חומר רקע

היועצת המשפטית לכנסת הכנסת, קריית בן- | גוריון, ירושלים[email protected] '| טל541 6408 - 02 :| פקס6496802 - 02 רקע לדיון ב וועדת הכנסת ב עניין הצעת חוק מימון מפלגות (תיקון– שכר ותשלומים לעובדי הסיעות), התשפ"ו– 2025 א. שכר ותשלומים לעובדי הסיעות– הדין הקיים 1. סעיף1 לחוק מימון מפלגות , התשל"ג– 1973 (להלן– "חוק מימון מפלגות), מגדיר "צוות פרלמנטרי כ"עובדים של מפלגה או של סיעה המועסקים דרך קבע במשרדי הסיעה בכנסת ועיקר עיסוקם בפעילות הפרלמנטרית של הסיעה בכנסת". סעיף2 לחוק מימון מפלגות קובע את זכות הסיעות למימון, בין השאר עבור התשלומים לצוות הפרלמנ טרי, וסעיף3 א קובע את הסכום השנתי הכולל שישולם מתקציב הכנסת לצורך זה לכלל הסיעות. סכום זה מוצמד למדד המחירים לצרכן ועומד נכון להיום על8,583,300 .₪ 2. בכללי מימון המפלגות (מימון תשלומים לצוות הפרלמנטרי), התשס"ה– 2004 ,שנקבעו על ידי יושב ראש הכנסת, נקבעה חלוקת הסכום השנתי הכולל בין סיעות הכנסת בהתאם למספר ח ברי הכנסת הנמנים עם הסיעה ביום ה.תשלום 3. בהוראות בדבר מימון תשלומים לצוות הפרלמנטרי שנקבעו גם הן בשנת2004 , נקבעו מרכיבי התשלום בשכר עובדי הסיעות ועלות מעסיק מינימלית עבור שכר מנהל הסיעה, שנקבעה בהתאם למספר שנו ת הוותק של מנהל הסיעה. עוד נקבע בהוראות כי כל סיעה רשאית להודיע לחשב הכנסת כי ברצונה להוסיף לתשלומים סכומים מתוך הסכום למימון הוצאותיה השוטפות, ובכך להגדי ל את שכר מנהל הסיעה ושאר עובדי הסיעה. ב. היסטוריה חקיקתית 'תיקון מס26 לחוק מימון מפלגות 4. הוראות חוק מימון מפלגות, כמו גם הכ ללים וההוראות שנקבעו מכוחם ו שפורטו לעיל, נקבעו בשנת 2004 'במסגרת תיקון מס26 לחוק מימון מפלגות. בדברי ההסבר להצעת החוק לקריאה הראשונה נכתב כי מטרתה לעגן את "תקציב השירותים הטכניים" בחוק מימון מפלגות כך שבסעיף הקובע את הזכות למימון של כל סיעה יתווסף סעיף הקובע זכות"למימון חודשי של פעילות הסיעה בכנסת, שישולם מתקציב הכנסת" , וכי מימון זה ישולם לסיעות מדי חודש מתוך תקציב הכנסת בסכום .שתקבע ועדת הכנסת 5. בהתאם לדברי ההסבר ולנאמר בדיון בוועדת הכספים בנושא הצעת החוק, "תקציב השירותים הטכניים" מק ורו בהחלטת ועדת הכנסת בשנת1966 , והוא שולם לסיעות הכנסת מתוך תקציב .הכנסת ובנפרד ממימון המפלגות השוטף לצורך פעילותן בכנסת בפועל שימש הסכום לתשלום משכורות לעובדי הסיעה בכנסת, אך כפי שעולה מפרוטוקול הדיון בוועדת הכספים– בשל המצוקה הכלכלית של המפלגות חלק מהס יעות הש תמשו בסכום זה למטרות אחר ות והלינו את שכר .עובדיהן הכנסת, קריית בן- | גוריון, ירושלים[email protected] '| טל541 6408 - 02 :| פקס6496802 - 02 6. בדיון הכנת הצעת הח וק לקראת הקריאה הראשונה הציג יושב אש ר הכנסת דאז, חבר הכנסת ראובן ריבלין, את הצעת החוק והסביר שהיא תולדה של פשרה בינו ובין פורום ראשי הסיעות שביקשו להפוך את מנהלי הסיעות לעובדי הכנסת. יו אש ר שב הכנסת לא הסכים לכך, אך הסכים לקבוע הוראה בחוק שתאפשר לכל סיעה להעסיק מנהל סיעה וזאת מתוך הבנה, לדבריו, שרבים ממנהלי הסיעות נמצאים במצב לא קל בגלל מצב המפלגות1 . 7. היועצת המשפטית לכנסת דאז, עו"ד אנה שניידר, הסבירה כי בשלב זה הוועדה לא מתבקשת לאשר תנאים כאלה או אחרים למנהלי הסיעות, אלא רק לשקול את הצעת החוק שתיתן הכשר לכנסת לשלם לסיעות כספים לצורך כך, כפי שייקבעו בהחלטה של ועדת הכנסת. חבר הכנסת חיים אורון הסביר כי מדו "בר ב"דלת", וכי השאלה אם "הדלת תהיה כפתחו של אולם או כפתחו של פשפש– תלויה בדיון ובהחלטה של ועד.ת הכנסת 8. הצעת החוק אושרה בוועדה לקריאה ראשונה וזמן קצר לאחר מכן גם במליאה. בדיון שהתקיים בוועדת הכספים לשם הכנת הצעת החוק לקריאה השנייה והשלישית כמעט שנה לאחר מ כן, ביקש חבר הכנסת מיכאל איתן להציג נוסח חדש להצעת החוק, במטרה לתקן שגגה שנפלה לטענתו בניסוח שאושר בקריאה הראשונה2 . 9. בדבריו הסביר חבר הכנסת איתן כי לכנסת יש אינטרס גדול במעמד מנהלי הסיעות, שהם עובדים קבוע ים ובעל י מיומנות בעבודתם , בניגוד לחברי הכנסת שמתחלפ ים לעיתים קרובות . עם זאת, טען חבר הכנסת איתן, כי הנוסח שעבר בקריאה הראשונה היה גורף מ די ואפשר לוועדת הכנסת לקבוע הוצאות לפעילות של סיעות באופן שפ ו גע אנושות במעמד הוועדה הציבורית למימון מפלגות . זאת על ידי כך שיצר פתח ליצירת מסלול נוסף למימון מפלגות שעוקף א .ת הוועדה חבר הכנסת איתן קיבל את תמיכתו של יושב אש ר הכנסת בעניין התיקונים שביקש לעשות בהצעת החוק ובפני .הוועדה הובא נוסח מתוקן 10 . :עו"ד שניידר הסבירה בדיון הוועדה את התיקונים המוצעים (א) קביעת הגדרה של "צוות פרלמנטרי" במטרה להבהיר כי מדובר בעובדי המפלגה והסיעה ולא בעובדי הכנסת, גם אם הכנסת משלמת מתקציבה את שכרם, ולהגביל את התשלומים אך ורק לעובדי הסיעות שאכן ממלאים תפקיד במישור הפרלמנטרי של הכנסת ולא בפעילות אחרת של ;המפלגה (ב) הוספת זכאות ל סכום שנתי כולל ,סיעות למימון עבור תשלומים לצוות הפרלמנטרי בגובה של 6,000,000 ,₪מעבר לזכאות להוצאות בחירות או הוצאות שוטפו ת . זכאות זו לא כפופה לסמכויות הוועדה הציבורית שקובעת את יחידת המימון ולא יכולה לשמש למימון הוצאות .אחרות של הסיעה עוד הדגישה עו"ד שניי דר כי הסכום השנתי הכולל יהיה צמוד למדד .המחירים לצרכן ולא יהיה ניתן להוסיף לו תוספת כלשהיא 11 . על פי הנאמר בדיון, חישוב הסכום השנתי הכולל שנקבע בסופו של דבר בחוק נעשה על בסיס :החישוב הבא23,000 ₪ )(השכר המינימלי הרצוי למנהלי הסיעות בהכפלה של מספר משרות מנהלי הסיעה באותה תקופה, ועוד12,000 ₪ )(השכר המינימלי הרצוי לעובדי הסיעות בהכפלה של מספר עובדי הסיעה הזוטרים שהועסקו אז. שאר הכללים בעניין השכר והתשלומים ,של עובדי הסיעות 1 פרוטוקול ועדת הכספים מיום9.7.2003 ', עמ15 . 2 פרוטוקול ועדת הכספים מיום16.6.2004 ', עמ3. הכנסת, קריית בן- | גוריון, ירושלים[email protected] '| טל541 6408 - 02 :| פקס6496802 - 02 וביניהם השכר המינימל י של מנהלי הסיעות, לא נידונו בהרחבה בדיון בוועדת הכספים, שכן אלו נקבעו בכללים ובהוראות על ידי יושב ראש הכנסת, אך אופן החישוב של הסכום השנתי הכולל הוסבר גם על ידי חבר הכנסת איתן שאמר כי הכנסת נותנת לכל סיעה מנהל והיא רוצה "שהוא יהיה ברמה ויהיה לו שכר כמו מנהל ועדה" 3 . 12 . הצעת החוק אושרה בוועדה לקריאה השנייה והשלישית בנוסח המתוקן וזמ ן קצר לאחר מכן אושרה באותו הנוסח גם במליאה ונכנסה לספר החוקים . 'הצעת חוק הכנסת (תיקון מס51) (תשלומים עבור עובדי הסיעות), התשפ"ב– 2022 13 . ביום27.6.22 אושרה בקריאה הראשונה במליאה הצעת חוק הכנסת (תיקון מס ' 51 ( )תשלומים עבור עובדי הסיעות ,)התשפ"ב– 2022 (להלן– )הצעת חוק הכנסת , אשר במסגרתה הוצע להעביר את .נושא השכר והתשלומים של עובדי הסיעות מחוק מימון מפלגות לחוק הכנסת 14 . המשמעות העיקרית של העברת ההסדרים הנוגעים לשכר עובדי הסיעות לחוק הכנסת היא שהוועדה הציבורית שקמה לפי פרק ט' לחוק הכנסת, ולה הסמכות להמליץ בדבר שכ ר ותשלומים אחרים לחברי הכנסת (וכתוצאה מכך– גם ליועצים הפרלמנטריים), תקבל את האחריות להמליץ לוועדת הכנסת גם בדבר שכר ותשלומים אחרים של עובדי הסיעות. וזאת מתוך מחשבה שלוועדה האמורה תהיה ראייה רחבה לגביה השכר והתשלומים לכל נושאי המשרה והעובדים בתחום הפרלמנטר.י 15 . יוזכר כי בהתאם לדין שנקבע ב מסגרת 'תיקון מס26 ,לחוק מימון מפלגות ותואר בהרחבה לעיל השכר השנתי הכולל לעובדי הסיעות הוא הנתון היחיד שנקבע בחקיקה, ושאר ההסדרים בדבר השכר והתשלומים נקבעים על ידי יושב ראש הכנסת לבדו ומבלי שחלה עליו חובה להיוועץ בגורם .כלשהו 16 . במסגרת דיוני ועדת הכנסת להכנת הצעת חוק הכנסת לקריא ה הראשונה הופיעה בפני הוועדה יושב אש ר .הוועדה הציבורית לפי חוק מימון מפלגות, השופטת בדימ' אילה פרוקצ'יה השופטת פרוקצ'יה הציגה בפני הוועדה את עמדתה העקרונית לפיה יש קושי בהעברת נושא תשלומי עובדי הסיעות מחוק מימון מפלגות לחוק הכנסת, שכן מדובר בתשל ומים לסיעות ולא לחברי הכנסת, ועל כן הם ק חל מהותי ממימון המפלגות. לכספי מימון המפלגות מערכת שיקולים נפרדת, הקשורה גם בגובה יחידת המימון, ולכן הכספים המשולמים לעובדי הסיעות בכל מקרה יילקחו בחשבון על ידי הוועדה הציבורית לפי חוק מימון מפלגות והעברתם לחוק הכנסת היא מלאכותית4 . 17 . נקודה נוספת שביקשה השופטת פרוקצ'יה להעלות בפני הוועדה היא שמדובר בהצעה לשינוי שכורכת איתה אפשרות של העלאת שכר לקראת הקריאה השנייה והשלישית, ומכיוון שמדובר היה בתקופת בחירות יש קושי בכך שהכנסת מחוקקת לעצמה בתקופה כזאת. עוד מתחה השופטת פרוקצ 'יה ביקורת על כך שלא הוצגו נתונים מספקים בדבר הצורך להעלות את שכר עובדי הסיעות (הוראה כזו לא נכללה בהצעת החוק באותו שלב, אך הייתה כוונה לעשות זאת בהמשך ב הליך החקיקה או על ידי פניה לוועדה הציבורית בסיום הליך החקיקה.) 3 'שם, עמ16 . 4 פרוטוקול הדיון בוועדת הכנסת מיום27.6.22 ', עמ4. הכנסת, קריית בן- | גוריון, ירושלים[email protected] '| טל541 6408 - 02 :| פקס6496802 - 02 18 . ,חבר הכנסת פינדרוס, שהיה מיוזמי הצעת החוק הסביר כי ה רציונל העומד מאחורי הצעת החוק הו א ליצור אחידות ביחס לזהות הגורם שממליץ לוועדת הכנסת בדבר השכר והתשלומים של כלל העובדים הפרלמנטריים, יועצים פרלמנטריים ועובדי סיעות כאחד, כך שיוכל לשקול את הדברים .מתוך ראיה רחבה 19 . כאמור, הצעת חוק הכנסת עברה בקריאה ר אשונה, אך כעבור זמן קצר התקבל החוק לפיזור הכנסת ה- 24 והליך החקיקה לא הושלם , גם לאור הערתה של השופטת פרוקצ'יה על חקיקה מסוג זה בתקופת בחירות . ביום29.5.23 החליטה ועדת הכנסת שברצונה להחיל דין רציפות על הצעת חוק הכנסת וביום12.6.23 .אושרה הודעתה במליאה 20 . לאחר ש הוחל דין רציפות על ההצעה נערכו דיונים פנימיים במטרה לקדמה לקריאה השנייה והשלישית ונערכו בנוסח תיקונים שונים בהתאם להערות השופטת פרוקצ'יה ולהערות נוספות .שעלו במהלך הדיונים 21 . אחד מהדיונים הללו התרחש ביולי2024 ונכחו בו, בין היתר, חברי הוועדה הציבורית לפי חוק מימון .מפלגות ונציגי מנהלי הסיעות בכנסת בסוף אותו הדיון לא הוציאה הוועדה לפי חוק מימון מפלגות עמדה רשמית בנושא התיקון המוצע, אך עמדת חברי הוועדה שהובעה בדיון הייתה כי כ ו ל עוד שכרם ותנאי עבודתם של עובדי הסיעות יועמדו בעתיד לפיקוח הוועדה הציבורית לפי חוק הכנסת, הם לא ייראו בהצעת החוק עקיפה אסורה של סמכותם לפי חוק מימון מפלגות5 . ג. הצעת חוק מימון מפלגות (תיקון– שכר ותשלומים לעובדי הסיעות), התשפ"ו- 2025 22 . כאמור, על הצעת החוק שמ ובאת כעת לדיון בפני הוועדה הוחל דין רציפות, ועל כן הדיון עוסק בהכנתה לקריאה שנייה ושלישית. בפני הוועדה מובא נוסח מתוקן של הצעת החוק, אשר נלקחו בו .בחשבון גם ההערות שעלו בעת הכנת הצעת החוק לקריאה ראשונה עוד יצוין כי לאחר שהוחל דין רציפות על הצעת החוק מרכז ה מחקר והמידע של הכנסת ביצע ניתוח כלכלי שלה, ובימים אלו הוא עובד על ניתוח כלכלי נוסף, בהתאם לשינויים נוספים.שנערכו בנוסח אם כן, בנוסח המבוא לפניכם מספר עניינים עיקריים שיפורטו להלן: 23 . האכסניה החוקית :לאור הערות השופטת פרוקצ'יה שהובאו לעיל, ולאור החשיבות בשקיפות ציבורית בעניין כספי מימון המפלגות, מוצע להשאיר את נושא השכר והתשלומים לעובדי הסיעות בחוק מימון מפלגות, ואף לקבוע את ההוראות שקבועו ת היום בכללים ובהוראות שקובע יושב אש ר .)הכנסת בתוספת לחוק (בכפוף לשינויים שיפורטו בהרחבה להלן מהלך שלא רק שלא ימעיט, אלא אף .יגביר את השקיפות והפיקוח הציבורי על הנושא בהתאמה, יבוטלו הכללים וההוראות שנקבעו מכוח חוק מ ימון מפלגות בשנת2004 על ידי יושב אש ר .הכנסת יחד עם זאת, מוצע כי הסמכות לתיקון התוספת לחוק מימון מפלגות תהיה של ועדת הכנסת, בכפוף להמלצת הו ועדה הציבורית שנקבעה לפי פרק ט' לחוק הכנסת, שלה הראיה הרחבה והכוללת בעניין שכר ותנאים של עובדים .פרלמנטריים נוספים יצוין כי ועדה ציבורית זו בהרכבה הנוכחי הביעה את הסכמתה העקרונית .לכך 5 כהונתה של הוועדה הציבורית לפי חוק מימון מפלגות בראשות השופטת פרוקצ'יה פקעה ביום31.1.25 . נכון לעת כתיבת מסמך זה השופטת שמינה נשיא בית המשפט העליון לראשות הוועדה במקומם השופטת פרוקצ'יה הודיעה לכנסת על התפטרותה זה מכבר, ו קיימת עתירה תלויה ועומדת כנגד מינויים ש ל שני החברים הנוספים בוועדה שמינה יו אש ר שב הכנסת. הכנסת, קריית בן- | גוריון, ירושלים[email protected] '| טל541 6408 - 02 :| פקס6496802 - 02 24 . הגבלות על עיסוק נוסף של עובדי הסיעות :מוצע לקבוע בסעיף 3א לחוק מימון מפלגות הגבלות על ניגוד עניינים בקשר לעיסוק נוסף בדומה לאלו שמוחלות על יועצים פרלמנטריים. כך ש עובד סיעה יוכל לעסוק בעיסוק נוסף רק לאחר שבא כוח הסיעה איש ר זאת ב כתב והתקבלה חוות דעת משפטית שהעיסוק לא מעורר חשש לניגוד עניינים אל מול עבודתו בכנס.ת עוד מוצע לקבוע הגבלות הכנסה ,מעיסוק נוסף .כך ששכרו של עובד סיעה מעיסוק נוסף לא יעלה על מחצית משכרו כעובד הסיעה מטרתן של הוראות אלו היא להגביר את הפיקוח על עובדי הסיעות ולהבטיח שאותם עובדים אכן יועסקו כעיסוק עיקרי ומרכזי במשרדי הסיעה בכנסת ולא בעיסוקים א חרים במפלגה או בכלל , וזאת בין היתר לאור השיפור בשכרם ובתנאי עבודתם המוצעים בהצעת החוק . 25 . תוספת מימון עבור השתתפות בהוצאות לינה של עובדי הסיעות : הצורך במימון השתתפות בהוצאות לינה של עובדי הסיעות עלה מספר פעמים בדיוני ועדת הכנסת בהצעת חוק הכנסת וגם בדיונים שנערכו מחוץ לוועדה, זאת לאור אופי העבודה הייחודי של עובדי הסיעות, המחייב לא אחת הימצאות בכנסת שעות ארוכות , ולעיתים אף ימים ארוכים, ברצף . בהתאם לכך, מוצע לקבוע בסעיף3 א לחוק מימון מפלגות זכאות לכל סיעה המונה מעל שני חברי כנסת למימון מתקציב הכנסת עבור השתתפו ,ת בהוצאות הלינה של עובד הסיעה שנדרש ללון בירושלים לצרכי עבודתו ,ובתוספת מוצע לקבוע את תנאי הזכאות למימון זה כך שיהיו דומים לתנאי היועצים הפרלמנטריים בעניין זה., בשינויים המחויבים 26 . תוספת מימון עבור ציוד חיוני לעבודת עובד הסיעה : עניין נוסף שעלה מעובדי הסיעות בקשר לתנאי עבודתם הוא הצורך בציוד חיוני שאינו תלוי בכספי המפלגה ו שיחולק באופן שוויוני לעוב די כל הסיעות . בהתאם לכך מוצע לקבוע בסעיף3 א לחוק מימון מפלגות זכאות לכל סיעה המונה מעל לשני חברי כנסת למימון מתקציב הכנסת עבור ציוד חיוני לעב ודת עובד הסיעה, ובתוספת לקבוע כי אותו ציוד יכלול,מכשיר טלפון נייד מחשב נייד ו ציוד משרדי בסיסי ממחסן הכנסת. 27 . קביעת תשלומים מינימליים לעובד הסיעה : כמפורט לעיל, היום הכללים קובעים תשלום חודשי מינימלי רק בעבור מנהלי הסי עות. אותו תשלום חודשי לא השתנה למעשה מאז שנת2004 , עת 'נחקק תיקון מס26 לחוק מימון מפלגות, אך הוא מוצמד למדד עליית המחירים לצרכן שעלה בערך ב- 33% .באותה תקופת זמן למרות העלי י ה האמורה, הניתוח הכלכלי של הצעת החוק שערך מרכז המחקר והמידע6, הצביע על שחיקה של שכר מנהלי הסיעות ביחס לעובדי מדינה, ולכן יש כוונה להעלות במסגרת הצעת החוק את הסכומים שנקבעו בהוראות ולהשוותם לשכר יועץ בכיר בלשכות .שרים בנוסף לכך, מוצע לקבוע תשלום חודשי מינימלי .גם לעניין עובדי הסיעה הנוספים ההוראה המאפשרת לכל סיעה ל.הוסיף לשכר עובדיה מתקציב מימון הוצאותיה השוטפות תעמוד בעינה 28 . תיקון מוצע נוסף בהקשר זה הוא בעניין אופן חישוב הוותק של מנהלי הסיעות. בעוד ש היום לעניין הוותק נספרות אך ורק תקופות עבודתו של מנהל הסיעה כעובד של הסיעה, מוצע לקבוע כי ייספרו לעניין זה תקופות עב ודה רלוונטיות נוספות, בדומה להסדרים שנקבעו ביחס ל יועצים .הפרלמנטריים ובשינויים המחויבים 6 ניתוח כלכלי של הצעת חוק מימון מפלגות (תיקון– תשלומים לעובדי הסיעות), התשפ"ג- 2023 , מיום13.8.23 .