הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת
דב חנין
מיכאל מלכיאור
פ/3921/17
הצעת חוק תביעות סביבתיות ותביעות נגזרות בשם המדינה ורשויות ציבוריות עקב זיהום סביבתי, התשס"ח–2008
פרק א': פרשנות ומטרות
מטרת החוק
1.
מטרת חוק זה היא ליישם את עיקרון המזהם-משלם ולהגביר את האכיפה המנהלית של החקיקה הסביבתית, באמצעות יצירת מנגנונים לתביעות נזיקיות בשל זיהום סביבתי.
הגדרות
2.
בחוק זה –
"בית המשפט" – בית המשפט המחוזי.
"זיהום סביבתי" – פליטת חומר או אנרגיה לסביבה, לרבות בדרך של מפגע סביבתי ובלבד שהפליטה גורמת לנזק או שיש סכנה שתגרום לנזק בעתיד;
"מפגע סביבתי" – כהגדרתו בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב–19921;
"משרד" – המשרד להגנת הסביבה;
"נזק" – כהגדרתו בפקודת הנזיקין [נוסח חדש], התשכ"ח–19682 (להלן – פקודת הנזיקין), ולרבות נזק לסביבה ונזק עתידי;
"נזק לסביבה" – פגיעה משמעותית בסביבה הטבעית לרבות במגוון הביולוגי; "המגוון הביולוגי" – כהגדרתו באמנה בדבר מגוון ביולוגי.
"פעילות ביתית" – פעילות שמהווה חלק בלתי נפרד מהפעילות השגרתית של משק בית רגיל ואשר אינה נעשית דרך עיסוק;
"השר" – השר להגנת הסביבה.
פרק ב': פגיעה ברכוש המדינה
תביעה נגזרת בשל פגיעה ברכוש המדינה
3.
גוף המנוי בתוספת, וכן גוף אשר קיבל אישור לפי סעיף 12 (בפרק זה – תובע), רשאים להגיש תביעה בשם המדינה כנגד מעוול בגין נזק שנגרם לרכוש המדינה, בכפוף להוראות פרק זה (בפרק זה – "תביעה נגזרת").
תנאי מוקדם להגשת תביעה נגזרת
4.
(א) המעוניין להגיש תביעה נגזרת יפנה ליועץ המשפטי לממשלה בכתב וידרוש ממנו למצות את זכויות המדינה כנגד המעוול.
(ב) עם קבלת דרישה כאמור בסעיף קטן (א) יהיה רשאי היועץ המשפטי לממשלה לפעול באחת מהדרכים המנויות –
(1) להחליט על הגשת תביעה כנגד המעוול;
(2) להפעיל סמכויות אכיפה אחרות כנגד המעוול;
(3) לדחות את דרישת התובע.
(ג) היועץ המשפטי לממשלה יודיע לתובע על הדרך שננקטה כאמור בסעיף קטן (א) בתוך שישים יום מיום קבלת הדרישה, תוך מתן פרטים על הפעולות שננקטו; בחר היועץ המשפטי לממשלה לפעול כאמור בפסקה (ב)(2), יפרט את דרכי האכיפה שנקט או שהוא מתכוון לנקוט ואת משך הזמן הצפוי עד להגשת ההליכים לבית המשפט;בחר היועץ המשפטי לממשלה לפעול כאמור בפסקה (ב)(3), ינמק את החלטתו.
תנאים להגשת תביעה נגזרת
5.
תובע רשאי להגיש תביעה נגזרת אם התקיים אחד מאלה –
(1) היועץ המשפטי לממשלה דחה את דרישת התובע כאמור בסעיף 4(א)(3) או לא השיב לדרישה בהתאם לדרישות סעיף 4;
(2) היועץ המשפטי לממשלה הודיע לתובע כי החליט להגיש תביעה כאמור בסעיף 4(א)(1), אך תביעה כאמור לא הוגשה בתוך מאה ועשרים יום מיום ההודעה;
(3) היועץ המשפטי לממשלה הודיע לתובע כי החליט לפעול כמפורט בסעיף 4(א)(2), אך צעדים אלה אינם מספקים לדעת התובע, או שצעדים אלה לא ננקטו במועדים שנקבעו בהודעה.
אישור תביעה נגזרת
6.
(א) הגשת תביעה נגזרת טעונה אישור בית המשפט.
(ב) בית המשפט יאשר הגשת תביעה נגזרת, לאחר ששמע את עמדות המשרד והיועץ המשפטי לממשלה, אם שוכנע כי לכאורה התביעה וניהולה הן לטובת המדינה וכי התובע אינו פועל בחוסר תום לב.
(ג) בית המשפט רשאי לאשר הגשת תביעה נגזרת בטרם חלפו המועדים הקבועים בסעיפים 4 או 5, אם מצא כי אי הגשת התביעה באותו מועד תגרום להתיישנותה, ורשאי הוא להתנות את האישור במילוי תנאים הקבועים בפרק זה להגשת תביעה נגזרת, או לאשרה על תנאי.
אגרה והוצאות
7.
(א) הגשת תביעה נגזרת ובקשה לאישור תביעה כאמור פטורים מאגרה.
(ב) פסק בית המשפט בתביעה נגזרת, רשאי הוא להטיל על המדינה את תשלום הוצאות התובע, לרבות שכר טרחת עורך דינו ורשאי הוא להטיל על התובע תשלום הוצאות שנגרמו למדינה, כולן או מקצתן, בשים לב לנסיבות העניין.
(ג) פסק בית המשפט בתביעה הנגזרת ופסק הוצאות לטובת הנתבע, תשלם המדינה את ההוצאות שנפסקו כאמור, אלא אם כן קבע מטעמים מיוחדים שיירשמו, כי ההוצאות ישולמו בידי התובע, כולן או מקצתן, בשים לב לנסיבות העניין.
גמול
8.
(א) פסק בית המשפט בתביעה הנגזרת, כולה או חלקה, לטובת המדינה, לרבות בדרך של אישור הסדר פשרה, יורה על תשלום גמול לתובע, בהתחשב בשיקולים כאמור בסעיף קטן (ב), אלא אם כן מצא, מטעמים מיוחדים שיירשמו, שהדבר אינו מוצדק בנסיבות העניין.
(ב) בקביעת שיעור הגמול יתחשב בית המשפט, בין השאר, בשיקולים
אלה –
(1) התועלת שצמחה למדינה ולסביבה מהתביעה הנגזרת;
(2) הטרחה שטרח התובע בהגשת התביעה הנגזרת ובניהולה;
(3) מידת החשיבות הציבורית של התביעה הנגזרת.
(ג) בית המשפט רשאי, במקרים חריגים ומטעמים מיוחדים שיירשמו, לפסוק גמול לתובע אף אם לא אושרה הגשת התביעה הנגזרת או שלא ניתנה הכרעה בתביעה הנגזרת לטובת המדינה, בהתחשב בשיקולים כאמור בסעיף קטן (ב).
הסדר ופשרה
9.
לא יסתלק תובע מתביעה, ולא יעשה הסדר או פשרה עם נתבע, אלא באישור בית המשפט, ולאחר שמיעת עמדתו של המשרד ושל היועץ המשפטי לממשלה. בבקשה לאישור יפורטו כל פרטי ההסדר או הפשרה לרבות כל תמורה המוצעת לתובע.
פיצויים בתביעה נגזרת
10.
(א) פסק בית המשפט פיצויים בתביעה מכוח פרק זה, יועברו רבע מהכספים שיתקבלו לקרן למימון תביעות נגזרות (כהגדרתה בסעיף 11), ויתרת הכספים יועברו לקרן לשמירת הנקיון, כמשמעותה בסעיף 10 לחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד–19843.
(ב) השר יקבע את המטרות שלהן ישמשו כספים שהועברו לקרן לשמירת הניקיון מכוח סעיף זה, ובלבד שבמידת האפשר ישמשו הכספים לשיקום הנזקים שבגינם הוגשה התביעה.
קרן למימון תביעות נגזרות
11.
(א) מוקמת בזאת קרן למימון תביעות נגזרות (בסעיף זה – הקרן), שתפקידה לסייע לתובעים במימון בקשות לאישור תביעות נגזרות, אשר יש חשיבות סביבתית וציבורית בהגשתן ובבירורן.
(ב) הקרן תנוהל בידי הנהלה בת שבעה חברים שימנה השר (בסעיף זה – ההנהלה), ואלה חבריה –
(1) אדם הכשיר להיות שופט של בית משפט מחוזי, אשר אינו עובד המדינה, והוא יהיה יושב ראשה;
(2) נציג הארגונים המנויים בחלק ב' של התוספת;
(3) נציג המשרד;
(4) נציג משרד האוצר;
(5) נציג משרד הפנים;
(6) נציג היועץ המשפטי לממשלה;
(7) נציג ציבור בעל ידע וניסיון בתחום פעילותה של הקרן.
(ג) השר יפרסם, בתום כל שנה, ברשומות ובאתר האינטרנט של המשרד, דין וחשבון על פעולות הקרן, הכנסותיה והוצאותיה.
(ד) בשבע השנים הראשונות לפעולתה ייקבע תקציב הקרן בחוק התקציב השנתי, בתוכנית נפרדת, במסגרת תקציב המשרד; לענין זה, "חוק תקציב שנתי" ו- "תכנית" – כמשמעותם בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–19854.
(ה) השר יקבע הוראות לביצוע סעיף זה, לרבות בדבר מבחנים שוויוניים למתן סיוע במימון בקשות לאישור תביעות נגזרות ואופן הפרסום של מבחנים כאמור, וכן בדבר סדרי הגשת בקשות לסיוע כאמור, סדרי עבודתה של ההנהלה ומתן דיווח בידי מקבל הסיוע לעניין השימוש בכספי המימון.
אישורים להגשת תביעות
12.
(א) עמותה שאינה מנויה בתוספת המעוניינת להגיש תביעה נגזרת, רשאית לפנות לשר ולבקש אישור להגשת התביעה.
(ב) השר ייתן אישור כאמור בסעיף קטן (א) אם שוכנע בכל אלה –
(1) מסמכי היסוד של העמותה ופעולותיה מלמדות על כוונתה לפעול לטובת הסביבה ועל יכולתה לממשה;
(2) מתן האישור לא יפגע בעניינים חיוניים של המדינה.
(ג) השר רשאי לשלול אישור מעמותה, לאחר שנתן לה הזדמנות להביא בפניו את טענותיה, אם נוכח כי תנאי מתנאי סעיף קטן (ב) אינו מתקיים עוד.
(ד) נשלל אישור מעמותה – במהלך ניהול תביעה נגזרת או בקשה לאישורה, יקבע בית המשפט הדן בתביעה או בבקשה, לאחר ששמע את טענות העמותה, ואת עמדת היועץ המשפטי לממשלה ועמדת השר, אם תוכל העמותה להמשיך ולנהל את הבקשה או התביעה, לפי העניין.
(ה) קבע בית המשפט כי העמותה תוכל להמשיך ולנהל את הבקשה או התביעה, רשאי הוא לקבוע תנאים להמשך ניהולן.
(ו) קבע בית המשפט כי העמותה לא תוכל להמשיך ולנהל את הבקשה או התביעה, יורה על הפסקת ניהולן או על המשך ניהולן בידי גוף המנוי בתוספת. כן רשאי הוא ליתן הוראות בדבר המשך ניהול הבקשה או התביעה לרבות שכר הטרחה וההוצאות שתקבל העמותה שאישורה נשלל.
תחולה על רשויות אחרות
13.
פרק זה יחול בשינויים המחויבים גם על פגיעה ברכושן של רשויות מקומיות ורשויות ציבור אחרות.
פרק ג': תביעות סביבתיות
תביעות סביבתיות
14.
גוף המנוי בתוספת (בפרק זה – התובע), רשאי להגיש תביעה בגין כל זיהום עוולתי שגרם או שעלול לגרום לנזק לסביבה (בפרק זה – "תביעה סביבתית"), לרבות הגשתה של תביעה נגזרת כאמור בפרק ב'.
פיצויים
15.
(א) קבע בית המשפט כי זיהום עוולתי גרם לנזק לסביבה, ישום בית המשפט את ערכו הכספי של הנזק בדרך הטובה ביותר לדעתו, תוך התחשבות גם ברווח שהפיק המעוול.
(ב) התובע יחזיק את הכספים כנאמן, וישתמש בהם לשם הגשמת המטרות אותן יקבע בית המשפט, כאמור בסעיף 16 ולפי הוראותיו.
השימוש בכספי הפיצויים
16.
(א) בית המשפט יקבע את המטרות שלשמן ישתמש התובע בכספי הפיצויים, מבין המטרות דלהלן –
(1) גרם הזיהום הסביבתי לנזק לסביבה אשר ניתן לשיקום, ישמשו כספי הפיצויים לשיקום הסביבה שנפגעה עד קרוב ככל האפשר למצבה הטבעי;
(2) גרם הזיהום הסביבתי לנזק לסביבה אשר אינו ניתן לשיקום, ישמשו כספי הפיצויים למטרה מבין המטרות אותן יקבע השר לעניין זה.
(ב) פסק בית המשפט בתביעה, כולה או חלקה, לטובת התובע, יורה על תשלום גמול לתובע מכספי הפיצויים, בהתחשב בשיקולים כאמור בסעיף 8(ב), בשינויים המחוייבים, אלא אם כן מצא, מטעמים מיוחדים שיירשמו, שהדבר אינו מוצדק בנסיבות העניין.
נזקים עתידיים לסביבה
17.
(א) הוגשה תביעה סביבתית בשל זיהום עוולתי שגרם לתהליכים אשר יש סבירות גבוהה שיגרמו לנזק לסביבה, ישום בית המשפט את גובהם של נזקים עתידיים אלה, ויחייב את המעוול בפיצוי בגינם.
(ב) פיצויים כאמור בסעיף קטן (א) ישמשו גם למניעת נזקים עתידיים או לצמצומם.
(ג) ניתן פסק דין בתביעה כאמור בסעיף קטן (א), והתברר לאחר מכן כי הזיהום הסביבתי גרם לנזק נוסף לסביבה שאותו לא ניתן היה לצפות בעת ניהול התביעה הראשונה, והיקפו של הנזק הנוסף לסביבה עולה בצורה ניכרת על הנזקים שאותם היה ניתן לצפות בזמן התביעה הראשונה, לא יהווה פסק הדין מניעה מפני הגשת תביעה סביבתית נוספת בגין הנזקים שאותם לא ניתן היה לצפות.
הוצאות ושכר טרחה
18.
זכה התובע בתביעה סביבתית, או שנקבע על ידי בית המשפט כי הזיהום העוולתי גרם לסכנה מוחשית לבריאותם של בני אדם או לסביבה, או כי הנתבע יצר זיהום עוולתי ונמנע מלהגיש דיווחים לפי דין בעניין הזיהום העוולתי, ישא הנתבע בכל ההוצאות שהוציא התובע לשם הגשת התביעה וניהולה לרבות שכר טרחת עורך הדין, אלא אם ראה בית המשפט לנכון לפטור את הנתבע מתשלום הוצאות אלה או מחלקן מנימוקים מיוחדים שיירשמו.
פרק ד': תביעות מוקדמות
תביעות מוקדמות
19.
מי שנחשף לזיהום סביבתי וכן גוף המנוי בתוספת, רשאים להגיש תביעה כנגד מזהם, בשם קבוצת הנחשפים לזיהום, גם אם טרם התגבשו הנזקים שנובעים מהזיהום בהתאם להוראות פרק זה (בפרק זה – תביעה מוקדמת).
ניהול תביעה מוקדמת
20.
על ניהול תביעה מוקדמת יחולו הוראות חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–20065, בשינויים המחויבים.
פיצויים
21.
(א) קבע בית המשפט בתביעה מוקדמת כי התנהגותו של הנתבע עוולתית, וכי סביר שהתנהגותו תגרום בעתיד לנזקים, יאמוד בית המשפט נזקים אלה ויחייב את הנתבע להפריש כספים לקרן אשר תופקד על ניהול כספי הפיצויים ועל חלוקתם כפי שיימצא לנכון בנסיבות העניין (בפרק זה– "קרן הפיצויים").
(ב) ראה בית המשפט כי קיים סיכוי סביר שחלק ניכר מהנפגעים בתביעה שלפניו, ייחשבו לנפגעים גם בתביעה שמכוחה הוקמה כבר קרן פיצויים, רשאי הוא, במקום להקים קרן פיצויים לתביעה שלפניו, להורות כי כספי הפיצויים יצורפו לקרן הפיצויים הקיימת וינוהלו כקרן אחת.
(ג) שר המשפטים בהסכמת השר יתקין תקנות לעניין הקמתן של קרנות פיצויים, ניהולן, דרכי חלוקת כספיהן והמטרות שלשמן יחולק הכסף ולגבי כל נושא אחר הכרוך בהן.
סייגים לתחולה
22.
(א) לא תוגש תביעה מוקדמת בשל נזקים לסביבה.
(ב) לא תוגש תביעה מוקדמת בשל נזקים לבני אדם שטרם נולדו ביום הגשת התביעה, למעט נזקי גוף שייגרמו בעתיד כתוצאה מחשיפה של הוריהם של הניזוקים במידה שההורים כבר היו בחיים בים הגשת התביעה.
תביעות נוספות לאחר מתן פסק הדין
23.
אין בהגשת תביעה מוקדמת או במתן פסק דין או השגת הסכם פשרה בגינה, כדי למנוע הגשת תביעות מוקדמות נוספות בשם מי שלא נכללו בתביעה המוקדמת הראשונה, אך לא תוגש תביעה מוקדמת נוספת אלא בחלוף עשר שנים מיום מתן פסק הדין בתביעה מוקדמת קודמת.
פרק ה': הוראות כלליות
תחולה
24.
חוק זה לא יחול על פעילות ביתית ועל פעילות לוואי לפעילות עסקית שאינה שונה במהותה, בהיקפה ובמטרתה מפעילות ביתית.
שמירת דינים
25.
אין חוק זה גורע מהאחריות המוטלת על מזהמים מכוח כל דין אחר.
דין המדינה
26.
לעניין חוק זה, דין המדינה כדין כל אדם.
ביצוע ותקנות
27.
(א) השר ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו.
(ב) שר המשפטים, בהסכמת השר, יתקין תקנות בדבר סדרי הדין לעניין חוק זה, לרבות לעניין הגשתן, ניהולן ואישורן של תביעות נגזרות, תביעות סביבתיות ותביעות עתידיות.
תיקו חוק תובענות ייצוגיות
28.
בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–2006, בתוספת השנייה, לאחר פרט 11 יבוא:
"(12) תביעה בקשר לזיהום עוולתי כמשמעותו בחוק אחריות אזרחית בשל זיהום סביבתי, התשס"ח–2008."
תחילה
29.
תחילתו של חוק זה שלושה חודשים מיום פרסומו.
התוספת
1. רשות הטבע והגנים;
2. החברה להגנת הטבע;
3. המועצה לארץ ישראל יפה;
4. המועצה הציבורית למניעת רעש וזיהום בישראל;
5. אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה;
6. חיים וסביבה - ארגון הגג לשוחרי איכות הסביבה;
7. הקרן הקיימת לישראל;
8. קליניקות משפטיות, העוסקות בנושאים סביבתיים, הפועלות במוסדות להשכלה משפטית גבוהה, כהגדרתם בסעיף 25 לחוק לשכת עורכי הדין התשכ"א–19616.
דברי הסבר
הצעת החוק המתפרסמת בזה נועדה לענות על הבעיות הקיימות כיום באכיפת החקיקה הסביבתית, בדרך של קביעת מנגנונים נזיקיים ייעודיים למקרי זיהום סביבתי. הצעת החוק גם תקל על מי שנפגעו מזיהום סביבתי לקבל פיצוי בגין תביעתם.
במצב הנוכחי מתבצעות כמעט כל פעולות אכיפת החקיקה הסביבתית בדרך של אכיפה מנהלית ופלילית. אולם, דרך אכיפה זו, חסרה ביותר כפי שבית המשפט העליון (ראו למשל בג"ץ 10202/01 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ. היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד נז (5) 713) ומבקר המדינה (ראו למשל דוח שנתי 51ב לשנת 2000 ולחשבונות שנת הכספים 1999, בנושא אספקת חול; וכן דוח שנתי 57ב לשנת 2006 ולחשבונות שנת הכספים 2005, בנושא ניהול מקרקעין לאורך חופי הכינרת ושימוש בהם) קבעו. מצב זה מוביל לכך שבתחומים רבים משתלם לזהם את הסביבה בניגוד לחוק, בהיעדר סכנה ממשית לאכיפתו.
פרק ב'
במקרים רבים מדינת ישראל עצמה נפגעת מזיהום סביבתי. פגיעות כאלה נפוצות לאור העובדה שמדינת ישראל היא בעליהן של חלק ניכר מהקרקע במדינת ישראל. לאור ההיקף הנרחב של השטחים שעשויים לסבול מפגיעות זיהומים, ולאור המשאבים המוגבלים של המדינה, ישנם מקרים רבים שבהם פגיעות אלה ברכוש המדינה אינן זוכות לתגובה מצד המדינה, ובכך מתאפשרת פגיעה חמורה בקניין הציבור ובזכויותיו.
מצב דומה למצב זה עשוי להתעורר במצבים שבהם האורגנים של חברה אינם עומדים על זכויותיה ובכך פוגעים בקניינם של בעלי מניות החברה ובזכויותיהם. לפיכך, ניסוחן של הוראות פרק זה מבוסס על ניסוח הוראות סעיפים 206-194 לחוק החברות, תשנ"ט – 1999 אשר עוסקים בתביעה נגזרת, בשינויים המחויבים.
בפרק ב' מוצע להעתיק הסדר זה, בשינויים, אל מישור היחסים שבין המדינה לבין אזרחיה, ולאפשר לאזרחים להגיש תביעות נגזרות בשם המדינה, במקרים שבהם המדינה בוחרת שלא להגן על זכויותיה בעצמה, ובלבד שהגשת התביעה תשרת את טובת המדינה.
מוצע גם כי הפרק יחול גם על רשויות מקומיות ורשויות ציבור אחרות, בשינויים המחויבים, שכן תופעה דומה עשויה להתרחש גם אצלן.
מוצע שלא לאפשר לכל אדם להגיש תביעה נגזרת בשם המדינה, אלא להגביל אפשרות זו לגופים שיקבלו אישור מראש. הגבלה זו תבטיח שלא יוגשו תביעות שמטרתן העקיפה תהיה לפגוע בענייני המדינה.
מוצע שהגשת תביעה נגזרת תותנה בפניה מוקדמת ליועץ המשפטי לממשלה. פניה זו נועדה להבטיח שהמדינה מודעת לפגיעה בה, וכי ההחלטה שלא לנקוט אמצעים משפטיים בנושא, היא החלטה מודעת. כך יתאפשר למדינה לעמוד על זכויותיה בעצמה במקרים שבהם היא תראה לנכון לעשות כן. כמו כן, במקרים שבהם היא בוחרת לנקוט באמצעים משפטיים שלא כוללים הגשת תביעה כנגד המזהם, או אף שלא לנקוט אמצעים משפטיים יתאפשר לה להסביר את בחירתה.
רק אם המדינה בחרה שלא למצות את זכויותיה והסבריה בנושא לא שכנעו את התובע הנגזר שאין טעם להגיש תביעה, הוא יוכל להגיש תביעה. כמובן, יתכן שבחלק מהמקרים המדינה תסביר כי הסיבה לאי הגשת תביעה היא שלמדינה אין את המשאבים להגשת התביעה ותברך על הגשת תביעה נגזרת.
גם לאחר הגשת התביעה, היא לא תתברר אלא אם שוכנע בית המשפט, לאחר שניתנה למדינה הזדמנות להביע את דעתה, לכאורה כי התובע פועל בתום לב, וכי ניהול התביעה יהיה לטובת המדינה. ברור שלתמיכת המדינה בהגשת התביעה הנגזרת או להתנגדותה למהלך, ולסיבות לעמדת המדינה, יהיה משקל מהותי בהחלטה אם לאשר את הגשת התביעה.
הגשת תביעה נגזרת עשויה להיות מהלך יקר. באם לא יינתנו לגופים המאושרים תמריצים מתאימים, לא יוגשו תביעות נגזרות. לפיכך מוצע כדלהלן: ראשית, מאחר שתביעה נגזרת היא תביעה לטובת המדינה, מוצע לפוטרה מאגרה, בדומה לקבוע בתקנה 19(1) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז-2007 (ק"ת 720) אשר פוטרת את המדינה ואת כל מי שהורשה לייצגה, מתשלום אגרה. כך תקטן עלות הגשת התביעה הנגזרת; שנית, מאחר שהתובע הנגזר פועל לטובת המדינה, ראוי לאפשר לבית המשפט להטיל על המדינה לשלם את הוצאותיו של התובע במידה שהדבר מוצדק (בדומה למצב בו ביהמ"ש רשאי לפסוק על חברה לשלם את הוצאותיו של תובע בתביעה נגזרת, ס' 200 לחוק החברות, התשנ"ט-1999). שלישית, אם ביהמ"ש פסק לטובת המדינה, מוצע לפסוק תשלום גמול לתובע, בדומה לגמול שמקבל תובע ייצוגי שזכה (ס' 22 לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006; ובדומה לתשלום גמול לתובע בתביעה נגזרת, ס' 201 לחוק החברות, התשנ"ט-1999). רביעית, אם ביהמ"ש המשפט פסק הוצאות לטובת הנתבע , מוצע שהמדינה תשלם הוצאות אלו בדומה למצב בו ביהמ"ש פוסק הוצאות לטובת נתבע בתביעה נגזרת, וההוצאות מוטלות על החברה (ס' 200 לחוק החברות, התשנ"ט-1999). חמישית, במקרים מיוחדים, מוצע לאפשר לביהמ"ש לפסוק לתובע גמול אף אם התביעה הנגזרת לא אושרה או שלא הוכרעה לטובת המדינה, בדומה לאפשרות לתשלום גמול לתובע ייצוגי (ס' 22(ג) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006).
מאחר שתביעה נגזרת מוגשת בשם המדינה, הפיצויים מהתביעה יועברו למדינה. עם זאת, מוצע שהכספים יועברו לקרן לשמירת ניקיון, בדומה לכספים שמגיעים מחוק שמירת הניקיון התשמ"ד-1984, ושם ישמשו לשיקום הנזקים שבגינם הוגשה התביעה ולכל מטרה נוספת שיקבע השר.
פרק ג'
זיהום סביבתי עשויים לגרום לנזקים כבדים לסביבה, שאינם מלווים בנזק ישיר לבני אדם. כך למשל במקרים של זיהום מי ים שאינו גורם להפסד לאדם; כך במקרים של פגיעה במגוון הביולוגי; וכך במקרים רבים אחרים. לפי המצב הנוכחי אין מי שיכול לתבוע בגין נזק זה, ולמעשה מבחינת דיני הנזיקין, נזק זה אינו קיים. לפיכך, מוצע לאפשר הגשת תביעות בגין נזקים סביבתיים, וכך לחשוף נזקים אלה לנזקים שבהם יתחשבו מזהמים. יודגש, התביעה אינה בגין הפגיעה העקיפה שעשויה להיגרם לבני אדם מהנזק הסביבתי, אלא בגין הנזק הסביבתי עצמו. התייחסות דומה לנזקים סביבתיים ניתן למצוא בהצעה של הקהיליה האירופית למשטר אחריות בגין נזקים סביבתיים (White Paper on Environmental Liability , COM (2000) 66, S. 4.5.1, 4.5.2).
מוצע לאפשר למספר מצומצם של גופים שעיקר עיסוקם בתחום הגנה על הסביבה להגיש תביעות נזיקיות בגין הפגיעה בסביבה, כפי שמקובל גם באירופה. צמצום זכות העמידה נועד למנוע הצפה של תביעות בגין מקרים טריוויאליים וסינון המקרים שיגיעו לבית המשפט על ידי גופים בעלי ראיה רחבה. בין גופים אלה מנויה כמובן המדינה, באמצעות המשרד להגנת הסביבה, וכן עמותות וגופים סביבתיים מרכזיים.
אחת הבעיות הקשות בנזקים מסוג זה היא הקושי לכמת את הנזק הסביבתי לערכים כספיים. לצורך כך ניתן להיעזר באומדן לגבי עלות שירותי המערכת שאותם סיפקה הסביבה קודם לפגיעה; בעלות השבת הסביבה למצבה המקורי; ברווח שהפיק המזהם מאי הטיפול בזיהום; או בסקרים על הערך שבני החברה מעניקים לערך הטבע שנפגע (Contingent Valuation Method). לאור מגוון השיטות לאמוד נזק, ולאור כך שיתרונות השיטות וחסרונותיהן הם תלויי מקרה, לא מוצע לחייב את בית המשפט לנקוט דווקא בגישה אחת, אלא להשאיר בידיו חופש פעולה, בהתאם לנסיבות הקונקרטיות של המקרה.
הפיצוי מתביעה סביבתית ניתן בגין נזק לסביבה. לפיכך, הוא אמור לשמש לתועלת הסביבה. לאור זאת מוצע שכספי הפיצויים יופנו, במידת האפשר, לשיקום הסביבה שנפגעה. במידה ששיקום הסביבה אינו אפשרי, או שהסביבה שוקמה, ישמשו כספי הפיצויים למטרות סביבתיות אחרות שאותן יקבע השר להגנת הסביבה. מאחר שכספי הפיצויים אינם מגיעים לתובע הסביבתי, מוצע לאפשר לבית המשפט לפסוק לו גמול שישקף את הטרחה שלו בהשגת הפיצוי לסביבה.
כפי שניתן לקבל פיצוי בכל תביעה נזיקית גם על נזקיו העתידיים, גם בתביעה סביבתית ניתן יהיה לקבל פיצוי בגין נזקים עתידיים. עם זאת, לאור מרכיב חוסר הוודאות המשמעותי, מוצע שתביעה בגין נזקים סביבתיים לא תחסום הגשת תביעה סביבתית נוספת, אם יתברר לאחר זמן שנגרם נזק נוסף לא צפוי, במידה שהיקפו עולה בצורה ניכרת על הנזקים שניתן היה לצפות. זאת, כדי למנוע מצב שבו הסביבה תישאר מזוהמת וללא משאבים לשיקום, רק כתוצאה מהערכה לא נכונה של היקף הנזק שעתיד להיגרם לסביבה.
מאחר שתביעה סביבתית מוגשת למען הציבור, ולא למען האינטרס הפרטי של התובע, לא ראוי שהתובע ישא בהוצאות התביעה. לפיכך מוצע כי בכל מקרה שבו התובע זכה בתביעה סביבתית, וכן במקרים שבהם הפסיד, אם יתברר כי הזיהום שבגינו הוגשה התביעה היה זיהום בעל פוטנציאל לגרום לנזק לסביבה או לבני אדם, או אם יתברר שהנתבע גרם לעמימות לגבי זיהום עוולתי (כהגדרתו בסעיף 3) בכך שלא הגיש דיווח על זיהום עוולתי שאותו יצר, יוטל עליו לשאת בכל הוצאות המשפט של התובע, אלא אם יראה בית המשפט לנכון לפוטרו מכך.
סעיפים 19 עד 23
במקרים רבים קיים פער זמן ארוך, שעשוי להגיע לעשרות שנים, בין היווצרות זיהום סביבתי לבין הופעת המחלות אשר נובעות ממנו. פער זמן זה עשוי לנבוע הן מכך שאנשים נחשפים לזיהום עשרות שנים לאחר שנוצר (כפי שקורה בזיהומי קרקע, שבהם החשיפה מתחילה רק כשאנשים עוברים לגור על הקרקע המזוהמת), הן מכך שלמחלות מסוימות יש תקופת דגירה ארוכה במיוחד (כך למשל, לאזבסטוזיס שנגרמת כתוצאה מחשיפה לאזבסט יש תקופת דגירה של כעשרים עד שלושים שנה).
הגשת תביעה כנגד המזהם בשלב שבו מופיעות המחלות, עשרות שנים לאחר יצירת הזיהום, עלולה להיכשל מחמת כך שהמזהם סגר את עסקיו בישראל, או שאין לו נכסים, או מחמת קשיים ראייתיים שמתגברים ככל שעוברות השנים. מצב זה יגרום לכך שכאשר יופיעו מחלותיהם של הנפגעים, הם לא יוכלו להגיש תביעות כנגד המזהם ולמעשה יפלו לנטל על המדינה.
לפיכך, במצב שבו ידוע כבר בשלב מוקדם כי הזיהום יגרום בעתיד לנזקים, מוצע לאפשר לניזוקים הפוטנציאליים, או לגופים סביבתיים אשר עשויים לשמש כמייצגים נאותים של הניזוקים הפוטנציאליים, להגיש תובענה ייצוגית בשם הנפגעים הפוטנציאליים, מיד בשלב שבו העובדות אשר מקימות את החשש שבעתיד יהיה צורך בתובענה ייצוגית.
תובענה כאמור תאפשר לקיים דיון משפטי במרבית השאלות הרלוונטיות להכרעה בתביעה מאוחרת, בשלב שבו הראיות עדיין טריות, ולהבטיח פיצוי לניזוקים העתידיים בעת שהמזהם עדיין פעיל עסקית, על ידי חיובו בהפרשת כספים לטובת הניזוקים הפוטנציאליים.
מאחר שבשלב הגשת התביעה עדיין לא ידוע מי יינזק מהזיהום, ומה יהיו נזקיו של כל ניזוק, אי אפשר להעביר את כספי התביעה ישירות לניזוקים, במקרה של זכיה. לפיכך, מוצע כי הפיצויים מתביעה עתידית יופקדו בקרן פיצויים אשר תופקד על ניהול כספי הפיצויים, כך שהם יישמרו לטובת הנפגעים העתידיים, ועל חלוקתם לניזוקים ברבות הימים. בכדי למנוע כפילויות והוצאות מנהליות מיותרות, מוצע לאפשר לבית המשפט לצרף את כספי הפיצויים של התביעה לפניו לקרן פיצויים קיימת. שר המשפטים בהסכמת השר להגנת הסביבה יוסמכו להתקין תקנות לגבי כל נושא הקשור בקרנות הפיצויים.
מוצע שתביעות עתידיות יוגבלו לנזקים לבני אדם. זאת, מאחר שחוסר הודאות הכרוך בהערכת נזקים עתידיים לסביבה, גבוה מדי. כך למשל, כל ניסיון להעריך כיום את ערכם הכספי של נזקים שכנראה יגרמו נזקים לבית גידול ושיתכן שיגרמו לאובדן מין ביולוגי שאינו ידוע למדע היום, עתיד להיכשל. בנסיבות אלה, מתן אפשרות להגשת תביעות בגין נזקים סביבתיים עתידיים עשויה להתברר כרדיקלית מדי.
כמו כן, כדי למנוע השלכות רחבות מדי של מנגנון התביעות המוקדמות, מוצע לא לאפשר הגשת תביעות מוקדמות בשל נזקים לדורות הבאים, למעט נזקים שנגרמו למי שייוולדו בעתיד ויסבלו נזקים בריאותיים בשל חשיפה של הוריהם, אשר נמצאים בחיים ביום הגשת התביעה, לזיהום.
לאור חוסר הודאות הכרוך בתביעה מוקדמת, ולאור חוסר האפשרות של ניזוקים עתידיים להוציא עצמם מכלל תחולת התביעה המוקדמת לאור כך שהם עשויים לא לדעת כי הם נכללים בה, ראוי לא להחיל את כללי מעשה בית בדין לסוגיהם על קבוצת הניזוקים הפוטנציאליים בתביעה מוקדמת, ולאפשר הגשת תביעות מוקדמות נוספות בהמשך אם יתבררו פרטים נוספים אשר מצדיקים הגשת תביעות כאלה. עם זאת, כדי למנוע הטרדה חוזרת של הנתבע, ראוי לאפשר הגשת תביעה מוקדמת רק אחת לעשר שנים.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ה בתמוז התשס"ח – 28.7.08