חומר רקע
ספטמבר2009
פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה-
נקודות
ועדת שמגר – (
מאיר.)שמגר, חיים צדוק ז"ל, דוד ליבאי ומשה נסים, ופרופ' רות גביזון
בדו"ח
שלה
שללה-
פה אחד ובתוקף רב-
.את רעיון הפיצול
חיבור התפקידים השונים של היועץ המשפטי לממשלה
אינו מודל מושלם , אך כפי שנאמר לגבי
הדמוקרטיה-
."ש"היא אולי אינה שיטת משטר טובה, אך כל האחרות גרועות ממנה
השוואה בינלאומית -
o
זהו המודל
המקובל בעולם המדינות האנגלו-
סקסיות ומדינות עם מסורת
ה- -
Common
Law
-
כך
בארה"ב, קנדה, אנגליה, אוסטרליה, ניו-זילנד, הודו, סינגפור
ועוד (וגם לא
מעט מדינות קונטיננטליות- שוויץ, אוסטריה, פורטוגל, ארגנטינה
)ועוד
o
באותן מדינות, לא רק שאין פיצול בין הייעוץ והתביעה, אלא שלרוב לאותו נושא משרה
יש גם
תפקיד שלישי והוא התפקיד המיניסטריאלי-
פוליטי של שר .המשפטים כך שלמעשה
את מה שמקובל כתפקיד אחד באותן מדינו
ת מבקשים אצלנו לפצל ל- 3
!
o
המודל הנהוג במדינות הקומון-
לאו אכן
מעורר קושי,
אך זאת לא בהיבט של החיבור בין
תפקידי הייעוץ לתביעה אלא בהיבט אחר לחלוטין-
וזו העובדה שאת התפקיד המשולש
ממלא
בדרך כלל
אדם פוליטי
, שלרוב הוא חבר ממשלה
וזה
מעורר
בעיות חריפות של
ניגוד
עניינים ופוליטיזציה של התביעה ומערך הייעוץ המשפטי
o
השוואה בינ"ל היא לעתים קרובות מתעתעת. עיצוב מוסדות ותפקידים הוא
ייחודי וייעודי לכל מדינה, ונשען על המציאות החברתית-
ארגונית שלה ועל
.המסורת המשפטית שלה ותרבותה הארגונית
ניגוד עניינים?
o
אין כל ביסוס רעיוני או
אימפירי לטענה .
זו טענת של
מראית-עין
יותר מאשר בעיה של
מציאות ממשית.
o
הנושא טופל, חלקית לפחות, ע"י צמצום החיכוך והקשר האישי עם השרים-
צמצום
משמעותי בהשתתפות בישיבות ממשלה'וכו.
o
שילוב תפקידי התביעה והייעוץ המשפטי
אינו מצב חריג ; אדרבא, זהו המצב הרגיל
והנוהג
בכל המערכות המשפטיות: הן במערכת המשפטית
הצבאית , הן במערכת המשפטית
המוניציפלית , הן בתפקיד היועצים המשפטיים
במשרדי ממשלה
שיש להם גם מערך תביעה
)(רשות המסים, המש' להגנת הסביבה, משרד התמ"ת ועוד.
ו
כאמור, זה המודל המקובל במדינות הקומון-לאו, ו
כך היה מאז ומתמיד
בתפקיד היועץ
המשפטי לממשלה.
2
o
היועץ אינו יועץ אישי-
פרטי של השרים, וגם לעבודה השוטפת יש לכל משרד לשכה
.משפטית. תפקיד היועץ הוא ייעוץ והכוונה בעניינים לאומיים והבטחת חוקיות הפעולות
o
הרוב המכריע של השרים, ברוב המכריע של הזמן, אינם בגדר חשודים או נחקרים
היועץ כגורם פיקוח ובקרה וכגורם מאזן ומרסן
מול התביעה ומערכות אכיפה אחרות -
ליועץ המשפטי לממשלה יש תפקיד חשוב בפיקוח ובקרה על התביעה. זה כולל סמכויות
סטטוטוריות , כגון סמכות
החלטה בעררים על החלטות התביעה ו סמכות החלטה בבקשות
לעיכוב הליכים, אך גם בעבודה השוטפת
היום-יו
מית .
יש נושאים בהם סמכות ההחלטה בענייני חקירה והעמדה לדין מוקנית בלעדית ליועץ
.המשפטי ליועץ יש גם תפקיד של פיקוח על נושא
האזנות הסתר של המשטרה ושב"כ, ו ממילא
.גם על הפרקליטות שעושה שימוש בהאזנות הסתר בתיקים שהיא מנהלת
העברת סמכויות.היועץ ל"תובע הכללי" תפגע בתפקיד הפיקוח והבקרה
האם התובע הכללי
,יוכל למלא תפקיד זה? האם יוכל לפקח על עצמו? האם יוכל לפקח על מערכות [משטרה
שב"כ] עמן הוא עובד בצמידות יום-
יומית? האם לא יהיה זה ניגוד עניינים הרבה יותר מהותי
?מאשר ניגוד העניינים המיוחס ליועץ
היועץ המשפטי - מתוך ראיה רחבה ואינטגרטיבית יותר שיש לו בתוקף תפקידיו,
ומתוך הריחוק
המסוים מעבודת היום-
יום של התביעה-
משמש גם
כגורם מאזן ומרסן עבור התביעה .
אין
.אלה דברים בעלמא, אלא מציאות רווחת
יש גם לזכור, כי
מעולם לא מונה יועץ משפטי מקרב התביעה
, וגם זה
נותן לו את הריחוק ואת
היכולת לראיה יותר אובייקטיבית ופחות כבולה למוסכמות ולמקובלות בתביעה, ופחות
.מחויבויות אישיות
ל
טענה של עומס יתר
o
.אין ספק שקיים עומס עבודה רב על היועץ המשפטי לממשלה, אך זו הקטנה שבצרותיו
o
בעיית עומס אינה ייחודית לתפקיד היועץ המשפטי. היא קיימת בתפקידים מרכזיים
נוספים, הן בסקטור הציבורי וגם בסקטור הפרטי, ולא שמענו כי רוצים לפצל את תפקיד
ראש הממשלה, או את תפקיד שר הביטחון או את תפקיד הרמטכ"ל, שאינם פחות עמוסים .
[גם
למייקרוסופט ולטויוטה על מליו
ני עובדיהן יש רק מנכ"ל אחד
ונשיא אחד, והרבה
סגנים.]
o
,אגב, גם פרקליט המדינה הוא תפקיד מאוד עמוס ,והפיצול יעמיס עליו עוד מטלות רבות
.)ומאידך הפיצול ייצור דווקא יותר עומס על היועץ (ניהול הפרקליטות האזרחית
o
לבעיות עומס יש פתרונות אחרים, מהתחום הארגוני
–אצילת סמ כויות, ייעול תהליכי
עבודה ותיגבור בכ"א ואמצעים., שחלקם כבר ננקטו בשנים האחרונות
3
הפיצול יפגע מהותית ביכולת התיפקוד
ש ל גורמי הממשלה השונים ובאפקטיביות של
מערכת האכיפה.
o
שילוב סמכויות התביעה והייעוץ מאפשר טיפול הוליסטי ואפקטיבי בתופעות פשיעה
,מאורגנת כמו גם
בתופעות של שחיתות שלטונית
. במקביל לטיפול החקירתי-
פלילי
מתבצעים תדיר מהלכים משלימים מתוקף הסמכות
של ה יועץ
ה :משפטי לממשלה
הנחיות יועץ.
o
הפרדה בין הייעוץ והחקיקה לבין התביעה תפגע קשות בשיתוף הפעולה הנדרש בין
התחומים והמערכות
. קיים כיום שת"פ הדוק, יומיומי, בין
עבודת הייעוץ והחקיקה לבין
.עבודת הפרקליטות, ובין אלה לעבודת המשטרה, השב"כ, רשות המסים ועוד
o
"שם המשחק" כיום הוא אינטגרציה של מערכות ולא פיצול . כך למשל, המסקנה
המרכזית של וע' החקירה של הקונגרס מאירועי ה-
11
בספטמבר הייתה שהכשל נבע
מהעדר אינטגרציה בעבודת גו פי המודיעין השונים, ובהתאם לכך הוקם המש' לביטחון
המולדת . גם בצה"ל עברו מזמן לתורה של הפעלת כוחות משולבת. כך גם בתחום הכלכלי
- המגמה היא של מיזוגים ולא פיצול
o
הפרדה מערכתית תפגע קשות בשיתוף הפעולה בין גורמי האכיפה השונים וביכולת לשלב
כוחות במהלכים כוללים ומש ולבים-
.במאבק בשחיתות ובמאבק במשפחות הפשע ועוד
כך למשל, מזה כ- 4
שנים פועל פורום בראשות היועץ המשפטי לממשלה, המשותף לכל
.גורמי האכיפה, המוביל בהצלחה את המאבק במשפחות הפשע
מרכיב מרכזי בתחום
המאבק בפשיעה המאורגנת ובמשפחות הפשע, מבוסס על
תקיפה כלכלית
והפעלה
משולבת של כלים אזרחיים ומינהליים, במשולב עם ההליכים הפליליים .
"תהליך גיבוש "הרפורמה -
o
אין מדובר עוד רק בפיצול תפקיד היועץ אלא בפיצול הפרקליטות כולה, ללא כל עבודת
.הכנה ובדיקה
o
לכל שינוי ארגוני יש תוצאה אחת וודאית, שלילית- שיתוק המערכת ואי-
שקט למשך
תקופה לא קצרה, ולעומת זאת, תוצאות חיוביות לעולם אינן וודאיות. "תורת השינוי
.הארגוני" היא מהתחומים היותר מורכבים בתורת הניהול והייעוץ הארגוני
o
עצם הפיצול תוצאתו תהיה הפניית כל האנרגיות
ומשאבי הזמן ותשומת הלב להיבטים
הארגוניים-
לוגיסטיים הנובעים מהפיצול, תוך הזנחה/הפסקה של הטיפול במאבק
בפשיעה ובהפרות חוק.
o
לשר המשפטים אין כל מומחיות, נסיון או הכרות ממשית-
לא עם הארגון ולא עם תורת
.הניהול, ואין להתיר לו "להמר" על מערכת כה רגישה וחשובה
o
המינ ימום המתחייב הוא עריכת עבודה מקצועית יסודית וסדורה, במסגרתה ייבחנו כל
.המשמעויות וההשלכות של מהלך כזה ויגובשו המלצות בהתאם
4
o
במסגרת זו יהיה צריך לשמוע את עמדות כל הגורמים עליהם תהיה השפעה ממשית
למהלך זה.
o
תהליך עבודה רציני ואמיתי
צריך להתחיל בהגדרת ואפיון הבע יות במצב הקיים, ככל
שישנן, ורק לאחר מכן לבחון את דרכי הפתרון-
.האם וכיצד הם נותנים מענה לבעיות
במקרה דנן היה היפוך יוצרות-
שר המשפטים קודם "סימן את המטרה" (פיצול) ואח"כ
.התחיל לחפש את התירוצים לכך
o
זו תובנה אלמנטרית של תורת הניהול, שהרבה יותר פשוט וזול ל שפר מערכת קיימת
מאשר להרוס אותה ולהמר על הצלחת
ה
.של מערכת חדשה שתוקם
o
בשום מערכת לא היו מעלים על הדעת לבצע שינוי כה רדיקלי ללא בדיקה מקצועית
.רצינית
o
היוזמה של השר לא בחנה ולא נותנת מענה לשורה ארוכה של שאלות שיתעוררו מיד עם
.הפיצול
:לסיכום
o
החיבור בין הייעוץ המשפטי לתביעה הוא קריטי במציאות הישראלית . הפיצול יחליש
באופן דרסטי את מערך
האכיפה ו ,הייעוץ המשפטי
ו יסיג אותנו עשרות שנים לאחור
במאבק
בפשיעה ו.על טוהר המידות ותקינות השלטון, כמו גם בתחומים נוספים
o
החלשת מוסד היועץ המשפטי לממשלה, כפי שהוא מוכר לנו היום, תביא
לקריסת כל
מערך הייעוץ המשפטי הציבורי, שהוא כאמור "שומר סף" מרכזי של תקינות השלטון
וטוהר המידות
.ולפגיעה קשה בתיפקוד המשרדים
o
אין ספק שהתוצאה של פיצול התפקיד תהיה לא רק החלשה של תפקיד היועץ המשפטי
לממשלה אלא גם
פוליטיזציה
.של התפקיד
,בניגוד למה שאולי חושבים
מי שייפגע
מפוליטיזציה של התפקיד היא הממשלה והשרים. עמדת היועץ תאבד את מעמדה בעיני
ביהמ"ש,
והאיזונים ייעשו בביהמ"ש במקום ע"י היועץ המשפטי המכיר מקרוב את
.צרכי הממשלה והמשרדים ואת האילוצים
o
הנזקים של מהלך של פיצול הם אפוא משמעותיים וודאיים, בעוד היתרונות הם ,מסופקים
.אם בכלל
o
ככל שיש בעיה או קושי נקודתי במצב הקיים, ניתן לטפל בהם באופן מבוקר ונקודתי, לא
צריך להחריב עד היסוד מוסד חשוב, שהוכיח את חשיבותו וחיוניותו במציאות הישראלית
[If it ain't broke, don't fix it]
.
איני שולל בחינה מחודשת של הסוגיה
. שום מוסד או מ בנה ארגוני אינו קדוש. כל סוגיה
ראויה לבחינה מעת לעת. אך מן הראוי שבחינה כזו תיעשה בועדה ציבורית-
מקצועית רצינית
-
.שתבחן באופן יסודי ובשקיפות את הנושא ותקיים שימוע ציבורי