הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 2234528 הכנסת העשרים וחמש יוזם: חבר הכנסת יצחק קרויזר ______________________________________________ פ/6156/25 הצעת חוק לתיקון פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פטורין) (גביית ארנונה מנכסי מדינה ברשויות פריפריאליות), התשפ"ה–2025 דברי הסבר תיקון חקיקה זה נועד לתקן עיוות היסטורי שנוצר ללא הבחנה מספקת בין רשויות חזקות לחלשות. החלת חיוב בשיעור של 100% בגין ארנונה על נכסי משרדי ממשלה ברשויות המקומיות המדורגות באשכול פריפריאלי 1 מחזקת תחזק את הרשויות הזקוקות לכך ביותר, תצמצם פערים ותבטיח חלוקת נטל הוגנת יותר בין הממשלה לבין השלטון המקומי. מדובר בצעד מידתי צודק ומשתלם בטווח הארוך אשר יתמוך בפיתוח הפריפריה ובהענקת שירותים ראויים לתושביה ללא תלות מוחלטת בחסדי התקציב הממשלתי. פקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פטורין), 1938 (להלן – הפקודה), נחקקה בתקופת המנדט הבריטי והעניקה פטור נרחב מתשלום ארנונה לנכסי ממשלה. בהתאם לפקודה זו המדינה הייתה פטורה מארנונה לרשויות המקומיות במשך עשרות שנים למעט אותן רשויות שמשרד הפנים הכריז עליהן כערי עולים – יישובים שקלטו עלייה שבהן שולמה ארנונה במלואה בגין נכסי המדינה. החל משנות החמישים הוגדרו כ-60 מהרשויות המקומיות כערי עולים וניתנה להן בכך הטבה משמעותית. ערים אלו הורשו לגבות ארנונה מלאה מנכסי מדינה שבתחומן, בניגוד לשאר הרשויות שבהן נגבתה ארנונה בשיעור מופחת, בסדר גודל של 30-55% בהתאם לסוג הנכס הממשלתי. מדיניות זו שיקפה את הרצון לתמוך בערי פיתוח וקליטת עלייה באמצעות הכנסות ארנונה מנכסי הממשלה. בשנת 1995 במסגרת חוק ההסדרים שנחקק באותה שנה חל שינוי משמעותי והוטלה לראשונה חובה על משרדי הממשלה לשלם ארנונה לרשויות המקומיות, צעד ששם קץ לפטור המוחלט שזכו בו עד אז. עם זאת, תשלום הארנונה הממשלתית לא נקבע בשיעור מלא אלא הופחת בחקיקה. בשנת 1998 תוקנה הפקודה כך שנקבעו שיעורי ארנונה מופחתים לנכסי מדינה. בין היתר, בסיסי צה״ל מחויבים רק בכ-30% מתעריף הארנונה ומשרדי הממשלה מחויבים בכ-55% מתעריף הארנונה לעומת נכס עסקי רגיל. על כן, הנכסים הממשלתיים ברשויות שלא הוגדרו כערי עולים נהנו דאז מהנחה ניכרת בחוק. החוק קבע שהוראות ההנחה לא יחולו בתחום העיר ירושלים, כלומר, בבירה הממשלה תשלם ארנונה מלאה על נכסיה. למעשה ירושלים היא הרשות המקומית היחידה בארץ שבה המדינה משלמת 100% ארנונה על נכסיה בזכות החרגה מפורשת בחוק. בכל שאר הרשויות נכסי משרדי הממשלה, צה״ל וגופים ציבוריים משלמים כאמור ארנונה חלקית בלבד בהתאם לפקודה. מדיניות ערי העולים נמשכה במקביל למתן ההנחות האחידות בשאר הרשויות, אך לאורך השנים היא יצרה עיוות. רשימת הרשויות בעלות מעמד כערי עולים לא עודכנה מאז שנות החמישים וחלקן חדלו מזמן לקלוט עלייה, בעוד שרשויות חלשות אחרות לא נהנו מהפטור המלא. מצב זה הוביל לביקורת ולצעדי תיקון. בשנת 2016 החליטה הממשלה לבטל בהדרגה את הסדר ערי העולים ההיסטורי. לפי החלטת הממשלה, החל משנת 2017 לא הורשתה עוד אף רשות מקומית, מלבד ירושלים, לגבות ארנונה מלאה מנכסי מדינה. במסגרת החלטת הממשלה נקבע כי ההכנסות שנחסכו למדינה יועברו במקום זאת לקרן ייעודית לחיזוק רשויות חלשות – "הקרן לצמצום פערים". בשל היקפו הכספי הנרחב, ביטול ההסדר נעשה באופן מדורג בשנים 2017 עד 2024. כלומר, רשויות פריפריאליות אשר נהנו עד אז מגבייה מלאה מנכסי מדינה נאלצות להפחית בהדרגה את החיוב לשיעורי ההנחה האחידים בדומה לכלל הרשויות המקומיות. רשויות המדורגות באשכול 1 במדד הפריפריאליות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הינן הרשויות הפריפריאליות ביותר במדינה ונמנות ברובן על קבוצת הרשויות שסבלו ומהוות נפגעות עיקריות מהשינוי. רשויות אלו מאופיינות בכך שהן מרוחקות ממרכזי פעילות כלכלית, בעלות בסיס כלכלי צר ויכולת נמוכה לגבות ארנונה עסקית משמעותית. לאור זאת, נוכחותם של בסיסי צבא ומתקני מדינה בשטחיהן מטילה עליהן עול תקציבי ללא מקור מימון הולם. בשנת 2023 הסתכמו הפטורים השנתיים מארנונה לנכסי משרדי הממשלה ברשויות המדורגות באשכול הפריפריאלי 1 בסכום כולל של 64,631 אלפי שקלים חדשים. נכסי המדינה נהנים משירותי הרשות המקומית (תשתיות, ניקיון ועוד), אך הרשות המקומית זכאית לגבות בעדם רק חלק מזערי מהארנונה שהייתה גובה מנכס דומה בבעלות פרטית. מצב זה גורם להפסד הכנסות משמעותי לרשויות הפריפריאליות החלשות. הממשלה אמנם הקימה את הקרן לצמצום פערים במטרה לפצות על אובדן ההכנסות מרשויות הפריפריה אך פתרון זה הוא עקיף ותלוי במדיניות ממשלתית משתנה. בפועל התקציב ההתחלתי של הקרן עמד על סך של 140 מיליון שקלים חדשים בשנת 2017 ונפרס על פני 183 רשויות בכל הארץ וסכומי הסיוע לכל רשות נמוכים משמעותית מההכנסות שהיו לרשויות מסוימות מגביית הארנונה המלאה. אמנם הוצהר שהקרן תגדל בהדרגה עד לסכום של 500 מיליון שקלים חדשים בשנת 2025, אך בינתיים הרשויות הפריפריאליות רואות כיצד מקורות הכנסה שהיו בידיהן נלקחים בתמורה להבטחות למענקים עתידיים. הדבר מגביר את תלותן של הרשויות החלשות בתקציבי הממשלה ופוגע ביציבותן הפיננסית. הרשות הפריפריאלית נאלצת לסמוך על מנגנון חלוקה ממשלתי שעלול להשתנות משנה לשנה חלף קבלת הכנסה עצמאית וקבועה מארנונה. בנוסף להיבט הפיננסי, למדיניות ההנחות לנכסי הממשלה יש גם השלכות שליליות על הפיתוח המקומי ושימושי הקרקע בפריפריה. בהיעדר חיוב ארנונה מלא, גופים ממשלתיים כגון משרד הביטחון וצה״ל אינם נושאים בעלות האמיתית של הקרקעות הנרחבות שהם מחזיקים באזורי הפריפריה ולעיתים מחזיקים שטחים גדולים מהנדרש החוסמים פיתוח אזרחי או תעשייתי חלופי. יוצא אפוא שהתמריץ הנוכחי עבור המדינה הינו להמשיך ולהחזיק בקרקעות בפריפריה בעלות מינימלית, במקום לפנות שטחים לצורך פיתוח כלכלי באותן רשויות מקומיות. על כן, ביטול ההנחה וגביית ארנונה מלאה יעודדו שימוש יעיל יותר בקרקע. המדינה תשקול ברצינות אילו שטחים באמת נחוצים לצרכיה והרשויות המקומיות יוכלו ליזום פיתוח באותם אזורים שישוחררו. לסיכום, הרשויות המקומיות המדורגות באשכול 1 במדד הפריפריאלי ניצבות בפני כשל מבני במצב החוקי הקיים. הן מספקות מחד שטח ושירותים למתקני המדינה החיוניים לכלל המדינה, ומנגד הן אינן מקבלות מהמדינה את מלוא התמורה המיסוית על כך. כתוצאה היא שרשויות אלו מאבדות מקור הכנסה שהיה בעבר חלק ניכר מתקציבן והפיצוי החלופי באמצעות מענקים אינו משלים את החסר. לפיכך, מוצע כי רשויות מקומיות שמשויכות לאשכול 1 במדד הפריפריאליות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה יוחרגו מההסדר הקבוע בסעיף 3 לפקודה, אשר מעניק פטור והנחות למשרדי ממשלה מתשלום ארנונה לרשויות המקומיות. -------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ז בתמוז התשפ"ה (23.07.2025) תיקון סעיף 3 1. בפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פטורין), 1938, בסעיף 3, בסיפה, אחרי "לא יחולו בתחום עירית ירושלים" יבוא "ובתחום רשות מקומית המשויכת לאשכול פריפריאליות 1 של הרשויות המקומיות לפי פרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה".