות מחאה היא מרכיב חשוב ומרכזי בחברה דמוקרטית, בעיקר כזו שנועדה לבקר את השלטון והחלטותיו והיא מהווה חלק חשוב מהשיח הציבורי והאיזונים ובלמים הקיימים בו. הפגנות, אסיפות, תהלוכות ומחאות נועדו להגשים את חופש הביטוי והדעה, להפיץ השקפות ודעות ולהשפיע על השיח הציבורי. המחאה בישראל היא יציר פסיקת בג"ץ, כנגזרת של חופש הביטוי שטרם עוגן במפורש בחוק יסוד). בפסיקה נקבע שניתן להגביל אותה רק כאשר מתקיימת ודאות קרובה לוודאי לפגיעה קשה ורצינית בסדר הציבורי או בשלום הציבור, ורק במידה הנדרשת כדי למנוע פגיעה כאמור. עם חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, התחזק מעמדה של הזכות וכך כתב הנשיא (בדימוס) אהרון ברק: "נראה כי כיום ניתן לגזור זכות זו מחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, המעמיד על בסיס חוקתי חקוק את זכותו של אדם לכבוד ולחירות. החופש להתבטא – במילים בלבד או במעשים מבטאים – הוא ביטוי מובהק לכבוד האדם ולחירותו". חירויות הביטוי וההפגנה מעוגנות גם באמנות בין-לאומיות מרכזיות שישראל חברה בהן ובפרט, הוראות האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות (1966) וההכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם (1948). בהקשר של חוסר הנוחות העלול להיגרם לתושבים בעירייה מסוימת, הרי שלנוכח מעמדן הרם של הזכויות לחופש הביטוי וההפגנה, נפסק כי אין די בכך שהפגנה גורמת לאי נוחות, אפילו אי נוחות רבה, כדי לאסור על קיומה. כפי שכתבה הנשיאה אסתר חיות באחד מפסקי דינה, ככל שהציבור בישראל חפץ חיים בדמוקרטיה, עליו לסגל לעצמו, כבכל מדינה מתוקנת, רמת סיבולת ויכולת הכלה של הפגנות, על אף הפגיעה בשגרת החיים ואי-הנוחות הכרוכה בהן לעיתים. על רקע הסמכויות הנרחבות בפקודת העיריות (להלן – הפקודה) ובחוקי העזר שהותקנו מכוחה, רשות מקומית עלולה לעשות בהן שימוש כדי למנוע מראש, להגביל ולהפריע להפגנות באמתלה של מילוי חובות הרשות המקומית כלפי תושביה, כשבפועל מדובר בטעמים פוליטיים. במיוחד, קיימת סכנה שיוגבלו וימנעו הפגנות ביישובים בהן השלטון המקומי נמצא בשליטת נבחרים מטעם מפלגות הקואליציה, או שתושבים יפנו לעירייה בתחומה הם מתגוררים כדי להגביל או למנוע מראש הפגנה שהם מתנגדים לדעות הפוליטיות של המשתתפים בה. כך למשל, הזכות להצבת אמצעי מחאה פיזיים, כגון אוהל, סככה או שלט, היא נגזרת של חירויות הביטוי וההפגנה, אך עירייה יכולה לקבוע כי הצבת אוהל מחאה או שילוט זמניים יהיו טעונים בקבלת היתר מטעמן. סמכויות אלה נובעות לכאורה מהוראות הסעיפים הבאים בפקודה: סעיף 235(3) המטיל על הרשות חובה להבטיח שתנועת תושביה במרחב הציבורי תהא בטוחה ונוחה; סעיף 242(1) המסמיך ומטיל חובה על העירייה לנקוט אמצעים להסרת כל מטרד או למניעתו, ולדאוג לבדיקות שמטרתן לברר מה הם המטרדים הקיימים; סעיף 235 הקובע את חובת העירייה למנוע הסגת גבול ברחוב ולהסיר מכשולים בתחומו; סעיף 251 המסמיך את העיריה לדרוש תשלום של אגרות או דמי השתתפות לצורך ביצוע הפעולות להסרת המטרדים והסרת הגבול; סעיף 246 הקובע שהעירייה "תפקח על הצגת מודעות... או תאסור הצגתם"; סעיף 249(29) המעניק סמכות כללית לעירייה לעשות כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחומה, בריאות הציבור והביטחון בו. בהתאם, הוראות סעיפים 39(א)(1), 44(א) ו-58 בחוק העזר לתל-אביב-יפו (שמירת הסדר והניקיון), אוסרות על הנחת דבר ברחוב ללא קבלת אישור בכתב מאת ראש העיר ומסמיכות את העיריות להסיר מכשולים בתחומן. על רקע הסמכויות הנרחבות בפקודת העיריות ובחוקי העזר, לעיתים גם באישור בתי המשפט שדחו עתירות שהגישו מפגינים, עיריית תל אביב פינתה את מאהל המחאה החברתית שפרצה ב-2011 ומאהל נוסף של המחאה החברתית ב-2012, את מאהלי המחאה של נשים ואימהות חד הוריות שהוקמו בשכונת התקווה ב-2012 ובגן ציבורי ביפו ב-2021; במסגרת הדיון בערעור בבית המשפט העליון, נגד פינוי עיריית תל אביב מאהל של המחאה החברתית מכוח הוראות אלה, היועמ"ש לממשלה הגיש את עמדתו בעניין השיקולים המנחים של רשויות מקומיות בעניין פעולות מחאה. בתמצית, לפי העמדה שהוגשה נקודת המוצא בהתאם לפקודת העיריות היא שהרשות המקומית היא נאמן הציבור. לפיכך, מוטלת על הרשות המקומית החובה, ולצידה הסמכות, לנהל את המרחב הציבורי לטובת כלל הציבור, על-פי קריטריונים שוויוניים וענייניים, ותוך איזון בין כלל האינטרסים והשיקולים הצריכים לעניין. בין אלה, יש ליתן את המשקל הראוי לעקרונות יסוד חוקתיים, ולא לפגוע מעבר לנדרש בזכויות חוקתיות, כדוגמת חופש הביטוי וחירות ההפגנה. כלומר, לא נקבעה עדיפות עליונה לחירויות הביטוי וההפגנה. בדומה לעיריית תל אביב-יפו, הוראות סעיפים 39, 44 ו-63 לחוק העזר ירושלים (שמירת הסדר והניקיון), אוסרות על הנחת דבר ברחוב ללא קבלת אישור בכתב מאת ראש העיר ומסמיכות את העיריות להסיר מכשולים בתחומן. עיריית ירושלים פינתה את מאהל "כיכר הלחם" למען המאבק בעוני שהוקם בקריית הממשלה ב-2004, את מאהל המחאה מול מעון ראש הממשלה בירושלים שהקימו יוצאי אתיופיה נגד האפליה והגזענות ב-2012, ואת מאהלי "מחאת בלפור" מול מעון ראש הממשלה בירושלים הן ב-2020 (פינוי שכלל אלימות ומעצרים מצד השוטרים) והן ב-2021. עיריית ירושלים אף קבעה נוהל דרקוני שאסר על הקמת אוהל מחאה או סככה קבועים מול סמלי שלטון, אשר בוטל בחלקו בהוראת היועמ"ש לממשלה. כך גם עיריית ירושלים ניצלה את סמכויותיה לרעה, כשביצעה אכיפה מוגברת על חניה של המשתתפים ב"מחאת בבלפור" בשנת 2020 (בעקבות מאבק ציבורי חלק מהדו"חות בוטלו ), וכן כאשר דרשה הוצאת היתר לשלטי מחאה שנתלו באופן ארעי במהלך ההפגנות והטילה קנסות על מי שלא קיבלו אותו מראש (בהתאם לסעיף 3(א) לחוק העזר העירוני בעניין שילוט). השופט אלכסנדר רון קבע: "חוק העזר לשילוט שניתן להגדירו כשילוט שנועד למטרות מסחריות ועסקיות. אין בחוק העזר דבר וחצי דבר, שעשוי לרמוז, ולו גם בעקיפין או במשתמע, על כך, שנועד חוק עזר זה לשלטים הנתלים לצורך הפגנות... כל יישום של חוק העזר להקשרן של הפגנות, אינו לעניין, אינו ממן העניין, ויש בו אי חוקתיות מובנת וברורה. לא לכך נועד חוק עזר זה." לנוכח המעמד החוקתי של חירויות הביטוי וההפגנה, הרי שיש להטיל על עיריות חובה לתת משקל ראוי לצורך להבטיח את חופש הביטוי והזכות להפגין בהפעלתן את סמכויות האכיפה שניתנו להן מכוח פקודת העיריות וחוקי העזר העירוניים. ראוי כי העיריה תפעיל סמכויות אלה בהתאם לעקרונות שקבע בג"ץ. קרי, על-פי קריטריונים שוויוניים וענייניים, ותוך איזון בין כלל האינטרסים והשיקולים הצריכים לעניין. בין היתר, הצורך לנהל את המרחב הציבורי לטובת כלל הציבור והצורך להבטיח שמירה כל עקרונות יסוד חוקתיים. בהתאם, מוצע להוסיף, בכל מקום, בסעיפים 235(3), 242(1), 246, 249(29) ו-251 בפקודת העיריות, שבהפעלת סמכותה מכוח סעיפים כאמור, תיתן העירייה משקל ראוי לצורך להבטיח את חופש הביטוי והזכות להפגין. -------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ה בתמוז התשפ"ה (21.07.2025) תיקון סעיפים 235, 242, 246, 249 ו-251 1. בפקודת העיריות, בסעיפים 235(3), 242(1), 246, 249(29) ו-251, בכל מקום, בסופם יבוא "בהפעלת סמכותה לפי סעיף קטן זה, תיתן העירייה משקל ראוי לצורך להבטיח את חופש הביטוי והזכות להפגין".