הצעת חוק לדיון מוקדם

הכנסת השבע-עשרה הצעת חוק של חברי הכנסת עזמי בשארה ג'מאל זחאלקה ואסל טאהא פ/2017/17 הצעת חוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (פקיעת רכישה), התשס"ז-2007 תיקון סעיף 2 1. בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 19431 (להלן – הפקודה), בסעיף 2, בפסקה (1), אחרי ההגדרה "בית משפט" יבוא: ""בעל קרקע" - מי שהיה, ערב הרכישה, בעל הנכס או בעל זכות או טובת הנאה בו, לרבות מי מטעמו." הוספת סעיפים 22א עד 22ה 2. אחרי סעיף 22 לפקודה יבוא: "השבת קרקע שחלף או לא מומש הצורך הציבורי בגינו נרכשה 22א. (א) קרקע אשר נרכשה בה כל זכות כאמור בסעיף 3, והצורך הציבורי בגינו נרכשה אותה זכות חלף, תושב לבעל הקרקע. (ב) קרקע אשר נרכשה בה כל זכות כאמור בסעיף 3, והצורך הציבורי בגינו נרכשה אותה זכות לא מומש במהלך שבע שנים מיום הקניית הזכות בה כאמור בסעיף 19, תושב לבעל הקרקע. (ג) ראה שר האוצר כי יש לשנות את הצורך בגינו נרכשה זכות בקרקע כאמור בסעיף 3 לצורך ציבורי אחר, תושב אותה זכות בקרקע לבעל אותה קרקע, ותיבחן מחדש רכישת כל זכות בה. השבת קרקע שחלף או לא מומש הצורך הציבורי בגינו נרכשה ושימשה לצורך ציבורי אחר 22ב. קרקע אשר נרכשה בה כל זכות כאמור בסעיף 3 והצורך בגינו נרכשה אותה זכות חלף או לא מומש, אולם היא שימשה לצורך אחר, תושב לבעל הקרקע, ותיבחן מחדש רכישת כל זכות בה; במידה ואין אפשרות להשיב קרקע כאמור תינתן לבעליה קרקע חלופית שוות ערך. השבת פיצויים 22ג. בעל קרקע שנרכשו ממנו הזכויות בקרקע לפי חוק זה רשאי לבחור בין השבת הפיצויים לפי ערכם הריאלי תמורת השבת הקרקע כאמור בסעיף 22א לבין קבלת קרקע חלופית כאמור בסעיף 22ב. חובת הודעה 22ד. (א) שר האוצר או מי שהוא הסמיך לענין זה יודיע לבעלי קרקע לא יאוחר מתום שנה מיום כניסתו של חוק זה לתוקף ומדי שנתיים, אם קרקע שנרכשה בה זכות כאמור בסעיף 3 עדיין דרושה; אין בהודעה כאמור כשלעצמה להעיד שהקרקע עדיין דרושה לצורך בגינו נרכשה. (ב) הודעה כאמור בסעיף קטן (א) תהיה באמצעות מסירה לבעלים בדואר רשום. סמכות בית המשפט 22ה. בית המשפט מוסמך להורות על השבת כל זכות לפי סעיפים 22א או 22ב." תחולה 3. הוראות סעיפים 2 ו 22א עד 22ה לפקודה, כנוסחם בחוק זה, יחולו גם על קרקע שנרכשה בה זכות כאמור בסעיף 3 לפני תחילתו של חוק זה, ועל מי שהיה בעל הקרקע האמורה לפני תחילתו של חוק זה. דברי הסבר כיום מוטלות על מעשה ההפקעה והפגיעה בקניין הפרט מצד הרשות מגבלות פרוצדוראליות ומהותיות שונות. מגבלות אלה הוחמרו לאחר עיגון זכות הקניין בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, והעלאתה לדרגה חוקתית. אולם מגבלות אלה טרם הוחלו בחוק על התקופה שלאחר ההפקעה. בעבר שלטה התפיסה שסיווגה את מוסד ההפקעה כמעשה מנתק-זיקה, מעשה שנשלם עם רישומה של הקרקע המופקעת על-שם המדינה. תפיסה זו נתנה לרשות שיקול דעת רחב מאד: ברצותה משתמשת בנכס המופקע לאותה המטרה הציבורית, ברצותה משתמשת בו לצרכים אחרים, או שאינה משתמשת בו בכלל - ואין לו לבעל הנכס המופקע כל זכות עמידה מול הרשות המפקיעה וכל עילת תביעה נגדה בשל שימוש, זה או אחר, או בשל חוסר שימוש, בנכס המופקע בתקופה שלאחר ההפקעה. עיגון זכות הקניין בסעיף 3 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, מחייב את חיזוק ההגנה על קניינו של הפרט באופן ניכר. והוא מחייב הטלת הגבלות על הרשות לא רק בשלב ההפקעה אלא גם לאחר שתם ונשלם מעשה ההפקעה. כשם שזכות הקניין אינה חיה אך יום אחד בלבד אלא מתקיימת לאורך ימים ושנים - ובעניינה של קרקע: לעד - כך נדרש, כמסקנה נגזרת, כי המגבלות אשר תחולנה על שלילת זכות הקניין בידי המדינה, תהיינה בעלות עוצמה השווה לזכות הקניין ותחולנה לצד זכות הקניין המופקעת לאחר שעברה אל הרשות. המסקנה המחייבת היא שיש לראות בהפקעה פעילות שומרת-זיקה או צמודת מטרה, ותנאים שהיוו תנאים-בלעדיהם-אין למעשה ההפקעה, ראוי שיוסיפו ויתקיימו על דרך העיקרון גם בתקופה שלאחר ההפקעה. דברים אלה הובילו לקביעת הלכה חדשה לפיה נכס שהופקע מבעליו לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943, ולא שימש למטרה בגינה הופקע או שמטרה זו חלפה מן העולם - יושב לבעליו. בית המשפט העליון קרא למחוקק לעגן את הלכה זו בחוק ולהסדיר את דיני ההפקעות ברוחה. זאת היא המטרה המונחת ביסוד תיקון זה. סעיף 1 לסעיף ההגדרות תתווסף הגדרת "בעל קרקע" שתכלול את הבעלים או מי שבא תחתיו. סעיף 2 סעיף 22א(א) - העיקרון המונח ביסוד סעיף זה הוא שהפקעה לא נועדה להעשיר את המדינה, וכי בין הפקעת הקרקע לבין צורכי הציבור קיים קשר בל-יינתק. זכות הקניין שרוכשת המדינה בקרקע שהופקעה מן הפרט היא זכות 'מותנית', והתנאי הוא נחיצות הקרקע להגשמת צורך ציבורי. משחלף הצורך הציבורי מן העולם, יש להשיב את הקרקע לבעליה. אי השבת הקרקע במצב דברים זה הופכת ההפקעה ממכשיר להגשמת יעדים חברתיים למטרה עצמאית, העומדת בזכות עצמה. סעיף 22א(ב) - רשות שהפקיעה קרקע למטרה ציבורית ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע, בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה: לא בזמן שהופקעה ולא למטרה שלשמה הופקעה הקרקע. אותו צורך ציבורי שבעטיו נלקח הקניין מן היחיד והועבר לשימוש הכלל, הוכח בעליל כי אין הוא עז דיו וממילא כי אין הוא מצדיק נטילה כפויה של הקרקע. השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה. התקופה של שבע שנים באה כדי לתחום את מסגרת הזמן העומדת לרשות שר האוצר למימוש ההפקעה. תקופה זו משקפת את האיזון הראוי בין צורך הרשות המפקיעה לפרק זמן ארוך יחסית לשם מימוש ראוי למטרה בגינה רכשה את הקרקע מחד גיסא, לבין הגנה על הפרט שנרכשה הקרקע שבבעלותו וקביעת גבול להשתהות הרשות מאידך גיסא. סעיף 22א(ג) - סעיף זה בא לקבוע את הדין מקום בו הופקעה קרקע למטרה ציבורית פלונית, ולימים הרשות דורשת לעשות בה שימוש למטרה ציבורית אחרת שמלכתחילה ניתן היה להפקיע את הקרקע לייעודה. משחדלה להתקיים המטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע, תעמוד לבעלים הברירה אם ליטול בחזרה את הקרקע. אם הקרקע עודנה דרושה לסיפוקו של צורך ציבורי אחר, כי אז מוטל על הרשות לחזור ולהכריז על הפקעת הקרקע לשמו של הצורך החדש. הסדר זה יש בו כדי ליתן תוקף ועוצמה לזכות הקניין של הפרט, באופן שישקף את מעמדה לאחר עיגונה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. סעיף זה מבטא גם את עקרון השוויון המהותי המחייב, כי בהתמצות המטרה הציבורית שלמענה הופקעה קרקע מפלוני לטובת הציבור כולו, תוחזר הקרקע לבעליה-לשעבר שכבר העלה את תרומתו לציבור. עם החזרת הקרקע לבעליה מחייב עקרון השוויון כי תיעשה הערכה מחדש איזו קרקע ראוי להפקיע עתה, ואם תהא זו שוב קרקעו של אותו פרט. סעיף 22ב - מקום בו הופקעה קרקע למטרה ציבורית אחת, ואותה מטרה חלפה או לא מומשה והרשות עשתה בקרקע שימוש למטרה ציבורית אחרת, שומה על הרשות להחזיר את הקרקע לבעלים המקורי. דרך זו תישמר זכויות הבעלים לטעון כנגד התמשכות ההפקעה, ותטיל נטל על הרשות להיזהר בשימושים שתעשה בקרקע המופקעת. אם מטעם כלשהו אין אפשרות להחזיר את הקרקע לבעליה, כגון שהקרקע נמכרה לקונה בתמורה ובתום-לב, תוטל חובה על הרשות לפצות את הבעלים בקרקע חלופית. סעיף 22ג - סעיף זה בא לקבוע את העיקרון לפיו תשלום פיצויים אין בו כדי למעט מזיקתו של הבעלים לקרקע. תשלום פיצויים אכן ממזער את הפגיעה הכלכלית הנובעת מהפקעת הקרקע, אולם אין הוא אלא תנאי אחד מני רבים להפקעה והוא אינו מאיין את הפגיעה הרגשית שהיא מנת חלקו של מי שנושל מאדמתו ואת הפגיעה בכבודו, באישיותו, באוטונומיה של רצונו ובחירותו. אבחנה בין מי שקיבל פיצויים לבין מי שלא אין בה כדי לנתק את זיקת הבעלים לשעבר בקרקע. אחרת הברירה בפני הבעלים, שלא לקבל פיצויים ולהמתין לבלתי-נודע, או לקבל פיצויים ולאבד זיקה, היא ברירה שאינה סבירה ושאין בה צדק. סעיף 22ד - שתי מטרות עומדות ביסוד סעיף זה: האחת הטלת חובה על הרשות לבחון מחדש את נחיצות הקרקע למימוש המטרה הציבורית שלשמה הופקעה באופן תקופתי. השניה, מתן דין וחשבון ויידוע מי שאדמתו הופקעה בדבר מעמד הקרקע כיום והאם עודנה משמשת או דרושה לאותה מטרה שלשמה הופקעה, וזאת מבלי לפגוע בזכותו של הבעלים לערער על קביעת הרשות בדבר נחיצות או שימוש הקרקע ביום מתן ההודעה. סעיף 22ה - אין די בכך שפג הצורך הציבורי או לא מומש, כדי שמקרקעין אשר הופקעו יעברו מידי הרשות המפקיעה לידי הבעלים המקורי. כדי שהמקרקעין יעברו מיד ליד דרושה החלטה. ההחלטה כזאת תתקבל על ידי בית המשפט כאשר יתבקש להכריע במחלוקת בין הרשות המפקיעה לבין הבעלים המקורי. הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת השש-עשרה על ידי חבר הכנסת עזמי בשארה וקבוצת חברי הכנסת (פ/1474). הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת השבע-עשרה על ידי חבר הכנסת עזמי בשארה וקבוצת חברי הכנסת והוסרה מסדר היום של הכנסת ב- 6/12/2006 (פ912/). --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום י' בשבט התשס"ז – 29.1.07