הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת העשרים וחמש
אפרת רייטן מרום
יוזמת: חברת הכנסת
______________________________________________
6118/25/ פ
2025–הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות )הזכות להפגין(, התשפ"ה
,, בכל מקום251-( ו29)249 ,246 ,(1)242 ,(3)235 , בסעיפים1בפקודת העיריות
בסופם יבוא "בהפעלת סמכותה לפי סעיף קטן זה, תיתן העירייה משקל ראוי
לצורך להבטיח את חופש הביטוי והזכות להפגין".
.1 ,235 תיקון סעיפים
249 ,246 ,242
251-ו
ד ב ר י ה ס ב ר
פעילות מחאה היא מרכיב חשוב ומרכזי בחברה דמוקרטית, בעיקר כזו שנועדה לבקר את השלטון
והחלטותיו והיא מהווה חלק חשוב מהשיח הציבורי והאיזונים ובלמים הקיימים בו. הפגנות, אסיפות,
תהלוכות ומחאות נועדו להגשים את חופש הביטוי והדעה, להפיץ השקפות ודעות ולהשפיע על השיח
הציבורי.
.(המחאה בישראל היא יציר פסיקת בג"ץ, כנגזרת של חופש הביטוי שטרם עוגן במפורש בחוק יסוד
בפסיקה נקבע שניתן להגביל אותה רק כאשר מתקיימת ודאות קרובה לוודאי לפגיעה קשה ורצינית בסדר
יסוד: כבוד -הציבורי או בשלום הציבור, ורק במידה הנדרשת כדי למנוע פגיעה כאמור. עם חקיקת חוק
האדם וחירותו, התחזק מעמדה של הזכות וכך כתב הנשיא )בדימוס( אהרון ברק:
יסוד: כבוד האדם וחירותו, המעמיד על בסיס חוקתי חקוק-"נראה כי כיום ניתן לגזור זכות זו מחוק
את זכותו של אדם לכבוד ולחירות. החופש להתבטא – במילים בלבד או במעשים מבטאים – הוא ביטוי
מובהק לכבוד האדם ולחירותו".
,לאומיות מרכזיות שישראל חברה בהן ובפרט-חירויות הביטוי וההפגנה מעוגנות גם באמנות בין
( וההכרזה לכל באי עולם בדבר 1966) לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות-הוראות האמנה הבין
(.1948) זכויות האדם
בהקשר של חוסר הנוחות העלול להיגרם לתושבים בעירייה מסוימת, הרי שלנוכח מעמדן הרם של
הזכויות לחופש הביטוי וההפגנה, נפסק כי אין די בכך שהפגנה גורמת לאי נוחות, אפילו אי נוחות רבה,
כדי לאסור על קיומה. כפי שכתבה הנשיאה אסתר חיות באחד מפסקי דינה, ככל שהציבור בישראל חפץ
חיים בדמוקרטיה, עליו לסגל לעצמו, כבכל מדינה מתוקנת, רמת סיבולת ויכולת הכלה של הפגנות, על אף
הנוחות הכרוכה בהן לעיתים. -הפגיעה בשגרת החיים ואי
על רקע הסמכויות הנרחבות בפקודת העיריות )להלן – הפקודה( ובחוקי העזר שהותקנו מכוחה, רשות
מקומית עלולה לעשות בהן שימוש כדי למנוע מראש, להגביל ולהפריע להפגנות באמתלה של מילוי חובות
הרשות המקומית כלפי תושביה, כשבפועל מדובר בטעמים פוליטיים. במיוחד, קיימת סכנה שיוגבלו
וימנעו הפגנות ביישובים בהן השלטון המקומי נמצא בשליטת נבחרים מטעם מפלגות הקואליציה, או
שתושבים יפנו לעירייה בתחומה הם מתגוררים כדי להגביל או למנוע מראש הפגנה שהם מתנגדים לדעות
הפוליטיות של המשתתפים בה. כך למשל, הזכות להצבת אמצעי מחאה פיזיים, כגון אוהל, סככה או
שלט, היא נגזרת של חירויות הביטוי וההפגנה, אך עירייה יכולה לקבוע כי הצבת אוהל מחאה או שילוט
זמניים יהיו טעונים בקבלת היתר מטעמן. סמכויות אלה נובעות לכאורה מהוראות הסעיפים הבאים
בפקודה:
;( המטיל על הרשות חובה להבטיח שתנועת תושביה במרחב הציבורי תהא בטוחה ונוחה3)235 סעיף
.197 ', עמ8 דיני מדינת ישראל, נוסח חדש1
2
( המסמיך ומטיל חובה על העירייה לנקוט אמצעים להסרת כל מטרד או למניעתו, ולדאוג1)242 סעיף
לבדיקות שמטרתן לברר מה הם המטרדים הקיימים;
; הקובע את חובת העירייה למנוע הסגת גבול ברחוב ולהסיר מכשולים בתחומו235 סעיף
המסמיך את העיריה לדרוש תשלום של אגרות או דמי השתתפות לצורך ביצוע הפעולות251 סעיף
להסרת המטרדים והסרת הגבול;
;" הקובע שהעירייה "תפקח על הצגת מודעות... או תאסור הצגתם246 סעיף
,( המעניק סמכות כללית לעירייה לעשות כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחומה29)249 סעיף
בריאות הציבור והביטחון בו.
,(יפו )שמירת הסדר והניקיון-אביב- בחוק העזר לתל58-)א( ו44 ,(1)()א39 בהתאם, הוראות סעיפים
אוסרות על הנחת דבר ברחוב ללא קבלת אישור בכתב מאת ראש העיר ומסמיכות את העיריות להסיר
מכשולים בתחומן. על רקע הסמכויות הנרחבות בפקודת העיריות ובחוקי העזר, לעיתים גם באישור בתי
המשפט שדחו עתירות שהגישו מפגינים, עיריית תל אביב פינתה את מאהל המחאה החברתית שפרצה
, את מאהלי המחאה של נשים ואימהות חד הוריות 2012- ומאהל נוסף של המחאה החברתית ב2011-ב
; במסגרת הדיון בערעור בבית המשפט העליון, 2021- ובגן ציבורי ביפו ב2012-שהוקמו בשכונת התקווה ב
נגד פינוי עיריית תל אביב מאהל של המחאה החברתית מכוח הוראות אלה, היועמ"ש לממשלה הגיש את
עמדתו בעניין השיקולים המנחים של רשויות מקומיות בעניין פעולות מחאה. בתמצית, לפי העמדה
שהוגשה נקודת המוצא בהתאם לפקודת העיריות היא שהרשות המקומית היא נאמן הציבור. לפיכך,
מוטלת על הרשות המקומית החובה, ולצידה הסמכות, לנהל את המרחב הציבורי לטובת כלל הציבור,
פי קריטריונים שוויוניים וענייניים, ותוך איזון בין כלל האינטרסים והשיקולים הצריכים לעניין. בין -על
אלה, יש ליתן את המשקל הראוי לעקרונות יסוד חוקתיים, ולא לפגוע מעבר לנדרש בזכויות חוקתיות,
כדוגמת חופש הביטוי וחירות ההפגנה. כלומר, לא נקבעה עדיפות עליונה לחירויות הביטוי וההפגנה.
לחוק העזר ירושלים )שמירת הסדר63- ו44 ,39 יפו, הוראות סעיפים-בדומה לעיריית תל אביב
והניקיון(, אוסרות על הנחת דבר ברחוב ללא קבלת אישור בכתב מאת ראש העיר ומסמיכות את העיריות
להסיר מכשולים בתחומן. עיריית ירושלים פינתה את מאהל "כיכר הלחם" למען המאבק בעוני שהוקם
, את מאהל המחאה מול מעון ראש הממשלה בירושלים שהקימו יוצאי אתיופיה 2004-בקריית הממשלה ב
, ואת מאהלי "מחאת בלפור" מול מעון ראש הממשלה בירושלים הן 2012-נגד האפליה והגזענות ב
. עיריית ירושלים אף קבעה נוהל 2021- )פינוי שכלל אלימות ומעצרים מצד השוטרים( והן ב2020-ב
דרקוני שאסר על הקמת אוהל מחאה או סככה קבועים מול סמלי שלטון, אשר בוטל בחלקו בהוראת
היועמ"ש לממשלה. כך גם עיריית ירושלים ניצלה את סמכויותיה לרעה, כשביצעה אכיפה מוגברת על
)בעקבות מאבק ציבורי חלק מהדו"חות בוטלו (, וכן 2020 חניה של המשתתפים ב"מחאת בבלפור" בשנת
כאשר דרשה הוצאת היתר לשלטי מחאה שנתלו באופן ארעי במהלך ההפגנות והטילה קנסות על מי שלא
)א( לחוק העזר העירוני בעניין שילוט(. השופט אלכסנדר רון קבע: 3 קיבלו אותו מראש )בהתאם לסעיף
"חוק העזר לשילוט שניתן להגדירו כשילוט שנועד למטרות מסחריות ועסקיות. אין בחוק העזר דבר וחצי
דבר, שעשוי לרמוז, ולו גם בעקיפין או במשתמע, על כך, שנועד חוק עזר זה לשלטים הנתלים לצורך
הפגנות... כל יישום של חוק העזר להקשרן של הפגנות, אינו לעניין, אינו ממן העניין, ויש בו אי חוקתיות
מובנת וברורה. לא לכך נועד חוק עזר זה."
לנוכח המעמד החוקתי של חירויות הביטוי וההפגנה, הרי שיש להטיל על עיריות חובה לתת משקל
ראוי לצורך להבטיח את חופש הביטוי והזכות להפגין בהפעלתן את סמכויות האכיפה שניתנו להן מכוח
פקודת העיריות וחוקי העזר העירוניים. ראוי כי העיריה תפעיל סמכויות אלה בהתאם לעקרונות שקבע
פי קריטריונים שוויוניים וענייניים, ותוך איזון בין כלל האינטרסים והשיקולים הצריכים -בג"ץ. קרי, על
לעניין. בין היתר, הצורך לנהל את המרחב הציבורי לטובת כלל הציבור והצורך להבטיח שמירה כל
עקרונות יסוד חוקתיים.
, בפקודת העיריות251-( ו29)249 ,246 ,(1)242 ,(3)235 בהתאם, מוצע להוסיף, בכל מקום, בסעיפים
שבהפעלת סמכותה מכוח סעיפים כאמור, תיתן העירייה משקל ראוי לצורך להבטיח את חופש הביטוי
והזכות להפגין.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(21.07.2025) כ"ה בתמוז התשפ"ה