הצעת חוק לדיון מוקדם

הכנסת השבע-עשרה הצעת חוק של חברי הכנסת עמירה דותן צחי הנגבי ראובן ריבלין מיכאל נודלמן דוד רותם שלי יחימוביץ קולט אביטל אלכס מילר סופה לנדבר יצחק לוי עתניאל שנלר אפרים איתם יעקב מרגי חיים אמסלם אליהו גבאי דוד אזולאי אברהם מיכאלי ישראל כץ זהבה גלאון נסים זאב נאדיה חילו אלחנן גלזר מאיר פרוש יצחק גלנטי ישראל חסון יוסי ביילין פ/2310/17 הצעת חוק הממשלה (תיקון- המטה לביטחון לאומי), התשס"ז-2007 פרק א': הגדרות החלפת סעיף 7 1. בחוק הממשלה, התשס"א-20011, במקום סעיף 7 יבוא: "המטה לביטחון לאומי 7. (א) במשרד ראש הממשלה בירושלים יפעל המטה לביטחון לאומי. (ב) תפקידי המטה לביטחון לאומי הם: (1) ביצוע עבודת המטה בתהליך קבלת החלטות הנוגעות לביטחון לאומי, של ראש הממשלה, הממשלה, ועדת שרים לביטחון לאומי, או ועדת שרים אחרת העוסקת בענין הנוגע לנושאי חוץ וביטחון (בסעיף זה ובסעיף 7א - ועדת שרים אחרת); (2) הכנת הערכת מצב שנתית של הביטחון הלאומי בישראל וכן הערכות מצב לגבי ענינים מסוימים הקשורים בביטחון לאומי, ככל שתמצא לנכון; הערכות מצב כאמור יוגשו לראש הממשלה ויידונו בוועדת השרים לביטחון לאומי; (3) פיקוח ומעקב אחר יישום החלטות הממשלה הנוגעות לביטחון לאומי. (ג) המטה לביטחון לאומי יפעל לפי תכנית עבודה שנתית שאושרה על ידי ראש הממשלה. (ד) המטה לביטחון לאומי יורכב מארבעה אגפים, ואלה הם: (1) אגף למדיניות חוץ; (2) אגף לנושאים בטחוניים; (3) אגף אסטרטגיה; (4) אגף לנושאים מיוחדים. (ה) הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-19592 לא יחולו על עובדי המטה לביטחון לאומי. ראש המטה המדיני-בטחוני 7א. (א) בראש המטה לביטחון לאומי יעמוד ראש המטה המדיני-בטחוני של ראש הממשלה, שימנה ראש הממשלה. (ב) ראש המטה המדיני-בטחוני ישמש כיועץ ראש הממשלה לביטחון לאומי. (ג) בעלי תפקידים במשרד ראש הממשלה העוסקים בענינים מדיניים, ביחסים בינלאומיים ובקשר עם התפוצות יהיו כפופים לראש המטה המדיני-בטחוני. (ד) ראש המטה המדיני-בטחוני יהיה מוסמך, בין היתר – (1) לקבוע את סדר היום של ישיבות ועדת השרים לביטחון לאומי; (2) לקבוע את הגורמים המוזמנים אל הישיבות כאמור, ואת דרגיהם; (3) לעקוב אחר ביצוע החלטות ועדת השרים לביטחון לאומי; (4) לערוך הערכות מצב שוטפות עם כל הגופים הרלוונטיים; (5) להשתתף בכל פגישות ראש הממשלה עם ראשי מערכת הביטחון וקהילות המודיעין. (ה) ראש המטה המדיני בטחוני יוזמן לכל דיון של הממשלה, של ועדת שרים אחרת ושל ועדת ראשי השירותים החשאיים, וכן לכל דיון שעורך ראש הממשלה בענינים הנוגעים לביטחון לאומי. (ו) הממשלה וועדת השרים לביטחון לאומי לא יקבלו החלטה הנוגעת לביטחון לאומי בטרם שמעו את ראש המטה המדיני-בטחוני. (ז) ראש המטה המדיני-בטחוני ייטול חלק בכל מגע בינלאומי שמקיים ראש הממשלה. (ח) ראש המטה המדיני-בטחוני יעמוד בראש חדר מצב לניהול משברים ומצבי חירום. (ט) כשיר לכהן כראש המטה המדיני-בטחוני מי שמתקיימים בו כל אלה: (1) הוא אזרח ותושב ישראלי; (2) הוא בעל מומחיות, רקע וניסיון בתחומים הנוגעים לביטחון לאומי; (3) הוא לא הורשע בעבירה שמפאת חומרתה, מהותה או נסיבותיה אין הוא ראוי לשמש כראש המטה המדיני-בטחוני. המזכיר הצבאי 7ב. (א) ראש הממשלה ימנה, בהתייעצות עם שר הביטחון, קצין בדרגת אלוף משנה לתפקיד המזכיר הצבאי. (ב) תפקידו של המזכיר הצבאי לקשר בין ראש הממשלה לבין צה"ל, שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים. (ג) בעבודתו מול ראש הממשלה והממשלה, יהיה המזכיר הצבאי כפוף לראש המטה המדיני-בטחוני." דברי הסבר במשך עשרות שנים הצביעו גורמים שונים, מדיניים ומקצועיים, על נחיצותו של גוף בעל משקל ועוצמה, שירכז באופן מסודר את עבודת המטה של ראש הממשלה והממשלה, בענייני ביטחון לאומי. לעבודת מטה מעין זו חשיבות רבה, כשמדובר בקבלת החלטות הנוגעות לביטחון הלאומי, שלהן השלכות ארוכות טווח המשפיעות על כל תחומי החיים במדינת ישראל. קיומם של גופי הערכה בעולם - גופי מטה - הסמוכים לשולחנם של ראשי הרשות המבצעת הינה תופעה נפוצה ומוכרת בעולם. עם זאת, אין זהות בין הגופים להלכה ולמעשה. אפשר לזהות שני מודלים שונים של גופי מטה המבצעים הערכה אינטגרטיבית בתחומי חוץ וביטחון: בארצות הברית וברוסיה, למשל, המועצות הן גופים פוליטיים מדיניים בראשות ראש המדינה. לעומת זאת, בבריטניה, בגרמניה, בצרפת, בהודו ובאוסטרליה פועל מטה מקצועי ייעודי של עובדי ציבור הכפוף לגוף פוליטי. מבנה זה של מטה מקצועי מייעץ שכיח במשטרים פרלמנטריים שבהם קבלת ההחלטות אינה תחום אחריותו הבלעדית של ראש המדינה אלא של הממשלה כולה. בשנת 1991 תוקן חוק יסוד: הממשלה, ונקבע בו כי "לממשלה יהיה צוות, שיקים ויפעיל ראש הממשלה, לייעוץ קבוע בתחומי הביטחון הלאומי; ראש הממשלה רשאי להטיל על הצוות תחומי ייעוץ נוספים". סעיף זה הוא כיום סעיף 7 בחוק הממשלה, התשס"א-1991. בפועל, עד 1999 הופעל סעיף זה באופן חלקי בלבד. ביום י"ט באדר התשנ"ט (7 במרץ 1999) החליטה ממשלת ישראל על הקמת המועצה לביטחון לאומי (החלטה מס' 4889). לפי ההחלטה, המועצה לביטחון לאומי היא גוף מטה ליד ראש הממשלה והממשלה לנושאי ביטחון לאומי. היא שואבת את סמכותה מהממשלה, ופועלת על פי הנחיות ראש הממשלה. ראש המועצה לביטחון לאומי כפוף לראש הממשלה, והוא משמש גם כיועץ ראש הממשלה לביטחון לאומי. גם כיום, שמונה שנים לאחר קבלת החלטת הממשלה, ברור כי המועצה לביטחון לאומי אינה נהנית ממעמד מבוצר במרכז תהליך קבלת ההחלטות, ואינה ממלאת את ייעודה וזאת ממספר סיבות שעיקרן להלן: לדעת רבים, שיטת הניהול במשרד ראש הממשלה הינה אחת הסיבות העיקריות לחוסר יכולתה של המועצה לביטחון לאומי להימצא במוקד קבלת ההחלטות. לצד ראשי הממשלה קיים בדרך כלל מטה המורכב מעוזריהם האישיים שהם אנשי אמונם - יועץ מדיני, מזכיר צבאי, מומחה למודיעין ולעיתים אדם נוסף. אלה האנשים הקרובים להם והשותפים המלאים להתלבטויותיהם. קיומו של מטה זה גורם לכך כי המועצה לביטחון לאומי אינה "מחוברת" דיה ולמרות יתרונותיה בגודלה היחסי, בידע, בהבנת תהליכים וביכולתה לקיים תהליכים יסודיים, היא אינה מסוגלת לזכות ב"בכירות" ועל כן אין באפשרותה להשפיע על תהליך קבלת ההחלטות. בכך נגרע יכולתם של ראשי הממשלה להישען על עשייה איכותית, מיומנת ויסודית וליהנות מפירות עבודת מטה מסודרת ושיטתית. לכך ניתן להוסיף את גורם השרידות הפוליטית איתו מתמודדים ראשי הממשלה בחזיתות שונות. בנוסף, הרצון להימנע מגילוי פרטים חסויים בעניינים רגישים ועדינים הדורשים סודיות, מוביל לא רק למידור, אלא לוויתור על נסיון לקיים דיון ענייני שמא פרטיו יודלפו. כמו כן, העדפת שיקול הנאמנות האישית והפוליטית מהווה גורם מכריע בבחירת אנשים שונים למשימות. בנוסף, הרצון להימנע כמעט מכל סיכון פוליטי מחד, אך הרצון לשמור על מראית עין של תקינות שלטונית מאידך, גורמת לכך כי דיונים פורמאליים עוסקים, בין היתר, בנושאים פחות חשובים או בנושאים בהם הקונצנזוס מובטח. גם מבקר המדינה, בדוח הביקורת על המועצה לביטחון לאומי שהגיש בספטמבר 2006, מתח ביקורת על אי השימוש במועצה לביטחון לאומי, ועל כך שראש המועצה לביטחון לאומי מורחק לא פעם ממוקדי קבלת ההחלטות. וכך קובע המבקר: "...מן הראוי, לעגן את קיומו של גוף המטה של ראש הממשלה והממשלה על בסיס נורמטיבי מוצק, בין בהחלטת ממשלה ובין בחקיקה, אשר יגדיר ברורות את תפקידיו, סמכויותיו ויחסי הגומלין שבינו לבין הגופים האחרים, על מנת לחזק את יציבותו ותפקודו. בכך תהיה תרומה ניכרת לקידום עבודת המטה ותהליכי קבלת ההחלטות בנושאי הביטחון הלאומי עבור הממשלה ועבור העומד בראשה". מטרתה של הצעת חוק זו, אם כן, הינה להעמיד את ראש המטה המדיני בטחוני ואת המטה לביטחון לאומי במוקד קבלת ההחלטות ולקבוע מסמרות כי עבודת מטה אינה אלטרנטיבה כי אם חולייה בלתי-נפרדת בשרשרת קבלת החלטות הממשלה בתחום החוץ והביטחון ועל כן, יש להסדיר את מעמדו של ראש המטה המדיני בטחוני על מנת שישמש דמות מפתח בתהליך קבלת ההחלטות, בתחום מדיניות החוץ והביטחון. מכאן, שראש המטה המדיני בטחוני חייב להיות יד ימינו של ראש הממשלה, לזכות באמונו ולינוק מקרבתו. בנוסף, מאחר והתפקידים של המועצה לביטחון לאומי אינם מעוגנים ומוסדרים בחוק, מבקשת הצעת חוק זו להסדיר את התפקידים והסמכויות של המטה לביטחון לאומי, כך שהמטה, תעמיד לרשות מקבלי ההחלטות עבודות מטה מקיפות. עבודת מטה היא ברובה תהליכית, מיפוי ידע, ניתוחו, הבנתו, הצגת חלופות ומשמעותן, ראיה לטווחי זמן שונים ופריסה של הבנה אסטרטגית, ניסוי וטעייה, שיתוף גורמי ידע, דיון מפרה, יצירת חלופות, קבלת החלטות, מעקב דינמי, שינוי והתאמה וחוזר חלילה. גוף מטה מיומן כדוגמת המטה לביטחון לאומי, שבראשו יעמוד איש משכמו ומעלה, הן מבחינת הידע בתחומים החיוניים והן מבחינת הגינותו וממלכתיותו, כאשר מעל לכל, ראש הממשלה רואה בו איש אמון, יאפשר לראש הממשלה ולמקבלי ההחלטות בקבינט המדיני בטחוני הישענות על ידע מנומק, ממופה ומאורגן. מן הראוי להזכיר, שבמהלך החודשים הקרובים צפויה ועדת הבדיקה הממשלתית לבירור ההיערכות וההתנהלות של הדרג המדיני ומערכת הביטחון במכלול ההיבטים של המערכה בצפון, שהחלה ביום ט"ז בתמוז התשס"ו (12 ביולי 2006), בראשות השופט (בדימ.) אליהו וינוגרד, למסור את מסקנותיה ואת המלצותיה. מסקנות והמלצות אלה יילקחו בחשבון, ולא מן הנמנע שישולבו בהצעת החוק בעת הכנתה בוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, בשלבים המתקדמים יותר. סעיף 7 המוצע סעיף 7 לחוק הממשלה, התשס"א-2001 קובע כי "לממשלה יהיה צוות, שיקים ויפעיל ראש הממשלה, לייעוץ קבוע בתחומי הביטחון הלאומי; ראש הממשלה רשאי להטיל על הצוות תחומי ייעוץ נוספים". מוצע להחליף סעיף זה בסעיף הקובע במפורש כי ה"צוות" יהיה המועצה לביטחון לאומי, המהווה יחידת סמך של משרד ראש הממשלה. מוצע גם להגדיר את תפקידיה של המועצה לביטחון לאומי. ראשית, המועצה תבצע את כל עבודת המטה בתהליך קבלת ההחלטות של ראש הממשלה, של הקבינט המדיני-בטחוני או של ועדת שרים אחרת העוסקת בענין הנוגע לביטחון לאומי. שנית, מוצע לקבוע כי הוועדה תכין הערכת מצב שנתית של הביטחון הלאומי בישראל, ולחייב את הקבינט המדיני-בטחוני לדון בו. המועצה תכין גם הערכות מצב נוספות, ככל שתמצא לנכון, ואף הן יידונו בקבינט המדיני-בטחוני. לבסוף, מוצע כי המועצה לביטחון לאומי תפקח ותעקוב אחר יישום החלטות הממשלה הנוגעות לביטחון לאומי. בהצעת חוק זו מוצע גם לעגן את המבנה הארגוני של המטה לביטחון לאומי. מוצע להקים בו ארבעה אגפים: אגף למדיניות חוץ, אגף לנושאים בטחוניים, אגף אסטרטגיה ואגף לנושאים מיוחדים. כדי ליצור תשתית שתאפשר את גיוסם ואת השאלתם של טובי המוחות מהמערכות המשיקות למטה, על מנת לחזק בהם, במערכות מהם באו ובמטה עצמו את הראייה המערכתית, מוצע לקבוע כי הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 לא יחולו על עובדי המטה. סעיף 7א המוצע מוצע להסדיר את מעמדו, תפקידו וסמכויותיו של ראש המועצה לביטחון לאומי כראש המטה המדיני-בטחוני של ראש הממשלה. עד כה, תפקידו של ראש המועצה לביטחון לאומי הוגדר כ"יועץ לביטחון לאומי". קביעתו כראש המטה מדיני-בטחוני, תשדרג את מעמדו ממשיא עצות לאדם מרכזי במוקד קבלת ההחלטות בתחום הביטחון הלאומי במדינת ישראל. מוצע לקבוע כי כראש המטה המדיני-בטחוני, הוא שיקבע את סדר היום של ישיבות הקבינט המדיני-בטחוני, את הגורמים המוזמנים אליהן ואת דרגיהם. כיום תפקיד זה מבוצע על ידי המזכיר הצבאי של ראש הממשלה, דבר המביא למעשה לשליטה של צה"ל בסדר היום של הקבינט. זאת, אף שלפעולות מדיניות וצבאיות השלכות שאינן צבאיות בלבד. עוד מוצע כי ראש המטה המדיני-בטחוני יוזמן לכל דיון של הממשלה, של ועדת שרים העוסקת בעניינים הנוגעים לביטחון לאומי, ושל ועדת ראשי השירותים החשאיים, וכן לכל דיון אחר, בכל פורום שהוא, שעורך ראש הממשלה. כן מוצע כי כל החלטה של הממשלה או הקבינט המדיני-בטחוני הנוגעת לביטחון לאומי (לרבות הכרזה על מצב חירום, הכרזת מלחמה, וכיו"ב), תתקבל רק לאחר שנשמעה עמדתו של ראש המטה המדיני-בטחוני, המתקבלת על סמך עבודת המטה שנערכה במועצה לביטחון לאומי. כן מוצע לקבוע את תנאי הכשירות של ראש המטה המדיני-בטחוני. סעיף 7ב המוצע בד בבד עם הסדרת תפקידו של ראש המטה המדיני-בטחוני, והסמכתו לתפקידים שכיום מבוצעים על ידי המזכיר הצבאי של ראש הממשלה, מוצע להסדיר גם את מעמדו של האחרון. מוצע לקבוע כי תפקידו של המזכיר הצבאי יהיה לקשר בין ראש הממשלה לבין צה"ל, שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, ולהכפיפו לראש המטה המדיני-בטחוני. לאור זאת, מוצע לקבוע כי את התפקיד ימלא, קצין בדרגת אלוף משנה, כפי שהיה נהוג בעבר. הצעת חוק זו איננה כרוכה בעלות תקציבית כלשהיא, משום שהיא אינה מצריכה הקמתו של מוסד חדש, אלא היא נועדה לערוך שינוי ארגוני במוסד קיים ולהביא לשינוי תרבות קבלת ההחלטות במדינת ישראל. ------------------------ הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ב באדר התשס"ז – 12.3.07