הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חבר הכנסת
שי חרמש
פ/2592/17
הצעת חוק העבירות המנהליות (תיקון - מידתיות ושמירת זכויות בהטלת קנסות מנהליים), תשס"ז-2007
תיקון סעיף 1א
1.
בחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-19851 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 1א -
(1) אחרי ההגדרה "בית המשפט" יבוא:
""היועץ המשפטי לממשלה" - היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה או המשנה ליועץ המשפטי לממשלה;";
(2) אחרי ההגדרה "חוק סדר הדין הפלילי" יבוא:
""רשות מאשרת" - היועץ המשפטי לממשלה או ממונה על יחידה משפטית בפרקליטות המדינה או במשרד הממשלתי הנוגע בדבר, שהוסמך על ידי היועץ המשפטי לממשלה כרשות מאשרת לעניין חוק זה; הודעה על הסמכה כאמור תפורסם ברשומות;"
תיקון סעיף 8
2.
בסעיף 8 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (א) יבוא:
"(א1) חלפה שנה מיום שנודע על ביצוע עבירה מנהלית לתובע מוסמך, או לרשות מוסמכת אחרת שיקבע השר בתקנות, לא יוגש כתב אישום ולא יוטל קנס מנהלי על העבירה.
(א2) תובע מוסמך רשאי להגיש כתב אישום או להטיל קנס מנהלי אף אם חלפה התקופה הנקובה בסעיף קטן (א1), אם שוכנע כי קיים עניין ציבורי מיוחד בהגשת כתב אישום או בהטלת הקנס המנהלי; החלטת תובע מוסמך לפי סעיף קטן זה טעונה הסכמת היועץ המשפטי לממשלה.
(א3) הוטל על אדם קנס מינהלי, והודיע כי ברצונו להישפט, לא יוגש נגדו כתב אישום אלא תוך שנה לאחר שהודיע על רצונו להישפט.
(א4) אין באמור בסעיף זה כדי לפגוע בכל דין הנוגע להתיישנות עבירות או להתיישנות עונשים."
תיקון סעיף 8א
3.
בסעיף 8א לחוק העיקרי -
(1) בסעיף קטן (ב), במקום הסיפה המתחילה במילים "וימציא את החלטתו" יבוא "ומכל מקום לא יאוחר משישים ימים מיום הגשת הבקשה לביטול ההודעה, וימציא את החלטתו כאמור לפונה; רשות מאשרת רשאית להאריך את המועד בלא יותר משישים ימים נוספים, מטעמים מיוחדים שיירשמו";
(2) בסעיף קטן (ה), בסופו יבוא "אף אם שולם הקנס על ידו קודם שניתנה החלטת התובע המוסמך הדוחה את בקשתו לביטול ההודעה."
הוספת סעיף 8ב
4.
אחרי סעיף 8א לחוק העיקרי יבוא:
"קנס מנהלי קצוב מצטבר
8ב.
(א) הגיע לידי תובע מוסמך מידע כי אדם עבר יותר מעבירה אחת שדינה קנס מנהלי קצוב, רשאי הוא להטיל עליו קנס מנהלי קצוב אחד בשל כל העבירות שנודע לו כי הנקנס עבר (בסעיף זה - קנס חופף), או קנס מצטבר בשל כל אחת מן העבירות בנפרד (בסעיף זה - קנס מצטבר), וכן רשאי תובע מוסמך להטיל קנס שחלקו מצטבר וחלקו חופף.
(ב) לא יוטל על אדם קנס מצטבר בסכום העולה על פי שלושה מסכום הקנס המנהלי הקצוב שנקבע לעבירה החמורה ביותר מבין אלה שבגינן הוטל עליו הקנס המצטבר, אלא אם התאפשר לנקנס להציג טענותיו בפני תובע מוסמך; הוראות סעיף קטן זה לא יחולו כאשר הקנס המצטבר אינו עולה על 30,000 ש"ח
(ג) החלטת תובע מוסמך להטיל על אדם קנס מצטבר בסכום העולה על 75,000 ש"ח טעונה הסכמת רשות מאשרת."
הוספת סעיף 10א
5.
אחרי סעיף 10 לחוק העיקרי יבוא:
"מסירת חומר חקירה
10א.
(א) אדם שהוטל עליו קנס מנהלי (בסעיף זה - נקנס), רשאי לבקש תוך עשרים ימים מיום שהומצאה לו הודעה על הטלת קנס מנהלי, כי חומר החקירה הנוגע להטלת הקנס המנהלי יימסר לעיונו; בקשה כאמור תיתמך בתצהיר ותפרט את הטעמים להגשתה, לרבות העניין שיש לנקנס בחומר המבוקש לצורך הגשת בקשה לביטול קנס מנהלי קצוב לפי סעיף 8א לחוק זה או לצורך הגשת תשובה לפי סעיף 9(ב) לחוק זה, לפי העניין.
(ב) תובע מוסמך יעביר לנקנס את חומר החקירה, אלא אם שוכנע כי הבקשה הנה בקשת סרק, או שקיימים טעמים מיוחדים המצדיקים הימנעות ממסירת החומר, כולו או חלקו.
(ג) לא יימסר חומר החקירה לנקנס אלא אם שולמה על ידו אגרת טיפול בסכום שיקבע שר המשפטים, ואשר לא יעלה על 500 ש"ח לקנס; הודעה על קביעת סכום האגרה תפורסם ברשומות.
(ד) דחה תובע מוסמך בקשה לפי סעיף זה, ינמק החלטתו בכתב; המבקש רשאי לערור בפני רשות מאשרת על החלטת התובע המוסמך תוך עשרה ימים מיום שנמסרה לו.
(ה) התקופה החל מהגשת בקשה לפי סעיף זה ועד להחלטת תובע מוסמך או הרשות המאשרת בבקשה או בערר, לפי העניין, לא תבוא במניין הימים לצורך הגשת בקשה לביטול הודעה לפי סעיף 8א, מתן תשובה לפי סעיף 9(ג), בקשה להישפט לפי סעיפים 8 (ג) או 9(ב)(3), לפי העניין, או לצורך תשלום הקנס לפי סעיף 16(א).
(ו) תובע מוסמך ורשות מאשרת, לפי העניין, רשאים להאריך המועדים להגשת בקשה או ערר לפי סעיף זה, מטעמים מיוחדים שיירשמו."
(ז) הוראות סעיף זה יעמדו בתוקפן במשך שנה אחת מיום פרסומו של חוק זה; שר המשפטים, בהתייעצות עם שר האוצר ובאישור הוועדה, רשאים להאריך התקופה האמורה."
תיקון סעיף 11
6.
בסעיף 11(א) לחוק העיקרי, בסופו יבוא:
"וכן רשאי לערור מי שהוטל עליו קנס מצטבר כמשמעותו בסעיף 8ב(א) לחוק זה, בשיעור העולה על פי שישה מסכום הקנס המנהלי הקצוב שנקבע לעבירה החמורה ביותר מבין העבירות שבגינן הוטל עליו הקנס המצטבר, ובלבד שסכום הקנס המצטבר האמור עולה על 75,000 ש"ח".
תיקון סעיף 16
7.
בסעיף 16(א) לחוק העיקרי, במקום "שישים ימים", יבוא "תשעים ימים".
תיקון סעיף 17
8.
בסעיף 17(א) לחוק העיקרי, בסופו יבוא:
"ואולם אם הוגשה בקשה לביטול ההודעה תוך שלושים ימים מיום שהומצאה לו ההודעה על הטלת הקנס המנהלי, לא תיווסף על הקנס תוספת פיגור אלא לאחר שלושים ימים מיום החלטת תובע מוסמך בבקשה לביטול ההודעה, אם לא הגיש הנקנס בקשה להישפט".
תיקון סעיף 17א
9.
בסעיף 17א לחוק העיקרי, בסופו יבוא:
"תשלום כאמור יבוצע תוך תשעים ימים מיום שהוחלט על ביטול הקנס, שאם לא כן יישא ההחזר תוספת פיגור כאמור בסעיף 17(א)."
תיקון סעיף 23
10.
בסעיף 23 לחוק העיקרי, בסופו יבוא:
"אין בהוראות סעיף זה כדי לפגוע בהוראות סעיף 8א(ה) לחוק זה."
דברי הסבר
חוק העבירות המנהליות, התשמ"ו – 1985 נועד לאפשר אכיפה יעילה של חיקוקים, שהעבירות עליהן נחשבות כקלות יחסית, באמצעות הטלת קנס בדרך מנהלית. עם זאת, אין להתעלם מן הפגיעה באדם הנדרש לשלם קנס מנהלי, במיוחד במקרים בהם מוטל קנס מצטבר בשיעור של עשרות ואף מאות אלפי שקלים חדשים בשל ריבוי עבירות מנהליות עליהן נודע לתובע בעת ובעונה אחת.
מטרתו של חוק זה הנו לתקן ליקויים שנפלו בהסדר הקיים כיום, כמו גם להבטיח כי זכויותיו של הנקנס להתגונן מפני הקנס המנהלי ולהציג טענותיו בפני הגורמים המוסמכים יישמרו, וזאת מבלי לפגוע ביעילות האכיפה באמצעות קנסות מנהליים. מציעי החוק אינם חולקים על הצורך בהענשת עבריינים. כל שמבקשת הצעת החוק להבטיח, הוא כי ייווצרו תנאים שיקטינו את הסיכון להענשת אנשים ישרי-דרך שלא חטאו, בעוד העבריינים והחוטאים ייענשו בכל חומרת הדין.
לסעיף 1:
מוצע להרחיב את הגדרת "היועץ המשפטי לממשלה" לצורך חוק זה, ולכלול בה גם את פרקליט המדינה ואת המשנים ליועץ המשפטי לממשלה. כמו כן מוצע להוסיף הגדרת "רשות מאשרת", שתכלול פרקליטים בכירים מפרקליטות המדינה או ממשרדי ממשלה אחרים, אשר יוסמכו לכך על ידי היועץ המשפטי לממשלה. הצורך בפיקוח פרקליטות המדינה קיים נוכח עדויות שהגיעו למציעי החוק, בדבר תרבות של "יד קלה" בהטלת קנסות מנהליים.
לסעיף 2:
למציעי החוק נודע כי פעמים רבות מוטל קנס מנהלי חודשים ארוכים ואף שנים לאחר שנודע לתובע מוסמך על ביצוע העבירה, דבר הפוגע קשות ביכולתו של הנקנס להתגונן כנגד הקנס שהוטל עליו.
לפיכך, מוצע לקבוע כי בדרך כלל לא ניתן יהיה להטיל קנס מנהלי אלא במהלך השנה הראשונה שלאחר המועד שבו נודע לתובע מוסמך, או למי מטעמו, על ביצוע העבירה. עם זאת, מוצע להעניק שיקול דעת לתובע מוסמך (באישור היועץ המשפטי לממשלה) להטיל קנס מנהלי גם לאחר חלוף התקופה האמורה של שנה. לשם השוואה, בסעיף 225 א (א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב – 1982,2 נקבעה תקופה מירבית של שנה שאחריה, ככלל, לא ניתן עוד להגיש כתב אישום או להטיל קנס בשל עבירת קנס כמשמעותה בחוק האמור. לדעת מציעי החוק, מן הראוי לקבוע פרק זמן דומה גם בעבירות מנהליות, על מנת ליצור איזון ראוי בין האינטרס הציבורי לבין זכויות הנקנס, אשר יעמדו בדרישת "המידתיות" ("במידה שאינה עולה על הנדרש") הקבועה ב"פסקת ההגבלה" שבסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
כמוכן, מוצע להבהיר כי אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מכל הוראה הדנה בהתיישנות עבירות או עונשים.
מוצע לקבוע פרק זמן מרבי למתן החלטת התובע המוסמך בבקשה לביטול הודעה על קנס מנהלי קצוב. ההצעה מועלית על רקע תופעות קשות של עיכוב ממושך במתן החלטת התובע המוסמך (לעתים חצי שנה ואף יותר מזה). לדעת מציע החוק, מתן החלטה באיחור כה רב פוגע קשות בנקנס, הנותר במצב של חוסר ודאות ונדרש לשלם קנסות אשר אפשר כי יבוטלו על ידי התובע המוסמך, מה גם שביני לביני אין הנקנס רשאי להגיש בקשה להישפט, עד לאחר החלטת התובע המוסמך בבקשתו לביטול קנס (ראו סעיף 8א (ה) לחוק העיקרי). לפיכך, מוצע לקבוע כי ככלל, תינתן החלטת התובע המוסמך תוך שישים ימים לאחר הגשת הבקשה לביטול ההודעה, ואולם במקרים מיוחדים תהיה הרשות המאשרת רשאית להאריך תקופה זו, בלא יותר משישים ימים נוספים.
לסעיף 3:
מוצע להבהיר לקונה הקיימת בחוק הקיים, ולקבוע כי נקנס, אשר בקשתו לביטול הודעת הקנס נדחתה על ידי התובע המוסמך, ואשר שילם את הקנס לפני החלטת התובע המוסמך הדוחה בקשתו לביטול הקנס.
במצב המשפטי הקיים, נוצרת אנומליה המתמרצת נקנסים שלא לשלם את הקנס במועד, ולהמתין להחלטת התובע המוסמך בבקשה לביטול הודעה. זאת, נוכח הוראת החוק הקובעת כי אם דחה התובע המוסמך את הבקשה האמורה, רשאי הנקנס להגיש בקשה להישפט תוך 30 יום (סעיף 8א (ה) סיפא לחוק העיקרי). ואולם, אם הנקנס פעל בהתאם לחוק ושילם את הקנס במועד, לפני שניתנה החלטת התובע המוסמך בבקשה לביטול הקנס, או-אז "כופרה העבירה" (ראו סעיף 23 לחוק העיקרי), ולכאורה אין הוא רשאי עוד להגיש בקשה להישפט, גם אם בקשתו לביטול ההודעה תידחה על ידי התובע המוסמך.
מצב זה הנו בלתי רצוי בעליל, וגורם לאי תשלום קנסות במועד. לפיכך מוצע לתקן את החוק ולהבהיר כי נקנס ששילם את הקנס לפני שנדחתה בקשתו לביטול הודעת קנס, יהיה רשאי להגיש בקשה להישפט תוך 30 יום לאחר שנמסרה לו החלטת התובע המוסמך על דחיית בקשתו.
לסעיף 4:
למציעי החוק נודע כי במקרים רבים מוטלים על נקנסים, קנסות מצטברים בסכומי עתק של עשרות ואף מאות אלפי ₪, בגין מעשה או מחדל אחד המבוצע על ידיהם.
מציעי החוק אינם מקלים ראש בצורך באכיפה נחושה ויעילה, ואינם חולקים על נחיצותם של קנסות מצטברים במקרים מובהקים. עם זאת, נוכח הפגיעה הקשה בנקנס, העלול להגיע עד כדי פשיטת רגל כלכלית, מוצע לאפשר לנקנסים זכות טיעון מוגברת בטרם יוטל עליהם קנס מצטבר בסכום גבוה. כמו כן מוצע כי קנסות מצטברים בסכומים של יותר מ – 75,000 ש"ח לא יוטלו אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה או המשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
לסעיף 5:
על מנת שנקנס יוכל לכלכל צעדיו באופן מושכל, ולהחליט האם ברצונו להגיש בקשה להישפט, בקשה לביטול הודעה או לשלם את הקנס מייד ללא מחאה, מוצע לאפשר לנקנס לקבל לידיו את חומר החקירה, אלא אם מדובר בבקשת סרק או שקיימים טעמים מיוחדים אחרים לאי מסירת החומר (כגון טעמים ביטחוניים, טעמים הנוגעים לחיסיון מקורות משטרתיים וכו'). כמו כן, על מנת למנוע הצפת המערכת בבקשות סרק לעיון בחומר החקירה, מוצע להתנות מסירת חומר חקירה בתשלום אגרת טיפול בסכום שיקבע שר המשפטים, ואשר לא יעלה על 500 ש"ח.
מוצע לבחון את יישומו של סעיף 6 המוצע (מסירת חומר חקירה), ובכלל זה היקף העומס שיוטל על מנגנון התביעה עקב יישומו של סעיף זה. לפיכך, מוצע לחוקק את סעיף 6 כהוראת שעה לתקופה של שנה אחת בלבד, ולהותיר בידי הוועדה את הסמכות להחליט בנוגע להארכת תוקפו.
לסעיף 6:
מוצע לאפשר לנקנס לערור על קנס מצטבר בסכומים גבוהים במיוחד (סכום הקנס המצטבר מעל 75,000 ש"ח וגם גבוה מפי שלושה מן הקנס המנהלי הקצוב הגבוה ביותר שניתן להטיל על העבירה החמורה ביותר מבין העבירות שבגינן הוטל על הנקנס קנס מצטבר). לדעת מציעי החוק, זכות הערר נחוצה נוכח חומרת הפגיעה בנקנס בעטיו של קנס מצטבר גבוה כאמור, אשר בחלק מהמקרים עלול לסכן את עצם קיומו הכלכלי של הנקנס.
לסעיף 7:
מוצע להאריך המועד לתשלום קנס מנהלי מ – 60 ימים ל – 90 ימים, וזאת על מנת להשוות התקופה עם זו הקבועה בסעיף 229 (א) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב – 1982, הקובעת תקופה של 90 יום לתשלום קנסות שהוטלו על עבירות של "ברירת משפט", ובכלל זה עבירות תעבורה רבות.
לסעיף 8:
לדעת מציעי החוק, אין כל הצדקה לחייב נקנסים בתוספת פיגור כל עוד לא ניתנה החלטת התובע המוסמך בבקשה לביטול הודעת קנס, ובלבד שבקשה זו הוגשה במועד. התובע המוסמך נדרש ליתן החלטתו תוך פרק זמן סביר, ואין כל טעם המצדיק הענשת הנקנס בשל עיכוב בהחלטת התובע המוסמך. מציעי החוק סבורים כי הוראה זו תיצור תמריץ חיובי לרשויות ליתן החלטותיהם בבקשות לביטול הודעת קנס בהקדם האפשרי, ותמנע תופעות של עינוי דין ממושך לנקנסים, אשר נפוצו בשנים האחרונות בעיקר בענף החקלאות.
לסעיף 9:
למציעי החוק נמסר על מקרים רבים בהם קנסות שבוטלו לא הושבו אלא לאחר חודשים ארוכים. על מנת למנוע תופעות מעין אלה, מוצע לקבוע כי החזר הקנסות שבוטלו יבוצע בהקדם האפשרי, ולא יאוחר מ – 90 ימים מיום מתן ההחלטה על ביטול הקנס. מכל מקום, על מנת להבטיח כי הקנסות המבוטלים אכן יוחזרו במועד, מוצע לקבוע כי קנס שבוטל ולא הוחזר במועד (90 ימים), יוחזר בצירוף תוספת פיגור – בבחינת "נאה דורש ונאה מקיים".
לסעיף 10:
התיקון בסעיף 23 נחוץ על מנת להסיר כל ספק בדבר זכותו של נקנס ששילם את הקנס לפני שנדחתה בקשתו לביטול קנס, להגיש בקשה להישפט תוך 30 מיום שנמסרה לו ההודעה על דחיית בקשתו.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"א בסיון התשס"ז – 28.5.07