הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת
גלעד ארדן
איתן כבל
דוד טל
יעקב מרגי
פ/3785/17
הצעת חוק הגברת הממשליות וצמצום הבירוקרטיה במנהל הציבורי, התשס"ח–2008
מטרה
1.
מטרת חוק זה הינה להגביר את יכולת הממשלה ליישם את מדיניותה בתחומים שונים ולצמצם את העיכובים בתהליכי קבלת החלטות במערכות המימשל.
הגדרות
2.
בחוק זה-
"נבחר" – חבר הממשלה או סגן שר;
"אחריות נבחר" – אחריות שר או סגן שר על שטחי הפעולה של המשרד עליו הופקד, וכן על פעולות שנקבע בדין כי הינו אחראי לביצוען;
"משרד" – משרד ממשרדי הממשלה;
"שטחי פעולה של משרד" – תחומי הפעולה עליהם מופקד משרד ממשרדי הממשלה.
פרק א' – סדרי עדיפויות מחייבים למשרדי ממשלה
החלטה בדבר סדרי עדיפויות
3.
נבחר רשאי לקבל החלטה בדבר סדרי עדיפויות בשטחי הפעולה של משרד, בכפוף למגבלות הקבועות בחוק התקציב כמשמעו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–19851.
צורת החלטה בדבר סדרי עדיפויות
4.
החלטה בדבר סדרי עדיפויות תינתן בכתב ויפורטו בה:
(1) נושאים שהטיפול בהם חייב להיעשות בקדימות המרבית;
(2) נושאים מקרב אלה המטופלים במשרד שיש להימנע מלקדמם, לצמצם את הטיפול בהם או לעכבו;
(3) לוחות הזמנים לביצוע הטיפול בהתאם סדרי העדיפויות.
קבלת החלטה בדבר סדרי עדיפויות
5.
החלטה בדבר סדרי עדיפויות תתקבל תוך היוועצות בגורמי המשרד האחראים על התחומים הנוגעים בדבר.
פרסום החלטה בדבר סדרי עדיפויות
6.
משנתקבלה החלטה בדבר סדרי עדיפויות, היא תפורסם ותחייב את כל גורמי המשרד עליו מופקד הנבחר; מבלי לגרוע מכלליות האמור, יחולו הוראות אלה:
(א) ביצוע העניינים שנקבעו בהחלטה כבעלי עדיפות ייעשה לפני כל מטלה משרדית אחרת, אלא אם החליט הנבחר אחרת.
(ב) בעל תפקיד במשרד לא יקצה, בין במעשה ובין במחדל, משאבים של המשרד אלא בהתאם לסדרי העדיפויות שנקבעו.
(ג) אי קיום האמור בסעיפים קטנים (א) או (ב), אי ביצוע החלטת סדרי עדיפויות או ביצוע האמור בה בסטייה מהותית מן המועדים שנקבעו בה – הם עילה להעברה מתפקיד, על אף הקבוע בכל דין, הסדר או הסכם.
פרק ב': קציבת זמנים למתן החלטות
הוראה לקבל החלטה
7.
(א) נבחר רשאי להורות בכתב לבעל תפקיד במשרדו לקבל, בתוך תקופה קצובה שקבע, החלטה בבקשה או בעניין שהוגשו לבעל תפקיד כאמור, אך טרם ניתנה בהם החלטה סופית, ובלבד שהתקיימו כל אלה:
(1) חלפו שישה חודשים לפחות מאז הגשתה כדין של הבקשה בלווית המסמכים הדרושים למתן החלטה;
(2) המבקש מסר את הפרטים שהתבקשו על ידי המשרד, החיוניים לשם קבלת החלטה בבקשה;
(3) הנבחר שוכנע, לאחר ששמע את בעל התפקיד האחראי על החלטה סופית בענין, כי טובת הציבור בקבלת הכרעה באותו ענין עדיפה על העניין שבהשתהות נוספת.
(ב) הסמכות לפי סעיף קטן (א) לא תחול לגבי בעלי תפקידים שיפוטיים או מעין שיפוטיים במשרד.
(ג) לא קיבל בעל התפקיד החלטה כאמור בסעיף קטן (א), רשאי הנבחר להעביר את סמכות ההחלטה הסופית לבעל תפקיד אחר או להחליט בעניין בעצמו, על פי אמות המידה המקובלות להחלטה באותו סוג של בקשות; החלטה כאמור תהיה מנומקת.
גילוי החלטה
8.
הוראה שנתן נבחר לפי סעיף 7 תהיה חייבת בגילוי לכל אדם, וכל פטור או הגנה המנויים בחוק חופש המידע, התשנ"ח–19982 (להלן – חוק חופש המידע) לא יחולו לגביה.
פרק ג': תיאום בין גורמי ממשלה לשם מזעור סחבת
דיון משותף
9.
נבחר רשאי לכנס בעלי תפקידים המוסמכים על פי דין להחליט בעניין הנוגע לשטח פעולה של משרדו, בין שהם נמנים על משרדו ובין שאינם נמנים עליו, לדיון משותף לשם קבלת החלטה במהירות וביעילות, במטרה למנוע סחבת בעניינים בהם טובת הציבור מחייבת הכרעה מהירה .
חובת השתתפות בדיון משותף
10.
אין בסמכותו של שר לכנס בעלי תפקידים לדיון משותף כאמור בסעיף 9 כדי לפגוע בסמכויותיהם של בעלי תפקידים כאמור, אולם בעל תפקיד שהוזמן לדיון משותף כאמור חייב להשתתף בדיון ולהביא בו את עמדתו המנומקת לגבי ההחלטה שבסמכותם הנדרשת לאותו ענין, בלוח הזמנים שקבע השר.
הסכמה למתן אישור
11.
(א) לא הביא בעל תפקיד את עמדתו המלאה לדיון משותף בתוך פרק הזמן שקבע השר ואשר לא יפחת מ-45 יום, ייחשב הדבר כהסכמה למתן אישור המתחייב ממנו על פי כל דין.
(ב) בהודעה כאמור, רשאי הנבחר לקצוב לבעל התפקיד זמן נוסף להגשת עמדתו המלאה והמנומקת ולהודיעו כי אם לא יגיש עמדה מנומקת ומלאה ייחשב הדבר להסכמתו למתן האישור המתחייב ממנו, לכל דבר ועניין.
פרק ד': סמכות הכרעה לראש הממשלה במחלוקות בין משרדי הממשלה
הכרעה בחילוקי דעות
12.
ענין המחייב אישור או פעולה אחרת של כמה משרדי ממשלה ואשר מחמת חילוקי דעות שהתעוררו בין המשרדים לגבי אופן הסדרתו נזנח הטיפול בו או שהטיפול בו הגיע למבוי סתום, יובא להכרעת ראש הממשלה, זולת אם החליט ראש הממשלה כי ההכרעה תהיה במליאת הממשלה.
צורת הכרעה
13.
(א) הכרעת ראש הממשלה תיעשה על פי פניה של אחד המשרדים הנוגעים בדבר.
(ב) אין באמור לעיל כדי לגרוע מסמכות היועץ המשפטי לממשלה להכריע בכל סכסוך הקיים בין משרדי הממשלה בעניינים משפטיים; התעורר ספק לגבי סיווג העניין, יכריע בדבר היועץ המשפטי לממשלה.
פרק ה': הגברת שקיפות
תחולת חוק חופש המידע
14.
סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע לא יחול על מסירת מידע כאמור בפסקאות (1)-(5) לסעיף כאמור,על מידע הנוגע לעניינים המנויים להלן:
(1) החלטת סדרי עדיפויות שניתנה לפי סעיף 4 לחוק;
(2) הוראה לקבלת החלטה בתוך תקופה קצובה שניתנה לפי סעיף 7(א);
(3) החלטה על העברת סמכות ההחלטה שניתנה לפי סעיף 7(ג) לחוק;
(4) החלטה לקיים דיון משותף לפי סעיף 9 לחוק, על נימוקיה;
(5) לוחות הזמנים שקבע השר לדיון משותף לפי סעיף 10 לחוק;
(6) פנית משרד ממשרדי הממשלה לקבלת הכרעת ראש הממשלה לפי סעיף 13 לחוק.
סמכות נציב שירות המדינה
15.
(א) על פי בקשת נבחר, ולאחר שנתן לעובד המדינה הנוגע בדבר הזדמנות נאותה לטעון טענותיו ולהביא ראיותיו, רשאי נציב שירות המדינה (להלן – נציב השירות) לקבוע כי עובד המדינה נהג בניגוד להוראות חוק זה.
(ב) קבע נציב השירות כאמור, רשאי לא לקדם, בדרגה ובשכר, את עובד המדינה שנהג כאמור, לתקופה שיקבע ושלא תעלה על שנתיים.
(ג) נציב השירות, באישור ועדת שירות המדינה, רשאי לתת הוראות בדבר אופן הפעלת הסמכויות כאמור בסעיף זה.
תחילה
17.
תחילתו של חוק זה ביום פרסומו ברשומות.
דברי הסבר
החוק המוצע בא להגביר את המשילות בישראל לאפשר קביעת מדיניות ויישומה על ידי הרשות המבצעת בטווחי זמן סבירים, זאת על ידי טיפול בעודף הבירוקרטיה, בסחבת ובעיכובים המשבשים קבלת החלטות ומתן אישורים, גם בהיעדר כל הצדקה עניינית לכך. החוק לתיקון סדרי מינהל (הנמקות) התשי"ט–1958 אמור היה לתת מענה לתופעת עודף הבירוקרטיה, אולם הוא נכשל בכך, הן משום שאינו נוגע בכל מרחב הליקויים המינהליים והן משום שאינו נאכף באופן משמעותי.
הצעת החוק מרכזת את הטיפול בחוליות תהליכי קבלת ההחלטות ברשות המבצעת – החל מתהליך קביעת סדרי העדיפויות בכל אחד ממשרדי הממשלה, עבור בקציבת זמנים למתן החלטות בעניינים ה"נתקעים" מעבר לכל טווח זמן סביר וכלה בתופעת הסחבת הבין-משרדית, הפוקדת החלטות שמצריכות אישורים ועמדות מכמה גורמי ממשלה יחדיו. נושאים אלה מוסדרים בפרקים א' – ד' להצעת החוק.
לבסוף, קביעתם של סדרי מינהל יעילים והענקת סמכויות בידי הנבחרים האחראים לקביעת המדיניות ויישומה – יאוזנו על ידי הגברת השקיפות לגבי החלטות והוראות המוצאות על ידם אגב תהליכי קבלת החלטות וביצוע ההחלטות האלה. בכך עוסק פרק ה' להצעת החוק.
פרק א' – סדרי עדיפויות מחייבים: ליקוי מרכזי בהתנהלות הרשות המבצעת נעוץ בחוסר היכולת לקבוע סדרי עדיפויות מחייבים כשגרה מינהלית מחייבת. פרק א' להצעת החוק בא להסדיר היבט זה ולאפשר לנבחר המעוניין בכך, לקבוע, לאחר היוועצות בדרגי המשרד, החלטה המרכזת את סדרי העדיפויות המחייבים. החלטה כאמור, תכלול גם פירוט של הנושאים אותם יש לעכב או לבטל, כדי להתמקד בסדרי העדיפויות. מעמדם המחייב של סדרי העדיפויות מתבטא בכך שמעשה או מחדל בניגוד להם יהוו, בנסיבות המתאימות, עילה להעברה מתפקיד. בכך יוגשם העיקרון הבסיסי של אחריותיות (Accountability) לאי עשייה ולאי ביצוע, תופעות שכיום אין להן מענה מערכתי. החלטת סדרי עדיפויות תהא פתוחה לעיון הציבור ולא תיחשב ל"חומר פנימי" במובן חוק חופש המידע, התשנ"ח–1998.
פרק ב' – קציבת זמן למתן החלטה: פרק זה בא להעניק לנבחר את הסמכות הניהולית המתבקשת לשחרר "צווארי בקבוק" הנמצאים במינהל משרדו. תכליתם של משרדי הממשלה היא, בין היתר, להעניק שירות לציבור הנזקקים להחלטות, אישור או מסמכים שונים. מוצע כי בקשות שטרם נענו למרות שחלפו למעלה מ- 6 חודשים מאז הוגשו והומצאו לגביהן כל המסמכים הדרושים על פי דין יוכלו להיכנס למסלול של "קציבת זמן להחלטה" כך שלא יתנהלו באין מועד גג לנתינתן. מובן כי קציבת זמן כאמור חייבת להיעשות בהתאם לאמות המידה הנהוגות במשפט המינהלי לגבי אופן קבלת החלטות (בג"צ 297/82, ברגר נ. שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, בג"צ 217/80, סגל נ. שר הפנים, פ"ד לד(4) 429). אף כאן, החלטה בדבר קציבת מועד למתן החלטה תהיה פתוחה לעיון הציבור. הנסיון מלמד כי בהעדר סנקציה ממשית אין להחלטות מסוג זה נפקות ממשית. על כן, מוצע לקבוע כי אם גם לאחר החלטה בדבר קציבת מועד, שוב לא עמד הפקיד האחראי בחובה להחליט בבקשה, וזאת לאחר 6 חודשים שחלפו בלא כל החלטה בבקשה כאמור, כי אז יוכל הנבחר להעביר את ההחלטה לאחר או להחליט בה בעצמו. ההנחה היא כי מדובר בצעד שיהא צורך לנקוט בו רק בנסיבות קיצוניות, של הפרה חוזרת של החובה ליתן החלטה במועד סביר.
פרק ג' – תיאום בין גורמי ממשלה למזעור סחבת: פרק ג' מציף את תופעת הסחבת המתרחשת כאשר אדם נזקק לאישור משורה של גורמי ממשלה. הצעת החוק באה לקבוע כי במקרים בהם מתחייבת הכרעה מהירה יידונו בקשות כאלה בפורום של "שולחן עגול" של גורמי ממשלה במטרה להתכנס להחלטה במהירות, כאשר נשמרת סמכותו של כל אחד מגורמי הממשלה להחליט לפי תפקידו וסמכויותיו, אך מוטלת עליו בנוסף החובה לפעול על פי פרוצדורה מתואמת עם יתר גורמי הממשלה. תיאום זה בין גורמי ממשלה מקדם את היעילות, הן מצד האזרח והן מצד הממשלה ובאופן זה יראו כל גורמי הממשלה את "התמונה כולה" ותשתפר יכולת התגובה הממשלתית לבקשות מורכבות לקבלת אישורים.
פרק ד' – סמכות הכרעה לראש הממשלה: במקרים רבים מתעורר הצורך בתיאום קבלת החלטות וביצוען בין כמה משרדי ממשלה. אחת הבעיות במצבים אלה היא שחוסר הסכמה בין משרדי ממשלה מעכב באופן מהותי ביותר את התהליך כולו, לעיתים ללא כל הצדקה עניינית. מוצע אפוא כי כאשר מדובר במחלוקות כאלה שהביאו את הטיפול בענין מסויים למבוי סתום, יבוא הדבר באופן סדור ומוסדר להכרעת ראש הממשלה, אשר בידיו תהא הסמכות להכריע בדבר בעצמו או להעבירו להכרעה במליאת הממשלה. הצעת החוק מדגישה, בסעיף מיוחד, כי אין באמור כדי לגרוע מסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להכריע במחלוקות בין משרדי הממשלה כאשר מחלוקות אלה נעוצות בעניין משפטי (להבדיל מענין שבמדיניות).
פרק ה' – הגברת שקיפות: פרק זה מבקש לאזן את הגברת היכולת להכריע ולבצע בהגברה מנגד של השקיפות בדבר התנהלותם של גורמי הביצוע. כיום קבוע בחוק חופש המידע, התשנ"ח–1998 פטור גורף מחשיפת מידע פנים משרדי תחת הכותרת "חומר פנימי" של משרדי הממשלה. מוצע כי החיסיון על "חומר פנימי" לא יחול על החלטות והוראות שיינתנו לפי חוק זה, וזאת, בין היתר, כדי לאפשר חשיפתן לביקורת שיפוטית מתאימה במקרה הצורך. הצעת החוק אינה מבקשת להעניק סמכויות חסינות מפני ביקורת כזו, אלא להעניק יכולת וכוח להכריע יחד עם החשיפה המתבקשת לביקורת שיפוטית, כמקובל במדינת חוק.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ' בסיון התשס"ח – 23.6.08