חומר רקע
יחיאל אורן -
הרוש, עו"ד
YECHIEL OREN-HARUSH, ADV.
רח' כצנלסון2
, לוד
2 Katznelson St., Lod
:טל
050-212-2480
Tel:
[email protected]
יחיאל אורן -
הרוש, עו רך דין
רח' כצנלסון2
;, לוד
'טל0502122480
לכבו ד
ועדת ה
חוקה , חוק ומשפט
כנסת ישראל
י
"ד בחשוון התשפ"ו
5
בנובמבר2025
:הנדון הצעת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, התשפ"ה–
2025
–
נייר עמדה
נכבדי ,י
מצור פים בזאת מספר הערות מקדמיות
בכל הנוגע ל ,הצעת החוק שבכותרת בהתאם לנוסח שאושר במליאת הכנסת
בקריאה טרומית ביום29.10.2025
.
1.
הצעת החוק שבכותרת היא הצעה מבורכת, המבצע ת שינוי
שורשי במוסד הייעוץ המשפטי לממשלה . אין
צורך להכביר במילים על יציר הכלאיים הייח ודי שנוצר בשיטת המשפט הישראלית, אשר אין לו אח ורע
בשי
טות משפט אחרות, שבמס גרתו
במרוצת השני ם רוכזו
שורה עצומה של סמכויות
שלטוניות שונות
בידיו
של גורם שלטוני עצמאי ,אחד מבלי שיהיה לכך עיגו ן מספק בחקיקה ראשית של הכנסת–
תוך חריגה גלויה
מעקרונות המשפט המנהלי .
2.
במובן זה, הצעת החוק צועדת כברת דרך משמעותית על מנת להסדיר ,לראשונה את הסמכויות השונות
בדרך של הגדרה ובי .זור בין מספר גורמים שונים במובן זה, כותרת הצעת החוק מטעה; בניגוד להצעות
קודמות, אשר התמקדו בפיצול
"טכני
", באופן כזה או אחר , בין שני
ים מכובעי
ו המ
רכ זיים של היוע ץ
המשפטי לממשלה (כובעו כ מייעץ )לממשלה וכובעו כתובע הראשי–
ההצעה
ה
נוכחי ת מבצעת טיפול שורש
של ממש, המפריד באיזמל
מנתחי
ם בין הסמכויות השונות
:(להלן
"ה
יועץ"
,"ה
תובע", ו-
"ה
מייצג "
בהתא)מה, ומבלי לזנוח גם את ה
ליקויים ה
פנימיים
הקיימים היום ביחס לכל אחד מאותם .כובעים
3.
במובן זה, ההערות שלהלן הן בגדר הצעות לחידוד והשלמה–
על
מנת לה
משיך ולטייב
את ההצעה
המבור .כת
א.
היועץ
4.
ישנם מספר סעיפים הקיימים הכל הנוגע ל
תובע ו למייצג, אך .ללא סעיף מקביל בכל הנוגע ליועץ ניתן
להעריך שחלק מה
פע רים מכוונים, בשל אופיו השונה כמעין "משרת אמון"; אולם מן הראוי לתת על כך
:את הדעת
יחיאל אורן -
הרוש, עו רך דין
רח' כצנלסון2
;, לוד
'טל0502122480
4.1
היעדר שיוך
לסמכויות הנוכחיות
: ב
מס
גרת הפרק
ים הנוגע
ים
ל
תובע ו
למייצג,
נכללו סעיפים
המגדירים במפורש א ילו מבין סמכויות היועמ"ש הקיימות מועברות לידיו של נושא המשרה
החדש
'(ס 9
'(א) וס30
בהתא .)מה,מן הראוי להוסיף סעיף זהה בכל הנוגע ליועץ
המגדיר למשל
את עמידתו
בראשות מערך ייעוץ וחקיקה .
4.2
היעד
ר התייחסות למשך הכהונה:
בניג
ו ד לתובע ולמייצג, אשר החוק מתייחס במפורש למשך
כהונ תם
'(ס16
ו26
,)בהתאמה
החוק שותק בכל הנוגע לכ
הונתו של היועץ
. ניתן להנ יח שמדובר
בשוני מכוון, שכן בניגוד לשני בעלי התפקידים האחרים, היועץ אמור לשמש כמעין משרת אמו ן
)(בדומה למזכיר הממשלה ; אך
גם בהקשר זה ייתכן שמן הראוי ל הוסיף התייחסות מפורשת –
ניתן לקבוע שכהונתו תימשך
כל עוד לא החליטה הממשלה להחליפו, או
לחלופין שתיפסק באופן
אוטומ טי עם .כינונה של ממשלה חלופית, אלא אם זו תחליט לחדש את כהונתו
4.3
היעדר התייחסות לייחוד כהונה : גם בעניין זה נבדל היועץ מהתובע
'(ס17
) והמייצג
'(ס27
) .
כאמור, ייתכן שהדבר מכוון בשל אופי ו השונה של התפקיד–
אולם.נכון לתת על כך את הדעת
5.
בכל הנוגע ל סעיף6(3), העוסק בייעוץ לשרים בעניינים שב,תחומי אחריותם
מן הראוי להבהיר את היחס
בין היועץ ובין היועצים המשפטיים במ
שר .די הממשלה ,כידוע בדין המצוי אינו מגדיר במפורש יחסי
כפיפות בין היועמ"ש ובין יועצי המשרדים; מן הראוי ל
ידר ה
ש לדבר במסגרת החוק .
6.
התייצ
בות בוועדות ה
כנסת
: יי
ת
כן שח קיקה זו היא הזדמנות להתחיל במגמה של חיזוק מעמדן המפקח
של וועדות ה .כנסת
כידו
ע ,על פי הנוהג הקיים, בעלי תפקידים מרכזיים ברשות המבצעת אינ ם רואים את
עצמם מחוייבים ליתן דין וחשבון לוועדות הכנסת כאשר הדבר נדרש מהם :
בוחרים שלא להתייצב לדיונים
,אליהם זומנו ו/או
נמנעים מלהשי
ב תשובות מספקות. אף ש
בהתאם ל הצעה תפקידו של היועץ
נהפך לפנים -
רשות-מבצעת ב
הרבה , עדיין מן הרא
וי להוסיף סעיף ה
קובע שהיוע ץ יתייצב בפני ועדות הכנסת בכל פעם
בה יזומן , וישיב לשאלות בכל הנוגע ל
מ.ילוי תפקידו
ב .
התובע
7.
בכל הנוגע ל 'ס19
)(א , ה
מגדיר את המונופול של התובע הכללי לעסוק בניהול הליכים פל יליים, מן הראוי
ל
תת את הדעת למקרים בהם התובע הכללי מצוי בניגוד עניינים
, דו
גמת מקרים בהם הוא עצמו עשוי
להידרש לשמש כעד ו/או
חשו .ד בהליך פלילי
סעיף ז
ה עלול לעמוד בסתירה עם סעיפים קיימים, דו גמת
סעיף23א לחוק שירות המדינה (מינויים), ול חסום את האפשרות להעביר את ביצוע מל
אכת החקירה ל ידיו
של גורם שאינו כפוף לתובע הכללי. ממילא, מן הראוי לייצר מנגנון
קשיח ו
מתוחם היטב , שיאפשר בנסיבות
מוגדרות
לממשלה להורות על מינוי תובע מיוחד אד -הו
קי , למקרים .המתאימים
לצד החשיבות ה ברורה
של מנגנון שכזה (שהת
חדדה בימים האחרונים), יש לוודא שמדובר במנגנון
בעל מאפי ינים קשיחים
ואובייקטיביים ,על מנת ש
החריג לא י
הפוך לכלל
, ועל מנת שלא לייצר מנופי לחץ פסולים על התובע הכללי .
8.
העברת תובע מת
קידו
'(ס23
(3
))
:ניכר ש מנסחי ההצעה
נתנו דעתם ל
חשיבות שבש מירה על עצמאיות
,התובע. כך בניגוד לי
ועץ ולמייצג, ביח
ס לתובע אין סעיף הקובע את פיקוח הממשלה והשרים על פעולותיו ;
וכך
המנס חים הגדירו מנגנון פיטורים
קשיח יותר, ה
מצריך גם את אישור הכנסת .
עם זאת, חרף צעדים
אלה
לעניות דעתי, ה
הצעה אינה מאוזנת דיה
, ו עודנה מק.לה מדי
הדברים אמורים בפרט בשים לב לעילת
פי ה טורין המפורטת בסעיף23
(3)
" , במקרים שהתובע מסרב למלא חובה המוטלת עליו לפי חוק זה או לפי
יחיאל אורן -
הרוש, עו רך דין
רח' כצנלסון2
;, לוד
'טל0502122480
כל דין"
.אף שמדובר ב
סעיף הכרחי ומשמעותי, קיים חשש שהוא עלול לשמש לצורך התער בות חיצונית
בהחלטות התובע במקרים קונ( קרטיים
ובפ רט
בהחלטות שלא ל .)חקור/ שלא להעמיד לדין של אדם פלוני
בהיבט זה, אין די ב
אישור הכנסת במליאתה ; שכן הדבר מותיר את השליטה בידיה של הקואליציה –
המתואמת
לרוב עם הממשלה.
על כן אני מציע
ל בחון מסלולים חלופיים לצורך ;העברת התובע מתפקידו
בד רך של דרישת רוב מיוחס בכנסת, ולחלופין בדרך של שינוי הוועדה המייעצת 'לעניין זה (ס23
(ג), כך שלא
תהיה ועדת שרים אלא ועדה חיצונית
אשר לא
יהיה בה רוב לגורמים המזוהים מוסדית עם
הממ
ש לה
והקואל
יציה .
9.
פיקוח המ
ייצג על הת( ובע סעיף33
)(ד):
סעיף זה קובע שהמייצג ייתן דין וחשבון לשר המשפטים בנוגע
.לפעילותה של התביעה הכללית
ייתכן שמדובר ב
טעות קולמו
ס ,שכן גם הכותרת שניתנה לסעי ף "(
פיקוח
הממשלה ושר המשפטים על פעולות התובע הכללי )"
– ש גוי על פניו(וצ"ל פי קוח הממשלה ושר המשפטים
)"על פעולות מייצג המדינה בערכאות
. עם זאת, יצויין כי ככל שהסעיף א כן עוסק בפיקוח המייצג על
התובע
, ה רי שהוא
מעורר מספ
ר קשיים : ראשית, כאמור לעיל, החוק אינו קובע שהתובע נתון לפיקוח
הממשלה ושריה
; וממילא העובדה שדין וח שבון זה מוגש אל שר המשפטים, עומדת בחוסר הלימה לבחירה
הכללית האמורה. בנוסף, קיים טעם לפגם בכך שהתובע אינו נתון לפיקוח הממשלה–
אך כן נתון לפיקוח
גורם הממונה על ידי הממשלה ו .הנתון למרותה באופן ישיר
10
.
פיקוח
ה
כנסת על ה
תובע
: מנגד,
העובדה שיש לחזק את עצמאותו של התובע מהרשות המבצעת, אין
משמעה שלא נדרשים מנגנוני פיקוח אחרים . לכן אני מציע גם כאן להוסיף )(מהנימוקים שלעיל סעיף
המחייב את התובע להכפיף
עצמו לפיקוח הפרלמנטרי של הכנסת באמצעות ועדותיה. דומה שהדבר הכ רחי
.ובעל חשיבות, ועשוי להשתלב באופן כזה או אחר בהליך העברה מתפקיד בעת הצורך
ג.
המיי צג
11
.
( ייחוד הייצוג סעיף29
)
:
על מנת לשמור על הרמוניה עם סעיף34
המתיר לממשלה ייצוג
חלופי בנסיבות
מסוימות, מן הראוי לסייג את לשון הסעיף ולהוסיף ("למעט כאמור בחוק זה.)"
12
.
ייצוג בהליכים מנ
הליי
ם/חוקתים:
במסגרת הפרק, קיימת התייחסות רבה לייצוג בהליכים אזרחיים
ולפרק
ליטות האזרחית –
אך
אין התייחסות למחלקת בגצים ולייצוג בהליכים מנהליים . מן הראוי להוסיף
.במקומות הרלוונטיים התייחסות גם לכך
13
.
החלפת ייצוג בנסיבות מיוחדות (סעיף34
):
נדרש ת הבהרה שלפיה במקרה בו המדינה מיוצגת שלא
באמצעות מייצג המדינה בערכ ,אות הוא אינו רשאי להגיש עמדה מטעמו – ב סתירה
עם עמדת ה
מדינה .
בהקשר זה צ ריך לחדד זאת
גם ב חוקים העוסקים בסמכות היועץ להתייצב בכל הליך (סעיף41
ל הצעת
החוק ו]פקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש )
–
ולהבהיר כי במקרה שבו
המדינה כבר מיוצגת במסגרת ההליך–
היועץ אינו רשאי להתייצב .גם הוא
עוד יש לתת את הדעת למקרים בהם מתעוררת מחלוקת פנימית ב
ין גופים שלטוניים , אשר
יימצאו
למעשה
.משני צידי המתרס
מדובר במקרים חריגים, אך הם עדיין עשויים לקרות (ודאי כאשר מדובר בהליכים
אזרחיים– א
ך גם בהליכים מנהליים .)לעניות דעתי, מוטב לקבוע שבמקרה כזה
הממשלה תחלי ט איזה
מבין הגו
רמים הניצים ייוצג על ידי מייצג המדינה, והגו.רם השני יזכה לייצוג חלופי
יחיאל אורן -
הרוש, עו רך דין
רח' כצנלסון2
;, לוד
'טל0502122480
14
.
הגדרת מתחמי חפיפה בין פעולת היועץ ופעולת המייצג
: לצד הני סיון המבורך להפריד באופן הרמטי ככל
הניתן בין הפונ
ק
ציונר,ים השונים קשה להתכחש לכך שהמציאות מ
זמנת לא פעם חפי פה מהותית בין
הגורמים הללו, אשר לא ניתן להתעלם ממנה. הדברים אמורים בפר ט בכל הנוגע להליכים
מנהליים/
חוקתיים בהם נדרש המייצג, ככל מייצג אחר–
לייעץ
ל מיוצג ,בכל הנוגע לסיכויי ההצלחה בהליך
ולא
סטרטגיות השונות
, באופן שחופף לייעוץ שמעניק היוע
ץ
במסגרת קבלת ההחלטות המנהליות שיעמדו
לביקורת לאחר מכן. הדברים נכונים גם בכל הנוגע לעניינים אזרחיים שעשויות להיות להן השלכות רוחב
" (במקרים שבהם מוגשת)עמדת יועץ" בדין הקיים
, ובמקרים בה ם מוצעת במסגרת הליך הצעת פשרה
הכוללת שינוי.חקיקה/ חקיקת משנה
לעניות דעתי, אך מתבקש שבמסגרת הליכים כאלה יתבצע שיתוף
פעולה בין הפרקליטות ובין מערך הייעו ץ והחקיקה–
כפי .שקורה לא אחת
ניכר שההצעה מודעת לחפיפה
זו, ומביאה זאת לידי ביטוי במסגרת סעיפים38-41
; אך לעניות דעתי הנוסח הקיים יוצר בעיקר כפילות
ו"תחרות" מסויימת , כאשר כל אחד מהגורמים ייעץ במקביל לממשלה ב מסגרת הליכי חקיקה מסויימים
'(ס40
ו41
)(ב), וכל אחד מהם גם יהיה רשאי "להתייצב" ב( אופן עצמאי בהליכים 'ס39
ו-
41
)
. בנוסף, סעיף
38
קובע כי ה
מייצג אינו כפוף ליועץ, אף שב מקרים מסויימים הוא 'מייצג אותו (ס40
.)(א
לעניות דעתי, מן
הראוי ל
החליף את ההסדר המנוי כעת, ה,כולל למעשה תחרות סמכויות
במ נגנון הרמוני
המבוסס על שיתוף
פעולה –
ולקבוע
שב
כל מקרה בו
אחד מהשניים יידרש לייעץ לממשלה בעניין המצוי גם
,בגדרי אחריותו של השני הדבר ייעשה בתיאום ובשיתוף
בין היועץ והמייצג;
כאשר במקרה בו תתגלע
מחלוקת ביניהם )(כמו בכל מקרה אחר– ההכ
רעה הסופית תת .קבל על ידי הגורם הרלוונטי בממשלה
15
.
יחס ל ייעוץ המשפטי לכנס
ת ולגורמים נוספים
: ב
שים לב לכך שב
ד ,ין הנוהג
"מייצג ה "מדינה בערכאות
הוא
היוע מ"ש, מדובר למעשה מייצג הרשות
המבצעת בערכאות
. בהתאם, היועץ אינו מייצג את הכנס ,ת
א ו גורמים נוספים
דוגמת מבק
ר המדינה, הנשיא, וכ.ן הלאה
מאחר ובמסגרת ה הצעה המייצג מופרד
מהיועץ
לממשלה , נדרש להבהיר במסגרת החוק את יחסיו עם אותם גורמים מדינ
תיים שאינ ם חלק של
ממש.מהרשות המבצעת על פניו, בשים לב למנגנון מינויו ו לכפיפותו לממשלה, מן הראוי לקבוע שגם כעת
הוא
אינו
מייצג את הכנסת, את מבקר המדינה, וגורמים נוספ.ים
כולי תקווה שיהיה באמור כדי לסייע לוועדה במלאכתה
. כמובן שא שמח להעמיד את שירותי לכל ייעוץ ו/או שאלה
באשר לאמור בנייר עמדה זה, או בכל עני .ין אחר
,בכבוד רב ובברכה
יחיאל אורן-
הרוש, עו"ד