קטע מדברי הכנסת
הצעת חוק חסינות מדינות זרות, התשס"ט-2008
[מס' מ/357; "דברי הכנסת", מושב שלישי, חוב' ט"ז, עמ' ; נספחות.]
(קריאה שנייה וקריאה שלישית)
היו"ר מוחמד ברכה:
אנו עוברים להצעת החוק הבאה, הצעת חוק חסינות מדינות זרות, התשס"ט-2008, קריאה שנייה וקריאה שלישית. בבקשה, יושב-ראש ועדת החוקה, חבר הכנסת מנחם בן-ששון.
מנחם בן-ששון (יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט):
תודה רבה, אדוני היושב-ראש. שוב, תודה לצוות הוועדה ולצוות המשפטי. תודה למדינה כבר אמרתי.
חברת הכנסת גלאון, כיוון שאת לא עלית להביע את דברייך, בכל זאת הייתי רוצה לחזור ולחזק את הזכרת חלקך גם במעקב אחר חוק הסחר בבני-אדם. לא אחת הדיווח הזה שאת נותנת מאפשר לנו להיות עוד יותר זהירים בכל הנושא הזה של עבדות בעידן המודרני.
הצעת החוק הממשלתית שמובאת להצבעה בקריאה שנייה ובקריאה שלישית נועדה להציב את ישראל עם המתוקנות במדינות העולם, שיחסיהן עם נציגי מדינות זרות ונכסיהן, השוהים בשטחן, מוסדרים בחקיקה. החקיקה מסיימת למעשה שנים של אימוץ דינים מחו"ל על-ידי בתי-המשפט בישראל, בהעדר הסדרה מפורשת בחוק ומכיוון שהמשפט הבין-לאומי קובע רק עקרונות כלליים בנושא.
החוק הישראלי איננו רק שאילה ומתן תוקף להוראות דומות הקיימות בחוקי מדינות אחרות. על המדוכה בהכנת הצעה זו ישבו מיטב המוחות באקדמיה הישראלית, עם נציגים בכירים של משרד החוץ ומשרד המשפטים, העוסקים בתחום הזה, כדי ליצור הצעה מאוזנת. הצעת החוק מבוססת על המלצות הוועדה, שפורסמו בשנת 2005, ומטרת ההצעה - להעניק למדינות זרות חסינות דיונית-אזרחית מפני סמכות השיפוט של בתי-המשפט בישראל ולהעניק לנכסיהן חסינות מפני ביצוע הליכי הוצאה לפועל בישראל.
חסינות ריבון זר היא מוסכמה מקובלת במשפט הבין-לאומי זה שנים רבות, ונשענת בעיקרה על המשפט המנהגי. היא מבוססת על השוויון הריבוני בין מדינות. בחוק זה יועלה על הכתב בפעם הראשונה כלל החסינות. עם זאת, חלק הארי בהצעת החוק הוא דווקא החריגים לחסינות, המאפשרים ניהול הליך משפטי בישראל נגד מדינה זרה בעניינים אזרחיים-מסחריים. העיקרון מאחורי החריגים לחסינות הוא שמדינות רבות עוסקות בפעילות מסחרית בתחומי המשפט הפרטי, והחסינות מקנה להן יתרון לא הוגן. כאן הן צריכות להיות כאיש, כאדם או כגוף כלכלי. במובן הזה הצעת החוק מכוונת להעניק בפעם הראשונה בחקיקה סעד לאזרח מן השורה שנתון במערכה מול ריבון זר השוהה בישראל, ושומרת על זכויותיו בכל תחומי המשפט הפרטי, ובהם עסקאות מסחריות, קניין רוחני, תביעות נזיקין נגד אונייה או מטען, וגם בתחום דיני העבודה. בתחום זה היא מגינה גם על זכויות עובדים שמתגוררים בישראל והם לאו דווקא אזרחי המדינה, והדברים קשורים לחוק שדיברנו עליו קודם, גם אם קשר רחוק.
מדיניות זרות שאנשים בישראל נפגעו מפעילותן האזרחית והמסחרית לא תוכלנה להסתתר מאחורי הטענה כי הפעילות היתה במסגרת הפעלת סמכות ריבונית מדינית, ולכן היא חסינה, מאחר שבהגדרה "עסקה מסחרית" נכללות כלל הפעולות מתחום המשפט הפרטי שהן בעלות אופי מסחרי, גם אם היתה בהן הפעלה של סמכות ריבונית, כל עוד הפעלת הסמכות הריבונית איננה מהותית.
מאחר שהצעת החוק היא מתחום המשפט הבין-לאומי, חלים עליה הכללים הנהוגים בחקיקה לגבי ריבון זר. לפיכך, אף שתהיה לבית-המשפט הישראלי שדן בנושאים כאמור סמכות לתת כל צו נגד מדינה זרה, ככלל אין אפשרות לבצע הוצאה לפועל של צווים אלה נגד נכס של מדינה זרה, וגם אין אפשרות להטיל עליה קנס או מאסר על אי-קיום הצווים, אלא אם כן מדובר בנכס מסחרי, או בנכס מקרקעין שהגיע בירושה, במתנה, או בזכייה ברכוש בלא בעלים, היינו נכסים דיפלומטיים קונסולריים וצבאיים הם מחוץ לתחום.
המנהג בתחום המשפט הבין-אומי הוא שמדינות נוהגות לכבד צווים כאמור בלי להידרש לחובת ההוצאה לפועל. נימוס ועיקרון של הדדיות מחייבים, אם כן, להמשיך במנהג הקיים. מאותה סיבה הושמט מנוסחה הסופי של הצעת החוק הסעיף שקובע את הדבר המובן מאליו, שבית-משפט ישראלי מוסמך לתת כל צו, בין עשה ובין לא תעשה, לביצוע בעין, הצהרתי, וכל צעד אחר נגד מדינה זרה, כשהוא דן בתביעה בעניינים אזרחיים. ההשמטה לא נעשתה מתוך כוונה – אני מדגיש: היא לא נעשתה מתוך כוונה להטיל ספק כלשהו בסמכותו של בית-משפט ליתן כל סעד שהוא מוסמך לתת, אלא מטעמים של נימוס שנוהגים בחקיקה כזאת, ואין ללמוד מכך כל מסקנה מהותית על הסמכויות המובנות מאליהן של בתי-המשפט, ואני מדגיש את הדבר ב"דברי הכנסת", כך שיהיה ודאי גם לעיניהם של שופטי ישראל ושל משפטנים ממדינות זרות.
חריג חשוב הוא חריג כוחות הצבא הזרים השוהים בישראל. על כוחות אלה, שמעמדם מוסדר בדרך כלל בהסכם מיוחד, יחולו הוראות ההסכם, ולא הוראות החוק.
אדוני היושב-ראש, זה חוק נדיר, ולכן אני מוכרח לפרט. בדברים אחרים, שהם יומיומיים, אני נוקט לשון קלה יותר.
הגדרת מדינה זרה לפי הצעת החוק היא רחבה, וכוללת, כמקובל, גם יחידה מדינית במדינה פדרלית ובנק מרכזי של מדינה זרה, שעל אף אישיותו המשפטית הנפרדת מממשל המדינה הזרה הוא רשות שלטונית שלה.
בהצעת חוק ניתנת סמכות לשר החוץ, באישור הממשלה, להחיל בצו את החסינות גם על ישויות מדיניות שאינן מדינות על-פי מעמדן המשפטי הבין-לאומי – אוזנו של אדוני שמעה טוב. סמכות זו מצריכה איזון עדין של שיקולי מדיניות חוץ, ואולי גם של מדיניות ביטחון. עם זאת, משמעויותיה השלטוניות הן רחבות, ולפיכך הוסיפה הוועדה לנוסח את החובה להביא צו כאמור לאישורה של ועדת החוקה, חוק ומשפט. גם בעניין זה, כדרכה בחוקים אחרים, ראתה הוועדה את סמכויותיה החיוניות של הכנסת בפיקוח על הממשלה. לשמחתנו הממשלה איננה מסתייגת מהוספה זו, כמו גם משאר סעיפי ההצעה.
אדוני, זאת הצעה מורכבת, חשובה מאוד, ואני מבקש מחברי הכנסת, חברי, להצביע בעדה.
היו"ר מוחמד ברכה:
תודה לחבר הכנסת בן-ששון.
רבותי חברי הכנסת, בהעדר הסתייגויות אנחנו עוברים להצבעה על הצעת חוק חסינות מדינות זרות, התשס"ט-2008, בקריאה שנייה. ההצבעה החלה. נא להצביע.
הצבעה מס' 9
בעד סעיפים 1–24 – 17
נגד – אין
נמנעים – אין
סעיפים 1–24 נתקבלו.
היו"ר מוחמד ברכה:
הצעת החוק התקבלה בקריאה שנייה ברוב של 17 חברי הכנסת, ללא מתנגדים וללא נמנעים.
אנחנו עוברים להצבעה על הצעת החוק בקריאה שלישית. נא להצביע, רבותי.
הצבעה מס' 10
בעד החוק – 15
נגד – אין
נמנעים – אין
חוק חסינות מדינות זרות, התשס"ט-2008, נתקבל.
היו"ר מוחמד ברכה:
ברוב של 15 חברי הכנסת, ללא מתנגדים ולא נמנעים, הצעת חוק חסינות מדינות זרות, התשס"ט-2008, אושרה בקריאה שלישית.
חבר הכנסת מנחם בן-ששון, יושב-ראש ועדת החוקה - בבקשה, אדוני.
מנחם בן-ששון (יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט):
אדוני היושב-ראש, חברי חברי הכנסת, כיוון שאחרי הצעת החוק הבאה לא אני אעלה להודות, אני מבקש בדברי התודה האלה להגיד עוד כמה מלים של תודה.
ראשית, לעניין החוק שאישרנו עכשיו – לעורכת-הדין נירה לאמעי, שתבונתה, ניסיונה וידיעותיה ליוו אותנו; לעורך-הדין בני רובין מהמחלקה הבין-לאומית במשרד המשפטים; לעורך-הדין אהוד קינן, היועץ המשפטי של משרד החוץ; לפרופסור משה הירש, לפרופסור סטיבן גולדשטיין, לד"ר מרגלית כהן, פרופסור סיליה וסרשטיין – כולם מהאוניברסיטה העברית, והיא היתה גם יושבת-ראש הוועדה שציינתי קודם.
כיוון שהמושב, כמו שאתם יודעים, קרב לסופו, אני מבקש להודות, נוסף על דורית ואג, שכולכם מכירים אותה, כי אין מי שלא זכה לשוחח אתה, לתאם אתה ולראות כיצד היא נאמנה לעבודתה-עבודתנו – אני מבקש להודות לחבורה היומיומית, שהיא האור שנראה כאילו הוא הצל – הן פועלות בצורה כל כך אינטנסיבית בוועדה: אני מבקש להודות לתמי ברנע, אשר על החוקה; לנטלי שלף אשר על הכנת הישיבות; לחופית אלפי אשר על אתר האינטרנט; למבשרת נבו-לנדאו אשר על סדר-היום ואשר על היום כולו; לרעות כהן אשר על התקשורת המיידית, ולגור מוטולה, שמביא את דברי הוועדה לכלל ישראל.
ב-30 חודשי העבודה שלה חוקקה ועדת החוקה, חוק ומשפט 45 הצעות חוק ממשלתיות; הצעת חוק אחת מטעם הוועדה; 45 הצעות חוק פרטיות – חבר הכנסת גפני נכנס עכשיו, שלא ילעיז; 94 צווים ותקנות שאושרו; 47 דיוני פיקוח של הוועדה ומעקב אחרי יישום חוקים, פי-שלושה מכל מה שהיה נהוג עד היום. הוועדה הנהיגה, במידה רבה בראשותה של חברת הכנסת דותן, פיקוח על עבודת הממשלה. אני מקווה שנדע להמשיך באותו סגנון – בסגנון הפיקוח.
מעירים לי שלא אמרתי מלה על החוקה. ובכן, השלמנו את רוב הסעיפים במגילת הזכויות של החוקה לטיוטה שמוסכמת על רוב חברי הוועדה. השלמנו כמעט את כל פרק החקיקה. בקנאה גדולה אני מסתכל על ראש ועדת החוקה בכנסת הבאה, שכנראה ישלים את מלאכת הכנת הטיוטה לקריאה ראשונה. הלוואי שאלה יהיו האנשים שכאן.