הצעת חוק לדיון מוקדם

הכנסת השבע-עשרה הצעת חוק של חבר הכנסת ניסן סלומינסקי פ/2036/17 הצעת חוק בתי המשפט (תיקון - אישור ועדת חוקה לתקנות סדר הדין האזרחי), התשס"ז-2007 תיקון סעיף 108 1. בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984 , בסעיף 108 - (א) בסעיף קטן (א), אחרי פסקה (5) יבוא: "(6) הוראות בדבר: סמכות מקומית, מחיקה או דחיה של תובענות, חקירות, חשבונות ובדיקת נכסים, מומחים, סעדים זמניים, דרכי המצאת כתבי בי דין וכן קביעת סדרי דין מיוחדים;"; (ב) בסעיף קטן (ב), במקום "סעיף קטן (א)(4) ו-(5)" יבוא "סעיף קטן (א)(3), (4), (5) ו-(6)". דברי הסבר סעיף 108 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 מסמיך את שר המשפטים להתקין תקנות סדרי דין ובהן להסדיר את סדרי הדין והנוהג לפני בתי משפט, רשמים ולשכות הוצאה לפועל, במידה שלא נקבעו בחוק. כיום לא נדרש אישור של ועדה מוועדות הכנסת להתקנת התקנות מכח הסעיף, למעט תקנות הקובעות אגרות, אשר יש חובה להביאן לאישור ועדת החוקה חוק ומשפט גם לפי סעיף 108 לחוק בתי המשפט וגם מכח העקרון הכללי שבסעיף 1(ב) לחוק יסוד משק המדינה. מכח סעיף 108 האמור התקין שר המשפטים את תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן – תקנות סדר הדין) (קדמו להן תקנות סדר הדין האזרחי, התשכ"ג-1963), אשר הן דבר החקיקה המרכזי המסדיר את סדר הדין בהליכים האזרחיים בבתי המשפט. סדרי הדין קובעים, למשל, מיהו בית המשפט המוסמך לדון בהליך; מהו ההליך הראוי; כיצד יש להמציא את כתבי הטענות לבעלי הדין; כיצד ינוסחו כתבי הטענות; מהם הליכי הגילוי בהם ניתן לעשות שימוש בשלבים שונים של ההליך; מהם הסעדים הזמניים שמוסמך בית המשפט לפסוק ובאילו תנאים; כיצד ינוהל שלב ההוכחות; כיצד ניתן לתקוף את פסק-דינו של בית המשפט ועוד. בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס. 2.3100 בענין חקיקת משנה (להלן – הנחיית היועץ או ההנחיה) מובאות תקנות סדר הדין כדוגמה מובהקת לתקנות "מחוץ לחוק" – כלומר תקנות אשר קובעות הסדרים ראשוניים בעניינים שהחקיקה הראשית כלל לא עוסקת בהם (בעמ' 5 להנחיה). ולענין מדיניות החקיקה הרצויה נאמר בהנחיה כי: "רצוי...להימנע ככל שניתן מחוקי מסגרת או מסעיפי מסגרת, המניחים את קביעת ההסדרים הראשוניים למתקין התקנות, אלא אם כן קיימים טעמים מיוחדים המצדיקים חקיקה כזאת, כגון כאשר מדובר בעיקר בקביעת פרטים בעלי אופי טכני שהתקנתם דורשת מיומנות מיוחדת או שאין להם חשיבות מעשית או עקרונית ניכרת, או בקביעת הסדרים הצריכים שינוי לעתים תכופות, או בהסדרים החייבים על פי מהותם להיקבע בדחיפות". ההנחיה מוסיפה כי בייחוד יש להימנע מחקיקה כאמור כאשר מדובר בהסדרים הפוגעים בחירויות יסוד של הפרט. מטרתם של סדר הדין ושל הזכויות הדיוניות היא לאפשר את מימוש הזכויות המהותיות שקובע הדין. במובן זה הזכות הדיונית היא זכות נלווית לזכות המהותית, ומתאימה לקביעה בתקנות. לצד זאת, לחלק מההסדרים הדיוניים חשיבות מעשית ועקרונית ניכרת ויש בעיצובם היבטים חוקתיים מובהקים. יש בחלק מההסדרים כדי לפגוע ולהשפיע באופן ממשי על זכויות יסוד של בעלי הדין, כגון חופש התנועה, זכות הקנין, הזכות לפרטיות, זכות הגישה לערכאות ועוד (להרחבה בענין זה ראו שי שגב, "על היחס שבין חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו לבין תקנות סדר הדין האזרחי, בכלל, והסעדים הזמניים, בפרט" (להלן – "שי שגב"), המשפט ב', עמ' 53, בעמ' 60). על כן יש חשיבות לפיקוח ציבורי ולשיתוף הציבור בקביעת אותם הסדרים. אחת הדרכים להגביר את השקיפות, לשפר את הפיקוח הציבורי ואת הביקורת הציבורית על הליך חקיקת המשנה, היא באמצעות שיתוף המחוקק בדרך של דרישה לאישור התקנות על ידי ועדה מוועדות הכנסת. קיימים בידי הכנסת כלי פיקוח נוספים על הרשות המבצעת, אך אין בהם כדי להבטיח מעורבות פרלמנטארית של ממש בעיצוב ההסדרים, וביקורת עקבית ושוטפת על מלאכת ההתקנה. יצויין כי בעשורים האחרונים המחוקק קובע דרישה לאישור תקנות על ידי ועדה מוועדות הכנסת במספר הולך וגובר של חוקים. יש המבקרים מגמה זו (הנחיית היועץ, עמ' 40) ואילו אחרים סבורים שמגמה זו היא חשובה ונכונה, ויש בה כדי לאזן במשהו את סמכויות החקיקה הנרחבות המצויות כיום בידי המינהל הציבורי (ראו למשל ברוך ברכה, משפט מינהלי, כרך ראשון, עמ' 82 – 89 וכן עמ' 226 ואילך) . מובן כי קיימים גם חסרונות לקביעת דרישה לאישור תקנות על ידי ועדה של הכנסת. יש בכך כדי לסרבל ולהאריך את הליך החקיקה, ולפגוע בגמישות, ביעילות ובמהירות שמאפיינים חקיקה מינהלית שאינה מחייבת אישור ועדה. הבאת תקנות מפורטות ומקצועיות לאישור ועדה גם מעמיסה על הרשות המחוקקת, אשר עמוסה גם כך בחקיקה ראשית שהיקפיה הולכים וגדלים. ואולם, כאשר התקנות קובעות הסדרים ראשוניים שיש להם השפעה ניכרת על זכויות בכלל ועל זכויות יסוד בפרט – יש לכך הצדקה (ראו בהנחיית היועץ, עמ' 40). כאמור, תקנות סדר הדין כוללות הסדרים שיש להם השפעה רבה על בעלי הדין ועל זכויותיהם כגון הוראות בדבר הסמכות המקומית, הוראות בדבר מחיקה או דחיה של תובענות, הוראות בדבר עריכת חקירות ובדיקת נכסים, הוראות בדבר מומחים, קביעת מסלולים של סדרי דין מיוחדים, קביעת האפשרות ליתן סעדים זמניים להבטחת ביצוע פסק הדין (כגון - עיכוב יציאה מן הארץ, עיקול נכסים, מינוי כונס נכסים ותפיסת נכסים), קביעת דרכי המצאת כתבי בי דין, קביעת הוצאות משפט ותעריף שכר טרחת עורכי דין ועוד. לצד זאת, כוללות התקנות גם הוראות רבות בענינים ביצועיים, טכניים, לא עקרוניים או שאין בהם חשש לפגיעה מהותית בזכויות, כגון הוראות בדבר הארכת מועדים, דרכי הגשת בקשות ותובענות והפרטים שצריכים להיכלל בהן ועוד. על כן, מוצע לקבוע בסעיף 108 לחוק בתי המשפט כי התקנת תקנות סדר דין בענינים מסוימים, כאמור לעיל, בנוסף לעניני אגרות בתי המשפט, תהיה טעונה אישור של ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, אשר היא הוועדה בכנסת המופקדת על חקיקה בנושא בתי המשפט, והמפקחת על פעילות מערכת המשפט. יצויין כי יש הטוענים שחלק מההסדרים הנכללים כיום בתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, צריכים היו למעשה להיקבע בחקיקה ראשית ולא בחקיקת משנה (להרחבה בענין זה ראו למשל משה קשת, הזכויות הדיוניות וסדר הדין במשפט האזרחי (מהדורה שלוש עשרה), בעמ' 48; שי שגב לעיל בעמ' 84-85). אכן, ייתכן שרצוי היה לחוקק בהליך חקיקה ראשית חוק סדר דין אזרחי, בדומה לחוק סדר הדין הפלילי, אשר יקבע הוראות בענינים עקרוניים ומכוחו ניתן יהיה להתקין תקנות, מלאכה שהממשלה צריכה היתה לעשות זה מכבר; מכל מקום, בשלב זה מוצע לכל הפחות כי התקנות הקובעות הסדרים דיוניים בנושאים עקרוניים ובעלי השפעה ניכרת על זכויות הפרט, ייעשו בשיתוף המחוקק בדרך המוצעת בהצעת החוק. --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום י' בשבט התשס"ז – 29.1.07