הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת
ראובן ריבלין
אופיר פינס פז
דוד טל
פ/3915/17
הצעת חוק-יסוד: הכנסת (תיקון – פרישה מסיעה והתפלגות סיעה)
תיקון סעיף 6א
1.
בחוק-יסוד: הכנסת1, בסעיף 6א –
(1) בסעיף קטן (א), אחרי "שפרש מסיעתו" יבוא "ודבר פרישתו נקבע בהליך שנקבע בחוק" ואחרי "סמוך לפרישתו" יבוא "כפי שנקבע בחוק";
(2) בסעיף קטן (ב), במקום ההגדרה "פרישה מסיעה" יבוא:
"פרישה מסיעה" - מעשה או הצהרה שעולה מהם כי חבר הכנסת אינו שייך עוד לסיעתו, לרבות הצבעה במליאת הכנסת שלא בהתאם לעמדת הסיעה בעניין הבעת אמון בממשלה או אי אמון בה או הצבעה כאמור על חוק התקציב; ואולם -
(1) הצבעה כאמור לא תיחשב כפרישה אם חבר הכנסת לא קיבל כל תמורה בעד הצבעתו;
(2) לא יראו בהודעה בלבד של חבר הכנסת כי בכוונתו להתמודד בבחירות לכנסת הבאה במסגרת רשימת מועמדים מטעם מפלגה אחרת מזו שבמסגרתה התמודד בבחירות לכנסת היוצאת כעילה לקביעה כי פרש מסיעתו, ובלבד שהודעה כאמור נמסרה 100 ימים לפני הבחירות או לאחר מכן".
תיקון חוק-יסוד: הממשלה
2.
בחוק-יסוד: הממשלה2 –
(1) בסעיף 6(ה), אחרי "אותה כנסת" יבוא "ואם כיהן כשר קודם לפרישה יחדל לכהן עם הקביעה על פרישתו";
(2) בסעיף 25(ג), אחרי "אותה כנסת" יבוא "ואם כיהן כסגן שר קודם לפרישה יחדל לכהן עם הקביעה על פרישתו".
תיקון חוק הכנסת
3.
בחוק הכנסת, התשנ"ד-19943 (להלן – חוק הכנסת) –
(1) בסעיף 59 –
(א) בפסקה (1), במקום "לפחות שלושה" יבוא "לפחות שני", והסיפה המתחילה במילים "אך בסיעה" - תימחק;
(ב) בפסקה (2), במקום "סיעות או חטיבות של הכנסת הקודמת או צירוף של מפלגות או ארגונים מחוץ לכנסת, או של סיעה או חטיבה כאמור עם מפלגה או ארגון כאמור" יבוא "מפלגות", במקום "לאותם סיעות, חטיבות, מפלגות או ארגונים" יבוא "לאותן מפלגות", ובמקום "סיעות, חטיבות, מפלגות או ארגונים" יבוא "מפלגות";
(2) בסעיף 60, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא:
"(ג) ועדת הכנסת לא תאשר מיזוג או התפלגות כאמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב) אם מצאה כי יש בהם כדי לפגוע בכבוד הכנסת, או כדי לפגוע בתקנת הציבור או משום מתן תמורה שלא כדין או קבלת תמורה כאמור.";
(3) בסעיף 61 –
(א) בסעיף קטן (א), אחרי "שבסמוך לאחר הפרישה" יבוא "או במספר ישיבות סמוכות," והסיפה המתחילה במילים "וכן את" - תימחק;
(ב) בסעיף קטן (ב), אחרי "אלא לאחר" יבוא "שקיבלה פניה מנומקת בכתב מסיעתו של חבר הכנסת או מסיעה אחרת ולאחר";
(ג) בסעיף קטן (ד), במקום "הודיעה" יבוא "החליטה";
(ד) אחרי סעיף קטן (ד) יבוא:
"(ה) התפטר חבר הכנסת מהכנסת סמוך להחלטת ועדת הכנסת על פרישתו, כאמור בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת, ולא יאוחר מתום עשרה ימים מיום ההחלטה, או סמוך כאמור להחלטה סופית של בית המשפט האמור בסעיף קטן (ג), לפי המאוחר, לא ייחשב כמי שפרש מסיעתו.";
(4) בסעיף 62, אחרי סעיף קטן (ב) יבוא:
"(ג) התפלגה סיעה לפי סעיף 59(1) או (3), ולאחר מכן החל לכהן בכנסת מי שהיה ברשימת המועמדים שכללה את שמות חברי אותה סיעה, תקבע ועדת הכנסת, לאחר שנתנה לאותו חבר כנסת וכן לסיעות הרלבנטיות הזדמנות להשמיע את טענותיהם, אם חבר הכנסת החדש יצורף לאותה סיעה או לחלק שהתפלג; התפלגה סיעה לפי סעיף 59(2), יצורף חבר הכנסת החדש לסיעה המייצגת את המפלגה שאליה הוא משתייך בהתאם להודעה שנמסרה ליושב ראש ועדת הבחירות המרכזית כאמור באותה פסקה;"
(5)
בסעיף 63 –
(א) בכותרת השוליים, בסופה יבוא "והמפלגה";
(ב) האמור בו יסומן "(א)" ואחריו יבוא:
"(ב) הוראות סעיף קטן (א) יחולו גם לגבי מפלגה שהיא חלק מסיעה שהיא צירוף של מפלגות".
דברי הסבר
כללי
סעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת, שהוסף לחוק בשנת התשנ"א-1991 קובע כך:
סייג למועמדות חבר הכנסת שפרש מסיעתו
6א.
(א)
חבר הכנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא ייכלל, בבחירות לכנסת שלאחריה, ברשימת מועמדים שהגישה מפלגה שהיתה מיוצגת על ידי סיעה של הכנסת היוצאת; הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק.
(ב)
לענין סעיף זה -
"פרישה מסיעה" - לרבות הצבעה במליאת הכנסת שלא בהתאם לעמדת הסיעה בענין הבעת אמון לממשלה או אי אמון בה; ואולם הצבעה כאמור לא תיחשב כפרישה אם חבר הכנסת לא קיבל כל תמורה בעד הצבעתו;
"תמורה" - במישרין או בעקיפין, בהבטחה או בהתחייבות לעתיד, ולרבות הבטחת מקום ברשימת מועמדים לכנסת, או מינוי חבר הכנסת עצמו או אדם אחר לתפקיד כלשהו.
סעיף 6א האמור נחקק במסגרתו של חוק שבקריאה הראשונה נקרא "חוק למניעת מעילה באמון (נבחרי ציבור), התש"ן-1990", שם המעיד על מטרתו. לצידו של סעיף זה נקבעו הסדרים בחוק-יסוד: הממשלה, בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969, ובחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973.
הסדרים אלה באו למנוע מצב של "קניית" חברי כנסת על ידי סיעות מתחרות, לשמור על תפקודה התקין של הכנסת ולמנוע פגיעה בלתי מידתית בזכות להיבחר.
מעשה הפרישה וההכרזה עליו אינם שכיחים במציאות הפוליטית של השנים האחרונות. עם זאת, לקראת סיום כהונתה של הכנסת ה-16 התעוררו שאלות בעניין זה, שאף הגיעו לדיון בבתי המשפט, ומוצע לתקן את החוק כדי להבהיר ולהסדיר סוגיות שונות בעניין פרישת חבר הכנסת מסיעתו. לאור העובדה שמעשה הפרישה הוא בעל השלכות קשות ביחס לחבר הכנסת, ומשפיע על הזכות לבחור ולהיבחר, חשוב שההוראות בעניין יהיו ברורות ככל שניתן.
בשלהי הכנסת ה-16 התקיים דיון בפני יושבת ראש ועדת הבחירות המרכזית, ומאוחר יותר בבית המשפט העליון, בשאלות האם שלושה חברי כנסת פרשו מסיעתם כאשר הצטרפו לסיעה אחרת לקראת הבחירות לכנסת ה-17, ובידי מי הסמכות להחליט בעניין. היועצת המשפטית לכנסת, כמו גם יושבת ראש ועדת הבחירות המרכזית, סברו כי הסמכות הינה בידי ועדת הכנסת. לעומת זאת, היועץ המשפטי לממשלה, סבר כי ועדת הבחירות המרכזית מוסמכת לפסול את מועמדותו של חבר הכנסת לפי סעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת אם קבעה כי פרש מסיעתו, וכי החלטת ועדת הכנסת היא דקלרטיבית בלבד.
יצוין כי בהחלטת יושבת ראש ועדת הבחירות המרכזית, העירה השופטת בניש כך:
"בשולי הדברים יוער, כי בעת הדיון התעוררה השאלה מיהו הגורם האחראי להניע את גלגלי ועדת הכנסת בבירור התקיימותה של פרישה של חבר כנסת מסיעתו. אכן, על פי ההסדר בחוק הכנסת אין מנגנון אוטומטי לבחינת שאלת הפרישה והיעדרו של מנגנון כזה עלול ליצור קשיים ומחלוקות. אוסיף על כן, כי טוב יעשה המחוקק אם ישקול את תיקון החוק כך שייקבע הסדר שלם יותר ביחס להכרעה בסוגית הפרישה ..."
גם בית המשפט העליון העיר, באותה פרשה (בג"ץ 1759/06 מפלגת העבודה הישראלית ואח' נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית ואח', ניתן ביום 14.8.06), כי מדובר בסוגיה המעוררת שאלות סבוכות מבחינה פרשנית. כך למשל נאמר לגבי הביטוי "בסמוך לאחר הפרישה":
"את הביטוי "בסמוך לאחר הפרישה" יש לפרש על פי תכליתו של ההסדר הקבוע בסעיף 6א לחוק יסוד: הכנסת. תכליתה המרכזית של הוראה זו הינה לצמצם את האפשרות שחבר כנסת שנבחר במסגרת רשימת מועמדים מסוימת יפרוש מסיעתו יחד עם המנדט שנתן ציבור הבוחרים לרשימה ממנה פרש, ויפעל בכנסת באופן המנוגד למצעה ולעמדותיה של הסיעה, תוך סיכול רצון הבוחר (ראו פרשת בצדק, 30-1)... האם התפטרות 45 יום לאחר הפרישה הינה התפטרות בסמוך לאחר הפרישה? אין מדובר בתקופה קצרה. אולם מקובלים עלינו נימוקי יושבת ראש ועדת הבחירות המרכזית לעניין זה. בהתחשב בכך שמדובר היה בתקופת בחירות, וכי במהלך 45 ימים אלה לא התקיימו דיונים או הצבעות בעלות חשיבות רבה, ולא נטען בפנינו כי המשיבים הצביעו בכנסת בניגוד לעמדת הסיעה ממנה פרשו, יש לראות במשיבים 2-4 כמי שהתפטרו מכהונתם בסמוך לאחר פרישתם."
לאור הסוגיות שעורר הנושא, והערות השופטים שעסקו בכך, מוצע לתקן את החוק.
לסעיף 1 מוצע לתקן את חוק-יסוד: הכנסת, להגדיר בצורה ברורה יותר מהי פרישה מסיעה ומה היחס בין פרישה לבין הודעה על התמודדות עתידית במסגרת מפלגה אחרת. כמו כן מוצע להבהיר כי פרישה חייבת להיקבע בהליך שנקבע בחוק, והכוונה היא להחלטה של ועדת הכנסת לפי ההליך שנקבע בחוק הכנסת, התשנ"ד–1994.
לסעיף 2 חוק-יסוד: הממשלה קובע כי מי שפרש מסיעתו לא ימונה לשר או לסגן שר באותה כנסת. מוצע לתקן את חוק היסוד ולקבוע כי אם חבר הכנסת מונה לשר או לסגן שר ולאחר מכן נקבעה פרישתו, הוא יחדל לכהן בתפקיד עם הקביעה על הפרישה.
לסעיף 3 מוצעים תיקונים שונים לחוק הכנסת, התשנ"ד–1994, בעניין פרישה מסיעה והתפלגות סיעה.
בין היתר, לאור מקרה שארע לאחרונה, שבו לא אישרה ועדת הכנסת בקשה להתפלגות סיעה, מוצע לתקן את סעיף 60 לחוק ולקבוע כי ועדת הכנסת תאשר כל בקשה למיזוג או התפלגות כאשר מתקיימים התנאים הקבועים בחוק, אלא אם כן מצאה כי יש בה כדי לפגוע בכבוד הכנסת, או כדי לפגוע בתקנת הציבור או משום מתן תמורה שלא כדין או קבלת תמורה כאמור. הוראה זו תבטיח, מחד גיסא, כי סמכות ועדת הכנסת תפורש בצמצום, באופן שיאפשר לחברי הכנסת הממלאים אחר דרישות החוק לשנות את ההרכב הסיעתי, ומאידך גיסא תאפשר לוועדת הכנסת למנוע שינויי הרכב כאמור החוטאים למטרת החוק.
עוד מוצע לתקן את סעיף 61 לחוק ולקבוע כי בקשה להכריז על חבר הכנסת כפורש תוגש לוועדת הכנסת על ידי סיעתו של חבר הכנסת, שהיא הנפגעת ממעשה הפרישה, או בידי סיעה אחרת, שכן יכול להיות אינטרס ציבורי בהכרזה על פרישה גם אם סיעתו של חבר הכנסת אינה מבקשת זאת מסיבות שונות. בנוסף, מוצע לקבוע באותו סעיף לעניין הקביעה בחוק יסוד: הכנסת על התפטרות בסמוך לפרישה, כי המילה בסמוך תפורש כמשתרעת על עד עשרה ימים לאחר החלטת ועדת הכנסת על הפרישה או החלטת בית המשפט המחוזי שאליו הוגש ערעור על החלטת ועדת הכנסת, לפי המאוחר.
מוצע לתקן את סעיף 62 לחוק ולקבוע הוראות לגבי מצב שבו מתפלגת סיעה ולאחר מכן חדל לכהן בכנסת אחד מחבריה ומתחיל לכהן הבא בתור ברשימת המועמדים. הפתרון המוצע, ברוח מקרים שאירעו בעבר, הוא כי ככלל ועדת הכנסת תידרש לקבוע לאיזו סיעה יצטרף חבר הכנס החדש, לאחר ששמעה אותו ואת הסיעות הרלבנטיות.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"ח בתמוז התשס"ח – 21.7.08