חומר רקע

1 "י ב ,בחשוון התשפ"ו3 בנובמבר2025 אל :חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת :הייעוץ המשפטי לוועדה מסמך הכנה לקראת הדיון ביום.11.2025 4 : הצעת חוק העמותות (תיקון– ,)תרומה מישות מדינית זרה התשפ"ה– 2024 /(פ5222/25 )של חה"כ קלנר– הכנה לקריאה ראשונה בהצעת החוק מוצע לקבוע הוראות שיגבילו את ה פעילות של עמותות המקבלות תרומות מישויות מדיניות זרות . בנוסח לדיון מטעם יו"ר הוועדה שהופץ ביום16.7.2025 הוצע הסדר הכולל ארבעה מ:רכיבים ראשית , מוצע לקבוע כי העמותות האמורות יידרשו לשלם מס בשיעור23% בגין התרומות מהישויות המדיניות הזרות. ןה יוכלו להימנע מתשלום המס ,אם יחתמו על תצהיר לפיו לא יפעלו במישור הפוליטי ובכלל זה לא יפעלו בכנסת , לא ישתתפו בהפגנה "בעלת,"אופי מדיני לא יבקרו את הממשלה דועו . עמותה שחתמה על התצהיר ( ופעלה באופן המנוגד אליו, תהיה חשופה לכפל מס בגין התרומה46%), לעיצום כספי, וב מקרים מסוימים אף ;לפירוק העמותה,שנית מוצע לקבוע כי עמותה כאמור תידרש לשלם אגרה מוגדלת כדי לעתור לבג"ץ ;שלישית , מוצע לקבוע עיצומים כספיים בגין הפרת תויובייחתה בש תצהיר האמור, או הפרת חובות דיווח ופרסום על תרומות מישויות מדיניות זרות לפי חוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך על ידי ישות מדינית זרה, התשע"א– 2011 :(להלן חוק חובת גילוי), נוסף לקנסות הקיימים היום בדין ;לבסוף , מוצע לקבוע שתי עילות חדשות לפירוק עמותות: אם העמותה פרסמה קריאה לחרם על מדינת ישראל או אם הוטלו עליה שני עיצומים כספיים בשל הפרת ההוראות החלות על עמותה בכל הנוגע ל קבלת מימון מ ישות מדינית זרה במהלך3 .שנים ההסדר המוצע מעלה קשיים חוקתיים, משפטיים ומעשיים , עליהם נעמוד בהמש.ך תרומות לעמותות מישות מדינית זרה– המצב המשפטי הקיים כפי שתואר במסמך הרקע שפרסמנו לקראת הדיון שהתקיים ב- 28.5.2025 ,כבר על- פי הדין הקיים כיום, מוטלות חובות מיוחדות על עמותות וחברות לתועלת הציבור(לח"צ) המקבלות תרומות מ"ישות מדינית זרה" , כהגדרתה בסעיף36 א לחוק העמותות , התש"ם– 1980 . חובות אלה מוסדרות בחוק חובת גילוי, בחוק העמותות ובסעיף 345כד לחוק החברות, התשנ"ט– 1999, המ ח יל את ההוראות גם על חברות לתועלת הציבור. על- פי סעיף36 ,א האמור""ישות מדינית זרה כוללת מדינה זרה (לרבות איחוד, ארגון או חבר של מדינות זרות , דוגמת האיחוד האירופי או האו"ם); אורגן, רשות או נציגות של מדינה זרה או של איחוד מדינות זרות; הרשות הפלסטינית; תאגיד שהוקם בחיקוק של אחד מהגופים שפורטו לעיל, או שגוף כאמור מחזיק ביותר ממחצית מסוג מסוים של אמצעי השליטה בתאגיד או שהוא מינה את התאגיד לפעול בש ;מו ו ,חברת חוץ (שהיא תאגיד .למעט שותפות, שהתאגד מחוץ לישראל) שמחזורה בשנה האחרונה היה ברובו מהגופים שנמנו לעיל ,לפי הסעיף עמותה שמחזור פעילותה עולה על300,000 ₪ וקיבלה תרומות מישויות מדיניות זרות בסך של מעל 20,000 ₪בשנה במצטבר , נדרשת לפרסם זאת באתר האינטרנט שלה ול דווח על כך בדוח הכספי השנתי לרשם העמותות , ובכלל זה , ל דווח ולפרסם פרטים ,על זהות נותן התרומה סכומה, תנאיה ומטרותיה (אשר חייב ו ת על .)פי דין להלום את מטרות העמותה, שהן מטרות חוקיות שאושרו ושיש עליהן פיקוח לפי חוק העמותות בנוסף לכך, לפי חוק חוב ת גילוי , על עמות ות ו חל"צ שמקבלות תרומה מישות מדינית זרה להגיש דו"ח רבעוני לרשם, בתוך שבוע מתום אותו רבעון שבו התקבלה תרומה כאמור ,בכל סכום , ולפרסם זאת גם באתר האינטרנט )שלהן (ככל שיש להן אתר . עוד קובע חוק זה ,כי אם התרומה נועדה למימון מסע פרסום יש לפרסם בו את דבר 2 .קבלת התרומה לגבי עמותות וחל"צ ש"עיקר מימונ ן " (יותר מ- 50% מהתרומות שקיבל ו ,) מישויות מדיניות זרות נקבעה חובה לציין זאת בדיווח לרשם, במסעות פרסום שה ן עור כות ובישיבות של ועדות הכנסת שבה ן משתת פים נציגיהן .בצורה פעילה משפט משווה מסקירת המשפט המשווה עולה כי מספר לא מבוטל של מדינות מתחבטות בשאלת ההסדרה והרגולציה הראויה של "התערבות זרה" בענייניהן בכלל, ושל מימון זר המועבר לגורמי חברה אזרחית בפרט. החוק שנתפס כמשמעותי ביותר בהקשר זה , ושימש כמקור השראה למדינות רבות , הוא חוק מ ארה"ב בשםoreign Agents F Registration Act ( 22 U.S.C §§ 611-621 ,להלן: FARA ) אשר נחקק בשנת1938 במטרה להתמודד עם תעמולה נאצית ערב מלחמת העולם השנייה. חוק זה ,קובע כי, ככלל אדם )(לרבות ארגון הפועל כשליח, נציג או עובד, או שפועל לבקשת או בשליטת גורם זר– מדינ ת י או פרטי– מהווה "סוכן זר", ונדרש להירשם ככזה במרשם של משרד המשפטים האמריקאי (ה- DOJ ). כלומר, מדובר בחוק הדורש רישום, שעשוי להוביל ל"תיוג שלילי" של האדם או הארגון הנרשם במסגרתו ,אך אינו מגביל באופן פורמאלי כלשהו את יכולתם של שחקנים פרטיים או עמותות לפעול למימוש מטרות)יהם במרחב הציבורי (או לקבל מימון לשם כך .מאז אמצע שנות ה- 60 ועד2016 היו הליכי אכיפה מועטים יחסית מכוח החוק . בשנים האחרונות חל גידול מחודש בשימוש בחוק זה על רקע העדויות להתערבות רוסית בבחירות של2016. למרות זאת, ישנה ביקורת על החוק, שנוסחו נחשב כרחב ועמום .באופן המאפשר לשלטון לפרש אותו ולהשתמש בו בצורה מגמתית כנגד מבקריו מכל מקום, נראה שה- FARA משמש כהשראה למחוקקים רבים ברחבי העולם המבקשים להתמודד עם הנושא של "השפעה זרה" בתחומם. לפי בקשת יו"ר הוועדה וחה"כ אלהרר, מרכז המחקר והמידע של הכנסת ה כין סקירה רחבה של הסדרים דומים במדינות שונות העולם , והיא פורסמה ביום30.9.2025 :(להלן דוח הממ "מ) . מן הסקירה עולה כי ברוב המדינות שנענו לפניית הממ"מ ( 22 מתוך33 מדינות וכן באיחוד האירופי )אין היום הסדרים ייעודיים המטילים חובות ספציפיות .על ארגונים שמקבלים מימון מגורמים זרים בכל הנוגע למדינות שבחרו להסדיר סוגיה זו, קיימת הבחנה בין הגישה הטיפוסית בדמוקרטיות מערביות ובין .הגישה במדינות אחרות כשמדובר ב,דמוקרטיות המערביות ,הדבר נעשה, ככלל כ הסדרה ש נועדה בעיקרה ,לקידום שקיפות. כך בשלוש מדינות מערביות בולטות שנסקרו – ארה"ב, בריטניה וקנדה – קיימים הסדרים הקובעים חובות שקיפות, רישום ודיווח על גורמים מקומיים הפועלים מטעמם או בהנחייתם של גורמים זרים , עניין המתבטא לעתים גם במימון , כמפורט בהרחבה.בסקירה בהקשר זה יצוין ש בהונגריה היה בעבר חוק שעסק ב דיווח ושקיפות )(ללא הגבלות פורמאליות נוספות , אך עסק רק בארגוני חברה אזרחית ו ,מקורות מימונן בדומה להסדרים שקיימים כבר היום .במדינת ישראל החוק ההונגרי בוטל בשנת 2021 לאחר שבית הדין לצדק של האיחוד האירופי קבע שהוא סותר זכויות יסוד ועקרונות המעוגנים באמנה האירופית1 (החוק ההונגרי האמור הוחלף ב חוקי שקיפות וחקירה חדשים , שגם בעניינם מתנהל היום הליך בבית הדין האמ ור; Case C-829/24 ) . במספר קטן של מדינות – ,רוסיה ניקרגו א ה, אל ,סלבדור טאיווא ן והודו – נמצאו, מעבר לחובות הרישום והדיווח, גם דרישות, הגבלות ואיסורים החלים על גופים המקבלים מימון זר . 1 78/18 (June 18, 2020) - European Commission v. Hungary, Court of Justice of the European Union, Case C :(להלן ה- CJEU בעניין הונגריה). 3 ההסדר המוצע ,כאמור ההסדר המוצע בנוסח היו"ר מורכב מארבעה רכיבים עיקריים, העוסקים במיסוי תרומות מישויות ,מדיניות זרות ב קביעת אגרה מוגדלת ל ,עתירות לבג"ץ בהטלת עיצומים כספיים , ובהוספת עילות פירוק לעמותות. נציג כעת בפירוט .את התיקונים בסדר זה 1. :מיסוי התרומות מישויות מדיניות זרות בנוסח הצעת החוק שאושר בקריאה הטרומית, הוצע להטיל מס בשיעור של80% על כל תרומה שקיבלה עמותה מישות מדינית זרה, אלא אם מתקיים אחד משלושה חריגים: מדובר בתר ומה ל"מוסד ציבורי" שמחזורו השנתי אינו עולה על100,000 ₪ ;העמותה מתוקצבת על-ידי המדינה; או ש שר האוצר, באישור ועדת הכספים של .הכנסת, נתן פטור לתרומה מסוימת בשל נסיבות מיוחדות ,כעת בנוסח היו"ר , מוצע כי עמותה הנדרשת לדווח על תרומה מישות מדינית זרה לפי סעיף36 ,א לחוק תידרש לבחור בין אחת משתי חלופות: א. לוותר על פטור ממס שניתן לה לפי סעיף 9(2 )לפקודת מס הכנסה ][נוסח חדש ביחס לתרומות ה ""זרות שקיבלה. המשמעות היא כי העמותה תחויב ב"מס חברות" לפי סעיף126 (א) לפקודת מס הכנסה בגין תרומה זו, ששיעורו היום23% . ב. לצרף תצהיר לדו "ח השנתי שהעמותה מגישה לרשם העמותות ,בו היא מתחייבת להימנע ,למשך 3 שנים , מביצוע המעשים המפורטים במספר חוקים, 2 :כך שבפועל היא תתחייב להימנע, בין היתר ממעשים אלו לפעול בכנסת; לפגוע פגיעה ממשית בכבוד הכנסת או חבריה; לבקר את המדיניות של הממשלה במסיבת עיתונאים, בראיון עיתונאי, בנאום במקום פומבי, בשידור, בעיתון או בספר; להשתתף בהפגנה או בתהלוכה בעלת אופי מדיני" ; לעשות ."פעילות בחירות עוד הוצע ,לדון בוועדה בהוספת התחייבות להימנע מפעילויות נוספ ות : פעולה לדה-לגיטימציה של ישראל, קריאה ל חר ה ימה, שלילת אופייה היהודי של המדינה ושיתוף פעולה עם ארגון או פעיל טרור מוכרז. אם עמותה תפר את התחייבותה, היא תחויב ב כפל "מס חברות" בגין התרומות שקיבלה מישויות מדיניות זרות בשיעור46% ( במקום23% .), והיא תהיה חשופה לעיצום כספי ואולי אף לפירוק 2. :עתירות לבג"ץ בנוסח הצעת החוק שאושר בקריאה הטרומית, הוצע לקבוע כי עמותה ש עיקר מימונה (למעלה מ- 50% ) מישות מדינית זרה, לא תוכל לעתור לבית המשפט, אלא אם ה יא מתוקצבת על- .ידי המדינה ,כעת בנוסח היו"ר , מוצע לוותר על הדרישה לעיקר מימון ולקבוע כי כל עמותה שדיווחה באחד משלושת הדוחות השנתיים האחרונים שלה על קבלת תרומה מישות מדינית זרה תידרש לשלם אגרה מוגדלת לשם הגשת עתירה לבג"ץ (סכום האגרה ייקבע ב דיו ני ה)וועדה . זאת בשונה מכל אדם או גוף אחר המחויב כיום באגרה של2,092 ₪ , הקבועה בתקנות( פרט24 לתוספת ל תקנות ( בתי המשפט אגרות ), התשס"ז– 2007 .) 2 המעשים המפורטים בסעיף1 לחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט– 1959 ; המעשים המפורטים בסעיף69(א) לחוק הכנסת, התשנ"ד– 1994 ; ומביצוע "מעשה ששדלן נדרש להיתר כתנאי לביצועו" לפי חוק הכנסת ו"מעשה המהווה פעילות בחירו ת" לפי חוק מימון מפלגות, התשל"ג– 1973 . 4 3. :עיצומים כספיים מוצע להוסיף לחוק העמותות פרק שעניינו בעיצומים כספיים )(שלא הופיע בנוסח הקריאה הטרומית , ולקבוע כי ניתן להטיל על עמותה עיצום כספי בגין הפרת חובות דיווח ופרסום הנוגעות לתרומות מישויות מדיניות זרות לפי חוק חובת גילוי. לפי הדין הקיים היום, הפרת סעיפים אלה מהווה עבירה של אחריות קפידה, ודין עמותה וכל אדם שהיה אחראי להפרתם– קנס בגובה עד29,200 ₪(ס עיף64 .)א לחוק העמותות כן מוצע לקבוע כי הפרת התחייבות לפי התצהיר ה מתואר לעיל, ככל שהעמותה החליטה לחתום עלי ו , מאפשרת .גם היא הטלת עיצום כספי על ידי הרשם. גובה העיצומים הכספיים טרם נקבע, והוא צפוי להיות נדון בוועדה 4. :עילות פירוק סעיף49 לחוק העמותות מפרט את העילות שבגינן בית המשפט המחוזי רשאי לצוות על פירוק עמותה. בנוסח היו"ר מוצע להוסיף שתי עילות חדשות לרשימה זו )(גם נושא זה לא הופיע בנוסח הקריאה הטרומית : העילה המוצעת הראשונה , היא הטלת שני עיצומים כספיים על עמותה בטווח של3 ,שנים. קרי2 הפרות של חובות הדיו .וח והפרסום או של התחייבות עליה חתמה עמותה, בתוך שלוש שנים העילה המוצעת השנייה , היא אם העמותה פרסמה ביודעין קריאה פומבית לחרם על מדינת ישראל, לפי ההגדרה בחוק למניעת פגיעה במדינת ישראל באמצעות חרם, התשע"א– 2011 , בנסיבות בהן יש אפשרות סבירה .שקריאתה של העמותה אכן תביא להטלת חרם לפני סיום פרק זה יצוין עוד, כי בעוד הנוסח שאושר בקריאה הטרומית עסק בעמותות בלבד, היו"ר והיוזם שוקלים להחיל את ההסדרים המפורטים לעיל (או חלקם) גם על חברות לתועלת הציבור . נקודות לדיון 1 . הנוסח המוצע מוביל לפגיעה משמעותית בחופש הביטוי ו ב זכות ההתאגדות קיומה של חברה אזרחית ,פעילה ומגוונת הכוללת עמותות שונות, לרבות עמותות המקדמות זכויות אדם או .עמדות ביקורתיות לממשלה או למדינה, היא מאפיין יסודי של חברה דמוקרטית ,ברמה החוקתית המשפט הישראלי הכיר בחופש ההתאגדות כזכות חוקתית בעלת חשיבות רבה, שמשמעותה ,זכותו של היחיד להתאגד עם אחרים לשם קידום מטרות משותפות ובכלל זה ,מטרות פוליטיות, חברתיות ויכו"ב". כדברי הנשיא שמגר, זכות ההתאגדות היא "תנאי שאין בלעדיו לקיומה של הדמוקרטיה ( ע"א1282/93 רשם העמותות נ' כהנא(, פ"ד מז4) 100 , 'פס6 ( לפסק דינו1993 )) . מעבר לכך, חופש ההתאגדות כרוך באופן מובנה גם ב חופש הביטוי – שכן במקרים רבים ההתארגנות בעמותה מהווה אמצעי אפקטיבי לביטוי של היחידים המרכיבים אותה . ההתארגנות בעמותה מאפשרת במקרים לא מעטים גם ביטוי לקבוצות מיעוט שאינן חלק מהשלטון, ובמו ."בן הזה מקדמת עקרונות של פלורליזם והרחבת "שוק הרעיונות הטלת מגבלות חמורות על החברה האזרחית פוגעת בזכויות אלה, וככלל, היא מהווה מאפיין מובהק של חברות .שאינן דמוקרטיות למרות האמור ,גם בדמוקרטיה ניתן ל פגוע ב זכויות ,דוגמת זכות ההתאגדות וחופש הביטוי לשם הגשמת אינטרסים ציבוריים חשובים , ,ובכלל זה בנסיבות מסוימות , לתת מענה להתערבויות פסולות של גורמים זרים,, ובפרט גורמים עוינים ב מתרחש במדינה ובמיוחד בשדה הפוליטי שלה. 5 על- פי ההסדר המוצע כאן, מוצע להטיל שתי מגבלות משמעותיות על פעילותן של עמותות המקבלות מימון מישו יו ת מדיני ו ת זרות, אשר מטבען יגבילו את זכות ההתאגדות ו את חופש הביטוי של חבריהן, עובדיהן ותומכיהן– המגבלה האחת במישור המיסויי והשני י ה במישור של האגרה להגשת עתירות לבג"ץ: א. בכל הנוגע למס המוצע – ,הרי שככלל עמותות , חל"צ ו מוסד ות )ללא כוונת רווח (מלכ"ר םה גו פים משפטי ים ש לפי ,חוק פעילות ם .נועדה לקדם מטרות ציבוריות שלא לשם הפקת רווח בהתאם ל סעיף9(2 ) לפקודת מס ,הכנסה גופים מסוג זה נהנים ,בדרך כלל ,מפטור ממס על הכנסותיהם מכוח הגדרתם כ ""מוסדות ציבור שפעילותם נועדה ל"מטרה ציבורית" (למעט הכנסות עסקיות או מדיבידנד .) על- פי ההסדר המוצע, עמותות המקבלות מימון מישויות מדיניות זרות ואינן חותמות על התצהיר שתואר לעיל, "יפסידו" את הפטור האמור ויחויבו במס חברות על התרומות "הזרות" המתקבלות אצלן (בשיעור 23% היום). אמנם מדובר במס בשיעור נמוך יותר מזה שהוצע מלכתחילה בהצעת החוק המקו ,רית, ואולם כפי שנטען גם בניירות העמדה שהוגשו לוועדה, נדמה שבמקרים לא מעטים גם מס זה עשוי להוביל לאובדן של כלל התרומה .נוכח חוסר הרצון של ישויות מדיניות זרות להפנות כרבע מתרומותיהן לקופת המדינה מכל ,מקום גם אם התרומות לא ייפסקו כליל ,הרי שמס זה יוביל בהכר ח להקטנה של המקורות הכספיים של עמותות המקבלות כספים מישויות מדיניות זרות , ויעמיד אותן במקום שונה מכמעט כל העמותות .בישראל שאינן חייבות במס מסוג זה יתרה מ כך ,כמפורט להלן ,מנגנון התצהיר המוצע ש מאפשר לכאורה לעמות ות ש "אינן פוליטיות" לקבל פטור מהמס האמור, פוגע פגיעה נוספת בחופש הביטוי של עמותות ,מונע מהן מלבקר את הממשלה המכהנת ואף מונע מהן .את חופש הפעולה בשורה ארוכה של תחומים ב. האגרה המוגדלת בעתירות לבג"ץ – ,כאמור לפי המוצע, עמותות ש דיווחו באחת משלוש השנים האחרונות על קבלת תרומה מישות מדינית זרה ברף שהוועדה תקבע, יידרשו לשלם אגרה מוגדלת כדי להגיש עתירה לבג "ץ , וזאת במקום אגרה של092 2, ₪שב ה מחויב כל עותר אחר . בהקשר זה יודגש כי כיום, אגרות בית המשפט נקבעות בתקנות לפי סוג בית המשפט וסוג ההליך שבו מדובר .בהצעת החוק מוצע לראשונה לקבוע בחקיקה כי שני עותרים המגישים עתירה זהה לבג"ץ ישלמו אגרה שונה רק על בסיס.זהות התורמים שלהם בשונה ,מהסדר המיסוי האגרה המוגדלת תחול גם על "עמותות שחתמו על התצהיר שלפיו אינן "פוליטיות ,כמו עמותות ה עוסק ות .בפעילות רווחה או חינוך למשל מעבר לכך, ככל שהאגרה שתיקבע תהיה גבוהה יותר, הרי שיש חשש שיהיה בכך גם כדי להשליך גם על זכות הגישה לערכאות .של אותן עמותות זכות הגישה לערכאות בישראל אינה קבועה במפורש בחוקי היסוד, אך היא הוכרה כזכות יסוד בשורה של פסקי.דין בענייננו , קביעת אגרה גבוהה עלולה ל הקשות משמעותית על עמותות לעתור לבג"ץ ולהטיל עליהן הגבלה משמעותית במימוש הזכות המוקנית לכל גוף אחר – לפנות .לבית המשפט כנגד צעד שלטוני מסוים מדובר בשתי מגבלות משמעותיות מאוד על פעילותן של עמותות המקבלות תרומות מישו יו ת מדיני ו ת זרות , אשר ,כפי שעולה מן הסקירה של הממ"מ הן חריגות ביותר במבט השוואתי. כאמור, מן הסקירה עולה שבמרבית המדינות שנסקרו אין כל מגבלה ביחס למימון זר המתקבל בידי עמותות או גורמים אחרים, ואולם, גם באותן דמוקרטיות-מערביות שבהן קיימות מגבלות על גופים בתוך המדינה שהם בעל ,י זיקה לגורמים מחוץ למדינה ההסדרים, ככלל, הם כאלה הדורשים רישום ושקיפות , כ מו ההסדר שקיים כבר כיום בישראל . 6 יצוין כי בטריבונלים וגופים בינלאומיים שבחנו הוראות שקיפות על מימון זר ,לכשעצמו נקבע כי יש בקיומן של הוראות שקיפות מסוג זה כדי להגביל את זכות ההתאגדות, בין היתר, בשל הנטל שה ן מטיל ות על פעילותם השוטפת של ה ארגונים ", וכן בשל "התיוג שלהם שעלול להרתיע גם תורמים מקומיים מלתרום להם. 3 מטבע ,הדברים הטלת נטל כספי על עמותות כאלה וכן הגבלת גישתן לבית המשפט .הם צעדים חריגים וחריפים בהרבה מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לקשיים בקביעת מגבלות חמורות אלה על זכויותיהן של העמותות האמורות ושל חבריהן ותומכיהן לחופש התאגדות וביטוי. 2 . קיים ספק רב האם המגבלות המוצעות תואמות את התכלית המוצהרת של החוק– התמודדות עם גורמים המהווים "סוכ ני "שינוי מטעם ישות מדינית זרה בדברי ההסבר להצעת החוק מובהר כי "מטרת הצעת חוק זו, היא לצמצם את השפעתן העקיפה של ממשלות וישויות מדיניות זרות על מדינת ישראל. השפעה זו מתבטאת, בין היתר, בתמיכה כספית ישירה בעמותות בישראל, הפועל ."ות כסוכנות שינוי מטעם ישויות אלה,ואולם הנחת המוצא כי בעת קבלת מימון מ ידי ישות מדינית זרה עמותה הופכת בצורה אוטומטית ומיידית ל""סוכנת שינוי מטעם אותה ישות זרה, באופן ה מצדיק הטלת מגבלות חמורות על יה, נעדרת תשתית עובדתית או תמיכה השוואתית, .ומוטלת בספק רב ראשית , הנחת מוצא קטגורית זו אינה תואמת את .אופן פעולתן הטיפוסי של עמותות ,כידוע עמותה נדרשת לפעול לפי דין לקידום מטרותיה הרשומות בלבד. מטרות אלה לרוב נרשמו לפני גיוס התרומות וחייבות להיות .חוקיות המהלך הטבעי של הדברים הוא כי עמותה קמה בראש ובראשונה כדי לקדם את האידיאולוגיה והערכים של חבריה , ולאחר מכן מוצאת תורמים שערכים אלו קרובים לליבם . ,בהתאם לכך גם אם לתורמים שלה, הזרים ,ושאינם זרים, יכולה להיות השפעה על פעילותה בוודאי ש לא ניתן לומר באופן קטגורי כי כל עמותה משמשת בהכרח כ"סוכן שינוי" של תורמים אלה , ללא בחינה פרטנית של אופי הזיקה שבין כל עמותה ובין ה תורמות שלה . ,הדברים אמורים במיוחד במצב שבו הכספים המתקבלים מתורמים זרים הם חלק קטן מתקציבה של העמותה ,או כאשר הכספים מתקבלים ממספר רב של גורמים זרים ממדינות שונות. ,לשם המחשה נניח ש עמותה מסוימת מקבלת20% ,'מתקציבה ממדינה א10% ,'ממדינה ב10% ,'ממדינה ג30% ,מקרן פילנטרופית20% מחברה גדולה במשק, ו את10% ה נותרים ממימון המונים. כיצד ניתן לומר שהיא משמשת "סוכנת שינוי" מטעם מדינה כזאת או אחרת? באיזו מהמדינות מדובר? מדוע לא ניתן לראות בה כ"סוכנת שינוי" מטעם ה קרן הפילנטרופית או החברה המסחרית דווקא ? מעבר לכך ,וכפי שעולה מה משפט המשווה וה,הסדרים שנסקרו בדוח הממ"מ הנחת ה מוצא לפי ה עמותה מקומית המקבלת כספים מגורם זר הופכת בשל כך בלבד ל"סוכנת שינוי" מטעמו, אף אינה מקובלת במדינות דמוקרטיות מערביות ,. כאמור אף במדינות ש בהן יש דרישות מיוחדות של שקיפות ורישום הן חלות רק אם בפועל, כעניין עובדתי, הגוף המקומי מהווה סוכן או נציג של הגורם הזר . העובדה כי הגוף המקומי מקבל מימון 3 ראו לעניין זה ,למשל :ה פס "ד ה של- CJEU בעניין הונגריה, ב פס ' 114 - 119 ; פסק- דין של בית הדין האירופי לזכויות אדם בעניין גלגול קודם של חוק הסוכנים הזרים הרוסי, שאז קבע הוראות שקיפות בלבד– Case of Ecodefence and Others vs. Russia, European Ct. of Human Rights, Case Nos. 9988/13 and 60 others, pp. 168 (June 14, 2022) :(להלן ה- ECHR בעניין רוסיה); בו דוח ועדת ונציה בעניין גיאורגיה– enice Commission), (V European Commission for Democracy through Law , Council of Europe ) 2024 ( 76 - 75 pp. PI(2024)013, - CDL , Georgia: Urgent Opinion on the Law on Transparency of Foreign Influence . 7 משמעותי מגורם זר יכולה להיות אחת מן הצורות לשליטה כזאת , אבל הי א אינה ב ליבת ההסדר החקיקתי ואין בה , ככלל, כדי לבסס באופן קטגורי כי גוף מהווה "סוכן" מטעם ה ,ישות הזרה.כפי שמוצע בהצעת החוק דנן4 כך למשל ,ב פסק הדין של בית המשפט של האיחוד האירופי מ שנת2020 בעניין חוק השקיפות ההונגרי שהוזכר לעיל, ציין בית הדין כי גם אם ,הגברת השקיפות של מקורות המימון היא תכלית לגיטימית ההנחה לפיה עצם ה קבלה של תרומה זרה משמעה פעילות למען הגורם הזר בניגוד לאינטרס ההונגרי, היא הנחה שגויה ולא מבוססת '(שם, פס86 ) . ,נוכח האמור מוצע כי הוועדה תבחן את ההצדקה להטלת מגבלה כה רחבה על פעילותן של עמותות, שנראה שאינה הולמת את התכלית המוצהרת של הצעת החוק– למנוע פעולתן של ישויות מדיניות זרות באמצעות גורמים המהווים "סוכ נים" .מטעמם 3 . החשש לפגיעה בשוויון בין עמותות המקבלות מימון מישות מדינית זרה ובין עמותות המקבלות מימון זר אחר וכן בין עמותות לגופים אחרים כאמור, המגבלות המוצעות, כמו הוראות השקיפות הקיימות ,כיום מופנות רק כלפי קבוצה ספציפית של גופים – עמותות ה מקבלות מימון מישו יו ת מדיני ו ת זרות . התמקדות זו מעוררת קשיים בשני מישורים עיקרי ים: ראשית , ככל שתכליתה של הצעת החוק היא אכן לצמצם את השפעתן של ישויות מדינ י ות זרות ,על מדינת ישראל הרי שהגיונו של ההסדר חל בראש ובראשונה על גורמים המייצגים במישרין מדינות זרות, דוגמת שלוחים ושדלנים הפועלים מטעמן . לגבי,הם אין ספק ש אין להם אידיאולוגיה משל עצמם ו שכל תכליתם יה א לייצג את ה מדינה זרה ולפעול ב .עבורה ,בהתאם לכך על רקע תכלית ההסדר ,קיימת אנומליה בהחלתו רק על עמותות ולא על גופים אחרים הפועלים כ ""סוכנים מובהקים של גורמים זרים. קודו, אף כי גופים מסוג זה ברובם משלמים ,מס גם לפי הדין הקיים הם .אינם נדרשים לפי החוק המוצע לשלם אגרה מוגדלת להגשת עתירה שנית , ההסדר המוצע מתייחס רק לתרומות מ ישות מדינית זרה ואינו חל כשהעמותה מקבלת תרומות מגורם זר אחר– .תאגיד או אדם פרטי מדברי ההסבר עולה כי ההבחנה בין ישות מדינית זרה ובין גורם זר אחר מבוססת ה על תפיסה לפיה מתן תרומה על-ידי ישות מדינית זרה לגוף פנים- מדינתי נתפסת כ"מאיימת יותר" על ריבונותה של המדינה, מאשר במצב שבו הכספים מועברים על-ידי גורמים פרטיים . זאת , בשל הציפייה שמדינות יתקשרו זו עם זו באמצעים דיפלומטיים . ואכן, כבר בהסדר השקיפות המעוגן בחוק כיום, קיימת חובת דיווח ושקיפות רק ביחס .לכספים המתקבלים מישות מדינית זרה ולא ביחס לכספים המתקבלים מגורמים זרים פרטיים אולם, מוצע כי הוועדה תבחן האם הבחנה זו מתיישבת עם הה י גיון הבסיסי של ההסדר המוצע כעת , שאינו מסתפק בקביעת חובות שקיפות של גילוי או דיווח באשר למימון מ ישות מדינית זרה, אלא מוסיף הגבלות ממשיות על פעילות העמותה. 4 ,כך למשל ב- FARA האמריקני נקבע כי סוכן של גורם זר הוא גורם שפועל תחת הנחיה או שליטה של גורם זר, או שפעילויותיו ,מפוקחות, מונחות, נשלטות, ממונות או מסובסדות במלואן או בחלקן הארי ( major part) ע"י הגורם הזר; החוק הבריטי חל על גורמים מקומיים ש"מקבלים 'הנחיה' לבצע פעילויות"מסוימות בבריטניה , כשהנחיה כזאת יכולה להינתן רשמית (למשל בחוזה) או "לא רשמית, בהסדר של "משהו תמורת משהו ; ו לפי ה חוק הקנדי ,החדש יוטלו חובות רישום ושקיפות על ישות משפטית או אדם שמתקשר בהסדר עם גורם זר, ופועל בהנחייתו או בקשר איתו. בדומה לכך, גם הצעה לדירקטיב ה שנ דונה כעת באיחוד האירופי , "מציעה לעסוק ב פעילות ייצוג אינטרסים'" מטעם מדינות שלישיות (עמ 11 , 16, ו- 23 - 24 לדוח הממ"מ , בהתאמה.) 8 כפי שצוין לא פעם במהלך דיוני הוועדה, בבסיס ההסדר המוצע כעת עומדת התפיסה כי יש להתייחס בצורה שונה ,לגורמים המבקשים להשפיע מבחוץ על החברה הישראלית משום ש אזרחי ישראל הם שצריכים לקבוע כיצד תתנהל המדינה ולא אנשים מחוצה לה ,והכספים הזרים עלולים "לעוות את מגרש המשחקים הפוליטי" . ,על פניו הי ה גיון ,"הנוגע לשמירה על "שיח ציבורי אותנטי חל לא רק על עמותות המקבלות תרומות מישו יו ת מדיני ו ות זר ת אלא גם על עמותות המקבלות תרומות מ גורמים זרים אחרים , דוגמת תאגידי ענק או טייקונים .זרים גם הם אינם אזרחי ישראל ואינם חלק מהקהילה הפוליטית בישראל, וגם הם עשויים לעשות שימוש בכספים המועברים לתוך המדינה כדי להשפיע ולקדם מדיניות המיטיבה עמם . הבדל זה מעלה ביתר שאת את החשש מפני פגיעה בשוויון במיוחד בשל הנתון הבא: על- פי החומרים שנתקבלו בוועדה ועל- ה פי נטען בדיוני חקיקה קודמים שעסקו בשקיפות תרומות מישויות מדיניות זרות, בחיתוך גס, עמותות המזוהות עם עמדות האופוזיציה הנוכחית ממומנות יותר בידי ישויות מדיניות זרות ועמותות המזוהות עם עמדות ה קואליציה הנוכחית אינן ממומנות על ידי ישויות מדיניות זרות, אף כי חלקן ממומנות בצורה משמעותית בידי גורמים זרים לא מדינתיים. כלומר, במישור התוצאתי – ההסדר המוצע צפוי להשפיע בעיקר על עמותות המזוהות עם צד אחד של המפה הפוליטית, המתנגד לשלטון הנוכחי. בהקשר זה יוזכר ש על-פי הפסיקה , פגיעה תוצאתית בשוויון יכולה להתקיים גם במצב שבו אין כוונה להפלות– " הוכחת ההפליה האסורה אינה מצריכה לבחון האם מנסחי הנורמה ביקשו להפלות, אלא אך אם נוצרה תוצאה שהיא מפלה הלכה למעשה." 5 כלומר, השוויון נמדד גם במבחן התוצאה. ככל שבמבחן התוצאה קיימת הפליה בין מי שנמצאים באותה .קבוצת שוויון, ואין שוני רלוונטי להבחנה ביניהם, הרי שבפנינו הפליה אסורה ,הנה כי כן ההסדר יוצר אי שוויון בהיבטים שתוארו לעיל בין העמותות הנפגעות ממנו ובין עמותות אחרות או .גופים אחרים המצויים בזיקה לגורמים מחוץ לישראל .מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לקשיים אלה 4. קיים חשש ש התצהיר המוצע מחמיר את הפגיעה בזכויות במקום להפחית אותה על-פי המוצע, ניתן לקבל פטור מהמ ס החדש , אם עמותה ש קיבלה תרומה מישות מדינית זרה תחתום על תצהיר שבו היא מתחייבת ש במשך3 שנים היא לא תנקוט בשום פעולה בעלת מאפיינים "פוליטיים", ובכלל זה, כל פעולה בכנסת, הבעת ביקורת על הממשלה , .השתתפות בהפגנה וכיוצא באלה מתן אפשרות להגשת תצהיר מהווה לכאורה הקלה בהסדר, אשר אמור ה לתת מענה לעמותות העוסקות בעשייה .שאינה פוליטית, דוגמת עמותות רווחה או חינוך ,ואולם, בפועל הוספת חריג מסוג זה דווקא מחמירה את הפגיעה בחופש הביטוי של העמותה וחבריה ואת הפגיעה בשיח הציבורי כולו. זאת:מכמה טעמים ראשית , משום שהתנאים לקבלת הפטור מבוססים במידה רבה על השאלה אם העמותה היא עמותה אופוזיציונית ל שלטון , כל שלטון . כך, לפי המוצע, כדי לקבל פטור מהמס העמותה נדרשת להצהיר,, בין היתר כי לא תביע ביקורת על מדיניות הממשלה ו לא תשתתף בהפגנות ""בעלות אופי מדיני . התוצאה– עמותות שאין להן כל עיסוק פוליטי או עמותות המקורבות לשלטון ומבקשות לתמוך בו , אינן זקוקות להפגנות כדי לקדם את האידיאולוגיה שלהן, ו יוכלו לחתום על תצהיר ולקבל מימון מישות מדינית זרה ללא מיסוי, בעוד שעמותות אופוזיציוניות המבקשות לבקר את השלטון ולהפגין נגדו , אינן יכולות לחתום על התצהיר. 5 ראו למשל, בג"ץ8300/02 גדבאן נסר נ' ממשלת ישראל ( 22.5.2012 ), פסקה42 ( לפסק הדין2012 ). 9 אכן , בפסיקה האמריקאית נקבע לא אחת כי( הפליה על בסיס עמדה' viewpoint discrimination ' ) בין מי שהשלטון "חפץ ביקרו" ומי שמתנגד לשלטון– נחשבת לפגיעה החמורה ב יותר בזכות משום שהיא פוגעת ב תכליות המרכזיות של חופש הביטוי ., ובראשן פיתוח שוק הדעות וחשיפת האמת וכן קידום המשטר הדמוקרטי " ,כפי שציין השופט לנדוי שלטון הנוטל לעצמו את הרשות לקבוע מה טוב ל אזרח לדעת, סופו שהוא קובע גם מה טוב לאזרח לחשוב; ואין סתירה גדולה מזו לדמוקרטיה אמיתית, שאינה 'מודרכת' מלמעלה" ( בג"ץ243/62 אולפני הסרטה בישראל בע"מ נ' גרי , פ"ד טז2407 , 2416 ( 1962 )) . שנית , משום שבפועל מנגנון התצהיר עלול לחשוף עמותות לסנקציות של ,כפל מס עיצום כספי ואף פירוק אם ,יפרו אותו ולכן צפוי ל י "יצר "אפקט מצנן ו להגביל מאוד את פעולתה של עמותה החותמת על התצהיר. ,כך גם ל עמותה שככלל אינה עוסקת בעניינים "פוליטיים" וא ינה פועלת בכנסת, עשוי להתעורר הצורך לפעול בכנסת לשם השגת תקציב או לשם הבעת עמדה בנוגע ל חקיקה מסוימת ,בתחום בו היא מתמחה (דוגמת עמותה המסייעת לנוער בסיכון שתבקש להציג נתונים לוועדת החינוך כ די ל סייע )בהליך גיבוש מדיניות של הוועדה. העמותה עלולה גם להגיע להפרה בשוגג, או בשל פעולה חד- פעמית שאינה מאפיינת את פעולתה הרגילה. כך למשל, עמותה הפועלת להעצמת נשים שתכתוב פוסט בעניין ייצוג חסר לנשים במשרדי הממשלה– יכולה להיחשב כ מי שמבקרת את הממשלה. ארגון שביומיום עוסק במתן סיוע לניצולי שואה העושה באופן חד- פעמי קמפיין למען ניצולי שואה מחוסרי כל או ירצה לפעול בכנסת להגדלת הגמלה– יכול להפר את האיסור לבקר את הממשלה או .את האיסור על פעולה בכנסת ,יתרה מזאת העובדה שהאיסורים שמוצע להחיל על עמותה הם עמומים וארכאיים – דוגמת "לארגן אסיפה ,"פומבית בעלת אופי מדיני "לבקר את המדיניות" של משרדי ממשלה באופן פומבי או להימנע מ"פגיעה ממשית "בכבוד הכנסת או חבריה – רק מחמירה "את "האפקט המצנן האמור על פעילותה , ומעוררת חשש לאכיפה סלקטיבית. 6 בפרט , כשבאים לבחון מתי פעולתם של אנשים המזוהים עם העמותה תיחשב כפעולה של העמותה .עצמה כך למשל, האם די בכך שמנכ"ל העמותה מותח ביקורת על הממשלה או משתתף בהפגנה כדי לייחס פעילות זו לעמותה עצמה? אם אדם מגיע להפגנה עם חולצה של עמותה שהוא אינו עובד בה או חבר פורמאלי ?שלה האם זה ייוחס לעמותה עצמה סיכומו של דבר, מנגנון התצהיר המוצע מחמיר בהיבטים רב ים ,את הפגיעה בחופש הביטוי ובזכות ההתאגדות ו מעורר חשש לקיומו של "אפקט מצנן" ולאכיפה לא אחידה . 5 .האם יש מקום לחוקק פרק ספציפי העוסק ב עיצומים כספיים ?רק ביחס להפרות הקשורות במימון זר כאמור לעיל, בנוסח היו"ר ע וצ מ ,להוסיף פרק חדש לחוק העמותות שעניינו בעיצומים כספיים שיעסוק רק ב .הפרות הנוגעות לקבלת תרומות מישויות מדיניות זרות כ ,יום הוראות אופרטיביות רבות ב חוק העמותות מעוגנות כ איסורים פליליים, הדין על הפרתן הוא קנס פלילי ו לרשם העמותות כלל ,אין סמכות להטיל על עמותות עיצומים כספיים. בהתאם המחוקק קבע כי גם הפרת חובות מכוח חוק חובת גילוי, המוטל ו ת על עמות ות )(בשונה מחל"צ ,י יאכ פו באמצעות קנסות (ר' בסעיף64 א 6 השוו לביקורת של בית המשפט האירופי לזכויות אדם( על חוק הסוכן הזר הרוסי ה,)קודם ,שאמנם קבע הוראות שקיפות בלבד אך נוסח בצורה עמומה שפגעה באפשרות הצפיות של ,הארגונים והוביל גם ארגונים שלא תפסו את פעילותם כפוליטית לוותר על מימון זר (ה- ECHR בעניין רוסיה ', בפס167-168 .) 10 .)לחוק העמותות בדיוני הוועדה נמסר,כי רשמת העמותות, המשמשת גם כרשמת החברות כלל אינה משתמשת בסמכותה להטיל קנסות על עמותות. לכן, הממשלה החלה בעבודת מטה לקראת איחוד ,דרכי האכיפה לוט בי הקנסות הקבועים בחוק העמותות וקב תעי עיצומים כספיים במקומם ו לפני כשלושה חודשים אף פורסם תזכיר חוק בעניין להערות הציבור . בנסיבות אלה, מוצע כי חברי הוועדה ישקלו האם נכון לחוקק כעת פרק שלם של עיצומים כספיים בחוק העוסק אך ורק בנושא דנן, או להמתין ל הסדרה .כוללת יותר של הנושא במסגרת הצעת החוק הממשלתית הצפויה 6 . סוגיות נוספות העולות במסגרת ההסדר המוצע לבסוף, מוצע כי הוועדה תיתן דעתה גם ל ,שורה של סוגיות פרטניות העולות במסגרת ההסדר המוצע,ובכלל זה ;עילות הפירוק המוצעות ;קביעת תקדים של כפל מס כ"סנקציה" על התנהגות הצורך ביצירת הסדר מיוחד )לעמותות שעליהן ההסדר חל כדי לחשב את המס על הכנסתם החייבת (תוך שיוך הוצאות להכנסות החייבות ; ואופן אכיפת ההסדר המוצע. נוסיף ונתייחס לסוגיות פרטניות נוספות תוך כדי עיסוק בהוראות הספציפיות של .הצעת החוק