הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת
ישראל חסון
אפרים סנה
פ/3279/17
הצעת חוק בית הדין לעבודה (תיקון – הרחבת סמכויות בית הדין לעבודה לדון בענייניהם של לובשי
מדים בצה"ל), התשס"ח–2008
הוספת סעיף 10א
1.
בחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט–19691 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 10 יבוא:
"נציגי צבא ההגנה לישראל ואנשי קבע
10א.
(א) נציגי צה"ל בבית הדין יהיו משרתי קבע שימנו שר המשפטים ושר הביטחון לאחר התייעצות עם ראש המטה הכללי בצה"ל ונציגי אנשי הקבע יהיו חברי ארגון גמלאי צה"ל, ובלבד שנתמלא בהם אחד מאלה:
(1) הם בעלי ניסיון בתפקיד או בפעילות הקשורים בתנאי שירותם של משרתי הקבע בצה"ל;
(2) הם בעלי ניסיון, בהוראה או במחקר, במשפט, בכלכלה, ביחסי עבודה או במינהל ציבורי;
(3) הם חברים או זכאים להיות חברים בלשכת עורכי הדין בישראל ועסקו, ברציפות או לסירוגין, בישראל או בחוץ לארץ, חמש שנים לפחות, בעריכת דין, בתפקיד משפטי בשירות מדינת ישראל או בשירות אחר שאושרו על ידי שר המשפטים לעניין סעיף 2(2)(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–19842.
(ב) הוראות חוק זה, העוסקות בנציגי ציבור, יחולו אף על נציג צה"ל ונציג ארגון גמלאי צה"ל, בשינויים המחויבים, וזאת בהיעדר הוראה מפורשת אחרת בחוק זה.
(ג) בתובענה שעניינה תנאי שירותם של משרתי הקבע בצה"ל, במקום נציגי המעבידים ישבו בהרכב בתי הדין נציגי צה"ל ובמקום נציג העובדים ישבו בהרכב בתי הדין נציגי ארגון גמלאי צה"ל."
תיקון סעיף 24
2.
בסעיף 24(א) לחוק העיקרי, אחרי פסקה (5) יבוא:
"(6) בתובענה שעילתה תנאי שירותו של משרת קבע בצה"ל, לרבות הליכי השעיה, הדחה או הפסקת שירותו של משרת הקבע בצה"ל."
תיקון סעיף 25
3.
בסעיף 25 לחוק העיקרי, אחרי פסקה (2) יבוא:
"(3) בתובענות שעניינן שינוי הוראות הצבא הנוגעות לתנאי שירותם של משרתי הקבע בצה"ל, לרבות הליכי השעיה, הדחה או הפסקת שירותם של משרתי הקבע בצה"ל. לעניין סעיף זה, "הוראות הצבא" – כהגדרתן בסעיף 2א לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו–19553."
דברי הסבר
כללי: למעלה מ-30 שנה חלפו מאז קבע ביהמ"ש העליון כי היחסים בין משרת הקבע לצה"ל אינם יחסי "עובד-מעביד", וזאת משום שמשרת הקבע איננו בגדר "עובד" וכפועל יוצא מכך – גם איננו רשאי לפנות לבתי הדין לעבודה (בג"צ 279/72 עובד נגד שר הביטחון, פ"ד כז(1) 169, להלן – הלכת עובד).
בפרק הזמן שחלף מאז נקבעה הלכת "עובד", חלו שינויים מרחיקי לכת במשפט העבודה בכלל, ובפרט באשר להגדרת יחסי "עובד-מעביד", ומגזרים שונים שלא הוכרו בעבר כ"עובדים" זכו להכרה כאמור.
בצד שינויים אלה חוקקו חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק, שהביאו לשינויים של ממש במשפט הישראלי בכלל ובמשפט העבודה בפרט, כאשר העניקו עיגון חוקתי לזכויות יסוד כגון זכות הקניין וחופש העיסוק.
לאור הלכת "עובד", מרבית השינויים האמורים פסחו על צה"ל ועל משרתי הקבע בצה"ל. גל הקיצוצים שנכפה על צה"ל בשנים האחרונות תרם אף הוא, באופן משמעותי, לכרסום המתמשך שחל בתנאי שירותם של אנשי הקבע בצה"ל. איתנות מעמדם של משרתי הקבע – אינה עוד כפי שהיתה, ובהיבטים רבים – מעמדם של אנשי הקבע חלש באופן משמעותי ביחס למגזרים אחרים במשק, בהיעדר זכות להתאגד או לשבות ובהיעדר גוף סטטוטורי או ממוסד המגן על זכויותיהם.
התיקון המוצע לחוק נועד לתקן את המצב המשפטי הקיים, לפיו משרתי הקבע הנפגעים כתוצאה משינוי תנאי שירותם, כמו גם מהחלטות הנוגעות להשעייתם, הדחתם או פיטוריהם מהשירות, נאלצים, בהיעדר פורום משפטי אחר, לפנות בעתירות לבית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. לא יכולה להיות מחלוקת כי ביהמ"ש העליון, בשבתו כבג"צ, איננו יכול לשמש ערכאה שיפוטית ראשונה ואחרונה לבירור עניינים אלו. זאת – הן בשל מכשולים שעניינם עינוי דין (כתוצאה מהתמשכות ההליכים בבג"צ, כמו גם אגרות בימ"ש גבוהות והצורך בשכירת שירותיהם של עו"ד מהתחום המנהלי) והן בשל עיוותי דין (כפועל יוצא מחוסר יכולתו של בג"צ לקיים בירור עובדתי מעמיק, והסתמכותו על תצהירים, בלא חקירת עדים או בירור ראייתי).
גם ביהמ"ש העליון, בשבתו כבג"צ (בג"צ 5060/96 קהלני נ' ראש הממשלה, פ"ד נד(3) 270; בג"צ 6651/05 אהרון שפירא נ' ראש אכ"א, ניתן ביום 26.1.06 (להלן – בג"צ שפירא); בג"צ 6337/06 עידו אדלר נ' הרמטכ"ל ואחרים, ניתן ביום 5.10.06 (להלן – בג"צ אדלר); בג"צ 1375/06 אניה גדרה נ' ביה"ד הארצי לעבודה, ניתן ביום 24.10.06 (להלן – בג"צ גדרה), ועוד), הביע בשנים האחרונות עמדתו הנחרצת, לפיה יש מקום לשינוי המצב המשפטי הקיים, באופן שיאפשר למשרתי הקבע בירור אמיתי והוגן של טענותיהם בדבר הפגיעה בתנאי שירותם, כמו גם הפסקת שירותם, אם כפרטים שניזוקו מהפעלת שיקול דעת החורג ממתחם הסבירות ואם כקבוצה, הכפופה להוראות הצבא, הניתנות לשינוי חד צדדי ע"י ה"מעסיק", בלא הגנתם של ארגוני עובדים ובלא זכות לשבות, להתאגד או לפנות לתקשורת. לפיכך, הזמין ביהמ"ש העליון את המחוקק ליתן דעתו לעניין זה בהקדם האפשרי, שכן אם לא יימצא פיתרון חקיקתי ראוי, ייאלץ ביהמ"ש העליון ליתן למשרתי הקבע את פתרונם על דרך של חקיקה שיפוטית. להלן תמצית הדוגמאות בעניין זה:
1. בבג"צ אדלר נידונה עתירתם של תוכניתנים בצה"ל, שחויבו, מראש, לשירות קבע ממושך "בתמורה" לקורס קדם צבאי. העותרים ביקשו להשתחרר מהתחייבותם לשירות קבע ולאחר שסורבו, נאלצו (בהיעדר ערכאה שיפוטית מוסמכת אחרת), לפנות בעניין לבג"צ, שפסק, ביום 05/10/06:
"כבר נלאה הקולמוס מהתריע על כך שבית משפט זה אינו הפורום הראוי לדיון בשאלות פרטניות של פלוני בצה"ל... שכן מעורבים בדיון ענייני עבודה וענייני משפט, וככל שהמדובר בחלק העובדתי, נגרע חלקו של איש המדים; הוא אינו זוכה למלוא יומו השיפוטי, כיוון שבית משפט זה אינו אמון – כדרך עבודתו – על חקירת עדים ועל בדיקת מהימנות. התוצאה היא כי יש קושי של ממש לאנשי הצבא ולשוטרים למצות את זכויותיהם... עוד יצוין, כי כלל נושא שירותם של אנשי הקבע לא הוסדר בחקיקה, חרף משאלות משכבר... הועדה סברה – גם בעקבות המלצתו של נשיא בית המשפט העליון לשר המשפטים – כי ראוי לשקול תיקון החוק והעברת הנושאים לבית הדין לעבודה... הומלץ לבחון בעתיד אם להעביר את הסמכות לבית הדין לעבודה או לבית המשפט לעניינים מנהליים. לדידי יש מקום להדגיש בית שאת את זכויותיהם של לובשי המדים עצמם, שבמצב הקיים אינם זוכים לא אחת למלוא יומם, והוא טעם מרכזי בצורך הדוחק בשינוי. זאת, מעבר לעומס בבית משפט זה, שלדידי יש להביאו בחשבון.
אשוב ואומר כחלוף השנים מתברר לטעמי יותר ויותר שהסיטואציה שנוצרה בתיעול הדיונים הללו לבית משפט זה אינה בריאה, בראש ובראשונה ללובשי המדים עצמם, שכן נדירים הם המקרים בהם יכול בית המשפט לרדת לפרטים הנחוצים עד תום; ואף שהמחוקק לא אמר דברו, סבורני כי המועדים מתקצרים... לדידי אילו עסק בנושאים אלה בית הדין לעבודה, או בית המשפט לעניינים מנהליים, לא היה נפגע בכך הסטאטוס המיוחד של החיילים והשוטרים... כל שהיה משתנה היה טיפול פרטני ממצה, ובסופו של דבר הוגן יותר מבחינת הזכויות, בחייל, או בפיטורי שוטר או סוהר" (השופט א. רובינשטיין, אליו הצטרפו, בהסכמה, השופט א.א. לוי והשופט ד. חשין. ההדגשות הוספו – ש.צ.).
2. בבג"צ שפירא נידונה עתירתו של רס"ן, בן 38, שרגע לפני "גיל פנסיה" פוטר משירות קבע, במסגרת "תוכנית ההתכנסות" (גילאי ביניים), בה פיטר צה"ל מאות משרתי קבע, בהתאם לכללים שקבע לעצמו. גם כאן, בהיעדר ערכאה מוסמכת אחרת, נאלץ הקצין לעתור לבג"צ נגד צה"ל. בפסק הדין, מיום 26/01/06, נקבע, בין היתר:
".. המצב המשפטי הנוכחי, בו השגותיהם של אנשי קבע בצה"ל לעניינים הנוגעים לשירותם... מגיעות לפתחו של בית משפט זה כערכאה ראשונה, רחוק מלהיות מתקבל על הדעת. דבר זה מתחוור לדעתי והולך ככל שמתרבות עתירות בהקשר זה; תוכנית ההתכנסות זימנה רבות כאלה...
לדעתי מצב זה קורא לשינוי. באופן 'נורמלי' היו נושאים אלה צריכים להידון בבית הדין לעבודה או בבית המשפט לעניינים מנהליים, תוך שמיעת הראיות והידרשות לכל פרט רלבנטי על דרך של העדת עדים וחקירתם. המצב הנוכחי, בו בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, שאינו שומע כלל עדים ואינו בנוי מערכתית ומוסדית להליכי חקירה, נאלץ לעסוק בעתירות אלה, עלול בראש ובראשונה לגרום מבלי משים עוול לנוגעים בדבר; התמונה הנפרשת בפני בית המשפט בהכרח, ועם כל הרצון הטוב, אינה יכולה להיות כדבעי. .. לו דעתי נשמעה, היה המחוקק נותן דעתו לשינוי המצב, ויפה שעה אחת קודם; בהיעדר שינוי חקיקתי, שהוא דרך המלך, תמהני אם לא תבוא השעה שלא יהא בה מנוס מפרשנות שיפוטית מתאימה..." (השופט א. רובינשטיין אליו הצטרפו, בהסכמה, נשיא ביהמ"ש העליון (כתוארו אז), א. ברק והשופטת א. חיות. ההדגשות הוספו – ש.צ.).
3. בג"צ גדרה הוגש בעקבות סירובו של ביה"ד לעבודה לדון בתביעתו של רופא צבאי בשירות קבע, שטען כי פוטר מהשירות בצה"ל בעקבות תלונתו על בעיות סטריליזציה במרפאה בה עבד. בעתירתו לבג"צ ביקש מביהמ"ש לשנות ההלכה שנקבעה בבג"צ אילן עובד נ' שר הבטחון (שנת 72'). בג"צ דחה העתירה ובפסק דינו, מיום 24/10/06, ציין:
"... המדינה מציינת בתגובתה לעתירה... כי נוכח הערות בית משפט זה... הורה הרמטכ"ל לאגף משאבי אנוש בצה"ל ולפרקליטות הצבאית לגבש הצעה לשינוי חקיקתי להסדרת השיפוט בנושאי תנאי השירות והתרת ההתחייבות של משרתי הקבע בצה"ל. ההמלצות בעניין נוסח ההסדר החקיקתי המוצע אמורות להיות מוגשות לאישור הרמטכ"ל ולאחר קבלת אישורו ובחינת הסוגיות הרלוונטיות על ידי משרד המשפטים ומשרד הבטחון, ככל הנראה תוגש הצעת החוק מהממשלה לכנסת...
.. יש ממש בטענה כי מגמות חדשות החלו מסתמנות בפסיקתו של בית משפט זה ואף חלו התפתחויות חברתיות המצדיקות בחינה מחודשת של הגישה להגדרת מערכת היחסים בין משרת הקבע לצבא. יש הגורסים כי הגיעה העת להשתחרר מהתפיסה המסורתית ולראות במשרת הקבע עובד לצורך מערכת יחסיו עם הצבא, לעניין פיטורין ותנאי השירות...
.. בהקשר זה יש לציין עוד... כי לבית הדין לעבודה יתרון ענייני בדיונים מסוג זה, ואף מצויים בידיו כלים דיוניים טובים יותר מאלה המצויים בידי בית משפט זה לעריכת הבירור העובדתי, שנדרש במקרים רבים לבחינת טענותיהם של משרתי הקבע בכל הנוגע לתנאי שירותם בצה"ל, או פיטוריהם ממנו.
... מטעמים אלה שינוי בחלוקת הסמכויות בין בתי המשפט מן הראוי שיעשה בבהירות, ואם יש בכוונת המחוקק להיכנס לעבי הקורה מן הראוי לאפשר לו לעשות כן, ובלבד שיידרש לנושא בתוך זמן סביר" (הנשיאה בינייש, אליה הצטרפו, בהסכמה, השופט ס. גובראן והשופטת ד. ברלינר. ההדגשות הוספו – ש.צ.).
4. בג"צ 11540/05 פלונים נ' ראש אגף כח אדם בצה"ל, ניתן ביום 17.5.07, דן בעתירתם של 13 קציני חיל המודיעין,
שבעקבות אי-קיום הבטחה שניתנה להם, בדבר הענקת דרגת סרן, איבדו האמון במערכת הצבאית ובחרו לסיים את שירותם בצה"ל. בפסק דינו של בג"צ, מיום 17/05/07, נקבע:
"בית משפט זה כבר עמד לא אחת על הקושי שבטיפול פרטני בנושאים הקשורים לשירות בצה"ל…ועל הצורך כי הערכאה העוסקת בכך תהא ערכאה דיונית…האם מוצדק הימשכה של המציאות לפיה תיקיהם האינדיבידואליים של משרתי הקבע נידונים בבית משפט זה ולא במקום הראוי, הטבעי, וההוגן מבחינת עשיית הצדק הפרטני…לדידי יש מקום להסדרת הנושא…לו דעתי נשמעה, היה המחוקק נותן דעתו לשינוי המצב, ויפה שעה אחת קודם: בהיעדר שינוי חקיקתי, שהוא דרך המלך, תמהני אם לא תבוא שעה שלא יהא בה מנוס מפרשנות שיפוטית מתאימה…כבר נלאה הקולמוס מהתריע על כך שבית משפט זה אינו הפורום הראוי לדון בשאלות פרטניות של פלוני בצה"ל ...שכן מעורבים בהן ענייני עובדה וענייני משפט, וככל שהמדובר בחלק העובדתי, נגרע חלקו של איש המדים, הוא אינו זוכה למלוא יומו השיפוטי, כיוון שבית משפט זה אינו אמון – כדרך עבודתו – על חקירות עדים ועל בדיקת מהימנותן של ראיות..
...אנו מאמינים כי על העוסקים בכגון דא במערכת להתייחס לנושא כאילו בעצמם או בבנם או בבתם היה מדובר, 'בחינת דעלך סני, לחברך לא תעביד', מה ששנוא עליך אל תעש לחברך" (השופט א. רובינשטיין, אליו הצטרפו, בהסכמה, השופט א. גרוניס והשופט א. אלון. ההדגשות הוספו – ש.צ.).
לפיכך, במסגרת הצעת החוק הנ"ל, מוצע להוסיף את הסעיפים הבאים:
הוספת סעיף 10א לחוק. כיום, מקיימים בתי הדין לעבודה את מרבית דיוניהם בהרכב של שלושה שופטים, מתוכם שני נציגי ציבור: נציג העובדים ונציג המעבידים. מוצע לקבוע, כי חלף נציג ציבור המעבידים, יכלול הרכב בית הדין לעבודה, בתובענות שעניינן זכויות משרתי הקבע, נציג צה"ל. אמנם, ניתן היה לגרוס כי אין כל הצדקה להחליף את נציג המעבידים, אלא שלאור הייחוד הקיים בשירות הצבאי, ולאור קיומם של שיקולים צבאיים מיוחדים, הזרים לדיני העבודה ה"רגילים", מוצע בזאת לכלול בהרכב בית הדין קצין, משרת קבע, שימונה בהתייעצות עם ראש המטה הכללי, ושידע לשקלל אל תוך החלטותיו את הייחוד האמור. בהתאם, מוצע כי במקום נציג העובדים יבוא נציג ארגון גמלאי צה"ל שיתקיימו בו תנאים דומים.
הוספת סעיף 24(א)(6). למען הסר ספק, ולאור הלכת "עובד" (לעיל), מוצע לקבוע כי לביה"ד האזורי תהא סמכות לדון בתובענה שעניינה שירות הקבע, הדחה, השעיה או הפסקת שירות. בניסוח סעיף זה, הוחרגו, לעת עתה, תנאי שירות החובה ושירות המילואים בצה"ל, כמו גם הליכים שעניינם הפסקת שירות חובה או שחרור משירות מילואים וזאת – לאור ייחודיות שירות החובה ושירות המילואים, הנכפה על האזרח מכוח חוק. במקרים אלו, שהינם חריגים ביותר, תשמר הזכות לפנות לביהמ"ש העליון, בשבתו בבג"צ.
על אף היקף הסמכות הרחב של ביה"ד האזורי, מובן כי במהלך השנים יגבש ביה"ד את עילות ההתערבות בהחלטות הצבא הנוגעות לתנאי שירותם של אנשי הקבע ואת מתחם סבירות שיקול הדעת המוקנה למקבלי ההחלטות בצה"ל, על דרגותיהם.
הוספת סעיף 25(3). בדומה לסמכותו של ביה"ד הארצי לעבודה, לדון בסכסוכים בין ארגוני עובדים ו/או מעבידים וכן בהסכמים קיבוציים, מוצע ליתן לביה"ד הארצי לעבודה סמכות לדון בשינויים אותם מחיל הצבא, באופן חד צדדי, על משרתי הקבע, באמצעות שינוי "הוראות הצבא", שמרביתן אינן דורשות תיקון חקיקה ראשי ואף אינן מצריכות את אישור שר הביטחון, אלא מתקבלות במסגרת פנים-צבאית. כך, לדוגמא, החלטות בדבר שינוי מבנה השכר בצה"ל, או הטבות כספיות אחרות, המוחלות על מספר גדול של משרתי קבע באופן אחיד, ניתן יהיה להביאם להכרעת ביה"ד הארצי.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ז' בשבט התשס"ח – 14.1.08