הצעת חוק לדיון מוקדם

הכנסת השבע-עשרה הצעת חוק של חבר הכנסת אריה אלדד פ/3877/17 הצעת חוק אמנות בין לאומיות (אישור הכנסת), התשס"ח–2008 הגדרות 1. בחוק זה – "אמנה" - הסכם בינלאומי המוסדר על-ידי המשפט הבינלאומי, שנערך בכתב בין מדינות או בין מדינה לארגון חיצוני לה; "מדינה" - לרבות ארגון בין-מדינתי או גורם חוץ אחר שנקבע בחוק. "ארגון" ­- ­ לרבות גופים לאומיים או בין- לאומיים. אשרור אמנה 2. (א) הממשלה תניח על שולחן הכנסת אמנה ארבעה עשר ימים לפני אשרורה על ידי הממשלה; ועדת הכנסת רשאית לקצר תקופה זו לתקופה שתקבע. (ב) ביקשו עשרים חברי הכנסת כי הכנסת תקיים דיון באמנה המונחת על שולחנה, לא תאשרר הממשלה את האמנה אלא לאחר שאושרה על ידי הכנסת. (ג) אמנה שוועדת החוץ והביטחון של הכנסת, לבקשת הממשלה, החליטה שאין להניחה על שולחן הכנסת מטעמים של ביטחון המדינה, לא תונח אלא על שולחן הוועדה; אישור אמנה כאמור יעשה על ידי ועדת החוץ והביטחון. דברי הסבר בישראל הממשלה רשאית להתקשר לבדה בהסכמים בין לאומיים ומדיניים. ההסכמים נחתמים בחשאי, הרחק מעינה הבוחנת של הביקורת הציבורית וללא פיקוח פרלמנטארי. אור השמש הוא המחטא הטוב ביותר, אמר שופט ביהמ"ש העליון בארה"ב, לואי ברנדייס.  אין דמוקרטיה מערבית שבה נחתמים הסכמים בין לאומיים בצורה זו. על פי החוקה האמריקאית The Senate will advise and consent", כלומר דרושים הייעוץ וההסכמה של הסנאט קודם שהממשלה מתקשרת באמנה בין לאומית. ברוב מדינות אירופה נדרשת הסכמת הפרלמנט קודם לאשרור במישור בין לאומי. באנגליה, שבה לא נדרש אישור הפרלמנט מראש, מונחות אמנות על שולחן הפרלמנט לפחות 21 יום קודם לאשרורן במישור הבינ"ל מאז. אף כי לא נדרשת הסכמת הפרלמנט, הוא יכול לעיין באמנה עובר לאשרורה להפיל את הממשלה בהצבעת אי-אמון על רקע ההתקשרות באמנה המוצעת. בפועל, די באיום בכך כדי שהממשלה תיסוג מכוונתה לאשרר את האמנה כפי שנוסחה.  תהליך כתיבת אמנות בין לאומיות מתנהל בדרך כלל בקווים אלו: הממשלות של המדינות מנהלות את המשא ומתן על האמנה באמצעות נציגים מטעמן. חלק זה מתנהל לעתים בחשאי, ובכך אין רע, שהרי אחרת עלולים להיות לחצים שלא יאפשרו ניהול משא ומתן תקין. בסופו של המשא ומתן המדיני נחתם ההסכם בראשי תיבות. משמעות החתימה איננה שהמדינה החותמת קשורה בהסכם, אלא שזהו הנוסח שהוסכם, ואותו היא תביא לאישור במוסדות המדינתיים שלה, באופן הנדרש על פי דין המדינה. לאחר החתימה, מובא ההסכם לאישור במדינות החתמות. כאמור, הדין ברוב המדינות הדמוקרטיות מחייב את אישור הפרלמנט קודם לאשרורן על ידי הממשלה. יש מדינות בהן אמנה בעלת חשיבות מיוחדת טעונה אף משאל עם. במקרה זה, האמנה כלשונה ובמלואה מובאת לאישור העם.   בישראל המצב שונה. על פי תזכיר שמסרה ישראל למזכיר הכללי של האומות המאוחדות מיום 11.3.1951, ממשלת ישראל היא הגוף המאשרר אמנות בין לאומיות. אם ראש ממשלת דנמרק היה חותם על אמנת מאסטריכט, למרות שהעם במשאל עם התנגד לכך, הרי שכל המדינות המתקשרות היו יודעות שאין לו סמכות כזאת, וממילא חתימתו מחוסרת תוקף. לא כן בישראל. הממשלה אישרה את ההסכמים עם הרשות הפלשתינאית, לאחר שראתה אותן רק 48 שעות קודם למתן האישור, ומבלי שחקרה ובדקה את תוכנן.   ראוי לציין שבישראל היו מספר הסכמים חשובים שהונחו על שולחן הכנסת קודם לאשרורם במישור הבין לאומי. מכך הסיקו משפטנים כמו פרופסור רות לפידות ופרופסור שמעון שטרית שגם בישראל התפתח נוהג חוקתי שאמנות חשובות יש להביא לאישור הכנסת. ואולם טענה זו לא עמדה עדיין במבחן. כאשר עמדו על הפרק הסכמי הביניים עם הרשות הפלשתינאית, פנה דב שילנסקי יושב ראש הכנסת דאז, לבית הדין הגבוה לצדק (בג"ץ 5934/95 דב שילנסקי, יו"ר הכנסת נ' ראש הממשלה ושר החוץ (החלטה מיום 27.9.1995)), ודרש שההסכמים יובאו לאישור הכנסת קודם לאשרורם, וזאת בהסתמך על הנוהג החוקתי השריר. בית המשפט דחה את העתירה והדגיש כי גם הסכמים חשובים קודמים, הובאו בפני הכנסת בדיעבד.   מצב דברים זה אינו ראוי שיתקיים במדינה דמוקרטית. בשורה של הסכמים בינ"ל והסכמים מדיניים נזנחו, או לא הובאו כלל בחשבון, אינטרסים חשובים ביותר של מדינת ישראל ודעותיהם של מומחים כלל לא נשמעו. הממשלה אשררה מבלי שנתנה את הדעת לכל היבטיהם. אף על פי שאין זה מובטח שקבלת אישור הכנסת תרפא את כל החוליים, הרי ניתן לשער כי החובה לקבל ראשית את אישור הכנסת תאלץ את העושים במלאכה להיזהר יותר במעשיהם, ומכל מקום – יוכלו להימצא אלה שיזהירו ויתריעו באופן בדוק, לאחר שקראו את ההסכמים, מה הם צופנים לעם ישראל. הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת השש-עשרה, עלי ידי חבר אריה אלדד וקבוצת חברי הכנסת (539/16), חבר הכנסת חמי דורון וקבוצת חברי הכנסת (1356/16) וחבר הכנסת אורי אריאל וקבוצת חברי הכנסת (3901/16). הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת השבע-עשרה על ידי חבר הכנסת אורי אריאל (פ/222/17) וחבר הכנסת גדעון סער (פ/666/17). --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום י"א בתמוז התשס"ח – 14.7.08