הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חבר הכנסת
מיכאל איתן
פ/3866/17
הצעת חוק בודקי פוליגרף (רישוי ופיקוח), התשס"ח–2008
פרק א': פרשנות
הגדרות
1.
בחוק זה –
"בדיקת פוליגרף" - בדיקה באמצעות מכשיר פוליגרף, המיועדת להעריך את מהימנות תשובותיו ואמרותיו של הנבדק, או לגלות מידע או הימצאות מידע אצל הנבדק, וזאת בהסתמך על תגובותיו הפסיכו-פיזיולוגיות במהלך הבדיקה, כפי שהן נרשמות באמצעות מכשיר הפוליגרף;
"בודק פוליגרף" – אדם המחזיק ברשיון בר תוקף על פי חוק זה לעריכת בדיקות פוליגרף;
"מבקש" – אדם המבקש לקבל רשיון כבודק פוליגרף לפי הוראות חוק זה.
"מכשיר פוליגרף" – מכשיר בעל שלושה ערוצים או יותר, המשמש למדידה ולרישום סימולטניים ורציפים של תגובות של גוף האדם, וביניהן שינויים קרדיו-וואסקולאריים, פעילות מערכת הנשימה ומוליכות החשמלית של העור;
"נבדק" – אדם שעובר בדיקת פוליגרף;
"השר" – שר המשפטים.
פרק ב': חובת רישוי
2.
(א) שר המשפטים ימנה ועדת רישוי למתן רשיון לבדיקת פוליגרף (להלן – הועדה).
(ב) בועדת הרישוי יהיו שבעה חברים, וזה הרכבה:
(1) שופט או שופט בדימוס, והוא יהיה יושב הראש;
(2) נציג משרד המשפטים;
(3) איש אקדמיה מתחום מדעי ההתנהגות;
(4) נציג שירות הבטחון הכללי;
(5) נציג משטרת ישראל;
(6) אדם שעיסוקו עריכת בדיקות פוליגרף בעסק פרטי;
(7) נציג ציבור.
חובת רישוי ואיסור התעסקות
3.
(א) לא יבצע אדם בדיקת פוליגרף אלא אם קיבל רשיון לכך מאת הועדה.
(ב) על האמור בסעיף קטן (א), רשאי אדם לבצע בדיקת פוליגרף למטרות הבאות:
(1) מחקר;
(2) הליך הכשרה למקצוע בודק פוליגרף;
(3) אבחון או טיפול רפואי.
תנאים למתן רשיון
4.
(א) כל אדם רשאי להגיש לועדה בקשה לקבלת רשיון כבודק פוליגרף.
(ב) הועדה תעניק לאדם רישיון כאמור, בהתקיים התנאים המפורטים להלן:
(1) הוא אזרח ישראלי ותושב ישראל או שהוא תושב קבע בישראל שאינו אזרח ישראלי;
(2) מלאו לו 23 שנים;
(3) הוא בעל תואר בוגר מאת מוסד שהוכר כמוסד להשכלה גבוהה, לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח -19581;
(4) הוא סיים בהצלחה לימודי קורס לבדיקת פוליגרף, שהוכר על ידי השר לצורך חוק זה;
(5) הוא עמד בדרישות ההתמחות ובבחינות ההתמחות לפי לחוק זה;
(6) לדעת הועדה אין מניעה – מטעמים של בטחון הציבור או מטעמים של עברו, תכונותיו או התנהגותו של המבקש – להענקת הרשיון.
ההליכים לפני הועדה
5.
(א) הועדה תפרסם את שמות המבקשים בדרך שנקבעה בתקנות.
(ב) כל אדם רשאי, בתוך התקופה שנקבעה לכך בתקנות, להגיש התנגדות למתן רשיון למבקש.
(ג) הועדה, טרם החלטתה, תתן הזדמנות לכל מבקש לטעון טענותיו ולהגיש ראיותיו.
(ה) החלטות הועדה יהיו מנומקות, יינתנו בכתב, והעתק ההחלטה יימסר למבקש, בתוך המועד שקבע השר בתקנות.
(ו) הוראות סעיף זה לא יחולו על מבקש השייך למערכת הבטחון; לענין סעיף קטן זה, "מערכת הבטחון" – משרד הבטחון ויחידות הסמך שלו, צבא ההגנה לישראל או מוסד אחר הפועל למטרות בטחוניות, ואשר אושר לצורך חוק זה על ידי שר הבטחון.
פרק ג': התמחות
מאמן למתמחה
6.
(א) מוסמך להיות מאמן למתמחה מי שעסק שבע שנים לפחות בעריכת בדיקות פוליגרף וקיבל את אישור הועדה.
(ב) השר יקבע כללים בדבר מספר המתמחים שמאמן רשאי לאמן בעת ובעונה אחת ובדבר דרכי ההתמחות.
ביטול אישור מאמן
7.
(א) הועדה רשאית, לאחר שנתנה למאמן הזדמנות לטעון את טענותיו, לבטל אישור שניתן לפי סעיף 7(א), אם נתקיים אחד מאלה:
(1) הועדה מצאה שהוא לא מילא כראוי את תפקידו כמאמן או כבודק פוליגרף;
(2) הוא הורשע בבית משפט או בהליך משמעתי, ולאור הרשעתו סבורה הועדה שאין הוא ראוי לשמש כמאמן.
(ב) החליטה הועדה על ביטול האישור כאמור בסעיף קטן (א), תעביר למאמן את נימוקיה בכתב.
תנאים לרישום מתמחה
8.
כל אדם רשאי להגיש בקשה לועדה לרישומו כמתמחה לפי חוק זה, וזכאי להירשם כמתמחה מי שנתקיימו בו התנאים האמורים בסעיף 4(ב), פסקאות (1), (3), (4) ו-(6); סרבה הועדה לבקשה כאמור, תעביר למבקש את נימוקיה בכתב.
הודעה על התמחות
9.
מתמחה המבקש להתחיל את התמחותו אצל מאמן או להמשיך התמחותו אצל מאמן אחר, לא יעשה כן אלא לאחר מתן הודעה בכתב לועדה, ובה פרטים שקבע השר.
תקופת התמחות
10.
תקופת ההתמחות לא תפחת משנה ולא תעלה על שלוש שנים; במשך תקופת ההתמחות יערוך המתמחה מאתיים בדיקות פוליגרף לפחות, תחת פיקוח מאמנו, בתקופה רצופה שלא תעלה על שלוש שנים.
בחינות
11.
בתום תקופת ההתמחות רשאי המתמחה לגשת לבחינות ההתמחות; תוכנית הבחינות וסדריהן יקבעו על ידי השר.
דין מתמחה כדין עובד
12.
(א) דינו של מתמחה, לכל דבר וענין, אך למעט החיקוקים המפורטים בתוספת, יהיה כדין עובד של המאמן, ואם היה המאמן שכירו של אדם אחר, יראו אדם כאמור כמעבידו של המתמחה.
(ב) שר המשפטים, באישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות, רשאי לתקן בצו את התוספת, להוסיף עליה ולגרוע ממנה.
עמידת מתמחה בכללי אתיקה
13.
(א) כללי האתיקה והמשמעת לפי חוק זה יחולו על מתמחה, בשינויים המחויבים, והוא יהיה כפוף לשיפוט המשמעתי של ועדת המשמעת ונתון לבדיקתו של בודק.
(ב) ועדת המשמעת רשאית להטיל על מתמחה, בשל עבירת משמעת, עונש של אזהרה או נזיפה, או לפסלו מקבלת רשיון לתקופה קצובה או לצמיתות, ואם היה בעבירה משום הפרת חובותיו כמתמחה או פגיעה בטוהר הבחינות - גם לגרוע מתקופת ההתמחות אותה עבר, כולה או מקצתה, לעניין חישוב תקופת ההתמחות לפי חוק זה, וכן לפסול את בחינתו.
(ג) הוראות סעיפים 14, 15, 21, 23 ו- 24, יחולו, בשינויים המחויבים, על מתמחה.
פרק ד': משמעת ואתיקה
אתיקה מקצועית
14.
השר, לאחר התיעצות עם הועדה, יקבע בתקנות כללי אתיקה שיחולו על בודקי פוליגרף.
הפרדה בין בדיקת פוליגרף לחקירה
15.
בודק פוליגרף לא יבדוק אדם אותו חקר בנושא הבדיקה; לענין זה, "חקירה" – למעט תשאול כהכנה לבדיקה.
העסקה בבדיקת פוליגרף
16.
בודק פוליגרף לא יעסיק אדם בבדיקות פוליגרף אלא אם הוא בודק פוליגרף, ואולם רשאי הוא להעסיק מתמחה, ובלבד שהוא מאמן והמתמחה פועל תחת פיקוחו.
שותפות
17.
(א) בודק פוליגרף לא יקים שותפות עם אדם שאינו בודק פוליגרף ולא ישתף אדם שאינו בודק פוליגרף בהכנסותיו.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), רשאי בודק פוליגרף לשתף בהכנסותיו את אלמנתו ואת יתומיו הקטינים של כל אחד מאלה:
(1) שותפו או שותפו שפרש;
(2) בודק פוליגרף שאת עסקו רכש.
שכר
18.
לא יקבע בודק פוליגרף את שכרו על פי תוצאות בדיקת הפוליגרף.
הסכמת הנבדק
19.
(א) לא תבוצע בדיקת פוליגרף, אלא אם ניתנה הסכמה מראש של הנבדק לעריכת בדיקת הפוליגרף ולנושאיה.
(ב) הביע הנבדק את רצונו להפסיק את הבדיקה, תופסק זו לאלתר.
שמירת מסמכי הבדיקה
20.
בודק הפוליגרף ישמור, במשך עשר שנים לפחות לאחר בדיקת הפוליגרף, את רישומי הבדיקה וכל מסמך אחר שנקבע בתקנות.
מינוי בודק
21.
היועץ המשפט לממשלה רשאי למנות בודק שהוא קצין משטרה לשם בדיקת ענין הנוגע להתנהגותו של בודק פוליגרף; לבודק כאמור יהיו הסמכויות האמורות בסעיף 2 לפקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות)2, ודין עדות שניתנה בפניו כדין עדות הנמסרת על- פי הפקודה האמורה.
22.
(א) שר המשפטים ימנה שופט או שופט בדימוס שיהיה יושב ראש ועדת משמעת; יושב ראש ועדת המשמעת ימנה שני חברים נוספים, אחד מתוך רשימה של בודקי פוליגרף ואחד מתוך רשימה של אנשים שאינם בודקי פוליגרף, אותן ערך שר המשפטים.
(ב) על ועדת המשמעת יחולו הוראות סעיפים 8 עד 11 לחוק ועדות–חקירה, התשכ"ט–19683.
קובלנה נגד בודק פוליגרף
23.
קובלנה נגד בודק פוליגרף תוגש לועדת המשמעת על ידי היועץ המשפטי לממשלה או על ידי שניים מחברי הועדה (להלן – הקובל), בין מיוזמתם ובין על פי תלונת אדם; קובל רשאי למנות אדם, דרך כלל או לענין מסוים, לייצגו ולטעון בשמו בפני ועדת המשמעת.
עונשי משמעת
24.
הוגשה קובלנה נגד בודק פוליגרף ומצאה ועדת המשמעת, לאחר שנתנה לו הזדמנות להשמיע טענותיו, כי הפר הוראה מההוראות לפי חוק זה, או שהתנהג בדרך שאינה הולמת, לדעתה, את המקצוע, או שהורשע בעבירה שבשל חומרתה ונסיבותיה אין הוא ראוי לשמש כבודק פוליגרף, רשאית היא להחליט על הטלת אחד מאמצעי המשמעת הבאים:
(1) התראה;
(2) נזיפה;
(3) התלית רשיונו לתקופה קצובה;
(4) שלילת רשיונו לצמיתות.
דין משמעתי ודין פלילי
25.
הוגש כתב אישום נגד בודק פוליגרף בענין בו מתקיים דיון משמעתי נגדו לפי חוק זה, רשאית ועדת המשמעת להפסיק את דיוניה עד למתן פסק דין סופי.
סעד ביניים
26.
(א) ועדת המשמעת רשאית, אם ראתה שחומרת הענין וטובת הציבור מחייבים זאת, להתלות את רשיונו של בודק הפוליגרף עד להכרעתה בענינו; לא נסתיים הדיון תוך שלושה חודשים מיום התליית הרשיון – בטלה ההתלייה, אלא אם החליט בית משפט השלום על הארכתה.
(ב) הוגש נגד בודק פוליגרף כתב אישום בבית משפט או בבית דין צבאי, בשל עבירה שבשל חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי, לדעת ועדת המשמעת, לשמש כבודק פוליגרף, רשאית ועדת המשמעת להתלות את רשיונו עד למתן פסק דין.
(ג) הורשע בודק פוליגרף בבית משפט או בבית דין צבאי בשל עבירה כאמור בסעיף קטן (ב), רשאית ועדת המשמעת להתלות את רשיונו; לא הוגשה קובלנה תוך חודשיים מהיום שפסק הדין נעשה סופי או בוטלה ההרשעה – בטלה התלית הרשיון.
(ד) ועדת המשמעת תתלה את רשיונו של בודק פוליגרף אם הוכרז כפסול דין בפסק דין, כל עוד לא בוטל הפסק, או אם החליטה, על סמך תעודה של פסיכיאטר מחוזי, כי הוא אינו מסוגל מחמת מחלת נפש לדאוג לעניניו, כל עוד לא בוטלה ההחלטה.
פרק ה': תאגיד בודקי פוליגרף
תאגיד של בודקי פוליגרף
27.
(א) תאגיד לא יהיה כשר לפתוח משרד לעריכת בדיקות פוליגרף או סניף של משרד כזה או לנהל בדיקות פוליגרף, אלא אם יש בידו רשיון לכך מאת הועדה.
(ב) לא ינתן רשיון כאמור בסעיף קטן (א), אלא אם נתמלאו התנאים הבאים:
(1) התאגיד רשום בישראל כדין ואין לו כל הגבלה על ערבות חבריו;
(2) כל חבריו ומנהליו הם בודקי פוליגרף;
(3) מטרתו, כפי שפורטה בתזכיר ההתאגדות, היא עיסוק בבדיקות פוליגרף ובפעולות נלוות הדרושות לשם כך.
איסור השתתפות ברווחים
28.
(א) מי שאינו חבר בתאגיד של בודקי פוליגרף לא יהא זכאי, על אף כל הוראה אחרת בתזכיר ההתאגדות ובתקנותיו, בחוזה או בכל מסמך אחר, לכל חלק ברווחי התאגיד.
(ב) חלקו של חבר התאגיד בתאגיד ניתן להעברה לבודק פוליגרף בלבד.
אחריות משמעתית של חבר תאגיד
29.
עשה תאגיד של בודקי פוליגרף מעשה, אשר אילו עשה אותו בודק פוליגרף היו רואים אותו כעבירת משמעת לפי חוק זה, רואים כל חבר מחברי התאגיד כמי שעבר אותה עבירת משמעת, אם לא הוכיח אחד משני אלה:
(1) לא ידע על העבירה ונוכח תפקידו בתאגיד לא חייב היה לדעת;
(2) הוא נקט בכל האמצעים הסבירים כדי למנוע את ביצוע העבירה.
שמירת אחריות
30.
אין בקיומו של התאגיד כדי לגרוע מאחריותם המשמעתית של חבריו.
אחריות בנזיקין
31.
בכפוף להוראת סעיף 13 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש]4, רואים תאגיד של בודקי פוליגרף כאחראי אחריות שילוחית בנזיקין על כל מעשה או מחדל בענין שפעלו בו חבריו כבודקי פוליגרף.
חתימה מוסמכת
32.
כל מסמך היוצא מתאגיד בודקי פוליגרף, הנוגע להיבטים המקצועיים של בדיקת פוליגרף, יחתם על ידי בודק פוליגרף בלבד.
תוקף רשיון
33.
תוקפו של רשיון לפי חוק זה הוא שנתיים, והוא יחודש מדי שנתיים עם תשלום אגרה שנתית, אלא אם מצאה הועדה שלא נתקיים תנאי מתנאי סעיף 4.
פרק ו': הוראות שונות
ערעור
34.
(א) החלטה המבטלת אישור, לפי סעיף 7, ניתנת לערעור בפני בית משפט השלום אשר בתחום שיפוטו נמצא מקום עיסוקו של המאמן, תוך שלושים יום אחרי שהומצאה לו ההחלטה.
(ב) החלטת ועדת המשמעת בקובלנה שהוגשה לפי חוק זה, לרבות החלטה לפי סעיף 26, ניתנת לערעור בפני בית משפט השלום שבתחום שיפוטו נעברה העבירה או שבתחום שיפוטו מקום מגוריו או מקום עסקו של בודק הפוליגרף.
(ג) ערעור לפי סעיף זה ידון לפני שופט אחד, והחלטתו ניתנת לערעור ברשות בפני בית המשפט המחוזי.
עונשין
35.
העובר על הוראות סעיפים 3, 16 או 27(א), דינו – מאסר שנה אחת.
ביצוע ותקנות
36.
השר ממונה על ביצוע חוק זה, והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו, לרבות בדבר:
(1) אגרת רישוי;
(2) דרכי התמחות;
(3) סדרי הדין של ועדת המשמעת.
תוספת
(סעיף 12)
1.
חוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג–19635.
2.
חוק שירות התעסוקה, התשי"ט–19596.
3.
חוק חיילים משוחררים (החזרה לעבודה), התש"ט–19497.
4.
חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–19598.
5.
חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג–19639.
6.
חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל–197010.
7.
חוק שירות המדינה (סיווג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט–195911.
דברי הסבר
השימוש במדידות פסיכו-פיזיולוגיות במטרה לאבחן אמירת אמת או שקר או המצאות מידע בידי אדם, הולך ונפוץ בעולם המודרני. המכשיר באמצעותו מתבצעות ונרשמות המדידות במספר ערוצים פיזיולוגיים במקביל הנו הפוליגרף, שזכה בציבור לכינוי "מכונת אמת" או "גלאי שקר". חרף הדימוי המכני או האלקטרוני המסתתר מאחורי כינויים אלה, הגורם האנושי , קרי - בודק הפוליגרף, הנו המרכיב העיקרי בהשגת אבחונים נכונים באמצעות כלי זה, וכן גם בקביעת קביעות מוטעות. מכאן נובעת החיוניות הרבה לחקיקת חוק שיסדיר את פעילות הבודקים.
עם זאת, אין הצעת החוק מתיחסת לקבילות ומשקל בדיקות הפוליגרף בבית המשפט, וזה איננו נושא להצעה זו.
משנות ה- 50, עת הוכנס הפוליגרף לשימוש בישראל, ועד היום, עבר השימוש במכשיר כברת דרך ארוכה - ממצב של עריכת בדיקות ספורות בלבד, בתחום הביטחוני ובמקרים מיוחדים, עברנו למצב של שימוש יום יומי בידי רשויות הביטחון כחלק מבדיקת הסינון והקבלה לעבודות מסווגות וכחלק מהמארג למניעת פיגועים וחשיפת תמיכת פעילות עוינת אחרת. בתחום הפלילי נעזרות משטרת ישראל והמשטרה הצבאית באופן שוטף בבדיקות הפוליגרף ככלי לקידום החקירות ולאיסוף מידע מודיעיני פלילי. לא פחות חשובה מבחינת המשמעות הציבורית היא העובדה שהפוליגרף הפך לגורם קבוע בתהליך קבלת החלטות בשוק האזרחי כגון בתחום הביטוח או קבלה לעבודה, ובמידה לא מבוטלת מוצא גם את מקומו בדיונים אזרחיים בבתי המשפט השונים. מספר הנבדקים בפוליגרף מדי שנה מוערך ביותר משלושים אלף, ומספר זה מעמיד את ישראל במקום הראשון בעולם יחסית לגודל האוכלוסייה. במהלך השנים נקבעו הלכות משפטיות רבות בנוגע לשימוש בתוצאות הפוליגרף, אולם חרף עובדה זו, ועל אף השכיחות הגבוהה של השימוש בפוליגרף, ולמרות שקיימת בקרב יודעי דבר תמימות דעים שהגורם המכריע בהשגת אבחונים נכונים או חלילה מוטעים הנו הגורם האנושי, לא נחקק עדיין בישראל חוק שמטרתו רישוי בודקי הפוליגרף. חקיקה כזו תבטיח קיום רמה מקצועית ואתית נאותה, תוך פיקוח הולם על העיסוק לשם הגנה על הציבור. ראוי לציין שמדינות רבות בארה"ב, מולדת הפוליגרף המודרני, חוקקו זה מכבר חוקי רישוי לתחום זה.
כבר בשנת 1979 מונתה על-ידי שר המשפטים ועדה ברשות שופט בית המשפט העליון (כתוארו דאז) יצחק כהן, לדון בהיבטים השונים של הפוליגרף. על חברי הוועדה נמנו פרקליט המדינה דאז, מר גבריאל בך, המשפטנים אלרואי, פרופסור ליבאי ופרופסור הרנון, הפסיכולוג פרופסור ישראל ליבליך וראש מחלקת זיהוי פלילי תת ניצב קפלן. במסקנותיה משנת 1981, המליצה הוועדה "… שאין להשאיר את בדיקת הפוליגרף כמקצוע פרוץ, שכל מי שרוצה עוסק בו, אלא יש צורך בחקיקת חוק בדבר רישוי בודקי הפוליגרף…" כנספח לדין וחשבון הכינה הוועדה טיוטה להצעת חוק רישוי.
לדעה זו הצטרפה ועדת הבדיקה לעניין הפוליגרף שהוקמה בכנסת בשנת 1991 ראשות חבר הכנסת מיכאל איתן ואשר כללה את חברי הכנסת דוד צוקר, יצחק לוי, שמעון שיטרית, שלמה דיין, אליקים העצני ופרופ' אמנון רובינשטיין. הוועדה המליצה להטיל חובת רישוי ופיקוח על העוסקים בפוליגרף, והכינה טיוטת הצעת חוק בנדון. הצעה זו נדחתה שנה מאוחר יותר על-ידי וועדת שרים, בסמוך לחקיקת חוק יסוד חופש העיסוק, מתוך רצון שלא להגביל חופש זה.
לאחרונה התגבר הצורך לרישוי בודקי פוליגרף עקב חדירת מספר רב של בודקים בעלי רקע בלתי מספיק, הכשרה לקויה והעדר כל התמחות. הנזק שנגרם לציבור מפעילותם של בודקים, חסרי כישורים הולמים וללא פיקוח על איכות עבודתם הנו לעיתים בלתי הפיך. לנוכח האמור נראה שהצורך להגן על הציבור מפני הפגיעות שנגרמות לו עקב פעילות לא מוסדרת זו של בדיקות הפוליגרף, גובר על הצורך בהגנה על חופש העיסוק. ראוי לציין, שבשנים האחרונות היו מספר מקרים בהם המחוקק סבר כי הצורך בהגנה על הציבור גובר על הרצון שלא להגביל את חופש העיסוק, וחוקק חוקים מגבילים הנוגעים למתווכים, קציני בטחון, חוקרים פרטיים ומנהלי תיקי השקעות.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ד' בתמוז התשס"ח – 7.7.08