קטע מדברי הכנסת
הצעת חוק הדיינים (תיקון מס' 23), התשס"ז-2007
[מס' מ/264, פ/1626/17, פ/1659/17; "דברי הכנסת", חוב' ה', עמ' , וחוב' י"א, עמ' ; נספחות.]
(קריאה שנייה וקריאה שלישית)
היו"ר מגלי והבה:
חברי הכנסת, אנחנו עוברים לנושא הבא בסדר-היום: הצעת חוק הדיינים (תיקון מס' 23), התשס"ז-2007, בקריאה שנייה ובקריאה שלישית. אני מזמין את יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט להציג את הצעת החוק. בבקשה.
מנחם בן-ששון (יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט):
אדוני היושב-ראש, אדוני השר, חברי חברי הכנסת, בשם ועדת החוקה, חוק ומשפט אני מתכבד להביא בפניכם את הצעת חוק הדיינים (תיקון מס' 23), התשס"ז-2007, לקריאה השנייה ולקריאה השלישית. הצעת החוק מהווה מיזוג של שלוש הצעות חוק - שתי הצעות חוק פרטיות, שהוגשו ביוזמת חברי הכנסת יצחק לוי, משה גפני ואנוכי, והצעת חוק ממשלתית.
הצעת החוק שלפניכם מתקנת את חוק הדיינים, התשט"ו-1955, ומבקשת לקבוע בו כמה הוראות בענייני אתיקה של דיינים, אשר יש בהן כדי לחזק את מעמדם ומשמעותם של כללי האתיקה לדיינים, להנחות את הדיינים בנושאים הנוגעים לאתיקה, והכול במטרה לחזק את אמון הציבור בדיינים ובמערכת בתי-הדין הרבניים.
הצעת החוק מסמיכה את נשיא בית-הדין הרבני הגדול, על דעת חבר דייני בית-הדין הרבני הגדול ולאחר התייעצות עם שר המשפטים, לקבוע כללי אתיקה לדיינים. כללים אלה יהיו בעלי מעמד מכוח החוק, והפרתם תוכל לשמש עילה להגשת קובלנה משמעתית לבית-הדין המשמעתי לדיינים. כפי שצוין בדיון בוועדה, קיימים כיום כללי אתיקה החלים על דייני בתי-הדין הרבנים. כללי האתיקה הקיימים נכתבו בשנת התשנ"ו על-ידי הרב הראשי דאז, הרב בקשי-דורון, אך בדומה לכללי האתיקה לשופטים הקיימים כיום, גם לכללים האלה לא היה מעמד מחייב, ואין להם משמעות מכוח החוק.
בנוסף, מסמיכה הצעת החוק את נשיא בית-הדין הרבני הגדול, לאחר התייעצות עם שר המשפטים, למנות ועדת אתיקה אשר תעסוק במתן חוות דעת מקדימות לבקשות דיינים שיהיו מעוניינים בכך, בענייני אתיקה של דיינים. מטרת חוות הדעת המקדימות היא להנחות את הדיינים כיצד לנהוג בטרם מעשה. ועדת האתיקה תהיה בת שלושה חברים: דיין בית-הדין הרבני הגדול ושני דיינים של בתי-הדין האזוריים, אשר ימונו לתקופה אחת בת שש שנים. החלטות ועדת האתיקה תהיינה פומביות, ותפורסמנה ללא ציון פרטים מזהים על מנת שתוכלנה להנחות את כלל הדיינים.
חשוב לציין, כי להצעת החוק שלפניכם קדם תיקון מקביל, שנחקק בחוק בתי-המשפט לפני כחצי שנה. התיקון כלל הוראות מקבילות להוראות שבהצעת החוק, והוא נחקק לשם השגת מטרות דומות למטרות הצעת החוק שבפניכם, אלא שהוא חל על שופטי בתי-המשפט הרגילים ובתי-הדין לעבודה. בעת שנחקק התיקון לחוק בתי-המשפט הצהירו חלק מחברי הכנסת על כוונתם להגיש הצעת חוק מקבילה לגבי דייני בתי-הדין, ועבדכם ביניהם. הצעות חוק כאמור אכן הוגשו, הן על-ידי חברי הכנסת, הן על-ידי הממשלה, וכעת הן מונחות בפניכם.
אציין גם כי אף שהתיקון לחוק בתי-המשפט נחקק לפני כחצי שנה, טרם נקבעו באופן רשמי כללי האתיקה לשופטים, וטרם מונתה ועדת אתיקה. גם לגבי שופטי בתי-המשפט קיימים כללי אתיקה שנקבעו על-ידי נשיא בית-המשפט העליון דאז, השופט בדימוס מאיר שמגר, ואשר זכו לעדכון שעליו שקדה ועדה של שופטי בית-המשפט העליון בראשות השופט בדימוס מישאל חשין, אך אלה עדיין לא קיבלו מעמד מחייב, בהתאם להוראות החדשות בחוק בתי-המשפט.
בדיון בוועדת החוקה עלתה סוגיה של חקיקה מקבילה לגבי דייני בתי-הדין הדתיים האחרים, הדרוזיים והשרעיים. נציגי המערכות הציגו בוועדה נתונים בדבר מספר בתי-הדין הקיימים כיום בישראל ומספר הדיינים המכהנים בהם. נציגי שתי המערכות הביעו רצון כן לחוקק חקיקה מקבילה שתחול גם עליהן, אך עלה הצורך בהתאמות ובשינויים מסוימים, שנובעים מההבדלים שקיימים בין מערכות בתי-הדין השונות הן מבחינת מבנה המערכות והן מבחינת היקף פעילותן. כך, למשל, מספרם של הקאדים מד'הב המכהנים בבתי-הדין הדרוזיים מצומצם ביותר - בסך הכול יש כיום קאדי מד'הב אחד בערכאה ראשונה ושני קאדים מד'הב בערכאת הערעור. הדבר מחייב אפוא שינויים הן בהרכב ועדת האתיקה והן בזהות הגורמים המוסמכים לקבוע את כללי האתיקה, כפי שאדוני היושב- ראש יודע מידע קרוב.
בנוסף, בפועל לא קיימים עדיין כללי אתיקה כתובים החלים על הקאדים בבתי-הדין השרעיים או על הקאדים מד'הב בבתי-הדין הדרוזיים. בדיון הביע משרד המשפטים נכונות להכין הצעת חוק מקבילה בעניין בתי-הדין הדתיים הדרוזיים ובתי-הדין השרעיים, וזאת בתיאום עם נציגי בתי-הדין. גם חברי הוועדה הביעו רצון לקדם את תהליך החקיקה ביחס לבתי-הדין הדתיים האחרים באמצעות הגשת הצעות חוק פרטיות, ואכן בכוונתם של חלק מהמציעים של הצעה זו לעשות כן בקרוב.
להצעת החוק מצורפת הסתייגותו של חבר הכנסת משה גפני. ההסתייגות נוגעת לשיקול דעתו של נשיא בית-הדין הרבני הגדול בקביעת כללי האתיקה. הנוסח המוצע על-ידי הוועדה קובע כי, ואני מצטט: נשיא בית-הדין הרבני הגדול רשאי לקבוע כללי אתיקה לדיינים. סוף ציטוט. ואילו הנוסח המוצע בהסתייגות של חבר הכנסת משה גפני נוקט לשון מחייבת יותר ומורה: נשיא בית-הדין הרבני הגדול יקבע כללי אתיקה לדיינים. סוף ציטוט משוער. אני מבקש לדחות את ההסתייגות ולחסוך בזמן, לכן אני אומר את הדברים עתה. כללי האתיקה הם, בראש ובראשונה, כלי מקצועי, שנועד להדריך את העוסקים במקצוע שעליו הם חלים ולשמש כלי עזר. כללי אתיקה אף נקבעים על-ידי אנשי המקצוע עצמם – הסוגיה עולה עכשיו בנוגע לחברי הכנסת – במקרים רבים באופן וולונטרי. הם אינם הוראות דין הנכפות על-ידי סמכות חיצונית.
כפי שציינתי קודם, כללי אתיקה לשופטים וכללי אתיקה לדיינים אומנם נקבעו עד היום באופן וולונטרי, וכעת אנו מבקשים לחזק את מעמדם ולתת להם יתר תוקף, יתר עוז. כללי אתיקה אלו נועדו על מנת שיפעלו על-פיהם מרצון, ואם ייקבעו בכפייה, יש חשש ששיתוף הפעולה האמור לא יושג.
דברים אלה נכונים לגבי כללי אתיקה ככלל, ונכונים שבעתיים כאשר מדובר בכללי אתיקה המיועדים לשופטים ולדיינים, אשר השמירה על עצמאותם היא תנאי לחוסנה של מערכת המשפט ומערכת בתי-הדין, שהיא חלק ממנה. חיוב העומד בראש המערכת לקבוע כללי אתיקה אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות אלו, ולכן מציעה הוועדה בנוסח "רשאי" ולא "יקבע".
זבולון אורלב (האיחוד הלאומי - מפד"ל):
מה כתוב בחוק - - -
מנחם בן-ששון (יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט):
"רשאי". אנחנו השווינו בין השניים. חיוב העומד בראש המערכת אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות אלה. חבר הכנסת גפני מציע לתקן באופן זהה גם את ההוראות החדשות בחוק בתי-המשפט, המסמיכות את נשיא בית-המשפט העליון לקבוע כללי אתיקה לשופטים. אני מבקש לדחות גם את ההסתייגויות הללו מאותם טעמים. חברי הכנסת, אני מבקש מכם אפוא לאשר את הצעת החוק בקריאה השנייה ובקריאה השלישית.
היו"ר מגלי והבה:
תודה רבה ליושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, חבר הכנסת בן-ששון. יש לנו שתי הסתייגויות של חבר הכנסת גפני להצעת החוק. אני מזמין את חבר הכנסת גפני, בבקשה. לאחר מכן נצביע על ההסתייגויות ועל הצעת החוק.
משה גפני (יהדות התורה):
אדוני היושב-ראש, רבותי חברי הכנסת, אדוני השר, אני מבקש לומר כיצד הגעתי להסתייגויות האלה. אני רוצה לגולל בפני חברי הכנסת את מה שאירע בהצעת החוק, הצעת חוק פרטית של יושב-ראש ועדת החוקה, חבר הכנסת מנחם בן-ששון, על החלת כללי אתיקה לשופטים. ראיתי בהצעה הזאת הצעה מאוד חיובית. ביקשתי, כפי שרבים מחברי הכנסת מבקשים, שאותם כללים שחלים על ערכאה אחת יחולו גם על ערכאה נוספת או על כל הערכאות האחרות, וביקשתי שזה יחול גם על בתי-הדין הרבניים. ישבו נציגי משרד המשפטים ואמרו: לא, אנחנו לא מסכימים, מכיוון שצריך לשאול את בתי-הדין הרבניים אם הם ערוכים לזה, אם הם מוכנים לזה, אם הם מסכימים. ישב בוועדה מנהל בתי-הדין הרבניים, והיועץ המשפטי, והוא אמר: אנחנו ביקשנו גם. ומשרד המשפטים עמד על רגליו האחוריות ולא הסכים בשום פנים ואופן.
אגב, זו לא פעם ראשונה שמשרד המשפטים או נציגיו לא מאפשרים לשדרג את מעמד בתי-הדין הרבניים כמו בתי-המשפט. בכנסת הקודמת, בשלהי הקדנציה הקודמת, כאשר משרד המשפטים הביא את החוק של שופט עמית שהוא יכול לשפוט, שאלתי למה לא עושים את זה על דיין עמית. אמר הנציג של משרד המשפטים: בתי-הדין הרבניים לא ערוכים. אמרתי: הם כן ערוכים, הם פה. הגשתי הסתייגות – חבר הכנסת מיכאל איתן היה יושב-ראש הוועדה – הבאתי את זה למליאת הכנסת, המליאה אישרה את ההסתייגות הזאת ויש אפשרות גם לדיין עמית, בניגוד לדעתו של משרד המשפטים. זאת אומרת, זה כבר הופך להיות סיסטמטי, והמשמעות של העניין שבתי-המשפט הם ערכאה גבוהה ובתי-הדין הרבניים, בעניינים שהם דנים בהם, הם ערכאה נמוכה. אני לא מסכים לעניין הזה. ביקשתי באותו דיון להחיל את זה גם על בתי-הדין הרבניים, וכדרכו, משרד המשפטים לא הסכים.
יושב-ראש הוועדה, שזאת היתה הצעת חוק פרטית שלו, ביקש שלא לעכב את הצעת החוק, והסכמנו ואמרנו שנגיש הצעות חוק פרטיות, ואכן עשינו כך. חבר הכנסת יצחק לוי, יושב-ראש הוועדה ואנוכי הגשנו אותו חוק על בתי-הדין הרבניים. ביקשנו לעשות את זה גם על בתי-הדין השרעיים ועל בתי-הדין הדרוזיים, על קאדי מד'הב. הנציגים שלהם הוזמנו לוועדה ואמרו שהם עדיין לא ערוכים לכך, ואנחנו הודענו שברגע שהם יהיו ערוכים נגיש גם על בתי-הדין הללו. אבל על בתי-הדין הרבניים לא היה דיון.
תוך כדי הדיון התברר לי דבר שידעתי תמיד, אבל לא כל הציבור יודע אותו. התברר שהחוק שחבר הכנסת מנחם בן-ששון עשה, להחיל כללי אתיקה לשופטים – השופטים מצפצפים עליו. נשיא בית-המשפט העליון הקודם ונשיאת בית-המשפט העליון הנוכחית - לא עושים עם זה כלום. קיבלנו מכתב נזעם מאחד מעורכי-הדין, והוא אומר: עשיתם חוק, רשאי בית-המשפט העליון לקבוע כללי אתיקה – רשאי – אבל בגילדה שם לא עושים כללי אתיקה. לא בגילדה, אסור להגיד את זה, בבית-המשפט העליון לא עושים את זה.
זבולון אורלב (האיחוד הלאומי - מפד"ל):
רשאי או רשע? לא הבנתי.
משה גפני (יהדות התורה):
רשאי. באתי לוועדה ושאלתי את מנהל בתי-הדין הרבניים ואת היועץ המשפטי של בתי-הדין: לכם יש כללי אתיקה? הוא אמר: כן, אנחנו רוצים את החוק, לנו יש כללי אתיקה, אנחנו מחילים אותם על הדיינים. ואני כל הזמן ניזון מהתקשורת ואני כל הזמן יודע שבית-המשפט הוא מקום מסודר והכול שם מתנהל כחוק ויש אתיקה מסודרת. בתי-הדין הרבניים, לפי מה שמתפרסם בתקשורת החילונית, זה מקום ששם הבלגן חוגג. ולפתע מתברר מה שאני יודע כל הזמן, שבתי-הדין הרבניים מסודרים ושם אין גילדות, וכאשר יש בעיה של אתיקה הם מגיעים לוועדת משמעת, ובבתי-המשפט זה לא כך. עובדה. ביקשתי להכניס הסתייגות.
נסים זאב (ש"ס):
כי הנשיא של בית-המשפט יודע לכבד את השופטים.
משה גפני (יהדות התורה):
ההסתייגות אומרת, שבית-המשפט לא יהיה רשאי להחיל כללי אתיקה, אלא יהיה חייב. במקום "רשאי לקבוע", "יקבע". נגיד לו לקבוע. מה, הוא בעל-הבית של המדינה? הרי אנחנו החלטנו איך נקבע חוק בתי-המשפט, אנחנו נקבע גם איך יהיו כללי האתיקה. אז אם היא עושה את עבודתה, הנה מה טוב. אם הם לא עושים את עבודתם, נחליט אנחנו. ופה, למרבה הפליאה של רבים מתושבי המדינה, שלא יודעים את האמת, בתי-הדין הרבניים מתנהלים עם כללי אתיקה מסודרים.
זבולון אורלב (האיחוד הלאומי - מפד"ל):
הם לא צריכים לקבוע, הוא רשאי, מספיק.
משה גפני (יהדות התורה):
לכן ההסתייגות שלי על בתי-הדין הרבניים לא מעלה ולא מורידה, כיוון שהוא כבר קבע. ההסתייגות שלי מעלה ומורידה רק על בית-המשפט, ששם הם לא קובעים.
מנחם בן-ששון (יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט):
אני רוצה לדייק. בשני המקומות יש כללי אתיקה, אלא המעמד שלהם כלפי עניין המשמעת בשני המקומות הוא בין "רשאי" לבין "יקבע", שאתה רוצה בחוק הזה.
משה גפני (יהדות התורה):
אדוני יושב-ראש ועדת החוקה, זו לא פעם ראשונה. אני מעריך שעד שהמשיח יבוא זאת גם לא תהיה פעם אחרונה. אני מקווה שהמשיח יבוא מהר.
מנחם בן-ששון (יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט):
מחר.
משה גפני (יהדות התורה):
אבל עד אז אני יודע שהיחס של משרד המשפטים לכל מה שנוגע לבתי-הדין הרבניים הוא שונה באופן מוחלט מהיחס לבתי-המשפט, ועברנו את זה כבר כל כך הרבה פעמים. מה היה רע, חבר הכנסת בן-ששון, להכניס הסתייגות פשוטה ולא להטריח את הכנסת פעם, ופעם נוספת, ואת ועדת החוקה? מה היה קורה אם היתה נכנסת ההסתייגות אז, בחוק של בתי-המשפט, שזה חל גם על בתי-הדין הרבניים? יושב בוועדה מנהל בתי-הדין הרבניים, יושב בוועדה היועץ המשפטי של בתי-הדין, ואומר: אני ערוך לזה, יש לי, אני רוצה את החוק. למה משרד המשפטים לא אפשר?
הערה אחרונה: מופיע בתקנון, שאסור לחבר כנסת להעתיק חוק של השני, אלא אם כן הוא מציין את זה. הגשנו הצעת חוק פרטית, חבר הכנסת בן-ששון, חבר הכנסת יצחק לוי ואנוכי. הלכה הממשלה וראתה שאין ברירה, החוקים האלה הולכים לעבור, העתיקה את החוק שלנו והביאה גם הצעת חוק ממשלתית. העתיקה את החוק. היא לא חייבת להגיד שהיא מעתיקה את זה, אז יש הצעת חוק ממשלתית. אני מאוד שמחתי, מכיוון שהחוק שלנו היה רק לקריאה ראשונה. כיוון שהממשלה הגישה, הרי יש לה פריווילגיה, אז זה מובא עכשיו לקריאה שנייה ולקריאה שלישית.
על-פי בקשתו של יושב-ראש ועדת החוקה, מרוב עדינותו הוא ביקש ממני שלא אביא את ההסתייגות שלי להצבעה, אחרת הוא יטען "נושא חדש", והעיקר אצלי היה בית-המשפט, כיוון שכפי שהסברתי, לבתי-הדין הרבניים אין בעיה. שם יש כללי אתיקה והם מוכנים שזה יהיה מחייב. לכן, כפי שהבטחתי לך, ההסתייגות נאמרה והיא תמשיך להיאמר. עד שמשרד המשפטים לא ישנה את גישתו כלפי בתי-הדין הרבניים, אני לא אביא את זה להצבעה. תודה רבה.
היו"ר מגלי והבה:
תודה. אנחנו עוברים להצבעה על שתי ההסתייגויות של חבר הכנסת גפני.
זבולון אורלב (האיחוד הלאומי - מפד"ל):
הוא הסיר אותן. הוא שכנע אותי.
היו"ר מגלי והבה:
חבר הכנסת אופיר פינס-פז אינו נמצא, ולכן אנחנו לא מצביעים על ההסתייגויות שלו. אם כך, אנחנו עוברים להצביע על החוק בקריאה שנייה.
הצבעה מס' 6
בעד סעיפים 3-1 - 14
נגד - אין
נמנעים - אין
סעיפים 3-1 נתקבלו.
היו"ר מגלי והבה:
14 בעד, אין מתנגדים ואין נמנעים. אם כך, אני קובע שהצעת חוק הדיינים עברה בקריאה שנייה.
חברי הכנסת, אנחנו עוברים להצבעה בקריאה שלישית.
הצבעה מס' 7
בעד החוק - 16
נגד - אין
נמנעים - אין
חוק הדיינים (תיקון מס' 23), התשס"ז-2007, נתקבל.
היו"ר מגלי והבה:
16 בעד, אין מתנגדים ואין נמנעים. אם כך, הצעת חוק הדיינים התקבלה בקריאה שלישית.