הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת
משה כחלון
אופיר פינס פז
זהבה גלאון
אריה אלדד
יצחק זיו
יולי יואל אדלשטיין
אורי אריאל
פ/3078/17
הצעת חוק לקידום שלטון החוק והמנהל התקין ולמלחמה בשחיתות, התשס"ח–2007
תכלית החוק
1.
חוק זה נועד לקדם ולהבטיח קידום וקיום שלטון החוק והמינהל התקין, ביצורה של מדינת ישראל כמדינת חוק וישום עקרונות השוויון ההגינות והשקיפות במערכת הציבורית ומלחמה בשחיתות, תוך מתן כלים יעילים לציבור ולגורמי האכיפה לשם קידום וישום תכליות אלו.
פרק א': שינויים מבניים
החשב הכללי
2.
(א) אגף החשב הכללי יהא ליחידת סמך.
(ב) חשבי משרדי הממשלה, יחידות הסמך, לרבות חשבי כוחות הביטחון, משטרת ישראל וגזברי בתי החולים הממשלתיים, יהיו עובדי אגף החשב הכללי וימונו על ידי החשב הכללי.
מינוי חשב למרכז ההשקעות ולמדען הראשי
3.
(א) החשב הכללי ימנה חשב מטעמו למרכז ההשקעות ולמדען הראשית במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה.
(ב) חתימת החשב שימונה תהווה תנאי לתוקפם של אישורי השקעות לפי חוק עידוד השקעות הון, התשי"ט–19591והחוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד– 19842.
הטמעת והשרשרת עקרונות אתיים בשירות המדינה
4.
(א) המדינה תשקוד על הטמעת עקרונות אתיים והשרשתם במסגרת השירות הציבורי באמצעות קיום הכשרות, סדנאות, חומרי הדרכה כתובים, ותקצה לשם כך משאבים כספיים וכח אדם כנדרש.
(ב) בשקילת קידומו של עובד בשירות המדינה, תילקח בחשבון מידת ההפנמה והיישום של עקרונות אתיים על ידי אותו עובד.
(ג) מבקר המדינה, בהתייעצות עם נשיאת בית המשפט העליון, יקבע את הטמעת העקרונות האתיים והשרשתם במסגרת השירות הציבורי.
פרק ב': שיפוט משמעתי, חקירה והעמדה לדין של נבחרי ציבור
הגדרות
5.
בפרק זה –
"הוועדה הציבורית" - ועדה בת חמישה חברים שתמנה נשיאת בית המשפט העליון שתמנה שופט בדימוס של בית המשפט העליון שיהא היו"ר, וארבעה נציגי ציבור;
"נבחרי ציבור" – חברי כנסת, ראשי רשויות מקומיות, חברי ממשלת ישראל.
תובע מיוחד לחקירה והעמדה לדין של נבחרי ציבור
6.
(א) היועץ המשפטי לממשלה על פי המלצת הוועדה ציבורית, ימנה תובע מיוחד לצורך פיקוח על חקירת עבירות שעונשן עולה על שנת מאסר אחת, והחלטה על העמדה לדין של נבחרי ציבור בעבירות כאמור.
(ב) הוועדה הציבורית תקבע לא יאוחר מ-31 ביולי 2008 כללי אתיקה מחייבים לנבחרי ציבור, בגדרם תיקבע בין היתר, את מידת המעורבות המותרת של נבחרי ציבור בעובדת הדרגים המקצועיים בישרות הציבורי; הוועדה תהא מוסמכת לעדכן הכללים מעת לעת.
(ג) תובע מיוחד יהא פרקליט או עורך דין הכשיר להתמנות כשופט של בית המשפט העליון.
(ד) לצורך מילוי תפקידו, לתובע המיוחד יהיו סמכויות הנתונות לפרקליט מחוז וכן כל הסמכויות הנתונות לקצין משטרה בדרגת ניצב משנה.
(ה) התביעה הכללית, משטרת ישראל וכל גופי החקירה יעמידו את המשאבים הנחוצים וישתפו פעולה עם התובע המיוחד במילוי תפקידיו.
בית דין למשמעת ושיפוט משמעתי של נבחרי ציבור
7.
(א) מוקם בזה בית דין לשיפוט משמעתי של נבחרי ציבור, לרבות, בגין עבירות על כללי האתיקה שקבעה הועדה הציבורית.
(ב) בית הדין יהא מורכב משלושה, שופט של בית המשפט העליון שתמנה נשיאת בית המשפט העליון, נציג ציבור שימנה מבקר המדינה ונציג ציבור שימנו דיקני הפקולטאות למשפטים.
(ג) בית הדין יהא מוסמך להטיל עונשי השעיה מתפקיד, קנסות, נזיפה, נזיפה חמורה וכן להטיל חיוב אישי ופיצוי לטובת צד שלישי על נבחר ציבור.
חקירות והעמדה לדין משמעתי על עבירות משמעת בקשר לחוקים מסוימים
8.
(א) חקירה והעמדה לדין על עבירות משמעת בקשר לחוק נכסי המדינה, התשי"א–19513, חוק יסודות התקציב, התשמ"ה–19854 וחוק חובת המכרזים, התשנ"ב–19925 תעשה בידי יחידת חקירות ותביעות שתוקם באגף החשב הכללי (להלן – "יחידת החקירות והתביעות").
(ב) היועץ המשפטי לממשלה, על פי המלצת החשב הכללי, יסמיך עובדים מקרב עובדי יחידת החקירות והתביעות כתובעים וחוקרים לפי סעיפים 14 ו-15 לחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג–19636, לעניין עבירות משמעת בקשר לחוק נכסי המדינה, התשי"א–1951, חוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985 וחוק חובת המכרזים, התשנ"ב–1992.
פרק ג': מיסוי
הסכם מיסוי טעון מסמך בכתב ופרסום לציבור
9.
(א) הסכם מיסוי לא יערך אלא בכתב; לא יהא כל תוקף להסכם מיסוי שלא נערך בכתב.
(ב) הסכם מיסוי טעון פרסום במאגר המידע ובאתר האינטרנט של רשויות המס, לא יאוחר מ-30 יום ממועד חתימתו; הסכם שלא פורסם כאמור נעדר כל תוקף חוקי מחייב.
(ג) הסכם מיסוי לגבי חבות במס העולה על 5,000,000 ₪, טעון כתנאי לתוקפו, חתימת קיום של חשב רשות המיסים שמינה החשב הכללי.
(ד) בפרק זה –
"הסכם מיסוי" – כל הסכם בין נישום או מי שחייב במס, אף אם איננו נישום, לבין רשויות המס;
"הפחתת מס בלתי נאותה" – לרבות כל ניכוי, זיכוי, קיזוז, פטור, הנחה ממס או כל הקלה אחרת, אלא אם נקבעה במפורש בחוק, או מכוח הסמכה מפורשת בחוק;
"חוק מסים" - חיקוק הדן בהטלת מסים או תשלומי חובה, ששר האוצר ממונה על ביצועו;
"מנהל" – מי שמונה על פי חוק מסים להיות נציב או מנהל לעניין אותו חוק;
"רשויות המס" – נציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין, אגף המכס ומס ערך מוסף, המוסד לביטוח לאומי, וכל גורם אחר המפעיל סמכויות מכח חוק מסים;
"רשות מס" - מנהל וכל אדם המועסק בביצועו של חוק מסים שהמנהל מינהו לעניין חוק כאמור.
איסור עריכת הסכם מיסוי הכולל הפחתת מס בלתי נאותה
10.
(א) רשויות המס לא תערוכנה ולא תקיימנה הסכם מיסוי שבגדרו נכללה הטבת מס בלתי נאותה.
(ב) הסכם מיסוי שבו נכללה הפחתת מס בלתי נאותה אין לא תוקף והוא בטל.
עריכת הסכם מיסוי הכולל הפחתת מס בלתי נאותה – עבירות משמעת
11.
עריכת הסכם מיסוי הכולל הטבת מס בלתי נאותה הינה עבירת ויחולו לגביה הוראות חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג–1963.
פרק ד': דוחות וטפסים
הדוחות הכספיים של המדינה
12.
(א) שר האוצר יגיש לכנסת, לא יאוחר מיום 31 במרץ שלאחר תום שנת כספים, דוחות כספיים שנתיים של מדינת ישראל (להלן – הדוחות הכספיים), ערוכים לפי כללי חשבונאות ממשלתיים מקובלים, לרבות תקנים שפורסמו על ידי הוועדה המקצועית של המוסד הישראלי לתקינה חשבונאית ממשלתית.
(ב) הדוחות הכספיים יאושרו בידי החשב הכללי והחשבונאי הראשי באגף החשב הכללי ויחתמו בשמם.
(ג) החל משנת 2009, לדוחות הכספיים תצורף חוות דעת של רואה חשבון מבקר, שימונה על ידי מבקר המדינה; רואה החשבון יבקר את הדוחות הכספיים בהתאם לתקני ביקורת מקובלים, ויחווה את דעתו עליהם.
(ד) הדוחות הכספיים יהיו פתוחים לעיון הציבור ויפורסמו באתר האינטרנט של הממשלה; כל אדם רשאי לעיין בדוחות הכספיים ולקבל העתקים מאושרים מן הרשום בהם, בין באמצעות משרד האוצר ובין באמצעות אחרים שהחשב הכללי הסמיך אותם לכך.
(ה) כל עוד לא פורסמו הדוחות הכספיים לשנת כספים – לא יועברו עודפי תקציב משנת כספים זו לשנות כספים אחרות.
מערך הטפסים הממשלתי
13.
(א) כל הטפסים בהם נעשה שימוש במסגרת משרדי הממשלה ורשויות ציבוריות יכללו במערך הטפסים הממשלתי המצוי באתר הממשלה באינטרנט.
(ב) ככל הניתן, יכללו הטפסים גם אפשרות להגשתם באמצעות רשת האינטרנט.
קידום ופיתוח מערכות מקדמות ותומכות שקיפות
14.
(א) הממשלה תשקוד על קידום ופיתוח מערכות מתקדמות ותומכות שקיפות בתהליכי קבלת החלטות והקצאת כספים או נכסים ציבוריים, לרבות מערך רכש ממשלתי מקוון ומערכות מכרזים דינאמית מקוונת.
(ב) החשב הכללי, בהתייעצות עם ראש הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע, יקבע בתקנות החלת מערכות מחייבות, מקדמות ותומכות שקיפות בתהליכי קבלת החלטות והקצאת כספים או נכסים ציבוריים.
תיקון חוק שירות המדינה (מינויים)
15.
בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–19597 –
(1) סעיף 12 – בטל;
(2) אחרי סעיף 12 יבוא:
"הגדרות
12א.
בסעיפים 12ב-12ט –
"חוק החברות הממשלתיות" - חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–19758;
חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) – חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט–19699;
"ממונה" –
(1) לגבי מנהלים כלליים של משרדים ממשלתיים – השר הממונה;
(2) לגבי חשבים וגזברים במשרדים ממשלתיים וביחידות סמך – החשב הכללי;
(3) לגבי יועצים משפטיים במשרדים ממשלתיים וביחידות סמך – היועץ המשפטי לממשלה;
(4) לגבי בעלי תפקידים ברשות המסים – מנהל רשות המסים;
(5) לגבי מבקרי פנים במשרדי ממשלה, ביחידות סמך, ברשויות מקומיות ובתאגידים ורשויות שהוקמו בחוק או מכוחו – מנכ"ל המשרד או הגוף הרלוונטי בהתייעצות עם מבקר המדינה;
(6) לגבי כל בעל תפקיד אחר – מנכ"ל המשרד או הגוף הרלוונטי;
"תפקיד בכיר" –
(1) מנהלים כללים של משרדים ממשלתיים ויחידות סמך;
(2) בעלי תפקידים במשרה שחל עליה סעיף 23;
(3) חשבים וגזברים במשרדים ממשלתיים וביחידות סמך;
(4) יועצים משפטיים במשרדים ממשלתיים וביחידות סמך;
(5) מנהלי מחוזות במשרדי הממשלה;
(6) מבקרי פנים במשרדי ממשלה, ביחידות סמך, ברשויות מקומיות ובתאגידים ורשויות שהוקמו בחוק או מכוחו;
(7) פקידי שומה, ממונים אזוריים וגובים ברשות המסים;
(8) מתכנני מחוזות במשרד הפנים;
(9) מנהלי בתי חולים ממשלתיים;
(10) מנהלי מחוזות במינהל מקרקעי ישראל;
(11) שגרירים וקונסולים בשירות החוץ;
(12) בעל תפקיד המדווח ישירות למנהל כללי של משרד ממשלתי או למנהל של יחידת סמך;
השר יהא מוסמך להוסיף בתקנות, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, בעלי תפקידים נוספים שיבואו בגדר "תפקיד בכיר".
ועדה לבדיקת מינויים
12ב.
תוקם ועדה לבדיקת מינויים שתורכבה משופט בית המשפט העליון שימנה נשיא בית המשפט העליון, נציג ציבור שימנה מבקר המדינה ונציג ציבור שימנו דיקני הפקולטאות למשפטים.
כשירות לתפקיד מנהל כללי של משרד ממשלתי
12ג.
(א) כשיר להתמנות למנהל כללי של משרד ממשלתי או למשרה שחל עליה סעיף 23, מי שמתקיים בו האמור בסעיף 16א לחוק החברות הממשלתיות.
(ב) אשרה הוועדה לבדיקת מינויים, כי קיימים נימוקים מיוחדים, יהיה כשיר להתמנות מי שלא התקיים בו התנאי המנוי בסעיף 16א(1) לחוק החברות הממשלתיות, ובלבד שהתקיימו בו אלה:
(1) הוא בעל נסיון מצטבר של שתים עשרה שנים לפחות בתפקיד או בכהונה המנויים בסעיף 16א(2) האמור, שמתוכן שש שנים לפחות היו בגופים בעלי היקף פעילות שאינו נופל מזה של המשרד שבו הוא מועמד לכהן;
(2) הוועדה לבדיקת מינויים אשרה כי לא מתקיים בו האמור בסעיף 17(א) לחוק החברות הממשלתיות, בפסקאות (1), (3), (5) ו-(6).
כשירות מיוחדת לתפקיד מנהל כללי של משרד ממשלתי
12ד.
(א) מועמד לכהונת מנהל כללי של משרד ממשלתי, שיש לו זיקה אישית, עיסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה, לא ימונה זולת אם מצאה הוועדה כי יש לו כישורים מיוחדים בתחומי פעולתו של המשרד, או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת אחרת בנוסף לתנאי הכשירות הנדרשים לפי חוק זה לאותה כהונה.
(ב) לענין חוק זה, לא יראו בחברות במפלגה כשלעצמה זיקה אישית או פוליטית.
חובת רוטציה בתפקידים בכירים
12ה.
הממונה יקיים רוטציה בתפקידים בכירים בשירות המדינה כך שבעל תפקיד לא ימלא תפקיד לתקופה העולה על 5 שנים.
הסדר למניעת ניגוד עניינים
12ו.
(א) תנאי להעסקת אדם בתפקיד בכיר בשירות המדינה יהיה עריכת הסדר בכתב למניעת ניגוד ענייניים.
(ב) ההסדר למניעת ניגוד ענייניים יערך ויאושר על ידי היועץ המשפטי לממשלה ויפורסם על ידו באתר האינטרנט של הממשלה, ברשומות ובשני עיתונים יומיים.
(ג) אין באמור כדי להכשיר ניגוד עניינים אסור.
הצהרת רכוש של בעלי תפקידים בכירים
12ז.
(א) מי שנתמנה לבעל תפקידים בכירים בשירות המדינה יצהיר, במועד, בדרך ובצורה שיקבע מבקר המדינה, על הנכסים, החובות ומקורות ההכנסה שלו, של בן זוגו שחי עמו ושל ילדיו הסמוכים על שולחנו; כן יצהיר כאמור על שינויים מהותיים בנתונים אלה.
(ב) ההצהרה תוגש למבקר המדינה.
תקופת צינון של בעלי תפקידים בכירים
12ח.
(א) בעל תפקיד בכיר שחלות לגביו בפועל הוראות סעיפים 3 ו-4 לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), לא ימונה במשך תקופה של שנתיים לאחר סיום תפקידו לתפקיד בכיר אחר בחברה ממשלתית או בתאגיד קשור למשרד הממשלתי או ליחידת הסמך או לשר הממונה, לפי העניין.
(ב) חשבים, מבקרי פנים ויועצים משפטיים במשרדי הממשלה או ביחידת סמך, לא ימונו במשך שנתיים לאחר סיום תפקידם במשרד ממשלתי או ביחידת סמך, לפי העניין, לכל תפקיד בכיר אחר באותו משרד.
תשלום תגמול בתקופת צינון
12ט.
בעל תפקיד בכיר שהוראות סעיפים 3 ו-4 לבחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) חלות לגביו בפועל, יהא זכאי לתגמול בשיעור השווה ל-50% משכרו החודשי האחרון בשירות המדינה בגין כל חודש בו חלה עליו בפועל הגבלה מכח הוראות הסעיפים האמורים ובתנאי שלא הייתה לו הכנסה בשיעור המגיע לפחות 25% משכרו החודשי האחרון וכל עוד חלה עליו הגבלה כאמור."
תיקון חוק הביקורת הפנימית
16.
בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב–199210, אחרי סעיף 2 יבוא:
"מבקר פנים ווועדות ביקורת בשירות המדינה
2א.
(א) שכרם ותנאי העסקתם של מבקרי הפנים בשירות המדינה יקבעו כשכר כולל ואחיד על ידי הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה.
(ב) תקציבי הפעילות של יחידות ביקורת הפנים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך יקבעו על בסיס שיקולי יעילות ושוויון, בתוכניות תקציביות נפרדות וייעודיות, על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר, בהתייעצות עם מבקר המדינה והחשב הכללי ובאישור הוועדה לביקורת המדינה.
(ג) בכל משרד ממשלתי ויחידת סמך תוקם ועדת ביקורת בה חברים המנהל הכללי, החשב והיועץ המשפטי של המשרד הממשלתי או יחידת הסמך, לפי העניין (להלן – "ועדת הביקורת").
(ד) ועדת הביקורת תהא מוסמכת לאשר תוכנית ביקורת שנתית, לדון בממצאיה ולאשרם."
תיקון חוק יסודות התקציב
17.
בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, אחרי סעיף 3א יבוא:
"תקציב על פי עקרונות השוויון והשקיפות
3ב.
(א) בסעיף זה –
"סעיף תקציב" – סעיף בחוק תקציב שנתי הקובע את ההוצאות של משרד ממשלתי;
"תקצוב" – מימון הוצאה שאיננה אחד מאלה:
(1) שכר, לרבות הוצאות נלוות לשכר ופנסיה;
(2) הוצאה שמימושה טעון מכרז בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992;
(3) תמיכה במוסד ציבור לפי סעיף 3א לחוק זה;
(4) הוצאה שדרך ואופן מימושה נקבע בחקיקה ראשית על דרך של כללים שוויוניים, עניינים ושקופים.
(ב) חוק תקציב שנתי יקבע את הוצאות הממשלה לצורכי תקצוב.
(ג) הוצאות הממשלה לצורך תקצוב ייקבעו בכל סעיף תקציב בסכום כולל לכל סוג של פעילות מתוקצבת.
(ד) הסכום שנקבע בסעיף תקציב לסוג של פעילות מתוקצבת יוצא לצורכי אותה פעילות מתוקצבת לפי מבחנים שוויוניים ועניינים.
(ה) הממונה על סעיף התקציב יקבע, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, מבחנים שוויוניים להוצאת הסכום שנקבע באותו סעיף תקציב לצורך אותה הוצאה מתוקצבת (להלן – מבחנים); המבחנים יפורסמו מראש ברשומות ובאתר האינטרנט של הממשלה.
(ו) לא יוצא סכום שנקבע בחוק תקציב שנתי לצורך הוצאה מתוקצבת אלא אם כן הוא מקיים את הוראות המבחנים."
תיקון חוק נכסי המדינה
18.
בחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951, אחרי סעיף 6 יבוא:
"פעולות ועסקאות בנכסי המדינה
6א.
(א) על אף האמור בכל דין, כל פעולה או עסקה בנכסי המדינה טעונה חתימות בשם הממשלה כקבוע בסעיף 6 לחוק.
(ב) חתימות כאמור בסעיף קטן (א), תהיינה תנאי לתוקפן של כל פעולה או עסקה כאמור.
ביצוע ותקנות
19.
שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי, באישור הועדה לביקורת המדינה של הכנסת להתקין תקנות לביצועו.
תחילה
20.
תחילתו של חוק זה תוך שלושה חודשים מיום פרסומו.
דברי הסבר
רקע כללי
בשנים האחרונות מדרדרת מדינת ישראל באופן עקבי בטבלת השחיתות העולמית והולכים ומתרבים החשדות לשחיתות ולהתנהלות מושחתת כמו גם בלתי מוסרית בכל מערכות השלטון. לא ניתן להתעלם מהקשר שבין חוסרים וכשלים במערכת הבלמים והאיזונים במערכות השלטון וברשות המבצעת במדינת ישראל לבין השתרשותן של אותן נורמות פסולות.
תכלית החוק המוצע היא לתקן לקבוע נורמות מקדמות שוויון, שקיפות וטוהר המידות וכן אמצעים מבניים לקידומם ולהסיר כשלים במבנה הרשות המבצעת בכדי להבטיח את קיום והשרשת שלטון החוק והמינהל התקין במדינה ולתקן את נורמות ההתנהגות השלטונית.
עיקרי הצעת החוק:
השירות הציבורי
החוק קובע כשירות לתפקיד מנכ"ל של משרד ממשלתי. על אף שמשרת מנכ"ל של משרד ממשלתי מוגדרת "משרת אמון", יש להחיל את תנאי הסף למינוי דירקטורים ומנכ"לים בחברות ממשלתיות גם על מנהלי המשרדים הממשלתיים ויחידות הסמך. תנאי סף אלו כוללים, בין היתר, ניסיון מינימאלי, השכלה רלוונטית ודרישה לכישורים עודפים במקרה של בעלי זיקה פוליטית או אישית לשר הממנה בכדי לצמצם מאוד מינויים בעלי זיקה כאמור לעיל לחריגים מוצדקים בלבד. מוצע עוד כי בחינת המינויים ועמידתם בדרישות התפקיד תבוצע על ידי ועדה בלתי תלויה בראשות שופט של בית המשפט העליון, שימונה על ידי נשיא בית המשפט העליון ונציגי ציבור שימונו על ידי מבקר המדינה ודיקני הפקולטאות למשפטים, בדומה לוועדה הבודקת כשירות מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות. בכך תימנע האפשרות הקיימת היום, שכמנכ"ל של משרד ממשלה חשוב ימונה מי שלא היה כשיר להתמנות לדירקטור בחברה ממשלתית הכפופה לאותו משרד.
עוד מוצע כי על בעלי תפקידים בכירים בשירות המדינה תוחל חובת הרוטציה כך שכל בעל תפקיד בכיר, כהגדרתו בסעיף 4 (ב) בחוק, יוחלף מדי 5 שנים. חובת הרוטציה נדרשת על-מנת למנוע היטמעות של בעל התפקיד במערכת ויצירת מחויבויות אישיות שלו העלולות להטות את שיקול דעתו המקצועי. בנוסף נקבע כי תנאי להעסקת אדם בכיר בשירות המדינה יהיה עריכת הסדר כתוב למניעת ניגוד עניינים, שיאושר על ידי היועץ המשפטי לממשלה ויפורסם בציבור דבר שיאפשר פיקוח וביקורת ציבוריים על התנהלותם התקינה של בעלי משרות בכירות.
כן מוצע כי על מנת להגביר את האמון הציבורי בבעלי תפקידים בכירים בשירות הציבורי יידרש כל בעל תפקיד בכיר בשירות המדינה להגיש למבקר המדינה, בעת מינויו לתפקיד, הצהרת הון.
בפרק זה גם נקבע כי תחול חובת צינון על כל בעל תפקיד בכיר, שחלות לגביו בפועל הוראות סעיפים 3 ו- 4 לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), תשכ"ט-1969, שלא תפחת מתקופה של שנתיים לאחר סיום תפקידו, ביחסים שבינו לבין חברה ממשלתית או תאגיד סטאטוטורי הקשור למשרד בו כיהן. במקביל נקבע מנגנון המסדיר את התגמול שישולם לאותו בעל תפקיד בעת תקופת הצינון כאמור, בכדי שכל החייבים בחובת הצינון יוכלו לעמוד בה במלואה ללא חששות לפרנסתם העלולים לפתותם להפר את אותה חובה ולמנוע מצב שחובת הצינון היא בבחינת גזירה שהציבור אינו יכול לעמוד בה.
הפעילות וההוצאה הציבורית
החוק קובע שכל הוצאה ממשלתית, שאינה תשלום שכר, ואינה הוצאה הטעונה מכרז על פי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב – 1992 או שאינה תמיכה במוסד ציבור לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, תבוצע אך ורק בהתאם למבחנים שוויוניים ועניינים שנקבעו בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ופורסמו ברשומות ובאינטרנט – במתכונת המוכרת והמופעלת לגבי תמיכות המדינה במוסדות ציבור מאז שנת 1992 במסגרת סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985. בית המשפט העליון הכיר בחשיבותו העליונה של סעיף זה והנורמות הגלומות בו ואף שיווה לתוכן הסעיף מעמד שווה ערך להוראה בחוק יסוד:
"נסיים באומרנו, כי לא כל הוראות חוק היסודות הוראות שוות-מישקל הן. יש בו בחוק היסודות הוראות שמישקלן הוא מישקל-קל (יחסית), ולעניינן של אלו אפשר לא נחיל את כלל-הסתירה-מכללא באורח דווקני ובלתי-מתפשר. לא כן הוא דינה של הוראת סעיף 3א לחוק היסודות, שבתוכנה שוות-מישקל היא להוראות שבחוק-יסוד או בחוקה."
בג"צ 1438/98, התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג(5), 337, סעיף 11 לפס"ד של השופט מ. חשין.
סעיף זה ימנע ביצועה של הוצאה כאמור – כל עוד לא נקבעו ופורסמו מראש כללים שוויוניים ועניינים לביצוע ההוצאה האמורה. בכך יובטח כי עיקרון השוויון החוקתי יאכף וייושם כהלכה.
בכך ימנע מצב של העברת משאבי מדינה באופן לא שוויוני ולא שקוף תוך איסור נורמטיבי על החלטות שמתקבלות על-ידי גורמי ביצוע בדרגים שונים, שאינן מתקבלות על פי קריטריונים שוויוניים, עניינים ובלתי מפלים ומהוות את המצע שעליו מתקבלות החלטות בניגוד לתנאי המינהל התקין.
בנוסף מעגן החוק את חובת פרסומם של הדוחות הכספיים של מדינת ישראל לא יאוחר מיום 31.3 בכל שנה, כשהם ערוכים לפי תקני חשבונאות שפורסמו על ידי המוסד הישראלי לתקינה חשבונאית ומאושרים על ידי החשב הכללי והחשבונאי הראשי באגף החשב הכללי ואת חובת הבקרה של רואי חשבון חיצוניים ובלתי תלויים, שימונו על ידי מבקר המדינה, על נאותות הדיווח הכספי בכדי להבטיח דיווח אמין ושקוף על פעולותיה הכספיות של הממשלה בכל שנת תקציב, נכסיה, התחייבויותיה והטיפול בהם.
בכדי להגביר את יעילות של המנגנון הבירוקראטי הממשלתי ולייתר את הצורך בגורמים שיתווכו בין הציבור לגורמי הממשלה, גורמים שבמקרים רבים מביאים להפרת הוראות חוק וכללי מינהל תקין, קובע החוק כי תינתן גישה באמצעות רשת האינטרנט לכל הטפסים בהם נעשה שימוש במשרדי הממשלה וברשויות הציבוריות ותתאפשר, ככל שניתן, גם הגשתם באמצעות רשת זו ישירות למשרדי הממשלה ולרשויות הציבוריות. החוק גם מנחה את הממשלה לשקוד על קידום ופיתוח מערכות מתקדמות ותומכות שקיפות בתהליכי קבלת החלטות והקצאת כספים או נכסים ציבוריים בכדי להגביר את הבקרה הציבורית ולמנוע הפרות חוק וכללי מינהל תקין בתחומים אלה.
מיסוי
הליכי שומת המס וגבייתו צריכים להיות הוגנים, שוויוניים ושקופים – על מנת שתובטח הפעלת מערכת המס – הוגנת, צודקת ושקופה – תנאי הכרחי לגביית מס אמת מכלל תושבי המדינה. האמור רק מקבל משנה תוקף על רקע החשדות הכבדים שנחשפו לאחרונה בעניין תהליכי קבלת ההחלטות ברשות המיסים לגבי שומות מס והפחתות מס בלתי מוסברות וכן לאור ממצאי מבקר המדינה בעניין הסדרי כופר מפלים ובלתי שקופים, קובע החוק כי תנאי לתוקפו של כל הסכם מיסוי הוא עריכתו בכתב ופרסומו ברבים. כן מחייב החוק כפל חתימות בלתי תלויות על כל הסכם מיסוי לגבי חבות במס העולה על 5 מיליון ש"ח ומונע הפחתות מס שאינן בהתאם להוראות הדין. בכך, תובטח השוויוניות בהחלטות הנוגעות להסכמי מס, תימנע העדפת מקורבים וימנעו הסכמים מפלים ובלתי שקופים הנוגדים את הוראות החוק ואת כללי המינהל התקין.
שינויים מבניים
החוק קובע מספר שינויים מבניים לצורך חיזוקם של שומרי הסף ברשות המבצעת. בין היתר מטפל החוק בכשל הקיים כיום במבנה משרתם של מבקרי הפנים במשרדי הממשלה, הפוגע באופן מהותי באי התלות של המבקרים וביכולתם לבצע את משימתם, וקובע כי שכרם ייקבע כשכר כולל ואחיד על ידי הוועדה לביקורת המדינה בכנסת כך שלא יהיו תלויים בגורמים אותם הם מבקרים וכן כי תקציבי הפעילות של מבקרי הפנים ייקבעו בתקנת תקציב ייעודית בתוך הסעיף שתקציבי של כל משרד ממשלתי, כך שלא יהיו תלויים בשיקול דעתם של הגורמים האחראים על הקצאת המקורות באותו משרד הנמנים על הגורמים המבוקרים על ידי המבקר. החוק מחייב הקמת ועדת ביקורת בלתי תלויה בכל משרד ממשלתי ויחידת סמך ומגדיר את תפקידה באופן שמבטיח קיומה של בקרה פנימית יעילה בכל אחת מהיחידות הממשלתיות. החוק קובע גם כי בכדי להבטיח את אי תלותו של שומר הסף האמון על ביצוע תקציב המדינה, יוגדר אגף החשב הכללי כיחידת סמך ויוכפפו אליו כל חשבי משרדי הממשלה ויחידות הסמך כך שלא יהיו תלויים בגופים בהם הם מוצבים.
במסגרת החוק לקידום שלטון החוק והמינהל התקין [ולמלחמה בשחיתות] (תקצוב וכח אדם), התשס"ז – 2007 עוגן תגבור משמעותי של האמצעים התקציביים וכוח האדם שיעמדו לרשות רשויות האכיפה – מערכת המשפט, החקירה והעמדה לדין.
שיפוט משמעתי, חקירה והעמדה לדין של נבחרי ציבור -
בכדי להבטיח טיפול יעיל במקרים של הפרת חוק וכללי מינהל תקין על ידי נבחרי ציבור, כהגדרתם בסעיף 22 (א) לחוק וכדי לצמצם את התערבותם בשיקול הדעת המקצועי של הדרגים המקצועיים בשירות הציבורי, נקבע בפרק זה כי היועץ המשפטי לממשלה ימנה על פי המלצות ועדה ציבורית, תובע מיוחד לפיקוח על חקירת עבירות שעונשן עולה על שנת מאסר אחת ולהעמדה לדין של נבחרי ציבור שיעברו עבירות אלה. כן תקבע הוועדה הציבורית כללי אתיקה שיחייבו את נבחרי הציבור ויגדירו את מידת המעורבות המותרת בעבודת הדרג המקצועי בשירות הציבורי. במקביל קובע החוק כי יוקם בית דין לשיפוט משמעתי של נבחרי ציבור ומגדיר את סמכויותיו. בכל הקשור לעבירות משמעת בקשר לחוק נכסי המדינה, התשי"א-1951, חוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985 וחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, קובע החוק כי לחשב הכללי, המשמש כשומר סף, יוענקו סמכויות חקירה והעמדה לדין.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ט' בכסלו התשס"ח – 19.11.07