חומר רקע

1 כ"ח בתשרי , תשפ״ ו 20 באוקטובר , 2025 לכבוד הכנסת חברי חוות דעת– הצעת חוק העמותות )תיקון- תרומה מישות מדינית זרה(, התשפ"ה - 2024 לאחרונה הובא בפני ועדת החוקה, חוק ומשפט נוסח חדש ל הצעת ה חוק ה תרומות קבלת להסדרת פרטית מישויות מדיניות זרות לעמותות ) הצעת חוק העמותות )תיקון- תרומה מישות מדינית זרה(, התשפ"ה - 2024 , " :להלן החוק הצעת(" .חרף שינויי הנוסח, הצעת החוק שומרת על מהותה המקורית הנוגע בכל ל הטלת מערך ה גבלות על עמותות בשל עצם קבלת תרומה מישות מדינית זרה, ולא בשל זיקה ממשית לפעולה מטעמה. גם במתכונתה המעודכנת, ההצעה ממשיכה ל הישען על הנחה מובלעת כי עצם קבלת תרומה מישות מדינית זרה כשלעצמה מצדיק ה יחס משפטי נבדל, תוך ייבוא מגבלות שאינן מתאימות למסגרות הפעולה של חברה אזרחית חופשית במדינה דמוקרטית. מעורר הנוכחי החוק הצעת נוסח גם קשיים מהותיים במישור המשפט והמדיניות הציבורית .כפי שנפרט להלן ,אנו מתנגדים במתכונ החוק להצעת תה הנוכחית. תמצית עמדתנו:  אינטרסים לקידום לפעול עלולים זרים גורמים או/ו מדינות שבה גלובלית במציאות זרים באמצעות מימון מקומיים גופים פעילות ., מדובר בסוגיה רגישה המחייבת הסדרה זהירה ,ואולם בנוסחה המוצע, הצעת החוק מעוררת חשש כי היא פורסת רשת רחבה מדי, העלולה לפגוע בפעילותם של .ארגונים רבים, ולקבוע מגבלות החורגות ממתחם החוקתיות  זרה מדינית מישות תרומה קבלת עצם שלפיה הנחה על מבוססת החוק הצעת מהווה עילה מספקת להחיל על בין שתבדיל וכזו עובדתית תשתית חסרת הנחה זוהי .מכבידות חוקיות מגבלות המקבל .ישראל לבין אמת המידה הנהוגה בעולם הדמוקרטי ה יעדר ההבחנה באופן הפועלות עמותות בין עצמאי וזוכות לתרומות ממדינות זרות, לבין עמותות הפועלות למעשה כזרועות מטעם ממשלות זרות פוגע קשות במידתיות ההסדר .  המימון מקור בשל רק ,אזרחיים גופים של לערכאות הגישה על והכבדה רבות מגבלות הטלת עלול ,שלהם ה ציבורי שיח לקדם וביכולתה דמוקרטית אזרחית חברה של בפעולתה אנושות לפגוע ולקיים ביקורת אפקטיבית על מוסדות השלטון. בנוסף, קיים חשש שהחוק יוביל לפגיעה ") באינטרסים לאומיים בשל תגובת נגדBacklash כאלה או ישראליים גופים כלפי שתכוון (" .המזוהים עם יהדות התפוצות  אנו סבורים שכעניין של מדיניות ציבורית ראויה, על הכנסת מוטל נטל לבסס את הצורך בהגבלות .מסוג המוצע בחוק על ידי תשתית עובדתית מוצקה ומפורטת יותר מזו שמצויה בידי הכנסת כעת גם אם תהיה הצדקה למדיניות שבבסיס הצעת החוק, אנו סבורים כי ניתן יהיה להגשים את תכליתה באופן מידתי ויעיל יותר באמצעות אימוץ מודל מקביל לחוק האמריקאי, ה- Foreign Agents Registration Act " :)להלןFARA ,(" יחולו שעליהם הגופים לזיהוי מדויקות מידה אמות הקובע המגבלות, לצד סט מגבלות מצומצם ומאוזן יותר, השומר על האינטרסים האסטרטגיים של .המדינה תוך שמירה על חירויות יסוד .להלן נרחיב 2 1. הצעת התיקון שלעיל מבקשת להתמודד עם תופעה מדינית רגישה, שבמסגרתה גורמים מדינתיים זרים עושים שימוש בעמותות מקומיות ככלי לקידום אינטרסים זרים בזירה הישראלית. לא ניתן לשלול כי הפעלה מתוחכמת של גופים מקומיים באמצעות מדינות זרות יכולה להוביל לעיוות סדר היום הציב ורי זרה השפעה וצמצום המדינה ריבונות על הגנה של זו מטרה .במוסדות אמון וערעור קיטוב לזרוע גם כמו עקיפה על תהליכים פנים- ישראליים היא כשלעצמה מטרה לגיטימית, ובימים אלו ככל הנראה גם .מושכל דיון בעניינה לקיים ראוי ומשכך רלוונטית 2. יסוד לערכי ישראל מדינת של מחויבותה את להלום חייב זו בתופעה לטפל שנועד הסדר כל ,בבד בד דמוקרטיים ובראשם חופש ההתאגדות, חופש הביטוי, שוויון בפני החוק וזכות הגישה לערכאות. על אשר מידתית בלתי פגיעה פוגעים ואינם הנדרש מן חורגים אינם הננקטים שהאמצעים לוודא חשוב ,כן תכלית את להגשים תוכל ומידתית זהירה מדיניות .האזרחית החברה של הסדיר ותפקודה בפעולתה בל השלכות לייצר ומבלי ודמוקרטית יהודית כמדינה ישראל של יסודותיה על שמירה תוך החוק רצויות תי .על מעמדה הבינלאומי של ישראל ועל אינטרסים שלה ושל יהדות התפוצות א. הצדקה להגבלת פעילות של חברה אזרחית צריך שתישען על בסיס עובדתי כגון טיב היחסים או אמת השליטה של הישות הזרה לא על עצם התרומה בלבד 3. הצעת החוק מחילה את המגבלות על בסיס גובה התרומה בלבד, מבלי לבחון את מהות הקשר בין העמותה לבין הישות המדינית הזרה פעולה לבין לגיטימית תרומה בין ההבחנה את מטשטשת ובכך מטעמה של מדינה זרה. בכך מחליפה הצעת החוק מבחן מהותי של שליחות או זיקה פוליטית במבחן .בפועל התלות מידת או ההשפעה רמת את משקף שאינו ,וכמותי טכני 4. למודל ההגבלה המוצע בנוסחו של התיקון כעת, הכולל מגבלות אופרטיביות, הטלת מס עונשי, עילות פירוק, עיצומים כספיים והכבדה על הגישה לערכאות, אין אח ורע בעולם הדמוקרטי. המגבלות שהוא מטיל הן גורפות ומרחיקות לכת, ונוסו בחלקן במדינות שחוו נסיגה דמוקרטית משמעותית כגון הונג .ריה להבדיל, אנו סבורים שככל שהמחוקק בוחר לעסוק בבעיה, יהיה זה ראוי ללמוד מהניסיון של מדינה את המנחה לזה הדומה ערכים עולם מתוך נגדם ופועלת גדולים בהיקפים זרה השפעה למאמצי הנתונה מדינת ישראל– זוהי ארצות הברית . 5 . ,החוק האמריקאיForeign Agents Registration Act (FARA) , מקודד תחת22 U.S.C. § 611 ,()ואילך וכללי היישום שלו נמצאים תחתTitle 28 C.F.R. Part 5 )ואילך(. מטרתו דומה בעיקרה להצעת החוק שבכותרת, אולם החוק אינו מגביל ישירות את עצם הפעילות של גופים הנתמכים על ידי ישויות מדיניות ,כלומר .זרה ישות של "בשליחות" או "מטעם" הפועל גוף או אדם כל על תחולתו את מדייק אלא ,זרות תחת החוק האמריקאי קיים הבדל בין גוף ח ברה אזרחית מקומי- היתר ובין מטרותיו את המקדם אורגני .נשען על תרומות זרות, לבין גוף המהווה בעיקרו צינור להשפעה של גורם זר האמריקאי המודל אימוץ המבחין בין תמיכה כספית לבין פעולה בשליחות ישות מדינה זרה, יציב מבחני סף מהותיים וברורים לפני החלת המגבלות, באופן שי על שמירה תוך ,המדינה של הלאומיים האינטרסים על להגן אפשר .עקרונות יסוד דמוקרטיים 6. ההסדר מורכב משני חלקים מרכזיים: הראשון הוא שאלת התחולה , דהיינו קביעת התנאים מיהו גוף הפועל מטעם או בשליחות ישות מדינית זרה. השני עניינו שאלת ההגבלות , קרי היקף החובות אשר גוף .כזה כפוף להן בפעילותיו. נדון בשאלות כסדרן 7. "החוק מגדיר כ"גורם זר (Foreign Principal) שהתאגדו גופים ,זרות פוליטיות מפלגות ,זרות ממשלות "מחוץ לארצות הברית או תושבים שאינם אזרחים אמריקאים. במקביל, הגדרת "סוכן זר ) Foreign 3 agent( כוללת גם מי שפועל ללא חוזה פורמלי אך בהתאם ל- בקשה, ציפייה, תיאום או השפעה עקיפה כאשר ,גורם אותו של הדגש הוא על מערכת היחסים בפועל .הרעיונית ההזדהות או הדעות זהות על ולא כלומר, נדרש כי הגורם הזר מפעיל דה- כספית תמיכה מספק שהוא בכך די ולא ,הנתמך הגוף את פקטו .בפעילותו הבעת למנוע או) הביטוי את להגביל אינה היא האמריקאי החוק מטרת כי היא חשובה אבחנה בפני יעמוד ההשפעה מקור על רלוונטי שמידע להבטיח ובכך ,זר גורם של כביטוי לזהותו אלא ,(דעות הציבור האמריקאי כחלק מהערכת המסר . בלגיטימיות הציבור בעיני מהותית לפגיעה להוביל שעשוי דבר .של הגוף המופעל על ידי הישות הזרה 8. בשנת2020 פורסם מסמך הנחיות של משרד המשפטים האמריקאי שנועד לפרש את המונח“Agent of a Foreign Principal” ולספק קריטריונים מעשיים להגדרת פעילות “מטעם” או “בשליחות” של ישות זרה לפיFARA מעשיים שיקולים שישה זוהו ,האמריקאי המשפטים משרד ידי על שניתנה בפרשנות . ) :לזיהוי שליחות1 ) ,( מידת הספציפיות של הבקשה2 ) ,( קיומו של תמריץ3 ) ,( עצמאות הפעולה4 ( זהות ) ,האינטרס המיוצג5( תדירות הקשר בין הגורם הזר לבין הגוף הנתמך, ו-)6 הזר הגורם של היכולת ( להש ,פיע על ההתנהלות. כאשר עולה מהנסיבות שהישות הנתמכת פועלת לא רק משיקול דעתו העצמאי אלא כמייצג אינטרס ז ר, עשויה לקום חובת רישום לפי החוק. 9. :הכוללות ,הגבלות של בשורה מחויב זרה מדינה של כשלוח הגדרתו לצורך התנאים את המקיים גוף  ,רישום במשרד היועץ המשפטי לממשלה תוך עשרה ימים מהפיכתו של הגוף לסוכן של גורם זר ;האישיים פרטיו על דיווח תוך  ;הצהרה מקיפה על אופי עסקיו  מסירת עותקים של כל הסכם בכתב ובעל פה, לרבות כל שינוי שלהם, שבגינם הוא נחשב לסוכן של גורם זר )ככל שאין הסכם פורמלי- ;(הצהרה מלאה על כל הנסיבות שבגינן הוא נרשם  פירוט אודות אופי וסכום התרומות, ההכנסות, מקורות המימון או כל דבר בעל ערך שהנרשם במהלך קיבל60 הימים שקדמו מכל גורם זר, בין אם כפיצוי ובין אם עבור תשלומים או בכל דרך ;אחרת, וכן האופן והזמן של כל תמורה כזו וממי התקבלה  ברישום מחויב הוא שבגינה ,לבצע מתחייב או מבצע שהנרשם פעילות כל של מפורטת הצהרה על פיFARA ;, לרבות הצהרה מפורטת לגבי כל פעולה בעלת אופי פוליטי  במהלך הנרשם העביר או שהוציא אחר שווי וכל הכספים של מפורטת הצהרה60 ,שקדמו הימים כספית תרומה כל המפורטת הצהרה וכן ,ברישום מחויב הוא שבגינן הפעולות לטובת או בקשר ;)או אחרת( שביצע במהלך תקופה זו  הצהרות ו/או צירוף מידע או מסמכים נוספים מעת לעת לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, תוך ;הציבורי ובאינטרס הלאומי בביטחון התחשבות  הצהרות נוספות ועותקים נוספים של מסמכים, ככל שיידרשו כדי שההצהרה וכל תוספותיה לא .חסרות או מטעות תהיינה  הסעיף גם מחייב את הנרשם למסור מידע מפורט על כל גורם אחר )הגם שאינו ישות זרה( שהוא פועל מטעמו או עבורו במסגרת פעילות שמחייבת רישום לפיFARA כדי לחשוף יחסים עקיפים ,עם ישות זרה. הרציונל לכך הוא שקיפות ביחסים עקיפים או נסתרים בין הנרשם, גורם אחר וישויות זרות. 4 10 . אשר לתדירות הדיווח, כל מי שהגיש את הצהרת הרישום הראשונית, אף מחויב להגיש תוך30 יום בתום העובדות יצוינו בה ,לממשלה המשפטי ליועץ בשבועה חתומה תוספת ,ההגשה ממועד חודשים שישה כל מטעמים ,רשאי אף לממשלה המשפטי והיועץ ,שהוגש המידה של והבהרה השלמה ,לעדכון הנדרשות של אינטרס ציבורי וביטחון לאומי, לדרוש דיווחים נוספים בתדירות גבוהה יותר, באופן כללי או לגבי .פרטים מסוימים 11 . באר לציבור מופץ אשר ,אחר פורמט בכל או ,דיגיטלי ,מודפס אם בין ,מידע חומר כל ,בנוסף צות ה ב רית על ידי סוכן של גורם זר, חייב לכלול הצהרה ברורה המזהה את מקורו. שקיפות להבטיח נועדה זו הצהרה סוגי כל על חלה הדרישה .מאחוריו שעומדת הזרה הישות לבין התוכן בין הקשר על הציבור את וליידע החומרים, כולל פוסטים ברשתות החברתיות, מכתבים, עלונים, ומסמכים אחרים, ומטרתה למנוע מצבים שבהם הציבור נחשף לתוכן שמקדם אינטרסים של ישות זרה מבלי להיות מודע לכך. 12 . בשנת1966 גרידא פוליטית מתעמולה שלו היישום מוקד את הסיט אשר ,לחוק ביותר המקיף התיקון בוצע אל פעילות המקדמת אינטרסים כלכליים של גורמים זרים. התיקון אף צמצם את היקף החובה לרישום זר מדינה של האינטרסים את ,כללי באופן ,משרתת שהפעילות בכך עוד די שלא כך ,זר כסוכן ונדרש ה כי הפעילות תיעשה בשמה או בשליחותה הישירה של אותה מדינה. החוק מטרת כי היא חשובה אבחנה האמריקאי היא אינה להגביל את הביטוי )או למנוע הבעת דעות(, אלא לזהותו כביטוי של גורם זר, ובכך מהע כחלק האמריקאי הציבור בפני יעמוד ההשפעה מקור על רלוונטי שמידע להבטיח רכת המסר — .הזרה הישות ידי על המופעל הגוף של בלגיטימיות הציבור בעיני מהותית לפגיעה להוביל שעשוי דבר כי הפרשות באחת קבע אשר ,בוושינגטון לערעורים המשפט בית ידי על ביטוי לידי בא האמור“Congress was particularly concerned that registration would not be imposed to stifle internal debate on political issues by citizens sympathetic to the views of foreigners but free from ” foreign direction or control . 1 13 . 14 . במלוא לעמוד יש שכן ,לדין מהעמדה חסינות מקנה אינו הרישום עצם כי יצוין התמונה להשלמת הדרישות הקבועות בחוק. לפיכך, אי הגשה במועד, הצהרה כוזבת במזיד בנוגע לעובדה מהותית, או השמטה מכוונת של פרט או מסמך מהותיים– עשויים כולם להוות עילה לפתיחה בהליך פלילי. ,בנוסף הפרה מכוונת של חוק FARA עשויה אף להוביל לעונש של עד חמש שנות מאסר, קנס כספי של עד 250,000 קובע מסוימים ובמקרים ,חומרה דרגות בין מבחין החוק ,זאת לצד .יחד גם שניהם או ,דולר סנקציות מקלות יותר של עד שישה חודשי מאסר או קנס של עד5,000 דולר . 15 . בעוד שהצעת החוק הישראלית והחוק האמריקאי מבוססים על הנחת יסוד משותפת שלפיה מימון על ידי ישויות מדיניות זרות עשוי לשמש אמצעי לקידום אינטרסים פוליטיים, קיים פער מהותי באופן ההסדרה של סוגיה רגישה זו בין החוק האמריקאי לבין המוצע בתיקון החקיקה העדכני. החוק האמריקאי קובע כאמור סטנדרט מדוד: הוא אינו מטיל סנקציות כספיות או מגבלות על עצם קבלת המימון, אלא מטיל מגבלות מידתיות כאשר גוף פועל בפועל"כשלוח" של מדינה זרה. זאת אומרת, לא כל קבלת תרומה מ קנה ל גוף את ה הגדרה ה תפקודית זיקה מתקיימת כאשר רק אלא ,זו .מהותית, הכוללת פעילות מובהקת בשליחות או בהכוונה של ישות מדינית זרה הבחנה החוק יוצר בכך ,זרה מדינה מטעם או כשלוח פעילות לבין זרה מדינית מישות לגיטימיות תרומות בין ברורה המצדיקה פיקוח ייחודי. לעומת זאת התיקון המוצע חופש על מגבלות המטיל ,גורף מנגנון קובע 1 Attorney Gen. of U.S. v. Irish People, Inc., 796 F.2d 520, 524 (D.C. Cir. 1986) 5 ,הפעולה של עמותות, הכבדה על הגישה לערכאות וסנקציות כספיות וזאת גם כאשר אין כל אינדיקציה מאמות חורגת ההצעה ,בכך .הישראלית הריבונות את המערערת לפעילות או זרה בשליחות לפעולה והאזרחי המשפטי למרחב מותאם שאינו דרקוני הסדר ומייצרת ,דמוקרטיות במדינות המקובלות המידה .בישראל של הבינלאומי למעמדה גם אלא האזרחית לחברה רק לא להזיק שעלול במהלך מדובר והמחקר התרבות ,האקדמיה דוגמת קריטיים בשדות לפגוע ואף ,ישראל. 16 . בנוסף, בעוד שFARA- ,הומניטרית פעילות כמו תחומים מראש המחריגים ברורים פטור מנגנוני כולל ,דיפלומטית, אקדמית ודתית מנגנון מעגן המוצע התיקון מהקבוע נמוך כספי עיצום) "מופחתים סכומים" (בחוק הנתון לשיקול דעתו של ומשפט חוק ,החוקה ועדת ובאישור המשפטים שר בהסכמת ,הפנים שר של הכנסת אך , לקבוע מבלי ברורות מידה אמות להפעלתו ,. הסדר זה יוצר חשש ממשי לאכיפה בררנית שוויני באופן החלים ואחידים ניטרליים קריטריונים על במקום פוליטיים שיקולים על המבוססת. חשש זה קיבל משנה תוקף במהלך דיוני וועדת חוקה, חוק ומשפט, כאשר צוין על ידי מנס חי ההצעה כי אין שום כוונה לפגוע בפעילות בתחומים מסוימים כגון פילנתרופיה, ניצולי שואה, מחקר, מדע ותרבות, אך יחד עם זאת אלו נמנעו מלעגן מפורשות את ה חריגים הללו בנוסח ה ה צעת ,חוק. לפיכך חוקי עיגון היעדר לחריגים שצוינו בעל-פה מעורר חשש כי ההבחנה בין ארגונים תתבסס על תוכן פעילותם או עמדותיהם , ולא על אמות מידה ברורות, שוויוניות ופומביות. מעבר לכך חשוב להדגיש כי החוק האמריקאי אף אינו ,פוגע בזכות הגישה לערכאות, גם כאשר מדובר בגוף הרשום כסוכן זר, זאת בניגוד להצעה הישראלית .האגרה העלאת בעצם זו יסודית חוקתית זכות על המכבידה 17 . אם כן ,עצמו באיום המתמקד מנגנון חלף גורף איסור על שמבוסס מנגנון לייצר מבקש החוק הצעת נוסח , מבלי לפגוע בפעילות אזרחית לגיטימית. סוגיית ההשפעה הזרה היא סכנה שיש להתייחס אליה בכובד הסד באמצעות היא זרות מדינות של השליחים תופעת עם להתמודד הראויה הדרך כי נדמה אך ,ראש ר מדוד, הנשען על אמת מידה מהותית, קרי זיהוי ופיקוח על מי שאכן פועל בשליחות מדינה זרה דה פקטו ,ההצעה תיקון .ל"מחו תרומות שמקבלות העמותות כלל על לכת ומרחיקות רוחביות סנקציות הטלת ולא ב ראוי איזון ליצור לטעמנו יאפשר ,האמריקאי המודל עקרונות אימוץ ובמסגרתו ריבונות על להגן הצורך ין המדינה מפני השפעה זרה, לבין החובה לשמר את חירויות היסוד והמרחב הדמוקרטי של החברה .בישראל האזרחית ב. הצעת החוק מבקשת להחיל על עמותות מגבלות אשר יועדו לקבוצות ספציפיות כמו עובדי ,שדלנים או מדינה זאת למרות שהרציונליים ,שבבסיס ההסדרים הללו שונים באופן מהותי .ולא ניתן לייבא אותם אוטומטית אל תוך המרחב של פעילות אזרחית עצמאית 18 . איסורים על פעילות פוליטית בהסתמך על חוק שירות המדינה )סיווג פעילות מפלגתית ,(התשי "ט– 1959 . סעיף )ד)( 1 (להצעת החוק ,מחיל על עמותות את האיסורים לעניין עובדי מדינה בכל הנוגע לפעילות פוליטית ומגבית כספים ,אלא שהסדר זה בחוק שירות המדינה נועד לשמור על ניטרליות ,אמון הציבור ומקצועיות השירות הציבורי .זאת אומרת ,ההגבלות אינן מכוונות כלפי הציבור הרחב או החברה האזרחית ,אלא כלפי עובדי ציבור שאמונים על יישום מדיניות ואמורים לשמש כזרוע מקצועית וניטרלית של המדינה .משכך ,החלתן על עמותות חורגת מההיגיון של ההסדר המקורי ופוגעת בהבחנה המוסדית בין המדינה לאזרחיה . 19 . על פי דברי ההסבר לחוק שירות המדינה מטרת ההסדר היא "לתרום ליציבותו של מנגנון העובדים במשרדי הממשלה ולהרחיק את הפקידות הבכירה מפעילות מפלגתית בולטת העלולה להזיק למעמדה 6 בעיני הציבור." לכן ,מקור ההגבלה הוא במעמדו הציבורי של עובד המדינה ,ולא במקורות מימון או בהשקפות אישיות. החלת מגבלות אלה על עמותות רק בשל מקור המימון שלהן ,מערערת כאמור את ההבחנה הבסיסית בין חברה אזרחית לרשות שלטונית. יתרה מכך ,בעוד ההסדר המקורי נושא אופי משמעתי בלבד ,הצעת החוק מטילה סנקציה כלכלית בדמות מיסוי ,המרחיבה את הפגיעה בחופש הפעולה של העמותות אף מעבר לזו הקבועה בהסדר המקורי . 20 . החלת פרק י"ב לחוק הכנסת בנושא שדלנים :סעיפים )ד)( 2 (-)3 (להצעת החוק ,מחילים על עמותות מגבלות החלות על שדלנים ,כקבוע בסעיפים 66 )א (ו- 69 )א (לחוק הכנסת .הוראות אלו נחקקו מתוך מטרה להתמודד עם פערי נגישות והשפעה בין בעלי הון וקבוצות אינטרס לבין הציבור הרחב. 2 זאת אומרת ,המחוקק לא ביקש לאסור את פעילות השדלנות ,אלא להסדירה ,להבטיח שוויון הזדמנויות ולחזק את השקיפות במרחב הפרלמנטרי. 21 . החלת מגבלות אלו על עמותות ,מנותקת מתכליתן המקורית ומחילה אותן על מסגרת שונה בתכלית . עמותות הן אינן שדלנים מקצועיים ולעיתים תכליתן היא דווקא לייצג אוכלוסיות שאין להן גישה למוקדי השפעה .עבור קבוצות רבות בחברה ,העמותות הן כלי ביטוי הכרחי ולעיתים אף הדרך היחידה לחדור אל המרחב הפרלמנטרי ולהיות חלק מאותו שיח מדיני ומוסדי. משכך ,החלת ההסדרים שבחוק הכנסת על כלל פעילותן של עמותות רק משום שהן נתמכות על ידי ישות מדינית זרה חוטאת להיגיון שהוביל לחקיקת הסדרי השדלנות עצמם )שהוא כאמור צמצום פערי הגישה (ופוגעת פגיעה לא מידתית בזכותן של עמותות לפעול ,להתאגד ולהשפיע על המדיניות הציבורית כחלק בלתי נפרד ממעורבות אזרחית לגיטימית .נדרשת הצדקה נוספת ,קונקרטית יותר לפעילות עמותה ,על מנת להצדיק הטלת מגבלות עליה כפי שמקובל להטיל על פעילות שדלנות . 22 . הגבלה על פעילות בחירות מכוח חוק מימון מפלגות , התשל"ג – 1973 . סעיף ) ד)( 4 (מבקש להכפיף את העמותות המקבלות תרומה מישות מדינית זרה להוראות סעיף 1 לחוק מימון מפלגות ,שעניינו ב" פעילות בחירות "ובתחולה של דיני מימון מפלגות על גופים שאינם מפלגות רשמיות .חשוב להבין כי הוראה זו היא חלק מתיקון חקיקה ממוקד שנועד להתמודד עם ניסיונות לעקוף את מגבלות המימון החלות על מפלגות , באמצעות גופים חוץ מפלגתיים המקיימים בפועל פעילות תעמולתית מובהקת. 3 התיקון התמקד בפעילות ממשית וארגונית שנועדה להשפיע באופן ישיר על תוצאות הבחירות כגון הפעלת מערכת הסעות ,ניתוח דפוסי הצבעה ,רכישת מאגרי מידע ועוד .לעומת זאת ,ההצעה הנוכחית לא דורשת שום הוכחה לכך שעמותה מקיימת פעילות שיש בה דמיון לפעילות מפלגתית או תעמולת בחירות ועצם קבלת תרומה מישות מדינית זרה מספיקה לצורך הפעלת כל אותן הוראות מגבילות. בכך נוצר מצב אבסורדי שבו עמותות שאינן עוסקות כלל בפעילות פוליטית או תעמולתית ,ואינן פועלות מטעמה של מפלגה , כפופות למגבלות החוק אך ורק בשל זהות הגורם שתרם להן. 23 . הצעת החוק מקנה לרשם העמותות סמכות רחבה מדי .בתוך כך מוקנית עיצומים להטיל הסמכות לו סעיפים לפי הגילוי חובת את שהפרו לכאלו או החוק בהצעת לאמור בניגוד שפעלו עמותות על כספיים2 2 לעניין הרציונל שבהכנסת סעיפים אלו ראו דברי ההסבר לחוק . 3 בדברי ההסבר מדגישים את הצורך למנוע מצב שבו בעלי הון, לרבות מחו"ל, יוכלו לממן פעילות פוליטית במסווה של ,פעילות אזרחית .תוך עקיפת מגבלות החוק 7 או5 (א)א-)ג( ל חוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך על ידי ישות מדינית זרה, התשע"א- 2011 . 4 מדובר בהוספת סנקציה כספית - מנהלית, שלא הייתה קיימת קודם לכן בחוק העמותות, והיא מצטרפת לרף ענישה חמור יותר מזה שהיה קיים בעבר. את תפר עמותה אם לפיו הסדר קובעת החוק הצעת ,בנוסף המשפט בית של בצו לפירוקה עילה יהווה הדבר ,שנים שלוש של תקופה בתוך פעמיים הגילוי חובת המחוזי. על חיצוני פיקוח מנגנון כל כוללת אינה ההצעה ,העמותות רשם של סמכויותיו הרחבת חרף אופן הפעלת סמכויות אלו. היעדרו של גורם מבקר על סמכויות הרשם מעלה חשש ממשי לריכוז כוח מנהלי רחב בידי גורם אחד ,מה ש ,עלול להוביל להפעלת סמכויות מרחיקות לכת ללא שיבחן אפקטיבי מנגנון באופן שוטף מנהלי ומשפט תקין מנהל של בעקרונות ועמידתו ההליך שקיפות ,ההחלטות סבירות את .ראוי 24 . ,לפיכך אנו מבקשים להביע את התנגדותנו להצעת החוק במתכונתה הנוכחית . ספק רב אם הונחה בישראל הציבורי השיח על מדינות מצד זרה השפעה של בעיה על המצביעה מספקת עובדתית תשתית כדי להצדיק חקיקה חדשה. ככל שברצון המחוקק לקדם עיסוק בנושא, אנו סבורים כי ראוי לפעול בדומה .למודל האמריקאי 25 . תחת מודל זה, תנוסח הצעת החוק במודל דו- .שלבי ראשית , יתווסף סעיף36ב לחוק העמותות תש״ם - 1980 כך שתוגדר בחוק עמותה המהווה ״שלוחה של ישות מדינית זרה״. שלוחה של ישות מדינית זרה היא עמותה הפועלת כסוכנת, נציגה, עובדת, או נושאת בכל תפקיד אחר לפי הוראה, בקשה, או תחת ,ממומנות ,נשלטות ,מונחות פעולותיה אשר עמותה לרבות ;זרה מדינית ישות של שליטה או הכוונה .מסובסדות או נמצאות תחת פיקוח באופן ישיר או עקיף, כולן או ברובן, של ישות מדינית זרה שנית .מוגברות ושקיפות דיווח ,רישום בחובות זרה מדינית ישות של שלוחות המחייבות הוראות ייקבעו , להבטיח הצורך לבין ,בהן והחברים העמותות של והביטוי ההתארגנות חופש בין לאזן היא ההוראות מטרת .פיקוח הדוק על גופים הפועלים תחת הכוונה ובתיאום עם מדינות זרות ככל שיהיה רצון לקבוע מגבלות נוספות ., עליהן להיגזר מצורך קונקרטי ולהתבסס על זיקה ממשית למטרות ההסדרה ,דהיינו אין מקום עמותות של פעילות לבין בינם שהקשר שעה ,שדלנים או ציבור עובדי על החלים הסדרים לאמץ הסדרה לגבש יש ,זאת תחת .בלבד מקרי ולעיתים חלש הוא זרה ישות בידי הנתמכות ,ייעודית ומצומצמת המצדיקה ציבורי באינטרס מהותית פגיעה של לקיומה ברורה עובדתית תשתית קיימת כאשר רק שתושת התערבות רגולטורית. .נשמח להמשיך לעמוד לרשותכם לשם גיבוש המתווה החקיקתי הראוי תחת אמות המידה המפורטות לעיל ענבר שמאי תכלית- המכון למדיניות ישראלית 4 החוק מחייב עמותות המקבלות תרומות מישות מדינית זרה להגיש דוח רבעוני לרשם העמותות הכולל את הפרטים הבאים: זהות התורם ,סכום התרומה ,מטרתה ותנאיה )אם ישנם (וכן לציין את דבר המימון הזר ובפניותיהן בפרסומיהן לגורמים ציבוריים באופן גלוי לעין .