חומר רקע

2022 יולי הצעה לסדר 46 שי ניצן - בין היועץ לפרקליט בין המצוי לרצוי על חלוקת הסמכויות בתחום המשפט הפלילי בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה — בין היועץ לפרקליט בין המצוי לרצוי על חלוקת הסמכויות בתחום המשפט הפלילי בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה שי ניצן 46 הצעה לסדר 2022 יולי The Attorney General and the State Attorney: The Current and Ideal Division of Authority between Them Shai Nitzan עורכת הטקסט: קרן גליקליך עיצוב הסדרה והעטיפה: סטודיו תמר בר־דיין ביצוע גרפי: רונית גלעד, ירושלים הדפסה: גרפוס פרינט, ירושלים ISBN 978-965-519-378-9 מסת"ב 2022 ,) כל הזכויות שמורות למכון הישראלי לדמוקרטיה (ע״ר© 2022/נדפס בישראל תשפ"ב אין לשכפל, להעתיק, לצלם, להקליט, לתרגם, לאחסן במאגר ידע, לשדר או לקלוט בכל דרך או אמצעי אלקטרוני, אופטי או מכני או אחר — כל חלק שהוא מהחומר בספר זה. שימוש מסחרי מכל .סוג שהוא בחומר הכלול בספר זה אסור בהחלט אלא ברשות מפורשת בכתב מהמו"ל )המכון הישראלי לדמוקרטיה (ע"ר 9104602 , ירושלים4702 , ת"ד4 רח' פינסקר 02–5300888 :'טל www.idi.org.il :אתר האינטרנט :להזמנת ספרים www.idi.org.il/books :החנות המקוונת [email protected] :דוא"ל 02–5300800 :'טל .כל פרסומי המכון ניתנים להורדה חינם, במלואם או בחלקם, מאתר האינטרנט המכון הישראלי לדמוקרטיה המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא מוסד עצמאי א־מפלגתי, מחקרי ויישומי, הפועל בזירה הציבורית הישראלית בתחומי הממשל, הכלכלה והחברה. יעדיו הם חיזוק התשתית הערכית והמוסדית של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, שיפור התפקוד של מבני הממשל והמשק, גיבוש דרכים להתמודדות עם אתגרי הביטחון מתוך שמירה על הערכים הדמוקרטיים וטיפוח שותפות ומכנה משותף אזרחי בחברה הישראלית .רבת הפנים לצורך מימוש יעדים אלו חוקרי המכון שוקדים על מחקרים המניחים תשתית רעיונית ומעשית לדמוקרטיה הישראלית. בעקבותיהם מגובשות המלצות מעשיות לשיפור התפקוד של המשטר במדינת ישראל ולטיפוח חזון ארוך טווח של תרבות דמוקרטית נכונה לחברה הישראלית ולמגוון הזהויות שבה. המכון שם לו למטרה לקדם בישראל ,שיח ציבורי מבוסס ידע בנושאים שעל סדר היום הלאומי, ליזום רפורמות מבניות .פוליטיות וכלכליות ולשמש גוף מייעץ למקבלי ההחלטות ולציבור הרחב — המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא זוכה פרס ישראל לשנת תשס"ט על מפעל חיים .תרומה מיוחדת לחברה ולמדינה .הדברים המובאים במסמך זה אינם משקפים בהכרח את עמדת המכון הישראלי לדמוקרטיה תוכן העניינים 7 תקציר 13 מבוא 23 . סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בתחום המשפט הפלילי1 פרק 92 . סמכויות פרקליט המדינה בתחום המשפט הפלילי2 פרק . קיצור תולדות המחלוקת על פיצול תפקיד3 פרק 121 היועץ המשפטי לממשלה . הצעה לפתרון א־בינארי ולרפורמה מוגבלת בחלוקת הסמכויות4 פרק 138 בתחום הפלילי בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה . פירוט ההצעה לרפורמה בחלוקת הסמכויות בתחום הפלילי5 פרק 146 בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה 165 סיכום 7 בשנים האחרונות עולה שוב ושוב לדיון הציבורי השאלה .אם יש מקום "לפצל" את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה הכוונה בדרך כלל היא להפרדה בין סמכויותיו בתחום הפלילי ,לסמכויותיו בשאר תחומי המשפט, ובראשם התחום החוקתי המינהלי והאזרחי. דיון זה נעשה מרכזי בתקופה האחרונה, לאחר ששר המשפטים גדעון סער הודיע כי ברצונו לנקוט צעד זה, והוא אף עוגן בהסכם הקואליציוני בין .סיעות תקווה חדשה ויש עתיד ישנם גורמים התומכים בלהט בפיצול המוצע, בטענה שהמצב הקיים מעורר בעיות קשות כגון ניגוד עניינים, ולמולם ישנם מתנגדים חריפים לרעיון, הטוענים כי פיצול כזה יפגע באופן דרמטי במערכת אכיפת החוק. לגבי השאלה כיצד יבוצע הפיצול — אם יבוצע — יש מגוון אפשרויות. אפשר למנות גורם חדש שיקבל את מלוא סמכויות היועץ בתחום הפלילי, אפשר להעביר את סמכויותיו בתחום זה .לפרקליט המדינה ואפשר לבחור גם בדרכי ביניים :בשעה שהשיח עד כה אינו מצליח להשתחרר מן המחשבה הבינארית, כלומר .לפצל או לא לפצל, מסמך זה מציע כי על ההסדר שייבחר להיות פרגמטי וממוקד לפיכך יוצע כאן פתרון ביניים חדש ומידתי, שכוחו בכך שהוא נותן מענה לבעיות .מבלי להחליש את המערכת היועץ המשפטי לממשלה הוא אחד הגורמים החשובים ביותר במערכת השלטון בישראל, ולו כובעים רבים. הוא עומד בראש התביעה הכללית ומופקד מטעם — המדינה על הפעלת דיני העונשין. מי שמופיעים בבתי המשפט בתיקים פליליים הם נציגיו. נוסף על כך, הוא אחראי על ייצוג המדינה בבתי המשפט גם בתביעות אזרחיות ומינהליות שהמדינה היא צד להן; מעניק ייעוץ משפטי לממשלה ולרשויות ממלכתיות נוספות; ומייעץ ומסייע לממשלה כולה, ולשר המשפטים בפרט, בהכנת חקיקה המוגשת לכנסת. לצד תפקידים אלה אחראי היועץ על ."האינטרס הציבורי" ושמירה על קיום החוק במגוון נושאים במקביל ליועץ פועל פרקליט המדינה, העומד בראש הפרקליטות המייצגת את המדינה בבתי המשפט, ואף לו מוקנות סמכויות רבות בתחום הפלילי, המינהלי תקציר 8 46 הצעה לסדר והאזרחי. תפקידו חשוב ומרכזי, והוא המוביל — הלכה למעשה — את אכיפת החוק .במרביתן המכרעת של הסוגיות הפליליות העומדות לפני התביעה הכללית כדי להחליט אם יש מקום לשנות את מערך סמכויות היועץ, מסמך זה מנתח תחילה את מכלול תפקידיו אל מול הנימוקים שהועלו בעד ונגד הפיצול. בבואנו לנתח את טענת ניגוד העניינים, שהיא הנימוק העיקרי שמועלה לאחרונה בידי תומכי הפיצול, עלינו לבחון תחילה אם מדובר בטענת אמת. אולם גם אם כך הדבר, עדיין יש לבחון אם טענה זו מצדיקה את הצעד הדרמטי של פיצול .התפקיד, על כל השלכותיו הניסיון מוכיח כי יועצים משפטיים לדורותיהם לא נרתעו מחקירה ומהעמדה לדין .של גורמי השלטון הבכירים ביותר, כגון ראשי הממשלה רבין, אולמרט ונתניהו אך גם אם אין חשש אמיתי לניגוד עניינים בתפקוד היועץ, לא ניתן להתעלם מהחשש שהציבור יסבור שיש ניגוד עניינים כזה — ו"מראית עין" של ניגוד עניינים .היא דבר שכשלעצמו עלול לפגוע באמון הציבור בתפקוד היועץ .לכך יש להוסיף את החשש לניגוד עניינים אצל בכירי השלטון הנחקרים ומואשמים הכוונה לכך שבמקרים שבהם מגיש היועץ כתב אישום נגד מי מהם, עלול הדבר לגרום להרחקת היועץ ממוקד קבלת ההחלטות ואף לגרום לנתק כמעט מוחלט .בינו ובין גורמים מרכזיים בשלטון ולכך שהם יסרבו לקבל את עמדתו בשל הסיבות הללו, ואחרות, יש לשקול שינוי במצב החוקי הנוכחי, שלפיו היועץ .הוא הגורם הבלעדי שיכול להחליט על חקירה והעמדה לדין של בכירי השלטון אבל גם בהנחה שכך הדבר, עולה השאלה אם חששות אלה מצדיקים ליטול מהיועץ את כל סמכויותיו בתחום הפלילי, כפי שהוצע על ידי פוליטיקאים רבים ופרופסורים אחדים, ואם נכון לקחת סיכון לנזק חמור שייגרם למערכת אכיפת .החוק מצעד דרמטי שכזה, כפי שחשבה למשל ועדת שמגר .כדי לנתח זאת, יש לבחון קודם כול מהן סמכויותיו של היועץ בתחום הפלילי ככלל, הסמכות המוכרת ביותר בתחום זה היא סמכותו להורות על חקירה והעמדה לדין של ראש הממשלה, השרים וחברי הכנסת. סמכות זו בלטה במיוחד 9בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בשנים האחרונות, על רקע חקירתו והעמדתו לדין של ראש הממשלה לשעבר .נתניהו, והיא העומדת בלב טענת ניגוד העניינים אלא שסמכויות היועץ בתחום הפלילי הן רחבות לאין שיעור. בין היתר, הוא המוסמך לאשר הגשת כתב אישום בעבירות רגישות מסוימות (כגון הסתה לאלימות ולגזענות); לאשר נקיטת הליכים רגישים או פוגעניים במיוחד במסגרת חקירה; לעכב הליכים שנפתחו על ידי הפרקליטות ועוד. במישור הרחב יותר, הוא המוסמך לפקח על פרקליטות המדינה, הפרקליטות הצבאית הראשית, התביעה המשטרתית ושאר רשויות התביעה בישראל; ליזום חקיקה פלילית ממשלתית ;ולחוות דעתו בפני הממשלה על הצעות חוק פרטיות המוגשות בתחום הפלילי .ובעיקר — הוא שקובע את מדיניות התביעה הכללית ורשויות החקירה על רקע זה ברור כי הדרישה להוציא מידי היועץ את כל סמכויותיו בתחום הפלילי בגלל החשש לניגוד עניינים — או למראית עין של ניגוד עניינים — בעת שהוא נדרש לקבל החלטה על חקירה או העמדה לדין של ראש הממשלה או שר, היא מופרזת .ומרחיקת לכת ללא כל הצדקה גם טענת ריכוז הכוח אינה מצדיקה את פיצול התפקיד. ישנם גורמי שלטון בכירים ,לא מעטים המרכזים בידיהם כוח רב יותר — החל בראש הממשלה ושרים מרכזיים כגון שר הביטחון ושר האוצר, והמשך ברמטכ"ל, במפכ"ל ובאחרים. חלקם ,נבחרים וחלקם ממונים, ואיש אינו מציע לפצל את תפקידם. נוסף על כך, בפועל חלק גדול מהסמכויות שהופקדו בידי היועץ הואצלו ממנו לגורמים אחרים, כגון .פרקליט המדינה ומשניו, והם שמפעילים אותן בשגרה, דבר שמצמצם את כוחו יתרה מזו, כפי שכבר כתב היועץ בדימוס אליקים רובינשטיין, הניסיון מוכיח ,שהיועצים לדורותיהם פעלו בזהירות ובריסון יחסי ורוב רובן של החלטותיהם בוודאי הגדולות, מתקבלות בתהליך מובנה של שקלא וטריא עם אנשי הייעוץ המשפטי, ובראשם המשנים ליועץ המשפטי, וכן עם פרקליט המדינה וגורמים בכירים נוספים בפרקליטות. ההחלטות שקופות ופומביות והן כפופות לביקורת שיפוטית וכן לביקורת פרלמנטרית, ציבורית ותקשורתית. כל אלה מקטינים את .החשש שריכוז הכוח ינוצל לרעה 10 46 הצעה לסדר על רקע הניתוח האמור, עמדת מסמך זה היא שאין מקום לפיצול גורף של ,תפקיד היועץ, ובוודאי שאין מקום לקחת ממנו את כל סמכויותיו בתחום הפלילי דבר שיזעזע את מערכת אכיפת החוק שתפקדה היטב בכל שנות המדינה, אף אם טעתה מפעם לפעם. עלינו להבטיח שהמדינה תדבר בקול אחד, לבל נקבל מערכת דו־ראשית ואף תלת־ראשית, המתקשה לתפקד, ועלינו למנוע גם את כל .שאר הקלקולים הצפויים מפיצול התפקיד עם זאת, מסמך זה מציע שיש מקום לשינוי החוק בנושא העומד בלב הדיון הציבורי, כלומר — החקירה וההעמדה לדין של ראשי מערכת השלטון. לפי ההצעה, את הסמכות להורות על חקירה והעמדה לדין של ראש ממשלה, שרים וחברי כנסת, יש להעביר לפרקליט המדינה, שממשקיו עם ראש הממשלה ושריה ועם חברי הכנסת פחותים בהרבה. צעד כזה יפתור לגמרי את בעיית ניגוד .העניינים הפוטנציאלי ובד בבד יקל מאוד את העומס הכבד המוטל על היועץ שינוי זה אינו מצריך תיקוני חקיקה רבים, הוא ממוקד והוא בר־ביצוע בזמן קצר יחסית. במקביל, רוב מובהק של היתרונות הרבים הגלומים במוסד היועץ יישארו .על כנם בעבר עלתה גם אפשרות להעביר את סמכות ההעמדה לדין של ראש ממשלה — "ואולי גם של שרים, ואת הסמכות להורות על חקירתם וללוותה, ל"תובע מיוחד גורם חיצוני שימונה למטרה זו בלבד ושלא יהיה שייך לפרקליטות או למערכת הייעוץ המשפטי לממשלה. מדובר בהצעה בעייתית ביותר. גורם כזה יתמקד רק באישי ציבור בכירים ולא יהיה מחויב למדיניותה הכללית של הפרקליטות. לפיכך החלטותיו יכולות להשפיע על מדיניות הפרקליטות ובמקביל לעורר טענות ,קשות לאכיפה בררנית. סביר מאוד שיתפתחו ויכוחים בינו לבין פרקליט המדינה הן בשאלות של מדיניות והן בשאלה "מהו הדין" במקרה ספציפי. המשטרה תקבל הנחיות שונות, ולעיתים אף סותרות, משני גורמים בכירים שונים. תובע מיוחד שכזה אף יהיה חייב להיות מוקף במנגנון רחב של תובעים, על מנת שיוכל להתמודד עם תיקי ענק מהסוג המוכר לנו מן העבר, והדבר עלול לגרום לבזבוז משאבים ניכר ולכפילויות. נוסף על כך, מדובר במודל שהוא זר לשיטתנו ,המשפטית. הניסיון בעולם אף הראה שמתן סמכויות כאלה לתובע מיוחד ,)המתרכז במשימה יחידה של העמדה לדין של אישי ציבור (לעיתים, בתיק בודד 11בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי מוביל ללהיטות יתר, או לכל הפחות למשימתיות־יתר, דבר שעלול לערער מאוד את אמון הציבור במערכת התביעה כולה. בעיות אלה ורבות אחרות מובילות .למסקנה ברורה של דחיית הרעיון לסיכום, אם "לפצל או לא לפצל — זו השאלה", התשובה היא: לא לפצל, אך — להעביר סמכות מרכזית זו של היועץ — לחקור ולהעמיד לדין את בכירי השלטון .לפרקליט המדינה נוסף על כך, ראוי להקים ועדה ציבורית שתבדוק את רעיון ה"פיצול", השנוי במחלוקת עמוקה, מכל צדדיו. ועדה כזו תוכל לנתח היטב את הנושא ולהמליץ אם יש מקום לשינוי המצב הקיים ואם כן, כיצד. כך עשו שרים בסוגיות ציבוריות .רגישות כאלה בעבר, וכך יש לפעול גם במקרה הנוכחי 13 היועץ המשפטי לממשלה הוא אחד הגורמים החשובים ביותר במערכת השלטון בישראל, ולו כובעים רבים: הוא עומד בראש התביעה הכללית ומופקד מטעם המדינה על הפעלת דיני העונשין, לרבות הופעה של נציגיו בערכאות פליליות, וכחלק מכך גם מחזיק במעין סמכות טבועה לפקח על כלל גורמי אכיפת החוק; הוא אחראי על ייצוג המדינה בערכאות בתביעות אזרחיות ומינהליות; הוא נותן ייעוץ משפטי לממשלה ולרשויות ממלכתיות אחרות; הוא מייעץ ומסייע לממשלה בכלל, ולשר המשפטים בפרט, בהכנת חקיקה שמוגשת לכנסת, והוא גם בוחן הצעות חוק פרטיות ומחווה את דעתו עליהן. לצד תפקידים אלה היועץ המשפטי ,לממשלה אמון על האינטרס הציבורי ועל שמירה על קיום החוק במגוון נושאים ובמובן הרחב עליו לפעול לקיום החוק במדינה. הגדרת התפקיד האמורה מבוססת על עבודתה של "הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו" בראשותו של מאיר שמגר נשיא ,1998 ועדת שמגר) והדוח שפרסמה בשנת :בית המשפט העליון בדימוס (להלן 1.שעסק במעמדו, בסמכויותיו ובדרך מינויו של היועץ המשפטי לממשלה רוב סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה קבועות בחקיקה, חלקה מימי דברי חקיקה. סמכויות נוספות קבועות200המנדט, וכיום הן מוקנות על בסיס כ־ חיזוק נוסף התקבל בפסיקת בית המשפט2.בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה העליון שבה נקבע למשל כי חוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי לממשלה בג"ץ אמנם הכפיף את היועץ לכללי3.על פרשנות החוק מחייבת את הממשלה  הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים1 .)ועדת שמגר דוח : (תשנ"ט) (להלן13‑12 דין וחשבון לכהונתו " "נוהל הנחיות היועץ המשפטי לממשלה9.0000  ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה2 " "תפקידי היועץ המשפטי לממשלה1.0000 ); הנחיית היועץ המשפטי לממשלה21.7.2021( .). להרחבה על מוסד הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ראו להלן15.8.2010( ); בג"ץ1991( 749 )1(יוסף ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה, מה 1635/90  ראו למשל בג"ץ3 ;)1993( 404 )5(התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, מז 3094/93 ,אמיתי — אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ' ראש ממשלת ישראל 4287/93 בג"ץ סיעת מרצ במועצת עיריית ירושלים נ' השר לענייני 4247/97 ); בג"ץ1993( 441 )5(מז (נבו יעל אמיתי נ' שר המדע והטכנולגיה 5769/18 ); בג"ץ1998( 241 )5(דתות, נב .)4.3.2019 מבוא 14 46 הצעה לסדר אך עם זאת פעמים רבות קבע כי יתערב בהחלטותיו רק4,הביקורת השיפוטית במקרים שבהם יתגלה חוסר סבירות מהותי או במקרים קיצוניים אחרים כגון מעמדו הייחודי של5.כאשר ההחלטה נגועה בעיוות מהותי או בשיקולים זרים היועץ המשפטי לממשלה הוא בבחינת חריג גם ביחס למשפט המשווה. כשמנה פרופ' אהרן ברק את התרומות שהשיא המשפט הישראלי למשפט העמים, הוא הדגיש עד כמה מוסד היועץ המשפטי לממשלה בישראל ייחודי ש"אין שני לו, לא 6."בעולם הקונטיננטלי ולא בעולם האנגלו־אמריקני למרבה הצער אין בשיטתנו חוק שמגדיר את סמכויות היועץ המשפטי לממשלה באופן ברור, וכן אין חוק שמגדיר את תמצית תפקידו ומהותו. עמדה על כך ועדת :שמגר כשקבעה כי אין אצלנו הוראה חקוקה המגדירה את תפקיד היועץ באופן מקיף וממצה תוך התייחסות לתפקידו, תכליתו ומכלול סמכויותיו של נושא התפקיד האמור ואופן השתלבותו במערכות השלטון. ההסדרים בנויים במידה רבה על מסורת של עשרות שנים רבות (החל משנות 7.)]...[ העשרים של מאה זו .)1990( 485 )2(גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד 935/89  בג"ץ4 המרכז לפלורליזם יהודי — התנועה ליהדות מתקדמת 6702/05  ראו למשל בג"ץ5 התנועה למען איכות 5675/04 ); בג"ץ16.3.2009 (נבו בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה .)2004( 199 )1(השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נט ). יצוין כי בכל הנוגע לרוחב סמכויותיו של2000( 245 א מבחר כתבים  אהרן ברק6 היועץ המשפטי לממשלה, יש מדינות שבהן מאוחדות בתפקיד אחד הן הפונקציות של שר משפטים והן אלה של היועץ המשפטי לממשלה. במצב זה הסמכות הפורמלית של בעל התפקיד עשויה להיות רחבה יותר מזו של היועץ המשפטי לממשלה בארץ. עם זאת, במדינות אלה בדרך כלל יש מתחת לבעל התפקיד שורה של בעלי תפקידים שהסמכויות מחולקות ביניהם, ומידת התערבותו של בעל התפקיד העליון בהחלטותיהם מזערית, אם בכלל .אפשרית .37 ', בעמ1 דוח ועדת שמגר, לעיל ה"ש  7 15בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי אין אפוא מנוס מהגדרת תפקידו על בסיס סקירה של עשרות החוקים הפרטניים המקנים לו סמכויות לצד מקורות משלימים שרלוונטיים למילוי תפקידו כגון 8.פסיקות בתי המשפט, הנחיות מינהליות ונוהג שהשתרש לצד היועץ המשפטי לממשלה פועל פרקליט המדינה — מי שעומד בראש הפרקליטות, המייצגת את המדינה בערכאות — וגם לו מוקנות סמכויות רבות ,בתחום הפלילי, המינהלי והאזרחי. פרקליט המדינה הוא מנהל הפרקליטות והוא שנושא באחריות הישירה להתנהלותה. תפקידו חשוב ומרכזי במערכת אכיפת החוק, והוא שני רק ליועץ המשפטי לממשלה. למעשה, פרקליט המדינה .הוא שמוביל את אכיפת החוק ברוב הסוגיות העומדות לפני התביעה הכללית תפקידיו קבועים בחוקים רבים (אף שהם מעטים ממספר החוקים המקנים סמכות ליועץ המשפטי לממשלה), בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, בהנחיות פרקליט המדינה, וכן מבוססים על נוהג ועל סמכות טבועה. נציין כי רבות מסמכויותיו של פרקליט המדינה הן סמכויות שאצל לו ולמשניו היועץ המשפטי , גם תפקידו של פרקליט המדינה אינו מוגדר בחוק מרכזי ואחּוד9.לממשלה ,ועל כן כדי להבהיר ולהגדיר אותו, יש לבחון מכלול שלם של הוראות חקיקה קביעות בפסיקה והנחיות מינהליות יחד עם הפרקטיקה הנוהגת. מעניין לציין כי בניגוד לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, שעליו נכתבה ספרות רבה, על תפקיד פרקליט המדינה כמעט שאין כתיבה ומחקר מסודרים. נייר זה ינסה להשלים .החסר בעניין זה יצוין כי הן הייעוץ המשפטי לממשלה והן פרקליטות המדינה הן יחידות ארגוניות עצמאיות בתוך משרד המשפטים. עם זה, מכיוון שהיועץ המשפטי לממשלה יחסי הגומלין בין הכנסת לממשלה והחוקה המינהלית  להרחבה ראו מתן גוטמן8 .)2019 המוסדית (חיבור לשם קבלת תואר "דוקטור" (אוניברסיטת בר אילן א.(א) לחוק סדר הדין הפלילי242  מקור מרכזי לאצילת סמכויות מרוכזת הוא סעיף9 , והתוספת השלישית לחוק האמור, המתייחסת אליו, הקובעת1982‑[נוסח משולב] תשמ"ב רשימת סמכויות ולמי ניתן לאצול כל אחת מהן. לצד זאת בחוקים רבים ניתנה ליועץ המשפטי לממשלה סמכות פרטנית לאצול את סמכותו לפרקליט המדינה. ראו למשל סעיף )(ב1ט49 חוק המאבק בטרור); סעיף : (להלן2016‑(ב) לחוק המאבק בטרור, תשע"ו94 .1971‑לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א 16 46 הצעה לסדר עומד בראש התביעה הכללית, הוא אחראי גם על עבודת הפרקליטות; ומכיוון .שהוא גם גורם "חיצוני" לה, יש לו גם סמכויות פיקוח מגוונות עליה מטרה עיקרית אחת של נייר זה היא להציג סקירה עדכנית של תפקידיהם הרבים ,והרחבים של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט המדינה בתחום הפלילי ,שכן מדובר בשני בעלי תפקידים מרכזיים וחשובים ביותר במערכת אכיפת החוק והבנה מלאה של תפקידם הציבורי החשוב אפשרית רק באמצעות פריׂשת מלוא סמכויותיהם. במסגרת זו גם נתייחס לשאלה מי מפעיל בפועל את הסמכויות שהוקנו להם בחוק, שכן רבות מסמכויות אלה הואצלו לגורמים בכירים אחרים (כגון משנים לפרקליט המדינה או מנהלי מחלקות בפרקליטות), ובפועל הם .שמפעילים אותן הסיבה השנייה לחשיבות הפריׂשה של סמכויותיהם היא הדיון שייעשה בהמשך — המסמך בהעברת סמכויות פליליות מהיועץ המשפטי לממשלה לגורם אחר פרקליט המדינה או גורם חדש כלשהו. כדי שניתן יהיה להבין לאשורה את משמעותה של העברת סמכויות כזאת ולבחון ביסודיות ולעומק את יתרונותיה .של ההצעה ואת חסרונותיה, חייבים להבין קודם כול את הסמכויות כיום כך למשל פריׂשת כלל הסמכויות של היועץ המשפטי לממשלה מעצימה לכאורה טענה שהעלו אחדים מהתומכים בהעברת סמכויות רחבה, ולפיה יש מקום להעביר מהיועץ המשפטי לממשלה סמכויות רבות הן עקב העומס הרב המוטל על כתפיו, והן עקב העוצמה הרבה שסמכויות אלה מעניקות לו לדעתם. אלא שדווקא הצגת התשתית העובדתית המפורטת מעלה שסמכויות ,רבות שהיועץ המשפטי לממשלה מחזיק בהן להלכה, הוא אינו מפעיל למעשה ובמקומו מפעילים אותן גורמים אחרים שלהם הואצלו סמכויות אלה. על כן כלל הסמכויות הללו אינן מטילות על היועץ המשפטי לממשלה שום עומס, וספק אם ניתן לקחתן בחשבון לצורך שקילת מכלול "כוחו". לטעמנו, חשוב מאוד לקיים את הדיון הציבורי בשאלת פיצול הסמכויות על רקע תשתית עובדתית מלאה .ומקיפה, ועל כן נאריך בנושא זה, שיהיה המצע לדיון בחלק השני של המאמר 17בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי עוד יודגש כי יש ממשקים רבים — לרבות חפיפה מסוימת — בין תפקידי היועץ המשפטי לממשלה לתפקידי פרקליט המדינה, וממילא אי־אפשר לסקור את .תפקידי היועץ המשפטי לממשלה בלי לסקור את תפקידיו של פרקליט המדינה כאמור, סקירה כפולה זו חיונית גם לבחינת ההצעות להעברת סמכויות מסוימות .מהיועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה בעבר נמתחה ביקורת רבה על ריכוז הכוח הרב בידי היועץ המשפטי לממשלה ועל ריבוי תפקידיו. לדידם של המבקרים מדובר בכוח מוגזם ומופרז ועל כן יש , לצד טעם זה הועלו טעמים נוספים שתומכים בפיצול10.לפצל את התפקיד בכללם הטיעון בדבר עומס העבודה האדיר המוטל על כתפי היועץ והצורך להקל עליו כדי שימלא ביתר יעילות את תפקידיו. עוד טענו התומכים בפיצול כי היועץ ,המשפטי לממשלה מצוי בניגוד עניינים ביחס לנבחרי ציבור מהשלטון המרכזי )כאשר עליו להכריע בעניינם הכרעות פליליות (בעיקר ראש ממשלה ושרים 11.כשבמקביל הוא מייעץ להם באופן שוטף במסגרת תפקידיהם מן העבר השני הושמעה העמדה כי אסור לקצץ בסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה וכי כל קיצוץ או פיצול בתפקידיו יחליש את מוסד היועץ ויפגע ביכולתו  קול בולט השמיע פרופ' גד ברזילי שפרסם שני ניירות עמדה במסגרת המכון הישראלי10 57 לדמוקרטיה ובהם צידד בפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. ברזילי השווה בין ,שיטות משפט והסיק שהדגם הרצוי הוא זה שמפצל את סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בייחוד את סמכותו כתובע הכללי, מסמכותו כמייעץ לממשלה. עם זאת חשוב לציין שהמחקר של ברזילי העלה שבכשליש מהמדינות שנבחנו קיים המודל המשולב. עוד חשוב לציין כי ,ברבות מהמדינות שנבחנו, בראש המערכת עומד אדם פוליטי, להבדיל מהמצב בישראל היועץ עובדה שמשפיעה כמובן על היכולת להסיק מסקנות מההשוואה. ראו גד ברזילי , המכון הישראלי84 (מחקר מדיניות?המשפטי לממשלה והתביעה הכללית — פיצול מוסדי היועץ המשפטי לממשלה: סמכות ואחריות ). גד ברזילי ודוד נחמיאס2010 לדמוקרטיה מוסדות היועץ המשפטי והתביעה הכללית: עקרונות, מוסדות השוואתיים, ניתוח, ביקורת ). עוד ראו מרדכי1997 , המכון הישראלי לדמוקרטיה6 והמלצות לרפורמה (מחקר מדיניות , (המכון הישראלי לדמוקרטיה""פיצול משרת היועץ המשפטי לממשלה קרמניצר וגיא לוריא .)16.8.2015  ראו למשל ליאון שלף "הפרדת סמכויות — היועץ המשפטי לממשלה כתובע11 ); שלמה אבינרי "לפצל את משרת היועץ2002( 64 ,53 ב קרית המשפט "וכפוליטיקאי .למאמרים נוספים ראו בהמשך .)1.7.2021( הארץ "המשפטי 18 46 הצעה לסדר לשמור על שלטון החוק ועל שלטון המשפט. עוד נטען שגורמים מסוימים רוצים לפצל את התפקיד מסיבות פוליטיות, וכי הטעם האמיתי הוא הרצון להחליש את היועץ המשפטי לממשלה ולהקשות עליו לנקוט הליכים פליליים נגד בכירי .הממשל מונתה ועדת שמגר לבחינת סוגיות שקשורות לתפקיד היועץ1997 בשנת .המשפטי לממשלה, ובין היתר בחנה הוועדה גם את השאלה המרכזית הזאת ,)עמדת הוועדה — שהורכבה מנשיא בית המשפט העליון בדימוס (מאיר שמגר שלושה שרי משפטים לשעבר (דוד ליבאי, משה ניסים וחיים צדוק) ופרופסור מהאקדמיה (רות גביזון) — הייתה פה אחד כי אין מקום לפיצול כזה. הוועדה טענה כי אין להפריד את תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה בתחום הפלילי מתפקידיו בשאר תחומי המשפט, בעיקר מהחשש שפיצול כזה יחליש אותו .ויפגע ביכולתו לשמור במידה המיטבית על שלטון החוק ,עוד ציינה הוועדה נגד הפיצול את הצורך שאת המדינה ייצג במשפט הפלילי האזרחי והמינהלי גוף אחד — שבראשו עומד אדם אחד — כדי למנוע חוסר תיאום ומחלוקות בין הגופים ללא גורם אחד שיכול להכריע; החשש שבין שני בעלי התפקידים המרכזיים הללו בתחום המשפט ייווצרו מחלוקות וניגודי עניינים רבים; והעובדה שניסיון של עשרות שנים אינו תומך בטענה שניגוד העניינים הקיים כביכול אצל היועץ המשפטי לממשלה מנע אותו מלהעמיד לדין גורמי 12.שלטון בכירים שלהם הוא מייעץ במשך השנים אימצו רבים עמדה זו, בין היתר פרופ' יצחק זמיר והשופט אבל מנגד היו שתמכו בהצעה לפצל את13,בדימוס אליקים רובינשטיין .57‑52 ' ובעמ48 ', בעמ1 דוח ועדת שמגר, לעיל ה"ש  להרחבה בענין זה ראו12  אליקים רובינשטיין "לא לפיצול: דברים בעניין ההצעה לפצל בין היועץ המשפטי13 ); יצחק זמיר19.8.2021( ICON-S-IL Blog "לממשלה לבין התובע הפלילי הראשי ); יצחק זמיר "פיצול1.7.2021( הארץ ""פיצול היועמ"ש יוביל לפוליטיזציה הרסנית ); יצחק זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד15.7.2021( הארץ "היועמ"ש יפגע בדמוקרטיה .)30.8.2021( ICON-S-IL Blog "היועץ המשפטי לממשלה 19בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי תפקיד היועץ המשפטי לממשלה כגון פרופ' דניאל פרידמן ופרופ' שלמה 14.אבינרי השאלה האם יש מקום לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה עומדת גם כיום לדיון ציבורי רחב, בין היתר בעקבות עיגונה של כוונה זאת בהסכם בין סיעות "תקווה חדשה" ו"יש עתיד", וכן2021 ביוני11 הקואליציוני מיום בעקבות דבריו של שר המשפטים המכהן גדעון סער שהודיע כי בכוונתו לעשות , בעקבות הסעיף האמור ודברי השר חודש דיון ציבורי רחב בעניין15.זאת ובקרוב ,ובין היתר פרסמו מאמרים בנושא זה הפרופסורים יצחק זמיר, מרדכי קרמניצר דניאל פרידמן, גד ברזילי וברק מדינה וכן השופט לשעבר אליקים רובינשטיין יש להניח כי הדיון16.והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה לשעבר יהודית קרפ יתנהל בעוצמה רבה גם בעתיד הקרוב, אם אכן יעמוד השר סער על מימוש .הרעיון לעיל, וכן דניאל בן אוליאל ויובל יועז "היועץ13– ו11 ,10  ראו המקורות בה"ש14 ;)2016( 1 משפט וממשל יז "המשפטי לממשלה — דברי ימי המחלוקת: שיחה עם אהרן ברק .)1.9.2021( ICON-S-IL Blog "דניאל פרידמן "פיצול משרת היועץ המשפטי בהסכמים הקואליציוניים של סיעת "תקווה חדשה" בראשות גדעון סער עם סיעת  ראו15 :, קובע2021 ביוני11 , להסכם שנערך ונחתם ביום א' תמוז תשפ"א26 : סעיף""יש עתיד "הצדדים מסכימים כי יש לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. בהתאם לכך, שר המשפטים יביא לאישור הממשלה הצעה בדבר פיצול כאמור. בטרם קבלת החלטה יתקיים דיון במליאה"; עוד ראו יובל קרני וטובה צימוקי "מצד ההגנה מצד התביעה: ראיון עם שר .)23.7.2021( ידיעות אחרונות "המשפטים גדעון סער ICON-S-IL " ראו יצחק זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה16 "); מרדכי (מוטה) קרמניצר "פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה30.8.2021( Blog ); ברק מדינה "היועץ המשפטי לממשלה והפיקוח על25.8.2021( ICON-S-IL Blog ); פרידמן "פיצול משרת היועץ22.8.2021( ICON-S-IL Blog "התביעה הכללית "; גד ברזילי "יופיטר או פורטונה: על רפורמה חוקתית ביועמ"ש14 המשפטי", לעיל ה"ש ; יהודית13 ); רובינשטיין "לא לפיצול", לעיל ה"ש31.8.2021( ICON-S-IL Blog קרפ "לא רק 'האם', אלא גם 'מה' ו'איך': על הפיצול המוצע במוסד היועץ המשפטי ICON-S-IL Blog "לממשלה — ראייה הוליסטית של אינטרס הציבור בהליכים הפליליים .)14.9.2021( 20 46 הצעה לסדר את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה אפשר לפצל בכמה דרכים. דרך עיקרית אחת היא למנות שני בעלי תפקידים חדשים, ולהעביר לכל אחד מהם חלק מתפקידי היועץ המשפטי לממשלה המוקנים לו כיום. לפי הצעה זו, לבעל התפקיד האחד יועברו כל הסמכויות בתחום הפלילי, ולאחר — כל הסמכויות האחרות, בתחום האזרחי ובתחום המינהלי. על פי הצעה זו סמכויותיו של פרקליט המדינה לא יורחבו, ובראש התביעה הכללית יועמד גורם חדש, שימלא את תפקיד התובע הכללי, שכיום ממלא אותו היועץ המשפטי לממשלה. דרך עיקרית אחרת היא להעביר מהיועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה את כל סמכויות התובע .הכללי המוקנות כיום ליועץ, ולהותיר בידיו את שאר סמכויותיו דרכים אחרות הן וריאציות ביניים או וריאציות מופחתות של אחת משתי הדרכים הללו. כך למשל אפשר להשאיר ליועץ המשפטי לממשלה את מגוון תפקידיו בכל התחומים, לרבות בתחום הפלילי, אך להעביר ממנו לפרקליט המדינה (או ל"תובע מיוחד") את סמכויותיו להעמיד לדין נבחרי ציבור בכירים, בעיקר את אלה שהיועץ המשפטי לממשלה מייעץ להם במסגרת תפקידו (בעיקר ראש הממשלה והשרים), אך אולי גם חברי כנסת. דרך אפשרית אחרת היא להעביר לפרקליט המדינה את הסמכות הכוללת להעמיד לדין במקרים פרטניים, אך להשאיר בידיו של היועץ המשפטי לממשלה מגוון סמכויות אחרות בתחום הפלילי כגון הסמכות לקבוע מדיניות תביעה כללית או הסמכות לפקח במישורים שונים על הפרקליטות ועל רשויות תביעה אחרות. קיימות גם דרכי ביניים אחרות .שתקצר היריעה מלפרטן ,לשאלה אם יש מקום לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ואם כן כיצד נתייחס בהרחבה במסמך זה, אך נעשה כן רק לאחר סקירה יסודית של תפקידי היועץ ותפקידי פרקליט המדינה בתחום הפלילי. לטעמנו, כדי שההתייחסות לשאלה החשובה של פיצול אפשרי של תפקיד היועץ תתבסס על מצע עובדתי ממשי, חשוב לסקור את סמכויותיו בעיקר בתחום הפלילי, שהוא התחום שבגינו מועלות שוב ושוב ההצעות לפיצול התפקיד. יש גם מקום לסווג סמכויות אלה .לקטגוריות ולבחון מי בפועל מפעיל אותן כיום 21בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי רק על יסוד מצע עובדתי זה ניתן להעריך את הטיעונים שלפיהם היועץ המשפטי לממשלה מרכז בידיו כוח רב מדי ופועל בעומס עבודה קיצוני, ולקיים דיון רציני בשאלה אם יש בטענות אלה ממש. זאת ועוד, רק על יסוד מצע עובדתי זה ניתן לקיים דיון רציני בשאלה האם חשוב להשאיר סמכויות אלה בידי היועץ המשפטי ,לממשלה, ואם כן, האם יש מקום להשאיר בידיו את כולן או די בחלקן. לצד זאת יש מקום לסקור גם את סמכויותיו של פרקליט המדינה בתחום הפלילי, לסווג גם אותן לקטגוריות, ועל יסוד מצע זה לבחון האם יש מקום להרחיבן או שמוטב .להימנע מכך בשני הפרקים הראשונים של המסמך נעסוק אפוא בהצגת מצע עובדתי זה, הן מפאת חשיבותה של סקירה זו כשהיא לעצמה, והן כדי שמצע עובדתי זה יוכל לשמש תשתית לדיון באפשרות פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה והבעת עמדה בעד או נגד העברת סמכויותיו בתחום הפלילי לגורם אחר. יצוין כי יש מקום להציב מצע עובדתי דומה גם בתחום האזרחי והמינהלי. עם זה, מכיוון שההצעות לנטילת סמכויות מהיועץ המשפטי לממשלה מתמקדות בתחום ,הפלילי, ובשל קוצר היריעה והצורך להתמקד בנושא השנוי במחלוקת ציבורית יתמקד נייר זה בתחום הפלילי בלבד, ואת המלאכה בתחום האזרחי והמינהלי יותיר לעת מצוא. נדגיש כי אף שבחינת סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה בתחום האזרחי, ובעיקר בתחום החוקתי והמינהלי, חיונית לדעתנו גם לצורך בחינתה של שאלת הפיצול, עקב מגבלות הזמן והמקום ומרכזיותו של התחום .הפלילי, יתמקד המסמך רק בנושא זה נסקור אפוא את הסמכויות הפליליות שהוקנו ליועץ המשפטי לממשלה1 בפרק ., נסקור את הסמכויות הפליליות שהוקנו לפרקליט המדינה2 ולאחר מכן, בפרק כבר עתה נציין כי כיום יש תחומים שבהם יש עמימות מסוימת באשר לאופן חלוקת התפקידים בין שני בעלי התפקידים. כאמור, על פי המבנה ההיררכי של השירות המשפטי בישראל, פרקליט המדינה עומד בראש הפרקליטות ואמון על ניהולה, אבל במקביל אליו פועל היועץ המשפטי לממשלה, שנתפס כתובע הכללי, האחראי אחריות עליונה על התביעה הפלילית. לעתים הוסדרה חלוקת הסמכויות ביניהם בבירור, בחוק או בהנחיה, ואולם יש תחומים שבהם נותר ערפל בנושא זה, שאותו לעיתים מילאו תוכן האצלות תפקיד נרחבות, אם כי לא תמיד 22 46 הצעה לסדר הערפל הוסר. עקב כך וכמו שנראה, בתחומים מסוימים אין חלוקת התפקידים .ברורה ומדויקת נחלק את מגוון הסמכויות המוקנות ליועץ המשפטי לממשלה בתחום1 בפרק הפלילי לכמה קטגוריות, כשבכל קטגוריה יוצגו הסמכויות העיקריות ויצוין מקור הסמכות — האם הוא מופיע בחקיקה או בהנחיה מינהלית. עוד נתייחס למקרים שבהם סמכות מסוימת מופעלת מכוח נוהג בלבד. על פי חלוקה דומה נסקור את סמכויותיו של פרקליט המדינה. בנושאים שבהם קיים ערפול, נציג2 בפרק את הערפול ונתאר את המצב הנוהג. בפרק זה נציג בהרחבה גם את "הנחיות פרקליט המדינה", שהן כלי מרכזי לקביעת מדיניות הפרקליטות ורשויות תביעה אחרות (ולעיתים אף רשויות חקירה). רק הצגה רחבה שכזאת של הנחיות אלה .יכולה לתת מושג אמיתי על תפקידו של פרקליט המדינה להצגת הפולמוס על הדעות השונות3 לאחר הצגת המצב הקיים נקדיש את פרק .והקוטביות בנושא האפשרות לפצל את תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה ) נביע את עמדתנו בנדון, שתתבסס על הסקירה5 ו־4 בפרקים האחרונים (פרקים הרחבה שמובאת בפרקים הראשונים. במסגרת זו נפרט את הצעתנו לשינויים בדין הנוכחי כדי שהסמכויות יחולקו באופן ברור והגיוני יותר בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה, כך שיפתרו בעיות יסוד שמקורן במצב הקיים בלי לגרום נזק מיותר למערכת אכיפת החוק. חלוקה מוצעת זו גם תסייע להכריע .בעתיד מי הגורם שראוי שיהיה בעל הסמכות בעניינה יודגש כי בנייר זה לא נתייחס לוויכוח הפוליטי בנדון ולטענה בדבר מניעים פוליטיים שעומדים בבסיס אחדות מהדעות הקוראות לפיצול, אלא ננתח את הנושא מהפן המשפטי "הנקי". עם זאת, בפרק הסיכום נפרט גם את המלצתנו להקים ועדה ציבורית שתדון בנושא שנוי במחלוקת זה. לדעתנו, בטרם יוחלט אם להכניס שינוי דרמטי במערכת אכיפת החוק, ראוי להקים ועדת מומחים שתנתח היטב את הנושא מכל צדדיו ותמליץ אם יש מקום לשנות את המצב הקיים, ואם כן, כיצד. הוועדה חיונית בעינינו כדי שהפתרון שיתקבל יהיה נכון ומאוזן, וכדי .שהדיון הציבורי יוכל להתבסס גם על המלצותיה של ועדה ציבורית כזאת 23בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי המשפטי היועץ של סמכויותיהם לממשלה ושל פרקליט המדינה פזורות בין חוקים רבים. ועדת שמגר ריכזה את רשימת החיקוקים שבהם מפורטות סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה וכבר בשנת17,בנספח לדוח שהגישה – — השנה שבה פורסם הדוח1998 חוקים שונים. כבר אז172מדובר היה ב־ עסקו רבות מהסמכויות הללו בתחום הפלילי, ואולם מאז נוספו ליועץ המשפטי לממשלה סמכויות נוספות, בין היתר גם חלק מסמכויות פרקליט המדינה נקבעו בחקיקה, רובן18.גם בתחום הפלילי בתחום הפלילי, אולם עד כה לא בוצע למיטב ידיעתנו מחקר שמפרט את מכלול .סמכויותיו בתחום זה סעיף חקיקה מרכזי הנוגע לסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה הוא חוק : (להלן1982– לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב), תשמ"ב12 סעיף סדר הדין הפלילי), הקובע כי התובעים במדינה יהיו "היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו", ובכללם "פרקליט המדינה, משנהו, פרקליטי המחוז ופרקליטים אחרים ."מפרקליטות המדינה" וכן "מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו להיות תובע הטשטוש בחלוקת הסמכויות בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה אינו נובע רק מהפיזור הרב של סמכויותיהם בחוקים שונים ומגוונים, אלא גם ממגוון גורמים שמעצימים את אי־הבהירות. כך למשל בכמה מהחוקים ניתנה לשני הגורמים סמכות מקבילה תחת הלשון "היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה". ואכן, לעתים נקבע בהנחיה של היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה מי משניהם יהיה הגורם שיפעיל סמכות זו, אך הדבר אינו .1 דוח ועדת שמגר, לעיל ה"ש ' נספח ה17 . לחוק המאבק בטרור52 ,46 ,24 ,3  למשל סעיפים18 1 פרק סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בתחום המשפט הפלילי 24 46 הצעה לסדר כבר מרובד החקיקה ניתן אפוא להסיק על חלוקת התפקידים העמומה19.מחויב בכמה מהנושאים. זאת ועוד, ברבות מסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה הקנה לו המחוקק את הרשות לאצול לפרקליט המדינה או לגורמים בכירים אחרים סמכויות אלה, והאצלה זו אכן מומשה ברוב המקרים. אצילה גורפת שכזו ,של רוב סמכויות היועץ המשפטי לממשלה, שרובה מיושמת כבר עשרות שנים .בעייתית בעינינו, ונעמוד על כך בהמשך מדובר במקבץ סמכויות גדול שהיועץ המשפטי לממשלה אצל לאחרים ואינו מפעיל בעצמו. לעיתים סמכויות אלה הואצלו רק לפרקליט המדינה, אך לרוב הן הואצלו גם למשנים לפרקליט המדינה ולעיתים גם לגורמים בכירים אחרים בפרקליטות. ההסבר לכך הוא ככל הנראה היסטורי. רבות מהסמכויות ניתנו ליועץ המשפטי לממשלה בעבר, כשמספר תושבי המדינה היה קטן, ומספר התיקים שניהלה הפרקליטות היה גם הוא קטן יחסית. בתקופות אלה היה היגיון בהפקדת רוב הסמכויות בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, בהיותו הגורם העומד בראש מערך התביעה. כך צופה ממנו שבתפקידו כתובע הכללי הוא יהיה הגורם האמון על הפעלת הסמכויות, בייחוד כשמדובר בסמכויות רגישות ומיוחדות. משגדל מאוד מספרם של תושבי המדינה ומספר תיקי הפרקליטות עלה בהתאמה, לא יכול עוד היועץ המשפטי, מטבע הדברים, למלא את כלל התפקידים שהוטלו עליו, ועל כן הואצלו רוב הסמכויות לפרקליט המדינה ולמשניו, והמשנים הם שמפעילים את רובן. סמכויות אלה הואצלו לגורמים הבכירים בפרקליטות ולא .למשנים ליועץ, משום שמדובר בתחום עיסוק מובהק של הפרקליטות זאת ועוד, בעבר, במקום לבחון מי הגורם המתאים להפעיל כל סמכות וסמכות ועל מי באמת ראוי להטיל את האחריות, הטילו המחוקקים את מלוא האחריות על היועץ המשפטי לממשלה מתוך מתן רשות לאצול את סמכותו. גם כאן, ככל שהלכה מערכת המשפט וגדלה ועימה גדל גם העומס על כתפיו של היועץ חוק האזנת : (להלן1979-) לחוק האזנת סתר, התשל"ט1(א13  כך לדוגמה סעיף19 סתר), קובע כי הגורם המוסמך לבקש כי האזנת סתר תהיה קבילה בבית המשפט הוא 7.4 להנחיית פרקליט המדינה7.3 היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה. סעיף :"הקשבה או עיון בהאזנת סתר שלא כדין ושימוש בה כראייה במשפט" (תאריך עדכון אחרון .) קובע כי הגורם שיפעיל סמכות זו בפועל יהיה פרקליט המדינה17.12.2019 25בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי .המשפטי לממשלה, כך הוא אצל עוד ועוד סמכויות לפרקליט המדינה ולמשניו כך קרה שסמכויות רבות מאוד שהמחוקק נתן ליועץ המשפטי לממשלה, הואצלו עד מהרה לפרקליט המדינה ולמשניו, ולכן בפועל היועץ המשפטי לממשלה אינו .עוסק בהם אף פעם במקרים אחרים אצל היועץ המשפטי לממשלה סמכויות בתחום הפלילי למשניו היה הגורם היחיד2005 שלו, ובעיקר את הסמכות לעכב הליכים. עד שנת שהוסמך לעכב הליכים היועץ המשפטי לממשלה עצמו. בכל שנה הוגשו מאות , משמונה מני מזוז לתפקיד היועץ20.רבות של בקשות, והדבר העמיס עליו מאוד ,הועבר תיקון חקיקה שאפשר לו לאצול סמכות זו למשניו כמעט בכל המקרים 21.ומאז פחת עד מאוד הנטל האישי שהיה מוטל עליו בתחום זה נוסף על הסמכויות המוקנות בחקיקה, סמכויות אחרות מוקנות בהנחיות המינהליות שהיועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה נוהגים לפרסם. בשנת החל היועץ המשפטי לממשלה לקבוע הנחיות שמטרתן להסדיר נושאים1969 שונים בעולם המשפט הציבורי, וזמן מה לאחר מכן החלו אלה להתפרסם בשם "הנחיות היועץ המשפטי לממשלה". ההנחיות עוסקות במגוון רחב של תחומים — המשפט המינהלי, המשפט החוקתי, המשפט האזרחי, המשפט הבינלאומי והיבטים נוספים בשירות המשפטי והציבורי. בהסתמך על פסיקות , ובהתאם למסורת הנהוגה בישראל, המעוגנת בפסיקה22של בית המשפט העליון הנחיותיו של היועץ המשפטי לממשלה ועמדותיו בכלל מחייבות את כל הרשות המבצעת, כל עוד לא קבע בית המשפט אחרת. תחום נוסף לאלה שפורטו, בו פרק בשם החוק — היועץ המשפטי לממשלה והפרשות שטלטלו את המדינה  דינה זילבר20 .)2012( 10 (ב) לחוק סדר הדין הפלילי, שעבר במסגרת תיקון לחוק סדר הדין231  ראו סעיף21 .2004-) תשס"ד41 'הפלילי: (תיקון מס איכות השלטון, לעיל ה"ש3094/93 ; בג"ץ3 ז'רז'בסקי, לעיל ה"ש 1635/90  בג"ץ22 — אזרחים למען מינהל תקין וטוהר מידות נ' ראש הממשלה, פ"ד אמיתי 4267/93 ; בג"ץ3 .3 מרצ, לעיל ה"ש 4247/97 ); בג"ץ1993( 441 )5(מז 26 46 הצעה לסדר מפרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיות, הרלוונטי מאוד לענייננו, הוא תחום 23.המשפט הפלילי מצטרפות להנחיות היועץ המשפטי לממשלה גם ההנחיות הרבות1994 משנת ,שמפרסם פרקליט המדינה. הנחיות אלה עוסקות כמעט כולן בתחום הפלילי מטרתן של הנחיות פרקליט24.והן שמתוות את מדיניות התביעה במגוון נושאים המדינה להתוות את מדיניות הפרקליטות (ולרוב גם את מדיניות גורמי התביעה הנוספים במדינה) ולקדם אחידות, שקיפות ותקינות מינהלית. גם להנחיות אלה 25.בית המשפט נותן מעמד נכבד בדומה לחקיקה, גם מוסד זה של הנחיות מינהליות — הן של היועץ המשפטי לממשלה והן של פרקליט המדינה — משפיע ישירות על חלוקת הסמכויות, שכן בהנחיות רבות יש התייחסות לשאלה מי הגורם המוסמך לאשר צעד מסוים שמעוגן בהנחיה (כגון לאשר הסכם עד מדינה). עם זאת, בשאלה מי מהשניים הוא הגורם המתאים להוציא הנחיה בנושא מסוים, יש ערפל מסוים, שכן נושא זה לא נקבע מעולם באופן מסודר. כך למשל הוסדרה מדיניות האכיפה בעבירת ריבוי ואילו מדיניות האכיפה בעבירות26,נישואין בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה אין קו מנחה27.שנלוות לעבירת הזנות, הוסדרה בהנחיית פרקליט המדינה שלאורו ברור מדוע את מדיניות האכיפה בעבירה אחת מסדיר היועץ המשפטי ,לממשלה, ואילו את מדיניות האכיפה בעבירה השנייה מסדיר פרקליט המדינה .וכנראה מדובר ביד המקרה. בהמשך נציע מתווים אפשריים להסדרת נושא זה .אתר משרד המשפטים ," ראו "הנחיות היועץ המשפטי לממשלה23 אתר משרד המשפטים. עוד ראו: שי ניצן "דבר ," ראו "הנחיות פרקליט המדינה24 .), העוסק בנושא זה2019( 5 משפט מפתח "פרקליט המדינה 106 )1(ם, סב-אברהם פריד נ' משטרת ישראל מחוז י 10271/02  ראו למשל בג"ץ25 ;)2008( 550 )3(פלונית (א') נ' היועץ המשפטי לממשלה, סב 5699/07 ); בג"ץ2006( (נבו) פרקליטות מחוז מרכז (פלילי- אפרים נוה נ' מדינת ישראל 4922/19 בג"ץ .שם ,"). להרחבה ראו ניצן, "דבר פרקליט המדינה9.12.2019 .)23.1.2017( " "עבירת ריבוי נישואין4.1112  הנחיית היועץ המשפטי לממשלה26 "מדיניות האכיפה בעבירות הנלוות לזנות" (תאריך2.2  הנחיית פרקליט המדינה27 .)6.5.2019 :עדכון אחרון 27בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי גם בנושאים חשובים או רגישים אחרים לא נקבע במפורש — לא בחוק ולא בהנחיות מינהליות — מי יחליט בעניין הנדון. לעיתים יש פרקטיקות שקובעות מי יקבע בנושאים מסוימים, אבל אלה משתנות מעת לעת. יתרה מזאת, לעיתים אין פרקטיקות נוהגות, והשאלה האם היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה יכריעו בעניין מסוים יכולה להיקבע באקראי. כך קורה למשל בהחלטות על חקירה והעמדה לדין של גורמים בכירים במשטרה, בשב"כ, מנכ"לים במשרדי הממשלה וכדומה — שבנוגע להם אין הוראות בדין. גם ערפול זה אינו רצוי, ומוטב שיהיו בנמצא הנחיות מפורטות שקובעות במידת האפשר מי משני הגורמים .הבכירים הללו אחראי על הפעלת כל סמכות וסמכות נוסף על בעיית הערפול, חסר גם "רעיון מכונן" שלפיו יחולקו הסמכויות בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה. כאמור למעלה, סמכויות רבות הוקנו ליועץ המשפטי לממשלה לפני שנים רבות מטעמים היסטוריים, אך כיום קשה למצוא היגיון בהענקתן דווקא לו, למשל הסמכות להחליט בנושאים ובתיקים לא עקרוניים. ואכן, לו היה היועץ המשפטי לממשלה מפעיל בעצמו את כל הסמכויות שהוקנו לו בחוק, היה מדובר במשימה בלתי אפשרית, שכן מדובר באלפים רבים של תיקים פרטניים מדי שנה שנה, נוסף על הטיפול בנושאי הרוחב .שבסמכותו. רק האצלת הסמכויות הרחבה שנעשתה מאפשרת לו לתפקד חלוקת הסמכויות הנהוגה כיום בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה בעייתית אפוא מכמה סיבות. ראשית, הסמכויות פזורות על פני הוראות חוק רבות, כשהחלוקה אינה תמיד ברורה, ואף אם בעבר היה לה היגיון מכונן, כיום טעמו פג. שנית, יש חיקוקים שהעניקו סמכות מקבילה, ולא תמיד ברור לפי איזה עיקרון נקבע מי מהשניים יפעיל את הסמכות. שלישית, את חלוקת הסמכויות קובעות, נוסף על החקיקה, גם הנחיות רבות שלא תמיד ברור ההיגיון המכונן בהם בקביעת הגורם המוסמך. כך, בייחוד כשמדובר בנושאים פליליים, קיים ערפול בשאלה מי משני הגורמים הוא הגורם המתאים להוציא את ההנחיות. מובן .שמצב כזה, שלעיתים מטשטש את חלוקת הסמכויות, אינו רצוי יתארו את חלוקת הסמכויות הנוהגת כיום בין היועץ המשפטי2 ופרק1 פרק לממשלה לפרקליט המדינה, תיאור שעל בסיסו ייערך הדיון בשאלה האם יש 28 46 הצעה לסדר מקום לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה או לשנות את סמכויותיו, ואם .כן, כיצד סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה פזורות בהוראות חוק רבות. פרק זה יסקור את הסמכויות העיקריות המוקנות לו בתחום המשפט הפלילי מתוך סיווגן לקטגוריות עיקריות, ולעיתים גם תתי־קטגוריות. סמכויות אחדות ניתנו ליועץ המשפטי לממשלה בגלל יותר מסיבה אחת, ומשום כך אפשר לשייך אותן ליותר מקטגוריה אחת, ואולם הן יסווגו בהתאם למה שנראה לנו כסיבה העיקרית שבשלה הופקד דווקא היועץ המשפטי לממשלה על הטיפול בהן. תחילה יובאו סמכויות שנוגעות לטיפול בתיקים פרטניים ולאחר מכן יובאו סמכויות כלליות יותר. עוד נציין בנוגע לכל סמכות וסמכות האם אפשר המחוקק ליועץ המשפטי .לממשלה לאצול אותה, ואם כן, האם אכן עשה זאת ומי מפעיל אותה למעשה : קטגוריות14ל־ את סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה סיווגנו א.  הסמכות לאשר הגשת כתב אישום נגד אנשים שממלאים תפקידים בכירים או רגישים כגון שרים או ראשי רשויות (לעיתים, כשמדובר למשל בשרים, נדרש ;)אישור של היועץ המשפטי לממשלה גם לעצם הפתיחה בחקירה נגדם ;ב.  הסמכות לאשר הגשת כתב אישום נגד קטינים במקרים מסוימים ג.  הסמכות לאשר הגשת כתב אישום בעבירות רגישות (כגון עבירות הנושקות ;)לחופש הביטוי ד.  הסמכות לאשר נקיטת הליכים רגישים או פוגעניים במיוחד במהלך חקירה ;) ימים לפני הגשת כתב אישום30(כגון הארכת מעצר מעבר ל־ ;ה.  הסמכות לעכב הליכים של כתב אישום ;ו.  סמכויות פיקוח על הפרקליטות ;ז.  סמכויות פיקוח על המשטרה ועל רשויות חקירה אחרות ;ח.  סמכויות פיקוח על הפרקליטות הצבאית הראשית ;ט.  סמכויות פיקוח כלליות על כלל רשויות התביעה בישראל 29בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי י.  הסמכות להסמיך תובעים במשרדי הממשלה, ברשויות המקומיות, בוועדות ;לתכנון ובנייה, ועוד — והפיקוח עליהם יא.  הסמכות ליזום וללוות חקיקה פלילית ממשלתית לבחון הצעות חוק פרטיות ;בתחום הפלילי ;יב.  הסמכות לקבוע בהנחיות מדיניות תביעה כללית ומדיניות חקירה ;יג.  סמכויות במישור הפלילי הבינלאומי .יד.  סמכויות שונות א. הסמכות לאשר הגשת כתבי אישום (ולעיתים גם אישור פתיחה בחקירה) נגד אנשים הממלאים תפקידים בכירים/רגישים הקטגוריה הראשונה, העיקרית והחשובה ביותר בסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה, עוסקת בסמכות לאשר הגשת כתבי אישום נגד בעלי תפקידים חשובים או רגישים, ולעיתים גם לאשר את עצם הפתיחה בחקירה. לעיתים אישור כזה נדרש לפי חוק, לעתים לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, לעיתים לפי הנחיות פרקליט המדינה, לעיתים לפי הנחיות המשטרה, ולעיתים מדובר .בפרקטיקה נוהגת שאינה מעוגנת בכתובים כשמדובר בדרישה של החוק ואין בו רשות ליועץ המשפטי לממשלה לאצול את ,סמכותו — נותרת ההחלטה בידיו בלבד. במקרים רבים אחרים, בהתאם לחוק היועץ המשפטי לממשלה רשאי להסמיך את פרקליט המדינה ולעתים גם גורמים נוספים לאשר הגשת כתב אישום כזה, ולרוב סמכות זו אכן הואצלה. פירוט 30 46 הצעה לסדר להלן28.ההוראות בנושא זה מובא בהנחיה שפרסם היועץ המשפטי לממשלה .נפרט את המקרים העיקריים השייכים לקטגוריה זו . חברי כנסת1א היועץ המשפטי לממשלה הוא הגורם המאשר חקירה או הגשת כתב אישום נגד פתיחת חקירה נגד אישי300.16.193 חברי כנסת. על פי נוהל המשטרה מספר ציבור מסוימים, בכללם חברי כנסת, מותנית באישור של ראש אגף החקירות (א) לנוהל4 והמודיעין במטה הארצי טרם נקיטת פעולות חקירה כלשהן. סעיף האמור מחייב את ראש חטיבת התביעות ליידע על כך את היועץ המשפטי .לממשלה 1951– לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם תשי"א4 בהתאם לסעיף חוק החסינות), כתב אישום נגד חבר כנסת יוגש רק באישורו של היועץ :(להלן המשפטי לממשלה, למעט במקרים חריגים של ביצוע עבירות קלות יחסית בחוק יסוד: הכנסת נקבע כי אם לאחר הגשת29.) לחוק1 (א4 המפורטים בסעיף כתב אישום הורשע חבר הכנסת בדין, בסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה ,לבקש מבית המשפט לקבוע שיש עם העבירה קלון, ואם הבקשה תתקבל 30.חברותו של חבר הכנסת בכנסת — תיפסק . שרים וסגני שרים2א היועץ המשפטי לממשלה הוא הגורם המאשר חקירה של שרים וסגני שרים (ב) להנחיית היועץ המשפטי לממשלה (מספר3 והגשת כתב אישום נגדם. בסעיף ) בעניין חקירת אישי ציבור נקבע כי "כל פתיחה בחקירה נגד שר בממשלה4.2200 או שר לשעבר, בקשר למעשה הקשור לתפקידו כשר, תובא לאישור היועץ ."המשפטי לממשלה " "אישור מוקדם להגשת כתב אישום4.1004 להנחיית היועץ המשפטי לממשלה5  סעיף28 .)29.7.2016( .1951‑ לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א4  סעיף29 .א לחוק יסוד: הכנסת42  סעיף30 31בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי הגשת כתב אישום נגד שר או סגן שר שהוא חבר כנסת טעונה אישור של היועץ המשפטי לממשלה מכוח חוק החסינות, והגשת כתב אישום נגד שר או סגן שר 15 שאינו חבר כנסת טעונה אישור של היועץ המשפטי לממשלה מכוח סעיף 31.לחוק זה . ראש ממשלה3א היועץ המשפטי לממשלה הוא הגורם המאשר חקירה של ראש ממשלה או ראש (א) לחוק יסוד: הממשלה17 ממשלה לשעבר או הגשת כתב אישום נגדו. סעיף קובע כי לא תיפתח חקירה נגד ראש הממשלה אלא בהסכמת היועץ המשפטי (ב) קובע כי הסכמתו של היועץ המשפטי לממשלה דרושה17 לממשלה. סעיף גם לפתיחתה של חקירה פלילית נגד ראש ממשלה לשעבר שאינו מכהן עוד בשל 32.עבירה שבוצעה בעת כהונתו או בסמוך לה הגשת כתב אישום נגד ראש ממשלה טעונה הסכמה של היועץ המשפטי הדבר33.לממשלה מכוח חוק החסינות, שכן ראש ממשלה הוא לעולם חבר כנסת (ג) לחוק יסוד: הממשלה. כשמדובר בהגשת כתב17 נקבע במפורש גם בסעיף אישום נגד ראש ממשלה לשעבר, שאינו חבר כנסת עוד, בשל עבירה שבוצעה בעת כהונתו או בסמוך לה, אין הוראה מפורשת בחוק הדורשת אישור של יועץ (ב) הדורשת זאת בנוגע לפתיחה17 המשפטי לממשלה, בניגוד להוראת סעיף .בחקירה, אך ברי כי מדין קל וחומר יובא הנושא לאישורו של היועץ . נשיא המדינה4א היועץ המשפטי לממשלה הוא הגורם המאשר חקירה של נשיא מכהן, אם כי : לחוק יסוד14 ו־13 אפילו הוא אינו יכול לאשר הגשת כתב אישום נגדו. סעיפים :נשיא המדינה קובעים כי . לחוק החסינות15  סעיף31 .(א) לחוק יסוד: הממשלה17  סעיף32 .(ב) לחוק יסוד: הממשלה5  ראו סעיף33 32 46 הצעה לסדר .  (א)  לא יתן נשיא המדינה את הדין לפני כל בית משפט או בית13 דין בשל דבר הקשור בתפקידיו או בסמכויותיו, ויהיה חסין בפני כל .פעולה משפטית בשל דבר כזה ג)  חסינותו של נשיא המדינה לפי סעיף זה תעמוד לו גם לאחר שחדל .מהיות נשיא המדינה .  נשיא המדינה לא יובא לדין פלילי; התקופה שבה נמנעת, מכוח14 סעיף זה, הבאתו של נשיא המדינה לדין בשל עבירה, לא תבוא במנין .תקופת ההתיישנות של אותה עבירה ממילא בזמן כהונתו של נשיא שום גורם אינו מוסמך להורות על הגשת כתב אישום נגדו. עם זאת אין חסינות לנשיא מפני חקירה, ועל כן בעיקרון אפשר מטבע הדברים, ואף שהדבר34.לפתוח בחקירה נגד נשיא המדינה גם בזמן כהונתו אינו קבוע בחוק, בשל הבכירות של תפקיד הנשיא, פתיחתה של חקירה כזאת מחייבת אישור של היועץ המשפטי לממשלה, וכך אכן קרה כשנפתחה החקירה .נגד הנשיא משה קצב . שופטים, דיינים, קאדים וקאדים מד'הב5א היועץ המשפטי לממשלה הוא הגורם המאשר חקירה של שופטים והעמדתם (א) בחוק יסוד: השפיטה נקבע שחקירה פלילית נגד שופט12 לדין. בסעיף 36, כך גם נקבע ביחס לדיינים35.תיפתח בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה 55‑51 פירוש לחוקי–היסוד — חוק–יסוד: נשיא המדינה  להרחבה ראו משה לנדוי34 238 עיוני משפט ז "(תשנ"ד); אביגדור קלגסבלד "הערה להיקף חסינותו של נשיא המדינה .)(תשל"ט (א) לחוק–יסוד: השפיטה: "לא תיפתח חקירה פלילית נגד שופט אלא12  סעיף35 בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה ולא יוגש כתב אישום נגד שופט אלא בידי היועץ המשפטי לממשלה". לרבות שופט בדימוס בקשר לעבירה שנעברה בקשר לכהונתו (הנחיית היועץ .))28.7.2016( " "חקירת אישי ציבור4.2200 המשפטי לממשלה : "לא תיפתח חקירה פלילית נגד דיין1955‑(א) לחוק הדיינים, תשט"ו25  סעיף36 אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, ולא יוגש כתב אישום נגד דיין, אלא בידי היועץ ."המשפטי לממשלה 33בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי סעיפים אלה גם קובעים כי רק היועץ המשפטי38. ולקאדים מד'הב37,לקאדים .לממשלה יכול להגיש כתבי אישום נגד בעלי תפקידים אלה . עורכי דין — באישום הקשור ליחסיהם עם הרשות החוקרת או התובעת6א , הגשת כתב אישום נגד4.1004 על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר עורך דין בגין מעשה שקשור ליחסיו עם הרשות החוקרת או התובעת, טעונה את הסמכות הזאת אצל היועץ39.אישור מראש של היועץ המשפטי לממשלה ובפועל מפעיל אותה המשנה40,המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה ולמשניו .)לפרקליט המדינה (פלילי . עובדי שב"כ באישום שנוגע למילוי תפקידם7א בפקודת המשטרה נקבע כי פתיחת חקירה נגד עובדי שב"כ בגין חשד לביצוע עבירות שנעברו במסגרת מילוי תפקידם או בהקשר של תפקידם נתונה עוד נקבע בפקודה שהיועץ המשפטי41.להחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה 42.לממשלה רשאי לאצול לפרקליט המדינה ולמשנה לפרקליט המדינה סמכות זו : "לא תיפתח חקירה פלילית נגד קאדי1961‑(א) לחוק הקאדים, תשכ"א23  סעיף37 אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, ולא יוגש כתב אישום נגד קאדי, אלא בידי היועץ ."המשפטי לממשלה : "לא תיפתח חקירה1962‑(א) לחוק בתי הדין הדתיים הדרוזיים, תשכ"ג28  סעיף38 פלילית נגד קאדי מד'הב אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, ולא יוגש כתב אישום נגד ."קאדי מד'הב, אלא בידי היועץ המשפטי לממשלה "אישור מוקדם להגשת כתב4.1004 (ו) להנחיית היועץ המשפטי לממשלה2  סעיף39 ): "כאשר מוגש כתב אישום נגד עורך דין, והאישום קשור ליחסיו של29.7.2016( "אישום עורך הדין או לקוחו עם המשטרה, הפרקליטות או רשות תובעת או חוקרת אחרת, במסגרת מילוי תפקידו כעורך דין, כגון, אישום בעבירה של הפרעה לשוטר במילוי תפקידו, העלבת ."עובד ציבור, בידוי ראיות, השמדת ראיות, או הדחה בחקירה .31.3.2004  כתב אצילה מיום40 : "עבירה שעובד שירות1971-. (א) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א1ט49  סעיף41 הביטחון הכללי חשוד בביצועה במסגרת מילוי תפקידו או בקשר לתפקידו, תחקור בה ."המחלקה, אם החליט על כך היועץ המשפטי לממשלה .)שם, סעיף (ב  42 34 46 הצעה לסדר באשר43.סמכות זו אכן הואצלה לפרקליט המדינה ולמשנים לפרקליט המדינה ,לשאלה מי יפעיל סמכות זו, פרקליט המדינה או מי ממשניו, אין כללים ברורים וההחלטה תלויה ברגישות העניין. ככל שהעניין רגיש יותר, סביר שהמקרה יובא בפני פרקליט המדינה עצמו. מקרה רגיש במיוחד יובא אף בפני היועץ המשפטי לממשלה עצמו. מכל מקום, כאשר יש צורך לפתוח בחקירה, נדרש אישור פרטני .של אחד הגורמים המוסמכים הללו . ראשי רשויות מקומיות, נבחרי ציבור אחרים ברשויות מקומיות ורשויות8א מקומיות נקבע כי דרוש אישור של4.1004 בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר היועץ המשפטי לממשלה להגשת כתב אישום נגד רשות מקומית, ראש רשות "מקומית או נבחר אחר של הרשות המקומית. לעניין ההנחיה "רשות מקומית ורשות45 רשות נחל44,כוללת עירייה, מועצה מקומית, מועצה אזורית, איגוד ערים להנחיה נקבע כי היועץ המשפטי לממשלה רשאי להסמיך5 בסעיף46.ניקוז את פרקליט המדינה או את המשנים לו לאשר הגשת כתבי אישום, במצב שבו 47.האישור נדרש מכוח הנחיה זו. היועץ המשפטי לממשלה אכן אצל סמכותו זו כיום הגורם המאשר הגשת כתבי אישום נגד רשות מקומית וראש רשות מקומית הוא פרקליט המדינה, ואילו הגורם המאשר הגשת כתבי אישום נגד נבחר אחר של .)רשות מקומית הוא המשנה לפרקליט המדינה (פלילי . עיתונאים9א למעשה היועץ המשפטי לממשלה מעורב בפתיחת חקירה או בהגשת כתב אישום נגד עיתונאים. אף שחיסיון עיתונאי אינו מעוגן בחוק, הכיר בית המשפט .264 ' עמ29.10.2009 מיום6013  ראו ילקוט פרסומים תש"ע43 .1955‑ כהגדרתו בחוק איגוד ערים, תשט"ו44 .1965‑ כמשמעותה בחוק רשויות נחלים ומעיינות, תשכ"ה45 .1957‑ כמשמעותה בחוק הניקוז וההגנה מפני שטפונות, תשי"ח46 .31.3.2004  כתב אצילה מיום47 35בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בחיסיון יחסי לעיתונאים בגילוי מקורותיהם שהגיעו אליהם כחלק מעבודתם הרגישות בחקירת עיתונאים מקורה בפגיעה האפשרית בחופש48.העיתונאית הביטוי, שהוא אבן יסוד בדמוקרטיה. משום כך על פי נוהל אח"מ (אגף חקירות , שעניינו זימון עיתונאי לחקירה ועריכת300.01.227 )ומודיעין של המשטרה חיפוש, את הצורך לזמן עיתונאי לחקירה קובע ראש האגף לחקירות ולמודיעין במשטרה בהתייעצות עם פרקליט המדינה או פרקליט המחוז בהתאם לחומרת , ככלל49.העבירה, מעמדו של העיתונאי והעניין הציבורי והתקשורתי בחקירה נוהל זה חל במקרים שבהם נדרש לחקור עיתונאי בנושא שנוגע לליבת עבודתו העיתונאית. עוד קובע הנוהל כי חובה לדווח לראש אגף החקירות והמודיעין לפני חקירת העיתונאי כשמדובר בחקירה בנושא שיש בו עניין ציבורי מיוחד או כאשר העיתונאי הנחקר עובד בכלי תקשורת מרכזי. במקרים שמעוררים רגישות מיוחדת על ראש אגף החקירות והמודיעין להיוועץ עם המשנה לפרקליט המדינה 50.)(תפקידים מיוחדים אף שאין נוהל הקובע כי להגשת כתב אישום נגד עיתונאי נדרש אישור של פרקליט מחוז, פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה, בפועל הגשת כתבי אישום כאלה, בייחוד כשמדובר בעניינים שנוגעים למילוי תפקידם, נדירה, והיא מובאת ככלל לאישור פרקליט המדינה או למצער לאישור פרקליט מחוז. במקרים רגישים במיוחד נהוג כי פרקליט המדינה מתייעץ עם היועץ המשפטי לממשלה הן בטרם פתיחה בחקירה נגד עיתונאי בנוגע למעשה הקשור לליבת תפקידו, והן .בטרם הגשת כתב אישום נגדו בעניין שכזה בן ציון ציטרין נ' בית הדין המשמעתי של לשכת עורכי הדין במחוז 298/86  ראו ב"ש48 .)1987( 337 )2(תל–אביב, מא ." "זימון עיתונאי לחקירה ועריכת חיפוש300.01.227 ) לנוהל אח"מ1()(ד3  ראו סעיף49 "זימון עיתונאי לחקירה ועריכת300.01.227 ב לנוהל אח"מ3-א3  ראו סעיפים50 ."חיפוש 36 46 הצעה לסדר . אישים בכירים נוספים במערכת הממשל10א כאשר יש כוונה לפתוח בחקירה פלילית ולהגיש כתב אישום נגד אישים בכירים במיוחד במערכת השלטונית, ואף במערכת הפרטית, נהוג לבקש לכך אישור מפרקליט המדינה או אפילו מהיועץ המשפטי לממשלה. כך כשמדובר למשל בפתיחת חקירה נגד מפכ"ל המשטרה או ניצבי המשטרה, ראש השב"כ וראש המוסד וראשי האגפים שתחתם, נציב שב"ס וגונדרי השב"ס, מנכל"ים של משרדי ממשלה, יושב ראש הסוכנות היהודית, יועצים משפטיים של משרדי ממשלה וכדומה. הוא הדין במפלגה שנגדה תיפתח חקירה. בעניין זה אין הנחיה ברורה ,מיהם הגורמים שפתיחת חקירה או הגשת כתב אישום נגדם מצריכים אישור כזה וההחלטה נתונה לשכר הישר. ככלל, ככל שמדובר בבעל תפקיד רגיש יותר, כך גבר הסיכוי שהנושא יובא לפני פרקליט המדינה ואולי אף לפני היועץ המשפטי .לממשלה . עוזר של גורם הנהנה מחסינות11א פתיחה בחקירה נגד עוזר פרלמנטרי של חבר כנסת או של שר בנוגע למילוי תפקידו כעוזר, סביר שתובא לאישור מוקדם של פרקליט המדינה או היועץ המשפטי לממשלה בשל החשש כי חקירה כזאת תהיה בעקיפין גם חקירה נגד השר או חבר הכנסת, וכן בשל החשש מפגיעה בחסינות מסמכים וכדומה. גם בעניין זה אין הנחיה ברורה, וההחלטה נתונה לשכל הישר. אם כתב האישום שיעלה מהחקירה נוגע ישירות לחבר כנסת או לשר, סביר שגם העמדה לדין של .גורם כזה תובא לאישורו של אחד משני הגורמים הללו . תאגידים גדולים ומרכזיים במגזר הפרטי12א למעשה, אף כי לא להלכה, היועץ המשפטי לממשלה מעורב בפתיחת חקירה .והגשת כתב אישום נגד תאגיד גדול אף שאין לכך התייחסות בחקיקה או בהנחיות, נהוג שפתיחה בחקירה או הגשת כתב אישום נגד תאגיד גדול כגון בנק מרכזי תובא לאישור פרקליט המדינה או .היועץ המשפטי לממשלה 37בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ב. הסמכות לאשר הגשת כתב אישום נגד קטינים במקרים מסוימים כשמדובר בהגשת כתב אישום נגד קטינים, מדובר בשתי סמכויות: הסמכות להגיש כתב אישום לאחר יותר משנה מיום ביצוע העבירה, שהואצלה למשנה לפרקליט המדינה (פלילי); והסמכות לאשר העמדה לדין של קטין עם מי שאינו .קטין, שהואצלה לפרקליטי המחוזות חוק : (להלן1971- לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), תשל"א14 בסעיף הנוער), נקבע כי נדרשת הסכמה של היועץ המשפטי לממשלה להעמיד אדם סעיף זה51.לדין בשל עבירה שביצע בהיותו קטין, אם עברה שנה מיום ביצועה מבטא את רצונו של המחוקק לוודא שתיקים שהחשוד בהם קטין יטופלו בהקדם האפשרי. המחוקק הכיר בכך שכאשר מדובר בקטינים, לחלוף הזמן משמעות גדולה במיוחד, שכן בפרק זמן של יותר משנה יכול קטין להתעצב ולהשתנות במידה ניכרת. המחוקק גם היה מודע לנזק שחקירה פלילית ממושכת עלולה לגרום לקטין, ורצה להגביל את הנזק במידת האפשר. מלשון הסעיף עולה כי כשמדובר בעבירה שביצע אדם בהיותו קטין, יעשו רשויות התביעה כל מאמץ כדי שכתב אישום יוגש בטרם חלפה שנה ממועד ביצוע העבירה, וכדי שהטיפול בתיק .יסתיים מהר ככל האפשר על אף האמור, החוק מאפשר להגיש כתב אישום גם לאחר חלוף שנה, באישורו של .היועץ המשפטי לממשלה, במקרים שמצדיקים זאת מבחינת האינטרס הציבורי לחוק הנוער, אצל היועץ14 את סמכותו לאשר הגשת כתב אישום על פי סעיף בפועל, מזה52.המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה ולמשנה לפרקליט המדינה .שנים רבות המשנה לפרקליט המדינה (פלילי) הוא הגורם העוסק בתחום זה לחוק קובע: "אין להעמיד אדם לדין בשל עבירה שביצע בהיותו קטין אם14  סעיף51 ."עברה שנה מיום ביצועה אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה א(א) לחוק סדר הדין הפלילי. ראו242 מכוח סעיף4.4.2004  האצלה זו נעשתה ביום52 .התוספת השלישית לחוק האמור 38 46 הצעה לסדר אחד השיקולים המנחים בהנחיית פרקליט המדינה העוסקת בנושא (הנחיה ) האם לבקש אישור יועץ להגשת כתב אישום בחלוף שנה ממועד1.15 מספר ביצוע העבירה, מתייחס לטעמים שבשלהם חלפה יותר משנה בלי שהוגש כתב אישום. כשהסיבה היא התנהלותן של רשויות החקירה ו/או התביעה, יהיה בכך 53.משום שיקול משמעותי להימנע מהגשת בקשה לאישור היועץ וממתן האישור במילים אחרות, סמכות זו נועדה גם להיות מעין בקרה על קצב הטיפול של .פרקליטויות המחוז בתיקי קטינים המצב השני שנדרש בו אישור של היועץ המשפטי לממשלה הוא כשמדובר בהעמדה לדין של קטין יחד עם אדם שאינו קטין. כדי להגן עוד על קטינים בהקשר לחוק הנוער קובע כי העמדה לדין של קטין יחד עם אדם שאינו4 הפלילי, סעיף אישור זה נדרש מחשש שאם54.קטין טעונה הסכמה של היועץ המשפטי לממשלה קטין יועמד לדין יחד עם בגיר, בבית משפט שאינו בית משפט לנוער, זכויותיו של הקטין ייפגעו. גם את הסמכות הזאת רשאי היועץ המשפטי לממשלה לאצול 55.לפרקליט המדינה ולמשנה לפרקליט המדינה, ונוסף עליהם גם לפרקליט מחוז .סמכות זו אכן הואצלה, וכיום מפעילים אותה פרקליטי המחוזות ג. הסמכות לאשר הגשת כתב אישום בעבירות ""רגישות יש מקרים שבהם רגישות מיוחדת של העבירה דורשת שבעל סמכות בדרג בכיר יאשר הן לפתוח בחקירה בגין חשד לביצוע עבירה זו, והן להגיש כתב אישום "העמדת קטין לדין לאחר חלוף שנה1.15 (ט) להנחיית פרקליט המדינה5  סעיף53 .)17.11.2019 :ממועד ביצוע העבירה" (תאריך עדכון אחרון : "אין להעמיד1971-(א) לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), תשל"א4  סעיף54 ."לדין קטין יחד עם אדם שאינו קטין אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה .4.4.2004 א(א) לחוק סדר הדין הפלילי ביום242  האצלה זו נעשתה מכוח סעיף55 39בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בנדון. ודוק: בניגוד לקטגוריות הקודמות, מדובר במקרים שבהם לא תפקידו או גילו של החשוד הם לב העניין, אלא מהותה של העבירה עצמה. ככלל מדובר בעבירות שמשיקות לחופש הביטוי כגון עבירות ההסתה, ובשל החשש שהעמדה לדין תפגע יתר על המידה בחופש הביטוי או תעביר מסר מצנן, נדרש אישור של .גורם בכיר הן להגשת כתב האישום והן לעצם הפתיחה בחקירה עם זה בהנחיות הוחלט כי אישור נדרש גם להגשת כתב אישום בעבירות רגישות אחרות שאינן קשורות בהכרח לחופש הביטוי, כגון דת, ביטחון ויחסי חוץ של המדינה. הנושא מוסדר בהנחיות ובחוקים שונים, וכולם מרוכזים בהנחיית , העוסקת באישור פתיחה בחקירה והעמדה לדין14.12 פרקליט המדינה מספר ההנחיה מפרטת מי הגורם המוסמך56.בעבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת .לטפל בכל עבירה רגישה כזאת, וכשאפשר מפנה להוראות החוק בנדון בחלק מהעבירות העמדה לדין מחייבת את אישורו של היועץ המשפטי לממשלה 60; הסתה לגזענות59; המרדה58; הסתה לאי־ציות57;עצמו: הסתה להשתמטות עבירות63; גילוי הזדהות עם ארגון טרור62; הסתה לטרור61;הסתה לאלימות 65. ועבירות של איסור לשון הרע על ציבור64;לפי חוק איסור הכחשת השואה "אישור לפתיחה בחקירה והעמדה לדין בעבירות או14.12  הנחיית פרקליט המדינה56 דצמבר15 ,). עדכון אחרון: יז כסלו תש"ף23.2.1999( "עניינים בעלי רגישות מיוחדת .2019 .1977‑ לחוק העונשין, התשל"ז109  עבירה לפי סעיף57 . לחוק העונשין110  עבירה לפי סעיף58 . לחוק העונשין136‑133  עבירות לפי סעיפים59 .ד לחוק העונשין144-א144  עבירות לפי סעיפים60 . לחוק העונשין3ד144‑2ד144  עבירות לפי סעיפים61 . לחוק המאבק בטרור24  עבירה לפי סעיף62 .(ג) לחוק המאבק בטרור24 (א) וסעיף24  עבירות לפי סעיף63 .1986‑ עבירות לפי חוק איסור הכחשת השואה, התשמ"ו64 .1965‑ לחוק איסור לשון הרע, התשכ"ה4  עבירה לפי סעיף65 40 46 הצעה לסדר כל העבירות הללו עוסקות בעבירות ביטוי, והמחוקק סבר שבשל רגישותו של התחום נדרש לכך אישור אישי של היועץ המשפטי לממשלה. סמכות זו — בכל העבירות שפורטו — אינה ניתנת להאצלה. בשאר העבירות המנויות בהנחיית ,פרקליט המדינה, העמדה לדין אינה טעונה אישור של היועץ המשפטי לממשלה אך כן נדרש אישור של גורם בכיר אחר. ככלל, גורם זה יכול להיות פרקליט המדינה או אחד ממשניו, ואולם קביעה זו יכולה להשתנות. כיום הגורם המוסמך לאשר הגשת כתב אישום ברוב העבירות הוא המשנה לפרקליט המדינה (תפקידים .)מיוחדים על פי ההנחיה גם פתיחה בחקירה בכל העבירות האלה טעונה אישור של גורם בכיר. בהנחיה נקבע כי הן בעבירות שהגשת כתב אישום בהן טעונה אישור של היועץ המשפטי לממשלה, והן באלה שטעונות אישור של פרקליט המדינה או משנהו — הגורם האחראי על אישור הפתיחה בחקירה יהיה בדרך כלל המשנה .)לפרקליט המדינה (תפקידים מיוחדים להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אישור של היועץ4.1004 בהתאם להנחיה המשפטי לממשלה נדרש גם להגשת כתב אישום שמוגש לבית משפט אזרחי . הסיבה היא שמדובר בתקנות מנדטוריות1945 ,)לפי תקנות ההגנה (שעת חירום שלעיתים הן מרחיקות לכת, ולכן ראוי שגורם בכיר יבחן אם אכן יש מקום להגשת כתב אישום בגין הפרתן. בתחילה אצל היועץ המשפטי לממשלה סמכות זו לפרקליט המדינה ולמשנהו, ולאחר מכן אף לפרקליט מחוז דרום (פלילי), בשל ריבוי כתבי האישום הכוללים עבירה לפי תקנות אלה המוגשים נגד תושבי רצועת עזה. בפועל מפעיל את הסמכות הזאת המשנה לפרקליט המדינה (תפקידים .)מיוחדים) או פרקליט מחוז דרום (פלילי 41בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ד. הסמכות לאשר נקיטת הליכים רגישים או פוגעניים במיוחד במהלך חקירה מגוון סמכויות מאפשרות לנקוט צעדי חקירה רגישים, ואולם מכוח החוק הן טעונות אישור של היועץ המשפטי לממשלה. בנושאים אלה מפעיל היועץ בפועל סמכויות פיקוח על רשויות החקירה או התביעה, בשל ההתנגשות האפשרית בין הצעד החקירתי הנדרש למען אכיפת החוק, ובין ערכים אחרים כגון הזכות לפרטיות, הזכות לחירות, הזכות להיפגש עם עורך דין, הצורך באכיפת חוק .שוויונית וכדומה. נפרט כמה דוגמאות לכך . הסמכות לאשר האזנת סתר במקרים מיוחדים1ד חוק האזנת : (להלן1979-"האזנת סתר", כהגדרתה בחוק האזנת סתר, התשל"ט החוק), היא האזנה לשיחת הזולת באמצעות מכשיר, לרבות הקלטת סתר או השיחה, בלי הסכמת איש מן המשוחחים. האזנת סתר מתבצעת באמצעות ציתות לטלפון או באמצעות הטמנת מכשיר האזנה במקום הימצאו של מי שמאזינים לו (האזנת נפח). האזנת סתר אסורה אלא אם ניתן לה היתר על פי דין, וביצועה ללא 66.היתר או שימוש בתוצריה הם עבירה פלילית שדינה מאסר חמש שנים לשימוש בהאזנות סתר חשיבות רבה כחלק מהמאבק בפשיעה בישראל. בד בבד ,יש לזכור כי היתר להאזנת סתר נותן כוח רב בידי רשויות החקירה והתביעה ופוגע בזכויות החשוד ובזכויותיהם של אחרים הנמצאים עימו בקשר. לפיכך שימוש בכלי זה דורש הפעלת שיקול דעת במשנה זהירות, מתוך איזון בין הצורך לקדם את החקירה מזה ולשמור על זכויות הפרט מזה. אחד הבלמים במערכת האיזונים והבלמים שבחוק האזנת סתר, הוא ההכרעה שהיתר להאזנת סתר יינתן רק לחקירת עבירות מסוג פשע. בלם נוסף הוא הדרישה כי היתר להאזנת סתר .ייתן רק נשיא או סגן נשיא של בית משפט מחוזי חוות דעת: האזנות סתר לחוק האזנת סתר. להרחבה ראו מבקר המדינה2  סעיף66 .)2010( בחקירות פליליות 42 46 הצעה לסדר זאת ועוד, לנוכח רגישות הסוגיה של האזנות סתר והחשש לפגיעה בזכויות המואזנים, נקבעו בחוק ובנוהלי המשטרה מנגנונים של פיקוח, דיווח ובקרה על פעולותיה בנושא, ואת אלה מבצעים גורמים חוץ־משטרתיים, בייחוד היועץ )(ו6 המשפטי לממשלה. פיקוח היועץ המשפטי לממשלה נקבע בעיקרו בסעיף לחוק האזנת סתר, המטיל על מפכ"ל המשטרה להגיש בכל חודש דין וחשבון ליועץ המשפטי לממשלה על ההיתרים שניתנו ועל תנאיהם. לצורך זה הקים היועץ המשפטי לממשלה צוות מיוחד בראשותו, שבודק את תוכנם של הדוחות ומקיים מעת לעת ישיבה בנושא. בישיבה, בהשתתפות הצוות המיוחד ונציגי המשטרה העוסקים בנושא, מוצגים דוחות ונתונים בדבר כל הבקשות להאזנת סתר שהוגשו בתקופה הרלוונטית, בין שאושרו ובין שלא, ומתקיים דיון הן בסוגיות כלליות שנוגעות לתהליכי העבודה של המשטרה, והן במקרים פרטניים 67.שמעוררים בעיות מיוחדות כשמדובר בהיתרים לנקיטת צעדים חריגים מאוד בתחום זה, בכמה סעיפים .החוק מקנה סמכות חלופית הן ליועץ המשפטי לממשלה והן לפרקליט המדינה לתת68,מדובר בסמכויות לתת היתר להשתמש בהאזנת סתר שהושגה שלא כדין ולתת היתר69,היתר להאזין לשיחות חסויות כגון שיחות בין עורך דין ללקוחו להגיש בקשה לקבילות ראיה שנקלטה בדרך של האזנת סתר שהושגה בניגוד בכל אלה הסמכות בחוק נתונה הן ליועץ המשפטי לממשלה והן70.להוראות החוק שעניינה הקשבה7.4 לפרקליט המדינה. עם זה בהנחיית פרקליט המדינה מספר או עיון בהאזנת סתר שלא כדין ושימוש בה כראייה במשפט, נקבע שפרקליט הפקדת סמכות זו71.המדינה הוא שייתן את ההיתרים הדרושים במקרים אלה באופן בלעדי בידי פרקליט המדינה מקורה בסיכום פנימי בין הגורמים, כנראה משום לא נמצאה סיבה טובה לדרוש שדווקא היועץ המשפטי לממשלה הוא .23 ' מבקר המדינה, שם, בעמ67 .ב לחוק האזנת סתר2  סעיף68 .א לחוק האזנת סתר9  סעיף69 .) לחוק האזנת סתר1(א13  סעיף70 "הקשבה או עיון בהאזנת סתר שלא כדין7.4 להנחית פרקליט המדינה7.3  סעיף71 ."ושימוש בה כראייה במשפט 43בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי שיעסוק בכך. עם זה הפיקוח הכולל על פעילות המשטרה בתחום זה, שהוזכר לעיל, נותר בידי היועץ המשפטי לממשלה עצמו, הפועל בעניין בעיקר באמצעות .משנהו לעניינים פליליים . הסמכות לאשר עריכת הסכם עד מדינה במקרים מיוחדים2ד סוגיית השימוש בעדי מדינה היא סוגיה מורכבת, שמעת לעת עולה גם על סדר עלתה סוגיה זו לדיון ציבורי נרחב בעקבות החתימה2018 היום הציבורי. בשנת 72.על שלושה הסכמי עד מדינה בתיקיו של ראש הממשלה לשעבר בנימין נתניהו לצד הקשיים שהשימוש בעדי מדינה מעורר, ניתנה האמת להיאמר: הסכמי עד מדינה, במקרים המתאימים, מביאים תועלת ציבורית גדולה. כריתת הסכמי עד מדינה הוא כלי חשוב בארגז הכלים המסור לרשויות החוק בהתמודדות .עם הפשיעה הגואה, ובעיקר עם הפשיעה המאורגנת והשחיתות הציבורית ,בשני מישורים אלה לעיתים רחוקות יש "מתלוננים", וללא סיוע של עדי מדינה יקשה מאוד להילחם ביעילות בתופעות אלה, ההרסניות לחברה. כלי זה מוכר בדמוקרטיות רבות, והוא הוכר כלגיטימי לחלוטין גם בפסיקות של בית המשפט 73.העליון הגדרתו של עד מדינה מצויה בפקודת הראיות. עד מדינה הוא "שותף לאותה 74."עבירה המעיד מטעם התביעה לאחר שניתנה או שהובטחה לו טובת הנאה .מכאן שעד המדינה בהכרח מעורב בביצוע העבירות, על כל המשתמע מכך אילולי זה היה המצב, הוא לא היה עומד בפני סכנת העמדה לדין, וסביר שלא היה לו צורך, או רצון, לשתף פעולה עם התביעה. הבעיה העיקרית בחתימה על הסכמים כאלה היא שכחלק מההסכם התביעה מוותרת על מיצוי הדין, לגמרי או באופן חלקי, עם עבריין, ומקנה לו חסינות מלאה או חלקית. לנוכח רגישות  להרחבה ראו שי ניצן "האם ישראל מדינה מושחתת" (כנס המכון הישראלי לדמוקרטיה72 אתר המכון הישראלי ""פרקליט המדינה משיב לנתניהו ומקור ראשון). ראו גם שי ניצן .)11.3.2018( לדמוקרטיה )26.11.2007 וואהבי עיאט נ' מדינת ישראל (נבו 3197/07  ראו למשל ע"פ73 .1971‑א(א) לפקודת הראיות [נוסח משולב], התשל"א54  סעיף74 44 46 הצעה לסדר זאת מובן שחתימה על הסכם עד מדינה היא הליך רגיש שדורש אישור של גורם משפטי בכיר, המוסמך להקנות לעד העבריין חסינות (מלאה או חלקית). זאת ועוד, טובת ההנאה המובטחת לעד עלולה להשפיע גם על מהימנות הודעתו, וגם .מבחינה זו נדרש פיקוח של גורם בכיר בטרם ייחתם הסכם שכזה ותיגבה העדות קובעת מי בעל הסמכות לחתום4.2201 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר ככלל נקבע בהנחיה כי הסכם עד מדינה רגיל ייערך75.ולאשר הסכם עד מדינה בכתב ובאישור פרקליט מחוז. עם זאת, במקרים שבהם נערך הסכם עד מדינה בנסיבות מיוחדות, כגון כשפרקליט המחוז סבור שיש מקום לחרוג מההנחיות או כשהחשוד המבקש לעצמו מעמד של עד מדינה מעורב בפשע חמור במיוחד וכן בכל מקרה רגיש אחר, ההנחיה קובעת כי על פרקליט המחוז להיוועץ בפרקליט המדינה. הוא הדין במקרה שבו מבקשים לתת לעד המדינה טובת הנאה חריגה או בתיקים בעלי חשיבות או רגישות גבוהה נקבע כי פרקליט המדינה76.לא מקובלת .יביא את הבקשה לידיעת היועץ המשפטי לממשלה ויבקש את אישורו לכך בפועל הנוהג הוא כי כאשר בתיק מסוים המשטרה מבקשת לחתום על יותר כך היה בפרשה77.מהסכם עד מדינה אחד, נדרש לכך אישור של פרקליט המדינה , שבה242 , שבמסגרתה הועמדו לדין ראשי כמה ארגוני פשיעה; בפרשה512 ,הועמדו לדין סגנית השר פאינה קירשנבאום וגורמים רבים אחרים; ועוד. בדומה גם כשמדובר בתיק פשע חמור והמשטרה מבקשת לחתום על הסכם עד מדינה 78.עם עבריין עיקרי, יש להביא את העניין לפתחו של פרקליט המדינה ככלל הסכמי עדי מדינה אינם מובאים לאישור היועץ המשפטי לממשלה, למעט בתיקים שבהם הוא מעורב אישית בניהול החקירה כגון בתיקים הנוגעים לאישי ציבור בכירים או בתיקים רגישים אחרים. לפיכך, מטבע הדברים, כל הסכמי עדי .)30.8.2005( " "עד מדינה4.2201 להנחיית היועץ המשפטי לממשלה5  סעיף75 . להנחיה5– ו3  סעיפים76 .5 (ח) להנחיה בשילוב עם סעיף2  נוהג המתבסס על סעיף77 .(ד) להנחיה2  ראו סעיף78 45בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי המדינה שנערכו בתיקי ראש הממשלה לשעבר נתניהו, הובאו לאישור היועץ .המשפטי לממשלה . הסמכות לאשר הגשת בקשה להארכת מעצר מעבר לשלושים יום3ד במדינה דמוקרטית הזכות לחירות היא מהזכויות החשובות ביותר, והיא אף לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. מאסר5 נקבעה כזכות חוקתית בישראל בסעיף של אדם פוגע פגיעה קשה בזכות זו, ושלילת חירותו של אדם טרם הגשת כתב ,)אישום — על אחת כמה וכמה. חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה — מעצרים , נתן בהוראותיו ביטוי לחובה שלא לפגוע בחירותו של אדם אלא1996-התשנ"ו לתכלית ראויה ובאופן מידתי, בין היתר באמצעות הפיקוח השיפוטי על הארכות מעצר בתקופה זו. דרישה נוספת שמטרתה להכביד על רשויות החקירה כך שלא (ב) לחוק, הדורש כי היועץ17 תפגע בחירותו של אדם שלא לצורך, מצויה בסעיף .המשפטי לממשלה יאשר כל הגשת בקשה להארכת מעצר מעבר לשלושים ימים ,מכיוון שמדובר בצעד רגיש ופוגעני, על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה כאשר שוקלים אם להגיש בקשת מעצר מעל שלושים ימים, יש לשקול את צורכי ,החקירה ואת עילות המעצר, וכן עניינים נוספים כגון נסיבות אישיות של העצור את הסמכות הזאת אצל79.הסיכוי להגשת כתב אישום תוך כדי ימי המעצר ועוד ובפועל הגורם המטפל80,היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה ומשנהו .)בכך הוא המשנה לפרקליט המדינה (פלילי . הסמכות לאשר נקיטת צעדים מיוחדים במסגרת המאבק בטרור4ד החוק נועד לתת לרשויות81.2016– נחקק חוק המאבק בטרור, תשע"ו2016 בשנת המדינה כלים מתאימים בתחום המשפט הפלילי והציבורי לשם התמודדות עם " "הארכת מעצר מעל שלושים יום4.3000  הנחיית היועץ המשפטי לממשלה79 .)19.12.2002( א לחוק סדר הדין הפלילי242 . ההאצלה בוצעה מכוח סעיף4.4.2004  הואצלה ביום80 .והתוספת השלישית . להלן: חוק המאבק בטרור81 46 46 הצעה לסדר איומי הטרור שבפניהם ניצבת מדינת ישראל, בשל ייחודה של התופעה. לצורך הצלחת המאבק בטרור ניתן בידי רשויות החוק מגוון רחב של כלים שתכליתם למנוע את ארגוני הטרור מלהתקיים ומלפעול, למנוע ולסכל פעילות טרור, לפגוע בתשתית הארגונית והפיננסית המזינה אותה, וכמובן — לתפוס את העבריינים 82.ולהביאם לדין בקביעת ההסדרים המוצעים נעשה מאמץ לאזן כראוי בין עוצמת הכלים בתחום המשפט הפלילי והציבורי הנדרשים להתמודדות אפקטיבית עם הסיכונים ,החמורים שיש בפעילות טרור במטרה לשמור על ביטחון הציבור והמדינה 83.ובין מחויבותה של המדינה לשמור על ערכי הדמוקרטיה ועל זכויות האדם המחויבות לזכויות האדם מגבילה את מידת הפגיעה האפשרית בהן כתוצאה מהתמודדות עם סיכוני הטרור, ומחייבת למצוא איזון נכון בין השאיפה למנוע .טרור ולהעמיד לדין את מבצעיו, ובין החובה לשמור על זכויות הפרט ועל חירותו על חשיבותו של איזון זה עמדו רבים, ובאחד המקומות אף אני עמדתי על כך :בעבר 898 ', עמ2556 , ספר החוקים2016- ראו דברי ההסבר לחוק המאבק בטרור, התשע"ו82 .)23.6.2016–(פורסם ב ספר מנשה שאוה: מחקרים במשפט " ראו למשל אהרן ברק "שפיטה, דמוקרטיה וטרור83 :)2006( 51‑48 ,43 ,לזכרו המאבק בטרור צריך להיעשות תוך איזון ראוי בין שני ערכים ועקרונות נוגדים. מחד גיסא, מונחים הערכים והעקרונות הקשורים לביטחון המדינה ואזרחיה. זכויות אדם אינן יכולות להצדיק בכל מקרה ובכל מצב פגיעה בביטחון המדינה [...] מאידך גיסא, מונחים הערכים והעקרונות הקשורים לכבוד האדם וחירותו. ביטחון המדינה לא יכול להצדיק פגיעה, בכל מקרה ובכל מצב, בזכויות האדם. ביטחון המדינה אינו היתר בלתי מוגבל לפגוע בפרט [...]. כל נקודת איזון שתיקבע בין ביטחון לחירות תטיל מגבלות כאלה או אחרות, הן על הביטחון והן על החירות. אין לקיים איזון ראוי כאשר זכויות האדם מקבלות את מלוא ההגנה, כאילו אין טרור; ואין לקיים איזון .ראוי כאשר ביטחון המדינה מקבל את מלוא ההגנה, כאילו אין זכויות אדם האיזון והפשרה הם מחיר הדמוקרטיה. רק דמוקרטיה חזקה, בטוחה ויציבה תוכל להגשים זכויות אדם, ורק דמוקרטיה הבנויה על יסודות של זכויות אדם תוכל להתקיים בביטחון [...] האיזון הראוי בין הביטחון לחירות הוא פרי .עמדה ברורה המכירה בחיוניות של הביטחון ובנחיצותן של זכויות האדם 47בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי מדינת ישראל היא מדינה יהודית ודמוקרטית שוחרת חירות. ישראל ,היא דמוקרטיה המתגוננת מפני אויביה מסביב ובכללם ארגוני הטרור .והיא פועלת במסגרת זכותה להגנה עצמית. אין מאבק מוצדק מזה יחד עם זאת, המדינה פועלת במסגרת החוק. זכינו להקים במדינת ישראל מערכת משפטית עצמאית. מערכת המשפט הישראלית חיה בתוך עמה. היא מודעת ומתמודדת היטב עם האתגרים הביטחוניים הייחודיים למדינתנו. המערכת המשפטית שותפה מלאה מאז קום המדינה למאבק הקשה נגד הטרור, ועושה כל שביכולתה כדי לאפשר במסגרת הדין. לא ניתן ,לממשלה ולצבא להגן על אזרחי המדינה ,לפעול אחרת, כל עוד מבקשים אנו לשמור על ערכינו הבסיסיים הדמוקרטיים והיהודיים. אכן, אפשר לבטל את כל המגבלות המשפטיות. אולם המשמעות תהיה ביטול הדמוקרטיה ושלטון החוק. כפרקליט מן השורה, הופעתי משך שנים רבות במאות ואולי אף באלפי עתירות לבג״צ, שכוונו נגד צעדים בטחוניים שנקטו הצבא והשב"כ. בכולן הגנתי על צעדים לא קלים ולא פשוטים שנדרשו לצורך המלחמה בטרור. עשיתי זאת מתוך אמונה בצדקת הדרך ומתוך הבנה כי אין מנוס לעתים — במסגרת מערכת האיזונים — מהפעלת צעדים 84.דרמטיים שפוגעים בזכויות אדם, כדי להלחם באויבינו כחלק ממערך האיזונים קבע המחוקק כי סמכויות מסוימות שניתנו לרשויות כדי 3 להילחם בטרור, ידרשו אישור של היועץ המשפטי לממשלה. כך למשל סעיף לחוק המאבק בטרור קובע כי בסמכותו של שר הביטחון להכריז כי חבר בני אדם הוא ארגון טרור. עוד קובע הסעיף שהכרזה על ארגון טרור תהיה על בסיס בקשה מנומקת בכתב מאת ראש השב"כ או ראש של רשות ביטחון אחרת באמצעות ראש השב"כ ובצירוף חוות דעתו, ובאישור היועץ המשפטי לממשלה. בהתאם לחוק, רשאי היועץ המשפטי לממשלה לאצול סמכות זו למשנה ליועץ94 לסעיף היועץ85.המשפטי לממשלה, לפרקליט המדינה ולמשנה לפרקליט המדינה .)20.12.2018( משרד המשפטים " שי ניצן "נאום פרקליט המדינה בוועידת גלובס84 .(ב) לחוק המאבק בטרור94  סעיף85 48 46 הצעה לסדר ובפועל הגורם המטפל בכך הוא המשנה86,המשפטי לממשלה אצל סמכות זו לפרקליט המדינה (תפקידים מיוחדים), אם כי מקרים רגישים מובאים לשולחנו .של פרקליט המדינה עצמו לחוק המאבק46 בהקשר זה של אישור נקיטת צעדי חקירה חריגים, נקבע בסעיף בטרור כי בקשה להשהיה של הבאת עצור בעבירת ביטחון חמורה לפני שופט שעות, תוגש רק באישור היועץ96 שעות מתחילת המעצר ועד72מעבר ל־ רשאי היועץ המשפטי לממשלה לאצול94 בהתאם לסעיף87.המשפטי לממשלה היועץ המשפטי88.סמכות זו לפרקליט המדינה ולמשנה לפרקליט המדינה ובפועל הגורם המטפל בכך הוא המשנה לפרקליט89,לממשלה אצל סמכות זו .)המדינה (תפקידים מיוחדים ) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה — מעצרים) נקבע כי הדיון2(16 בסעיף לחוק המאבק בטרור48 למרות זאת סעיף90.בהארכת מעצר יתקיים בפני החשוד קובע שראש אגף החקירות בשב"כ, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, רשאי להגיש בקשה בכתב לבית המשפט העליון להאריך את מעצרו של עצור שלא בנוכחותו. שופט בית המשפט העליון רשאי לאשר זאת אם שוכנע כי אם תופסק החקירה לשם הבאת העצור לדיון קיימת אפשרות קרובה לוודאי לסיכול של ' סמכותו הואצלה לפרקליט המדינה ולמשנים לפרקליט המדינה, י"פ התשע"ח [מס86 .)20.11.2017( 1494 ]7622 ) לחוק המאבק בטרור: "בית משפט רשאי, במקרים חריגים, לבקשת3()(א46  סעיף87 ראש שירות הביטחון הכללי שהוגשה בכתב בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, אם שוכנע כי הפסקת החקירה לצורך הבאת עצור בעבירת ביטחון חמורה לפני שופט עלולה לפגוע פגיעה ממשית בחקירה שיש בה כדי לסכל מניעת פגיעה בחיי אדם ‑ להורות על השהיית הבאתו ), שלא2(–) ו1( של העצור לפני שופט לתקופה נוספת על התקופות האמורות בפסקאות ." שעות; דיון לפי פסקה זו יתקיים שלא בנוכחות העצור24 תעלה על .(ב) לחוק המאבק בטרור94  סעיף88 ' סמכותו הואצלה לפרקליט המדינה ולמשנים לפרקליט המדינה, י"פ התשע"ח [מס89 .)20.11.2017( 1494 ]7622 .1996-) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), תשנ"ו2(16  סעיף90 49בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי לחוק אינו מאפשר לאצול94 מעניין לציין כי סעיף91.מניעת פגיעה בחיי אדם .סמכות זו, בניגוד לסמכויות חריגות אחרות לפי אותו חוק שפירטנו ונפרט לחוק המאבק בטרור עוסק במניעת פגישה של עורך דין עם יותר מעצור52 סעיף אחד באותה חקירה וקובע שמניעת פגישה כזאת, לתקופה שעולה על שלושים התיר ליועץ המשפטי94 יום, תהיה באישור היועץ המשפטי לממשלה. סעיף היועץ92.לממשלה לאצול סמכות זו לפרקליט המדינה ולמשנה לפרקליט המדינה ובפועל הגורם המטפל בכך הוא המשנה93,המשפטי לממשלה אצל סמכות זו .)לפרקליט המדינה (תפקידים מיוחדים סמכות שנקבעה שנים רבות קודם לכן, באותו הקשר, היא הסמכות לדחות פגישה של עצור עם עורך דינו כאשר הוא נחקר בעבירות ביטחון. ככלל עצור זכאי להיפגש עם עורך דין ולהיוועץ בו. החוק קובע שמזמן שביקש עצור להיפגש עם עורך דין — יאפשר זאת האחראי על החקירה ללא דיחוי. לכלל זה יש חריגים לחוק סדר הדין הפלילי35 שנוגעים לעבירות ביטחון, ואלה מנויים בסעיף (ג) לחוק קובע כי דחיית פגישה של עצור35 (סמכויות אכיפה — מעצרים). סעיף )(ד35 עם עורך דין לא תעלה על עשרה ימים, ותהיה מטעמים שיירשמו. בסעיף מקנה החוק סמכות להגיש בקשת הארכה מעבר לעשרה ימים, אך רק באישור יום בסך הכול. את21 היועץ המשפטי לממשלה ועד תקופה שלא תעלה על הסמכות הזאת — של אישור פנייה לבית משפט לצורך הארכת התקופה למניעת פגישה עם עורך דין בעבירות ביטחון — אצל היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט כשבפועל הגורם המטפל בכך הוא המשנה לפרקליט המדינה94,המדינה ולמשנהו .)(תפקידים מיוחדים . לחוק המאבק בטרור48  סעיף91 .(ב) לחוק המאבק בטרור94  סעיף92  סמכותו הואצלה לפרקליט המדינה ולמשנים לפרקליט המדינה, י"פ התשע"ח93 .)20.11.2017( 1494 ]7622 '[מס .א לחוק סדר הדין הפלילי והתוספת השלישית242  ההאצלה בוצעה מכוח סעיף94 50 46 הצעה לסדר ,2002-) לחוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים, תשס"ב2(א6 בדומה, סעיף קובע הסדר שלפיו שופט בית המשפט המחוזי רשאי, לפי בקשה שהוגשה לו באישור היועץ המשפטי לממשלה, להורות שכלוא לא ייפגש עם עורך דין מעבר לעשרה ימים (שעליהם רשאי להורות גורם מינהלי שמוגדר "הממונה"), אם מצא כי התקיימה עילה טובה לכך, ובלבד שסך כל תקופות הדחייה של פגישת הכלוא ,(ב) לחוק11 בהתאם לסעיף95. ימים מיום הכליאה21 עם עורך דין לא יעלו על א) לפרקליט2(6 היועץ המשפטי לממשלה רשאי לאצול את סמכותו לפי סעיף היועץ המשפטי96.המדינה, למשנה לפרקליט המדינה או לפרקליט מחוז ,)לממשלה אצל סמכות זו לפרקליט המדינה, משניו, פרקליט מחוז דרום (פלילי בפועל, מדובר בסמכות97.)ם (פלילי) ופרקליט מחוז ת"א (פלילי-פרקליט מחוז י נדירה שלא הופעלה כבר כמה שנים, ואם תופעל, ככל הנראה יטפל בכך המשנה .לפרקליט המדינה (תפקידים מיוחדים) ואולי גם פרקליטי המחוז שהוסמכו לכך ה. הסמכות לעכב הליכים חוק סדר הדין הפלילי קובע כי "בכל עת שלאחר הגשת כתב אישום ולפני הכרעת ,הדין, רשאי היועץ המשפטי לממשלה בהודעה מנומקת בכתב לבית־המשפט ליועץ המשפטי לממשלה ניתנה הרשות בחוק98."לעכב את הליכי המשפט והוא אצל אותה למשניו (בנוגע לכל תיק שהוא) וכן לפרקליט99,לאצול סמכות זו המדינה, למשניו, למנהל היחידה לעיכוב הליכים (שהיא חלק אורגני מפרקליטות המדינה) ולגורמים בכירים אחרים בפרקליטות בנוגע לתיקים שלא הפרקליטות .2002-) לחוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים, תשס"ב2(א6  סעיף95 .(ב) לחוק כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים11  סעיף96 .4.1.2009  הואצלה ביום97 .(א) לחוק סדר הדין הפלילי231  סעיף98 .(ב) לחוק סדר הדין הפלילי231  סעיף99 51בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בפועל, כיום היועץ100.טיפלה בהם, על פי קריטריונים מסוימים שפורטו בחוק המשפטי לממשלה דן באופן אישי בתיקי עיכוב הליכים רק במקרים חריגים ביותר. כך היה למשל בתיקו הפלילי של הרב הראשי לשעבר הרב בקשי דורון בשל מעמדו הבכיר של הרב. מעניין לציין כי עד101,בעת שהלה עמד לדין פלילי חלק נכבד מזמנם של היועצים המשפטיים לממשלה הוקדש לעשייה2004 שנת זו, שכן עד אז הופקדה בידיהם בלבד הסמכות לעכב הליכים. שינוי במצב חל רק .מששונה החוק, וליועץ המשפטי לממשלה ניתנה האפשרות לאצול סמכות זו החוק גם מסמיך את היועץ המשפטי לממשלה לחדש הליכים שעוכבו, בהודעה בכתב לבית המשפט, כל עוד לא עברו מיום שעוכבו ההליכים חמש שנים בפשע 102.ושנה אחת בעוון. החוק אינו מאפשר לאצול סמכות זו, כנראה עקב רגישותה לכאורה, ניתן היה לראות בסמכות עיכוב ההליכים של תיקי פרקליטות, המצויה בעיקרון בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, כמשתייכת לקטגוריה של פיקוח על עבודת הפרקליטות, שתידון בהמשך. ואולם לטעמנו לא מדויק לראות זאת 4.3030 כך, מהטעמים האלה: על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר העוסקת בעיכוב הליכים פליליים, הסמכות לעכב הליכים מופעלת רק באופן חריג וניתנת רק על יסוד טעמים יוצאי דופן שנובעים מנסיבות מיוחדות של העבירה או מנימוקים אישיים מיוחדים של הנאשם. הכלל הרחב הוא שהיועץ המשפטי לממשלה, או מי שהואצלה לו הסמכות לעכב הליכי משפט, אינו מהווה מעין ערכאת ערעור שבודקת מחדש את החלטת התובע להגיש כתב אישום, כדי .לברר אם יש די ראיות להגשת האישום או האם יש עניין לציבור בהגשת האישום . ילקוט פרסומים954 ' עמ30.12.2004 מיום5355 ' ילקוט פרסומים תשס"ה מס100 מיום5724 '. ילקוט פרסומים תשס"ח מס2417 ' עמ30.3.2006 מיום5512 'תשס"ו מס .96 ' עמ9.10.2007 מדינת ישראל נ' הרב אליהו בקשי דורון (נבו 46180-12-12 ) ת"פ (מחוזי י-ם101 .)25.5.2021 הרב אליהו בקשי דורון נ' מדינת ישראל (נבו 7535/17 ); ע"פ15.5.2017 שיקול דעת מנהלי באכיפת החוק  להתייחסות נרחבת לנושא זה ראו רות גביזון102 .)1991( 52 46 הצעה לסדר לפיכך, בדרך כלל, הטענה כי ראיות התביעה אינן אמינות או אינן מספיקות לא 103.תצדיק עיכוב הליכים ,בדומה, ההכרעה בין גרסאות עובדתיות סותרות, לאחר שהוגש כתב האישום מופקדת בידי בית המשפט, השומע את העדים ובודק את יתר הראיות, וככלל על סמך טענה במישור זה הליכים לא יעוכבו. כך גם טעמים שיש בהם כדי לרכך את חומרת העבירה כגון רקע אישי של הנאשם או מצב בריאותו, שבדרך כלל יש להם מקום בבית המשפט בעת הטיעון לעונש, אך אין בהם כדי להצדיק את עיכוב מכאן שסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לעכב הליכים לא104.ההליכים נועדה בעיקרה להיות חלק מסמכויות הפיקוח על עבודת הפרקליטות בהגשת .כתבי אישום עם זאת, במסגרת בחינת הבקשות לעיכוב ההליכים בפועל יש גם יסוד מסוים של פיקוח על עבודת התביעה. לעתים קרובות נאשם מבקש עיכוב הליכים בשל התפתחויות חריגות שאירעו במהלך המשפט (למשל מחלה קשה, פטירת קרוב משפחה מדרגה ראשונה, עזיבת עד מרכזי את הארץ וכו'). במקרים לא מעטים הבקשה מוגשת רק לאחר שהתביעה סירבה לחזור בה מכתב האישום בשל התפתחויות אלה, ובחלק מהמקרים היועץ המשפטי לממשלה או המוסמכים לכך אכן מעכבים את ההליכים בניגוד לעמדת התביעה. עוד נמצא כי בפועל לא פעם ההחלטה לעכב את ההליכים הופכת את החלטת התביעה. עם זאת יש לציין כי במקרים מסוימים התביעה מסכימה לעכב את ההליכים ומציגה את עמדתה בפני הגורם המוסמך, גם אם לא הסכימה לחזור בה מהאישום, שכן הדרך של עיכוב הליכים — שאותם ניתן לחדש בקלות יחסית — במקרים רבים מתאימה לדעת התביעה לטיפול במצב מסוים יותר מחזרה מכתב האישום. יובהר כי התביעה אינה יכולה להחליט בעצמה לעכב את ההליכים, ולכן נדרשת בקשה לעיכוב הליכים שתוגש ליועץ המשפטי לממשלה. כאשר מצורפת אליה הסכמת .התביעה — ברי כי ככלל היא תענה בחיוב " "עיכוב הליכים פליליים4.3030 להנחיית היועץ המשפטי לממשלה2.2  ראו סעיף103 .)27.7.2014 :(תאריך עדכון אחרון .שם  104 53בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי עוד נציין כי בפועל לא פעם תוך כדי העיון בתיקי עיכוב הליכים עולה לדיון מדיניות תביעה מסוימת של הפרקליטות או גורמי תביעה אחרים שאף הם כפופים לאפשרות לעכב הליכים שהם הגישו (כגון התביעה המשטרתית או התביעה במשרד איכות הסביבה וכדומה). בעקבות כך לעיתים מתקבלות החלטות מערכתיות שלהן השלכות רוחב על מדיניות התביעה, המהותית או הפרוצדורלית. גם בכך יש משום מימוש של סמכות הפיקוח של גורם מחוץ .לתביעה על התביעה, ולטעמנו יש בכך ערך לא מבוטל לסמכות להמיר כתב אישום בכופר בעבירות כאן המקום להקדיש כמה מילים .לאחר הגשת כתב האישום, כחלק מהסמכות הכללית לעיכוב הליכים כלכליות בתחום הכלכלי, בעבירות שונות, אפשר המחוקק בנסיבות מתאימות להמיר את לפני הגשת הגשת כתב האישום בהטלת כופר כספי. ככלל הדבר אמור להיעשות .כתב אישום בעבירות מס הגורם המוסמך לאשר מלכתחילה בקשה להמיר את ההליך הפלילי בתשלום כופר הוא רשות המיסים. ברוב חוקי המס הרלבנטיים נקבע כי לאחר שהוגש נגד נאשם כתב אישום, נטילת כופר טעונה הסכמה של היועץ המשפטי לממשלה, אך לא כך הדבר בכל הוראות החוק. כך למשל בפקודת מס הכנסה לא נעשתה כל הבחנה לעניין הסמכות לנטילת כופר בין המועד שלפני הגשת כתב ,) לעומת זאת, בחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה105.האישום למועד שלאחריו , נקבע שכאשר כבר הוגש כתב אישום נגד נאשם, נטילת כופר1963-תשכ"ג לחוק מס ערך121 גם בסעיף106.טעונה הסכמה של היועץ המשפטי לממשלה , נקבע שאם הוגש כתב אישום, אין לקחת כופר כסף אלא1975-מוסף, תשל"ו 107.""בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לכך . לפקודת מס הכנסה221  ראו סעיף105 .1963‑ לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), תשכ"ג101  ראו סעיף106 .1975‑ לחוק מס ערך מוסף, תשל"ו121  סעיף107 54 46 הצעה לסדר לחוק סדר הדין הפלילי, הדנה בעיכוב הליכים, וכדי לשמור231 לנוכח הוראת סעיף על מדיניות אחידה בהמרת כתב אישום בתשלום כופר כסף, נקבע בהנחיית היועץ , כי הסמכות להמיר הליך פלילי בתשלום כופר4.3031 המשפטי לממשלה מספר .לאחר שהוגש כתב אישום, על פי כל חוקי המס נתונה ליועץ המשפטי לממשלה לפיכך נאשם שמבקש להמיר את ההליך הפלילי בתשלום כופר, יכול לעשות כן על ידי הגשת בקשה לעיכוב הליכים ליועץ המשפטי לממשלה. במקרים חריגים 108.גם התובע בתיק רשאי להגיש בקשה דומה בתיקים שבטיפול הפרקליטות הסמכות לעכב הליכים בעבירות המס שצוינו הואצלה למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי). בתיקים שבהם התובע הוא לחוק סדר231 מרשות המיסים, הסמכות לעכב ההליכים הואצלה מכוח סעיף 109.הדין הפלילי למנהל המחלקה הפיסקאלית בפרקליטות המדינה ו. סמכויות פיקוח על הפרקליטות כחלק מהיותו הגורם העומד בראש התביעה הכללית, היועץ המשפטי לממשלה ,אחראי גם על עבודת הפרקליטות. עם זאת הוא גורם "חיצוני" לפרקליטות ומשום כך יש לו גם סמכויות פיקוח מגוונות עליה. על אחדות מהן פירטנו למעלה .בהקשרים ספציפיים, ועתה נפרט על סמכויות נוספות ומרכזיות . הסמכות להחליט בערר המוגש נגד גניזת תיק פלילי על ידי הפרקליטות1ו ערר הוא הליך שמקנה למתלונן בהליך פלילי את הזכות לערור על החלטת גוף חוקר או תובע שלא להעמיד לדין או שלא לפתוח בחקירה פלילית. הזכות לערר "עיכוב הליכים בעבירות4.3031 להנחיית היועץ המשפטי לממשלה1.2  סעיף108 .)1.12.2002( "פיסקליות וכלכליות . לחוק סדר הדין הפלילי231  ראו סעיף109 55בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי , על פי הכלל שהתווה המחוקק110. לחוק סדר הדין הפלילי64 מעוגנת בסעיף הגורם המוסמך להחליט בערר יהא תמיד בכיר מהגורם שקיבל את ההחלטה )המקורית. לפיכך על החלטה שקיבל תובע שאינו פרקליט (כגון תובע משטרתי וכן על החלטת גוף חוקר לגנוז תיק — יוגש ערר לפרקליט מחוז או למנהל תחום עררים בפרקליטות המדינה או לפרקליט בכיר אחר מפרקליטות המדינה שנקבע בחוק. על החלטה שנתן פרקליט מחוז או פרקליט אחר בפרקליטות שלא להעמיד לדין בגין חוסר ראיות או חוסר אשמה — יוגש ערר לפרקליט המדינה (המוסמך לאצול סמכות זו למשנהו — וסמכות זו אכן הואצלה). על החלטה שנתן פרקליט מחוז או כל פרקליט אחר בפרקליטות לגנוז תיק שלא בעילה של חוסר ראיות או חוסר אשמה — יוגש ערר ליועץ המשפטי לממשלה (המוסמך לאצול סמכות זו לפרקליט המדינה ולמשנהו, וסמכות זו אכן הואצלה). על החלטה שנתן משנה לפרקליט המדינה יוגש ערר ליועץ המשפטי לממשלה (המוסמך לאצול סמכות זו לפרקליט המדינה, וסמכות זו אכן הואצלה). על החלטה שנתן פרקליט .המדינה — יוגש ערר ליועץ המשפטי לממשלה, שאינו מוסמך לאצול סמכות זו מעניין לציין שכשנחקק החוק המקורי, הוקנתה הסמכות כולה ליועץ המשפטי לממשלה, אך החוק אפשר לו לאצול אותה לגורמים שונים, וכך אכן נעשה. עם הזמן הובילה סדרה של תיקוני חקיקה למצב האמור, שבמסגרתו נקבעו בחוק .הוראות פרטניות שקבעו סדרה של גורמים שאליהם ניתן להגיש ערר מהמבנה ההיררכי של המוסמכים לטיפול בעררים עולה שעם סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה נמנית גם סמכות הפיקוח על הפרקליטות, המתבטאת בכך שחלק מהעררים על החלטות הפרקליטות מובא להחלטתו. אמנם, סעיף (ב) מתיר ליועץ המשפטי לממשלה ברוב המקרים לאצול לפרקליט המדינה64 ולמשנהו את סמכותו בתחום זה, אך הסעיף מסייג היתר זה להחלטות של פרקליט המדינה. זאת ועוד, אצילת הסמכות אינה מונעת מהיועץ המשפטי לממשלה להידרש לערר מסוים על החלטה של פרקליט הכפוף לפרקליט המדינה, אם ימצא לנכון מסיבה מיוחדת לעשות זאת (אם כי יש לומר כי לא זכור 111.)לי שסמכות זו אכן הופעלה . לחוק סדר הדין הפלילי64  ראו סעיף110 .(ב) לחוק סדר הדין הפלילי64  סעיף111 56 46 הצעה לסדר ,מכיוון שהסמכות לגנוז תיקי חקירה היא סמכות מרכזית ביותר של הפרקליטות הפקדת הסמכות לדון בערר על החלטות הפרקליטים הבכירים בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, אף אם אינה באה לידי ביטוי בפועל למעט בעררים שמוגשים נגד החלטות אישיות שקיבל פרקליט המדינה, מבטאת בעיקרון את סמכות הפיקוח שיש ליועץ המשפטי לממשלה על החלטות הפרקליטות בתחום מרכזי .זה . הסמכות להורות על עיכוב ההליכים בכתב אישום שהגישה הפרקליטות2ו הסמכות לעכב הליכים נידונה באריכות בתת־פרק הקודם, אך היא ראויה להיזכר כאן בשנית שכן גם בסמכות זו יש במובן מסוים פיקוח של היועץ המשפטי לממשלה על עבודת הפרקליטות. אמנם, כפי שציינו, בהתאם להנחיות היועץ ,המשפטי לממשלה אין מדובר בבחינה מחודשת של נכונות ההחלטות בתיק והיועץ איננו ערכאת ערעור על הפרקליטות בשעה שהחליטה להגיש כתב אישום; עם זאת מדובר בסמכות שניתנה ליועץ המשפטי לממשלה בין היתר בהיותו הגורם המפקח עליה, ובפועל בהפעילו אותה או כשמשניו מפעילים .אותה, לעיתים מתממשת סמכות פיקוח של גורם חוץ־תביעתי על התביעה . הסמכות לפקח על משך הטיפול של הפרקליטות בתיק עד הגשת כתב אישום3ו או עד קבלת החלטה לגנוז אותו יש טעמים רבים לשאיפה שההליך הפלילי ינוהל ביעילות ובמהירות ושמשך הטיפול בתביעה עד קבלת החלטה אם להגיש כתב אישום יהיה קצר ככל בכלל התכליות לקיצור משך הזמן הנדרש לחקירה ולקבלת החלטה112.האפשר של התביעה ניתן למנות בין היתר את זכותו של החשוד או הנאשם לסיום מהיר של ההליך כחלק מהזכות להליך הוגן, את הקשיים הראייתיים המתעוררים עם חלוף הזמן, ואת התקהות שיקולי הגמול שביסוד הענישה ככל שחלף זמן רב יותר .ממועד ביצוע העבירה ); רינת קיטאי סנג'רו1987( 623‑622 יסודות בדיני עונשין ב  ראו ש"ז פלר112 .)2014( 228 ,227 עלי משפט יא ""הצדקות להתיישנות עבירות 57בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי לצד שיקולים אלה, לקיומם של הליכים פליליים מהירים יש גם חשיבות רבה כגורם מחנך ומרתיע כלפי החשודים, כלפי עבריינים פוטנציאלים אחרים וכלפי הציבור בכללותו. גם לנפגעי העבירה חשוב כמובן שההליך הפלילי יתנהל במהירות האפשרית. זאת ועוד, פעולות יעילות של מערכת אכיפת החוק הן 9 בעלות פוטנציאל אמיתי לתרום להגברת האמון של הציבור בה. לפיכך סעיף לחוק סדר הדין הפלילי קובע תקופת התיישנות שלאחריה לא ניתן להעמיד לדין .חשוד בביצוע עבירה ,2019-), התשע"ט87 ' פורסם חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס2019 בשנת שהסדיר מחדש את תקופות ההתיישנות על עבירות ועל עונשים, והוא חל החוק בנוסחו הקודם לתיקון קבע113.על עבירות שטרם התיישנו ביום כניסתו תקופות התיישנות קצובות לעבירות של פשע, עוון וחטא, אך הוסיף וקבע כי בעבירה של פשע ועוון שבעניינה נערכה חקירה או הוגש כתב אישום או התקיים הליך מטעם בית המשפט בתוך תקופת ההתיישנות, יתחיל מניין ההתיישנות מחדש מיום ההליך האחרון בחקירה, מיום הגשת כתב האישום, או מיום ההליך האחרון בבית המשפט, לפי העניין. מצב דברים זה אפשר למעשה להאריך את תקופות ההתיישנות באופן בלתי מוגבל בשל ניהול פעולות חקירה או בשל ניהול ") "תקופה מוגבלת1()(ג9 הליך משפטי. בתיקון החוק תוקן הסעיף כך שבסעיף נקבע פרק הזמן שבו יוארכו תקופות ההתיישנות האמורות בעקבות פעולות חקירה ותביעה. משך התקופה הנוספת נגזר מחומרת העבירה וממורכבות .החקירה א(א) לחוק סדר הדין הפלילי. סעיף57 במסגרת תיקון החוק התווסף גם סעיף זה קובע כי "משך הליכי חקירה והעמדה לדין יהיה בהתאם לתקופות שייקבעו בנוהלי רשויות החקירה באישור היועץ המשפטי לממשלה ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, לפי העניין; לא יוגש כתב אישום אם חלפו התקופות הקבועות בנהלים ובהנחיות כאמור אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה". היינו, אי־ עמידה בזמני הטיפול הקבועים בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה תוביל לגניזת .התיק, אלא אם ניתנה הסכמתו של היועץ המשפטי לממשלה להארכת המועד .2019-), התשע"ט87 ' חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס113 58 46 הצעה לסדר העוסקת במשך טיפול התביעה עד4.1202 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה להגשת כתב אישום, נועדה להציב בפני התביעה הכללית מגבלות זמן ברורות באשר למועד הקצוב לה עד קבלת החלטה בדבר הגשת כתב אישום או סגירת ) להנחיה כי התביעה תגבש את החלטתה2()(א4 התיק. ככלל נקבע בסעיף — הסופית בעניין תיק חקירה מסוים במגבלות הזמן האלה: בעבירות מסוג חטא חודשים; בעבירות מסוג עוון ובעבירות מסוג פשע שדינן עד עשר שנות6 בתוך — חודשים; ובעבירות מסוג פשע שדינן עשר שנות מאסר ומעלה18 מאסר — בתוך חודשים. בהמשך נקבעו לתקופות אלה חריגים מסוימים. עוד נקבעו24 בתוך הגורמים היכולים לאשר חריגה מפרק הזמן שנקבע בהנחיה בנסיבות המצדיקות .זאת מעניין לציין כי הנחיה זו של היועץ המשפטי לממשלה נקבעה לראשונה בשנת , ובה עוגן לראשונה מנגנון פיקוח של היועץ המשפטי לממשלה על קצב2010 ,2019 הטיפול של הפרקליטות בתיקיה, זמן רב לפני שהנושא עוגן בחקיקה. בשנת כאמור, עוגן מנגנון זה גם בחוק החָ רות. עוד חשוב לציין כי הוצאת ההנחיה בשנת אכן הביאה בתוך כמה שנים לידי שיפור גדול בקצב טיפול הפרקליטות2010 כיום ברוב התיקים הפרקליטות עומדת114.בתיקי החקירה שהועברו לטיפולה במועדי הטיפול שנקבעו להם בהנחיה, ורק בשיעור קטן יחסית נדרשת הארכת .מועד בכך נקבעו למעשה מנגנוני פיקוח ובקרה על קצב הטיפול של התביעה, ובכללה הצורך בקבלת אישור מגורם115.כמובן הפרקליטות, בתיקים המגיעים לטיפולה בכיר לכל חריגה גדולה מהמועדים שנקבעו בהנחיה, שאליה גם מפנה החוק, הוא ,כשלעצמו מבטיח שככלל לא יהיו חריגות מרובות ממועדים אלה. ואכן, בפועל מניסיוני עולה כי עצם הפיקוח על פרקי הזמן שבהם מטפל הפרקליט בכל תיק ותיק, הוא שמבטיח שככלל הפרקליטים יעמדו בהנחיות. בכך באה לידי ביטוי, גם פרקליטות המדינה — סיכום שנה : ראו למשל בדוח השנתי של פרקליטות המדינה114 .47 2019 "משך טיפול התביעה עד4.1202 (ג) להנחיית היועץ המשפטי לממשלה2  ראו סעיף115 .)3.2.2021( "להגשת כתב אישום 59בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי כאן, סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה כמפקח על רשויות התביעה ובראשן .הפרקליטות . סמכות פיקוח כללית על הפרקליטות4ו בסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להידרש לכל דבר ועניין שהפרקליטות עוסקת בו. מעמדו ועובדת היותו "התובע הכללי" והגורם הבכיר ביותר במערכת אכיפת החוק, מאפשרים לו בעיקרון להידרש לכל דבר ועניין שהפרקליטות עוסקת בו ושהוא מוצא לנכון להידרש לו — גם אם הדבר אינו מופיע בחוק או בהנחיה — הן לצורך קבלת החלטה בעניין מסוים, והן לצורך בירור תלונה על עניין מסוים בתיאום כמובן עם פרקליט המדינה. סמכות זו היא חלק מאחריותו הכוללת של היועץ לנהל את המערכת באופן מיטבי. בפועל סמכות זו מופעלת רק לעיתים רחוקות, אבל עצם הסמכות העקרונית לכך, המצויה בידיו, מגלמת בתוכה את יכולת הפיקוח שלו על עבודת הפרקליטות כגורם שמצד אחד אחראי .עליה ומצד שני "חיצוני" לה לחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה21 לעניין זה חשוב גם סעיף , הקובע שהיועץ המשפטי לממשלה רשאי לקבל לידיו2016-בערכאות, תשע"ו עותק מכל חומר או מידע שבידי הנציב או עובדי הנציבות שהושג כחלק ממילוי לחוק, הקובעת שאין27 עוד ראו את ההוראה המשלימה בסעיף116.תפקידם בסמכויות נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות כדי לגרוע מסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לערוך בירורים בנוגע לתפקודם של מייצגי המדינה בערכאות או כדי לגרוע מכל סמכות אחרת הנתונה לו. סעיפים אלה וסעיפים נוספים בחוק זה מחזקים את מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה וממחישים 117.את חשיבות תפקידו כגורם שמפקח על הפרקליטות ,) לחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות1()(ב21  סעיף116 .2016‑תשע"ו ) לחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה2(27  ראו נוסף על סעיף117 . לחוק זה19–(ג) ו18 ,)6()(א16 ,)(ב12 בערכאות, גם את סעיפים 60 46 הצעה לסדר בכך באה לידי ביטוי התפיסה העקרונית ולפיה היועץ המשפטי לממשלה מחזיק .במעין סמכות טבועה לפקח על כלל גורמי אכיפת החוק ז. סמכויות פיקוח על המשטרה ועל רשויות חקירה אחרות ליועץ המשפטי לממשלה נתונות מגוון של סמכויות פיקוח על המשטרה ועל רשויות חקירה אחרות כגון אגף החקירות בשב"כ. כך הדבר למשל בתחום לעיל), שבו סמכות הפיקוח הוקנתה ליועץ1האזנות הסתר (ראו סעיף ד המשפטי לממשלה באופן מפורש בחוק; כך הדבר בנושא הסמכות לאשר צעדי לעיל; כך4 ו־ד3חקירה חריגים, הן בכלל והן בתחום הביטחוני, כאמור בסעיפים ד — פיקוח של היועץ המשפטי לממשלה על3הדבר בנושא שבו עסקנו בסעיף ו קצבי ניהול החקירה; וכך הדבר גם בנושא סמכויות פיקוח כלליות בתחום אכיפת החוק, שבמסגרתו היועץ המשפטי לממשלה נדרש מעת לעת להחלטות פרטניות שהתקבלו באגף החקירות או בחטיבת התביעות של המשטרה, או לנושאים .עקרוניים ורוחביים הנוגעים לעבודתם גם בהקשר זה יש חפיפה מסוימת בין סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה לסמכויותיו של פרקליט המדינה, כמתואר לעיל וכפי שעוד יתואר להלן. ואולם ,ליועץ המשפטי לממשלה יש סמכות פיקוח כללית רחבה, שהיא סמכות טבועה בעיקר על יחידות שעוסקות בחקירה ובתביעה כגון אגף החקירות והמודיעין .במשטרה וחטיבת התביעות בה 61בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ח. סמכויות פיקוח על הפרקליטות הצבאית הראשית .ליועץ המשפטי לממשלה יש סמכות פיקוח על הפרקליטות הצבאית הראשית מערכת המשפט הצבאית היא מערכת נפרדת שמורכבת מבתי דין צבאיים (ובאיו"ש — בתי משפט צבאיים). גם התביעה בבתי משפט אלה היא מערכת נפרדת, שבראשה עומדים הפרקליט הצבאי הראשי (הפצ"ר) ומתחתיו התובע הצבאי הראשי. לפרקליט הצבאי הראשי מעמד מיוחד בדין הישראלי, והוא נחשב לפיכך הוא118.כמעין "מקביל" בסמכותו ובמעמדו ליועץ המשפטי לממשלה עצמאי מאוד, וככלל החלטותיו מתקבלות באופן עצמאי לפי הנחיות מדיניות שמנחות אותו (שחלקן פומביות), ושתי המערכות מתנהלות בנפרד. בעבר הייתה השאלה האם הפרקליט הצבאי כפוף בעיקרון להנחיות היועץ המשפטי לממשלה נתונה במחלוקת. ואכן, שנים רבות היה נהוג שניתן להגיש ליועץ המשפטי לממשלה השגה על החלטת הפרקליט הצבאי הראשי שלא להעמיד חייל לדין בגין עבירה של גרימת מוות, אך הזכות להגיש השגה כזאת צומצמה רק לעבירות ספציפיות אלה. יתרה מזאת, גם כאן היו שסברו שהדבר נעשה רק מכוח הסכמת .הפרקליט הצבאי לכך וכי החלטת היועץ המשפטי לממשלה אינה מחייבת אותו 119.20שאלה זו התחדדה בפרשת שדיאל באמצע שנות התשעים של המאה ה־ פרשה זו עסקה בתאונת ירי של כוח שיצא לפעולה בדרום לבנון. את הכוח הוביל  להשוואה בין מעמדו של הפרקליט הצבאי הראשי למעמדו של היועץ המשפטי לממשלה118 425/89 ); בג"ץ30.11.1994 יוכי ורן שפרן נ' תובע צבאי ראשי (נבו 6009/94 ראו בג"ץ ); בג"ץ1989( 718 )4(ג'מאל עבד אל קאדר מחמוד צופאן נ' הפרקליט הצבאי הראשי, מג 1860/13 ); בג"ץ24.6.2013‏ ,(נבו אבו רחמה נ' הפרקליט הצבאי הראשי 7195/08 ). להכרה11.05.2014 לאון וקסמן נ' אל"מ אודי בן אליעזר, התובע הצבאי הראשי (נבו עמרם שאול נ' הפרקליט 442/87 בעצמאותו ובשיקול דעתו הנרחב של הפצ"ר ראו בג"ץ .)1988( 749 )2(הצבאי הראשי, מב . לתיאור174 )3(התובע הצבאי נ' סגן שדיאל יהושע, נא 286/95 ) ראו צפ (צפון119 "סמכויות הפצ"ר אל רחב של פרשת שדיאל, שעליו מבוססים הדברים כאן, ראו לידור מלקו ,אכיפת הדין בעניינים מבצעיים "לממשלה ‑ פרשת שדיאל מול סמכויות היועץ המשפטי 62 46 הצעה לסדר ,מפקד המחלקה סגן משנה יהושע שדיאל. תנאי השטח הקשו מאוד על הלוחמים ובשל כך החליט שדיאל לסטות מהתוואי המתוכנן כאשר מאחוריו צועד סמל ,חיים בר־נתן ז"ל. לאחר הליכה ממושכת עצרו השניים והמתינו ליתר חיילי הכוח ואולם בשל שינוי המסלול נוצר נתק, והכוח לא המשיך אחריהם. אחד החיילים הבחין בדמות במקום שבו לא היה אמור להימצא מישהו מהכוח. הוא חשש שמדובר במחבל, וירה אל עבר הדמות. הכדורים פגעו בסמל בר־נתן ז"ל, והוא .מת מפצעיו בשטח בעקבות אירוע מותו של סמל בר־נתן נפתחה חקירת מצ"ח שבה התגלו מספר כשלים מבצעיים. הפצ"ר דאז אילן שיף החליט להימנע מהגשת כתב אישום ולהסתפק בהערה פיקודית בלבד לחובתו של סגן משנה שדיאל, בשל העובדה שהיה מדובר באירוע מבצעי. הוריו של בר־נתן ז"ל פנו אל היועץ המשפטי .לממשלה דאז מיכאל בן יאיר והשיגו על ההחלטה שלא להגיש כתב אישום ההורים ביקשו ממנו להורות על העמדתם לדין של כל המעורבים בפרשה — החל — בחייל היורה, עבור בסגן משנה שדיאל וכלה במפקדים בכירים בפיקוד הצפון בגין מות בנם. היועץ המשפטי לממשלה החליט להורות לפרקליט הצבאי הראשי להגיש כתב אישום נגד הקצין שדיאל. לדעתו, שדיאל התרשל בתפקידו כשסטה מהנתיב המתוכנן ללא יידוע הכוח. בתגובה השיב הפרקליט הצבאי ליועץ המשפטי לממשלה כי בהתאם לסעיפי חוק השיפוט הצבאי הקובעים את תפקיד הפרקליט הצבאי הראשי, בהיעדר הסכמה ביניהם בנוגע לצעדים המשפטיים שיש לנקוט, ליועץ המשפטי לממשלה אין סמכות להורות לבית דין צבאי על הגשת כתב אישום. הפרקליט הצבאי הוסיף וטען שכל עוד עמדתו שונה, אין .ביכולתו לפעול בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה בתגובה הייתה עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה כי הוא ראש מערכת התביעה והייעוץ המשפטי לממשלה, ומשום כך הוא המפרש המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת — על כל זרועותיה. לכן הכרעתו בעניין הליך ההשגה .גוברת על עמדת הפרקליט הצבאי, ועמדתו היא שצריכה להתקבל בסופו של דבר כן ראו אורי שהם "הפצ"ר והיועץ המשפטי לממשלה ‑ בין פרשת שדיאל לבג"ץ .אתר צה"ל .)2003( 203 ,16 אביבית עטייה" משפט וצבא 63בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי לדידו, חרף הייחודיות של מערכת המשפט הצבאית, היא אינה מנותקת ממערכת אכיפת החוק הכללית במדינה. משום כך כאשר היועץ המשפטי לממשלה מוצא לנכון להתערב בהחלטה שקיבל הפרקליט הצבאי, אף שמדובר במקרה נדיר, הוא רשאי ואף מחויב לעשות כן מכוח חובתו לשמור על שלטון החוק במדינה. מעניין לציין כי החלטה זו של היועץ המשפטי לממשלה התקבלה בניגוד לדעתם של כמעט כל הפרקליטים הרבים בפרקליטות המדינה שחיוו דעתם בנושא, לרבות פרקליטת המדינה דאז, שסברו כי לגופו של העניין אין מקום להתערבות זו .בהחלטת הפרקליט הצבאי במקביל למחלוקת בין הפרקליט הצבאי ליועץ המשפטי לממשלה, עתרו הוריו של בר־נתן לבג"ץ נגד שניהם כדי שיורו גם על העמדתם לדין של החייל היורה ושל קצינים בכירים בפיקוד הצפון. בית המשפט דחה את העתירה, בקובעו שאין מקום להתערב בהחלטת היועץ המשפטי לממשלה להעמיד לדין את סגן משנה לנוכח כל זאת קיבל הפרקליט הצבאי הראשי בלית ברירה את120.שדיאל בלבד .הדין והגיש כתב אישום בבית הדין הצבאי במחוז צפון נגד סגן משנה שדיאל )5()(ב351 בפתח הדיון בתיק טען סנגורו של הנאשם טענה טרומית לפי סעיף .", שעניינה "פגם או פסול בכתב האישום1955-לחוק השיפוט הצבאי, תשט"ו לטענתו, מן החוק עולה שיש להגיש כתב אישום רק מכוח שיקול דעת עצמאי של הפרקליט הצבאי הראשי, ולא מכוח שיקול דעתו של גורם אחר שלא הוסמך לכך לפי חוק השיפוט הצבאי. לאחר דיון ארוך בהוראות החוק ובסמכויותיהם של הפרקליט הצבאי הראשי והיועץ המשפטי לממשלה, הגיע בית הדין הצבאי .למסקנה שהפרקליט הצבאי אכן אינו סר למרותו של היועץ המשפטי לממשלה בכל הנוגע לנוהל ההשגות, הדגיש בית הדין כי מדובר בנוהל שמטרתו לתת למשפחות החללים אפשרות לפרוס את טענותיהם בפני היועץ המשפטי לממשלה כגורם נוסף, שיכול לתת חוות דעת בעניין זה לפרקליט הצבאי; אך לדעת בית הדין אין הוא מוסמך להורות לו כיצד לפעול. לנוכח זאת קבע בית הדין שכתב האישום הוגש בהוראתו של מי שאינו מוסמך, ומכיוון שדעתו של הגורם .)12.03.2006 אריה אבי חיים בר נתן נ' היועמ"ש (נבו 4461/95  בג"ץ120 64 46 הצעה לסדר המוסמך הייתה שאין מקום להגיש כתב אישום זה, נפל בהליך פגם חריף שמחייב .את ביטול כתב האישום היועץ המשפטי לממשלה בן יאיר סבר שפסק הדין בעייתי מאוד, אך לא דרש להגיש ערר. עם זאת מכאן ואילך סירב לדון בהשגות נוספות, שכן טען כי אין .מקום לכך שהוא ידון בהן רק כמעין "יועץ" לפרקליט הצבאי, ולא כגורם מחייב רק משנכנס לכהונתו היועץ המשפטי לממשלה הבא, אליקים רובינשטיין, חודש .הנוהג של הגשת השגות על החלטות הפצ"ר בתחום זה ליועץ המשפטי לממשלה ,שנים אחדות לאחר מכן, בפרשת אביבית עטיה, שהגיעה לבית המשפט העליון נפסק חד־משמעית כי הפרקליט הצבאי הראשי כפוף מבחינה מקצועית ליועץ במרכז עתירה זו121.המשפטי לממשלה, אף שבדרך כלל הוא גורם בכיר ועצמאי ניצבה חיילת שהועמדה לדין בגין שימוש בסם מסוכן. המידע על השימוש בסם הגיע לרשויות התביעה מחברי צוות רפואי, לאחר שהמידע נמסר להם מהעותרת כשבאה לקבל אצלם טיפול רפואי. העותרת דרשה מהפרקליט הצבאי הראשי לבטל את כתב האישום משום שהמידע נמסר אגב הפרת חיסיון רפואי, ואולם הוא דחה את הבקשה בטענה שאת המידע מסרה החיילת גם לאחרים. לאחר מכן פנתה העותרת ליועץ המשפטי לממשלה בבקשה שיעכב את ההליכים בעניינה. היועץ המשפטי לממשלה סירב בטענה כי אין לו סמכות לעכב הליכים .שמתנהלים בבית דין צבאי בעקבות תגובתו עתרה החיילת לבג"ץ בדרישה שהיועץ המשפטי לממשלה ., הפצ"ר, לבטל את האישום2 יעכב את ההליכים בעניינה או לחלופין יורה למשיב בית המשפט פסק שסמכות עיכוב ההליכים לפי חוק סדר הדין הפלילי אמנם אינה חלה על הליכים שמתנהלים בפני בית דין צבאי, שהיא מערכת משפטית נפרדת; ואולם אין בהפרדתה ובייחודה של מערכת השיפוט הצבאית ובסמכויות .)1997( 714 )3(אביבית עטייה נ' היועץ המשפטי לממשלה, נא 4723/96  בג"ץ121 859 )5(ניסים אישה נ' היועץ המשפטי לממשלה, מט 4550/94 עוד ראו בהקשר זה בג"ץ (נבו סאמי עלי חסן עלי כוסבה נ' היועץ המשפטי לממשלה 1782/19 ); בג"ץ1995( .119 ); שהם "הפצ"ר והיועץ המשפטי לממשלה", לעיל ה"ש3.9.2020 65בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי הסטטוטוריות שהוענקו לפרקליט הצבאי הראשי כמי שממונה על השלטת המשפט ואכיפת החוק בצבא, כדי לגרוע ממעמדו של היועץ המשפטי לממשלה כ"גורם על" במערכת אכיפת החוק. לפיכך קבע בית המשפט כי סמכויות היועץ המשפטי לממשלה כראש מערכת אכיפת החוק וכפרשן המוסמך של החוק כלפי כל רשויות הממשל, חלות גם על הפרקליט הצבאי, וכי גם הוא נתון להנחייתו המקצועית של היועץ המשפטי לממשלה וכפוף לחוות־דעתו המשפטית. לנוכח זאת קבע בית המשפט שלושה קווים מנחים בסוגיית מעורבותו של היועץ :המשפטי לממשלה בהחלטות הפרקליט הצבאי ,)  היועץ המשפטי לממשלה רשאי להתערב, ואף להורות לפצ"ר1( כיצד לנהוג בהחלטות אשר לדעתו יש בהן עניין מיוחד לציבור או .שמוצא הוא שהשלכותיהן חורגות מעבר לתחומי המסגרת הצבאית מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בעניינים אלו תיעשה במסגרת תפקידו כמי שנושא באחריות עליונה לרשויות התביעה השונות .ולגורמים המשפטיים ברשות המבצעת )  היועץ המשפטי לממשלה יתערב בהחלטות הפצ"ר בכל אותם2( מקרים שבהם החלטת הפצ"ר תחרוג מן הנורמות המשפטיות המקובלות. התערבות היועץ המשפטי לממשלה בהחלטות אלו תיעשה מכוח סמכותו כמי שממונה על חוקיות פעולותיהן של זרועות .הממשל השונות )  בעניינים הנוגעים למדיניות כללית, כגון מדיניות התביעה3( הצבאית בהעמדה לדין, חייב הפצ"ר להביא בגדר שיקוליו את מדיניות התביעה הכללית הנקבעת על־ידי היועץ המשפטי לממשלה ואת הצורך באחידות ובהרמוניה של רשויות התביעה השונות. היועץ המשפטי רשאי להתערב בהחלטות הפצ"ר כאשר האחרון לא נתן 122.משקל ראוי לשיקול זה . לפסק דינה של השופטת ביניש11 שם, פסקה ,אביבית עטייה 4723/96  בג"ץ122 66 46 הצעה לסדר כעשרים שנה לאחר מכן הוציא היועץ המשפטי לממשלה, בתיאום עם הפרקליט הצבאי הראשי, שתי הנחיות חשובות שנוגעות למערכת היחסים ביניהם. הנחיות אלו הדגישו את עליונות היועץ המשפטי לממשלה על הפרקליט הצבאי, אך עדיין 123.צמצמו את תחומי התערבותו בהחלטות הפצ"ר למינימום המתחייב — "הפרקליט9.1002 ההנחיה הראשונה היא הנחיית היועץ המשפטי לממשלה — והיא עוסקת בהבהרת קווי הממשק בין מערכת המשפט124"הצבאי הראשי הצבאית בראשות הפרקליט הצבאי ובין זו הכללית בראשותו של היועץ המשפטי לממשלה. מטרתה להדגיש מצד אחד את מעמדו המשפטי העצמאי של הפרקליט הצבאי הראשי, ומצד שני את מסגרת ההנחיה המקצועית שלו על ידי היועץ המשפטי לממשלה, במטרה לייצר הרמוניה בעבודה המשותפת בין שתי מערכות הנחיה זו מבוססת בעיקרה על הקווים המנחים125.המשפט — הצבאית והכללית 126.אביבית עטיה שנקבעו בפסק דין  הנחיות אלה הוצאו כחלק מיישום המלצותיה של ועדת טירקל. ועדה זו הוקמה123 על ספינות שניסו להפר את הוראות הסגר הימי2010 במאי31–בעקבות השתלטות צה"ל ב על עזה. במהלך ההשתלטות על ספינת המרמרה התנגדו כמה מנוסעי הספינה בכוח לפעולת צה"ל, ועשרה מתוכם נהרגו. בעקבות הפעולה התעוררה מחאה בינלאומית, ובעקבותיה החליטה ממשלת ישראל להקים ועדה ציבורית בלתי תלויה לחקירת האירוע. הוועדה קיבלה גם מנדט נוסף: בחינת מנגנון חקירת התלונות על הפרת דיני הלחימה. בראש הוועדה הועמד שופט בית המשפט העליון (בדימוס) יעקב טירקל, ועם חבריה נמנו מומחים ישראלים. בהמלצותיה המליצה הוועדה בין היתר כי היועץ המשפטי לממשלה יוציא הנחיות בנושאי יחסיו עם הפצ"ר. לדוח ובו מסקנות הוועדה ראו הוועדה הציבורית לבדיקת דין וחשבון דוח שני: "הבדיקה והחקירה , ועדת טירקל2010 במאי31 האירוע הימי מיום "בישראל של תלונות וטענות בדבר הפרות של דיני הלחימה על פי המשפט הבינלאומי חקירת חשדות ‑ צה"ל חוקר את עצמו ). להרחבה ראו עמיחי כהן ויובל שני6.2.2013( "היועץ המשפטי לממשלה פרסם שתי ); עמיחי כהן וטל מימרן2011( להפרת דיני מלחמה הנחיות חדשות, המבהירות את הממשק בינו לבין הפרקליט הצבאי הראשי בעת מתן ייעוץ .)18.5.2015( אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה "משפטי ובחקירות לאחר אירועים חריגים .)16.4.2015( " "הפרקליט הצבאי הראשי9.1002  הנחיית היועץ המשפטי לממשלה124 .שם ,9.1002  ראו סעיף המטרה בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה125 .122 אביבית עטייה, לעיל ה"ש4723/96  בג"ץ126 67בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי שעניינה השגה4.5003 ההנחיה השנייה היא הנחיית היועץ המשפטי לממשלה על החלטות הפרקליט הצבאי הראשי בנוגע לחקירת אירועים שהתרחשו במהלך פעילות צבא ההגנה לישראל, שנטען שיש בהם משום הפרה חמורה של כללי הנחיה זו מבהירה כיצד משמש היועץ המשפטי127.המשפט הבינלאומי המנהגי לממשלה גורם פיקוח אזרחי ראוי על החלטותיו של הפרקליט הצבאי הראשי במקרים חריגים. לפי שיטת החקירות הצבאית, כאשר אזרח מת או מתרחש אירוע חמור אחר הנובע מפעולות צה"ל — הדבר מדווח מיד לפצ"ר, והוא בודק באופן מקדמי את הנסיבות. בעקבות הבדיקה, בסמכותו להורות על פתיחת 128.חקירה פלילית על ידי מצ"ח, או להסתפק בביצוע תחקיר מבצעי ההנחיה מסדירה את האפשרות להשיג על החלטת הפרקליט הצבאי הראשי במקרים שבהם הכריע שאין צורך לבצע חקירה פלילית בתלונה שמעלה חשדות שצה"ל הפר בחומרה את כללי המשפט הבינלאומי. הנחיה זו מיישמת את אחת ,מהמלצותיה של ועדת טירקל ולפיה מי שמתלונן על פעולות צה"ל בהקשר כזה יורשה להגיש ליועץ המשפטי לממשלה השגה על החלטת הפצ"ר שלא לחקור .הפרה לכאורה של דיני הלחימה מצירוף שתי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הללו עם פסקי הדין שהוזכרו למעלה עולה תמונה ברורה: ליועץ המשפטי לממשלה יש סמכות פיקוח ממשית על הפרקליטות הצבאית הראשית. לכך חשיבות רבה הן מבחינת המשפט הפנימי .הישראלי והן מבחינת המשפט הבינלאומי "השגה על החלטות הפרקליט הצבאי4.5003  הנחיית היועץ המשפטי לממשלה127 .)12.5.2019( "הראשי ., שם4.5003  ראו סעיף א להנחיית היועץ המשפטי לממשלה128 68 46 הצעה לסדר ט. סמכויות פיקוח כלליות על כלל רשויות התביעה בישראל ,בישראל קיימות רשויות תביעה רבות. הראשיות שבהן הן פרקליטות המדינה ולצידן יש רשויות129,חטיבת התביעות במשטרה והפרקליטות הצבאית הראשית תביעה רבות אחרות: יחידות תביעה במשרדי ממשלה שונים כגון המשרד לאיכות הסביבה, משרד הבריאות או משרד החקלאות; יחידות תביעה של רשויות מקומיות; יחידות תביעה של ועדות התכנון והבנייה; ויחידות תביעה של תאגידים סטטוטוריים. בסך הכול מדובר במאות רבות של תובעים, והיועץ .המשפטי לממשלה מפקח על כולם כיום פיקוח זה נעשה באמצעות "המחלקה להנחיית התובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה", הפועלת זה כמה שנים כחלק מהפרקליטות. המחלקה אחראית על הסמכתם של התובעים הפועלים מכוח הסמכת היועץ המשפטי לממשלה, והיא שאחראית על הכשרתם, על הפיקוח עליהם ובמידת הצורך גם .על שלילת ההסמכה שלהם סמכות הפיקוח של המחלקה, הנגזרת מסמכותו הטבועה של היועץ המשפטי לממשלה לפקח על כלל גורמי אכיפת החוק, היא סמכות חשובה מאוד. עד לא מכבר הייתה רמת הפיקוח של היועץ המשפטי לממשלה על כלל התובעים מינימלית. גם כיום עדיין קשה לפקח על הניהול השוטף של התיקים בכל היחידות הללו, אך עצם קיומה של המחלקה, הסמכויות שהוקנו לה והמגמה של הגברת הפיקוח — כל אלה תורמים להאחדה במדיניות התביעה הכללית ומשפרים במידה 130.ניכרת את תפקודן של היחידות הללו איחוד התביעה  לעניין התביעה המשטרתית ראו גיא לוריא ומרדכי קרמניצר129 .)2014( המשטרתית עם פרקליטות המדינה "הסמכת תובעים ברשויות המקומיות8.1100  ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה130 .7), בפרט סעיף א4.9.2017( "ובוועדות המקומיות לתכנון ולבניה 69בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי זאת ועוד, יחידות מסוימות, בעיקר במשרדי הממשלה, מצויות בקשר עם יחידות שונות של הפרקליטות, שמסייעות להן ומנחות אותן במידת הצורך. לפירוט .בעניין הסמכת התובעים הללו, ראו להלן ,י. הסמכות להסמיך תובעים במשרדי הממשלה — ברשויות המקומיות, בוועדות לתכנון ובנייה ועוד והפיקוח עליהם במשפט הפלילי המדינה היא המאשימה, ומייצג אותה התובע שמנהל את התביעה. בראש התביעה הכללית במדינת ישראל עומד היועץ המשפטי בחוק סדר הדין הפלילי נקבע בין היתר כי התובעים הם היועץ131.לממשלה המשפטי לממשלה ונציגיו — פרקליט המדינה, משנהו, פרקליטי המחוז ופרקליטים מפרקליטות המדינה, וכן מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו ,להיות תובע. הסמכות כאלה ניתנו מכוח החוק לתובעים במשרדי ממשלה שונים בתאגידים סטטוטוריים, ברשויות המקומיות, בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה תפקידו של התובע לנהל את ההליך הפלילי ובתוך כך להבטיח את132.ועוד 133.האינטרס הציבורי העומד בבסיס אכיפת החוק (ג) לחוק סדר הדין הפלילי קובע כי היועץ המשפטי לממשלה רשאי12 סעיף לאצול לפרקליט המדינה — דרך כלל, לסוגי עניינים או לעניין מסוים — את סמכותו היועץ המשפטי לממשלה אכן אצל את סמכותו להסמיך134.להסמיך תובע .122 לעיל ה"ש ,אביבית עטייה 4723/96  בג"ץ131 .)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי1()(א12  סעיף132 " "עצמאות התביעה הפלילית4.1001  להרחבה ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה133 .)9.11.2003( .(ג) לחוק סדר הדין הפלילי12  סעיף134 70 46 הצעה לסדר ובמשך שנים רבות הסמיכו את התובעים הן היועץ135 ,תובעים לפרקליט המדינה המשפטי לממשלה והן פרקליט המדינה. אלא שסעיף זה אינו מקור האצילה היחיד לסמכות זו. לעניין זה רלוונטית מאוד גם התוספת השלישית לחוק סדר :א(א), הקובע כי242 הדין הפלילי, המתייחסת ל־סעיף היועץ המשפטי לממשלה רשאי לאצול לכל אחד מבעלי התפקידים המנויים בטור א' בתוספת השלישית, דרך כלל, לסוגי ענינים או לענין מסוים, את הסמכויות הנתונות לו לפי הוראות החוקים כמפורט לצדם 136.בטור ב' בתוספת האמורה, כולן או מקצתן ,כיום על פי התוספת השלישית, מגוון של גורמים, נוסף על פרקליט המדינה ))(ב1()(א12 מוסמכים להסמיך תובעים בתחומים שונים. כך למשל לפי סעיף — לחוק, מנהל המחלקה להסמכת תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה שהיא חלק מהפרקליטות — רשאי להסמיך תובעים; מנהל המחלקה הפיסקאלית בפרקליטות רשאי להסמיך תובעים שהם תובעים לפי חוקי המס, ורשימת חוקים כלכליים נוספים המופיעים בתוספת השלישית; פרקליטי מחוז רשאים להסמיך מתמחים בפרקליטות המדינה להופיע כתובעים; ועוד. בפועל גורמים אלה — ולא היועץ המשפטי לממשלה עצמו — הם המסמיכים את רוב התובעים בכלל רשויות .התביעה במדינה יש תובעים שבעניינם יש חוק ספציפי הקובע מפורשות כי אותם חייב להסמיך היועץ המשפטי לממשלה. כך למשל כשמדובר בתובעי תכנון ובנייה המייצגים דרישה זו של החוק, שאת ההסמכה ייתן היועץ137.את הוועדות מקומיות המשפטי לממשלה בלבד, נועדה לצמצם את עצמאותן של הוועדות המקומיות )29.9.2005( 4336 ]5442 'י"פ התשס"ה [מס , סמכותו הואצלה לפרקליט במדינה135 . א(א) לחוק סדר הדין הפלילי242  סעיף136 .1965‑ יח לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה54  סעיף137 71בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בניהול הליכים פליליים, ולהגביר את פיקוחו של היועץ על הליכים אלה בעקבות 138.מקרים שבהם ועדות מקומיות השתמשו שלא ראוי בסמכות זו מנגד יש תובעים שאין חוק ספציפי שמחייב שיקבלו הסמכה ישירה מאת היועץ המשפטי לממשלה. כך למשל כשמדובר בתובעים עירוניים. ואולם הן בהתאם למשתמע מחוק סדר הדין הפלילי והן בהתאם למדיניות הנוהגת והמושרשת גם התובעים139,זה שנים רבות וכמו שגם עלה בפסיקה בבית המשפט העליון העירוניים חייבים בהסמכה מטעם היועץ המשפטי לממשלה, אף שאינם חלק מהתביעה הכללית. מכיוון שתובעים אלה נדרשים לפעול בתיאום עם זרועות התביעה האחרות ובכפוף להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, התפיסה היא 140.שהם אמורים לפעול על פי הסמכה מאת היועץ המשפטי לממשלה הוא הדין כשמדובר בתובעים במשרדי ממשלה המפעילים סמכויות שרלוונטיות למשרד שהם פועלים בו כגון המשרד לאיכות הסביבה, משרד הבריאות או משרד החקלאות. גם הם מהווים מעין "זרוע ארוכה" של היועץ המשפטי לממשלה .ופועלים מכוח ההסמכה שנתן להם בהתאם לתפיסה של היועץ המשפטי לממשלה כמי שמכוחו התובעים בכל ,התחומים הללו פועלים, הוקמה לפני שנים אחדות, כחלק מהפרקליטות "המחלקה להנחיית התובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה". כאמור בסעיף הקודם, המחלקה אחראית על הסמכתם של התובעים הפועלים מכוח הסמכת היועץ המשפטי לממשלה, וכן אחראית על הכשרתם, על הפיקוח עליהם ובמידת ,הצורך גם על שלילת ההסמכה במטרה לקדם אמות מידה מקצועיות ואחידות .ולהביא לידי ביטוי עקרונות הנובעים מאחדות התביעה הכללית )5(רון שדות נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, לודים, נח 252/04  ראו רע"פ138 .)2004( 871 .)2003( 851 )3(משה ח. אלי ע. בע"מ נ' מדינת ישראל, נז 322/03  רע"פ139 "הסמכת תובעים ברשויות8.1100 ) להנחיית היועץ המשפטי לממשלה6( סעיף א140 .)4.9.2017( "המקומיות ובוועדות המקומיות לתכנון ולבניה 72 46 הצעה לסדר סמכויות אלה של המחלקה, הנגזרות מסמכות היועץ המשפטי לממשלה, הן סמכויות חשובות מאוד שכן מכוחן יחידה זו מפקחת בפועל על מאות רבות של תובעים במשרדי הממשלה השונים, ברשויות המקומיות ובועדות התכנון והבנייה ברחבי הארץ. כיום מנהלת המחלקה היא שחותמת בפועל על רוב כתבי ההסמכה א לחוק242 של התובעים הללו, מכוח האצלת סמכות שניתנה לה על פי סעיף סדר הדין הפלילי. עם זאת, מעניין לציין, כי הסמכות לבטל הסמכה שניתנה, כגון בשל התנהגות לא ראויה של התובע שהוסמך על ידי היועץ המשפטי לממשלה או על ידי מי שהסמכות הואצלה לו, מצויה עדיין רק בידי היועץ המשפטי לממשלה .עצמו, בשל רגישות הנושא יא. הסמכות ליזום וללוות חקיקה פלילית ממשלתית ולבחון הצעות חוק פרטיות בתחום הפלילי כאמור במבוא, כחלק מתפקידיו מעניק היועץ המשפטי לממשלה ייעוץ משפטי לממשלה ולרשויות ממלכתיות נוספות וכן מייעץ ומסייע לממשלה בכלל ולשר .המשפטים בפרט בהכנת חקיקה שמוגשת לכנסת ובוחן הצעות חוק פרטיות כחלק מתפקידיו אלה היועץ המשפטי לממשלה אחראי גם על המחלקה .המייעצת לממשלה בתחום המשפט הפלילי ,)מחלקה זו, שבראשה עומד המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט פלילי .אחראית על גיבוש מדיניות חקיקה ומתן חוות דעת בתחום הפלילי הרחב המחלקה בוחנת הצעות חוק של הממשלה ושל חברי הכנסת שיש בהן רכיב פלילי — עבירה, ענישה, סמכויות חקירה וחיפוש וכיוצא באלה — כדי לוודא שהן ,תואמות עקרונות כלליים של הדין הפלילי ועקרונות חוקתיים כמו הזכות לכבוד 73בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי כשמדובר בהצעת חוק פרטית בתחום הפלילי, המחלקה141.לחירות ולשוויון מחווה דעתה האם יש מקום שהממשלה תאשר הצבעה בעד ההצעה או תתנגד לה. המחלקה גם יוזמת הצעות חוק בתחום הפלילי, לעיתים בעקבות פנייה של המשטרה, השב"כ, הפרקליטות או גורמי אכיפת חוק נוספים שמעבירים למחלקה הצעות לחקיקה או מפנים את תשומת ליבה לבעיה מסוימת בחוק הקיים. במקרים אלה בוחנת המחלקה את הנושא ומחליטה אם תיזום הצעת חוק לתיקון המצב הקיים. המחלקה גם אחראית על הכנת הנחיות יועץ המשפטי .לממשלה בתחום הפלילי האחריות על כלל הפעילות הזאת מצויה בידי היועץ המשפטי לממשלה מכוח הנוהג והסמכות הטבועה, שמכוחו המחלקה פועלת, והיועץ המשפטי לממשלה אף נדרש באופן אישי להצעות חוק רגישות או בעלות השלכות רוחב, לחוות דעת .חשובות ולהנחיות רוחביות שמוצע כי יוציא יב. הסמכות לקבוע בהנחיות מדיניות תביעה כללית ומדיניות חקירה היועץ המשפטי לממשלה מפרסם מעת לעת הנחיות מינהליות שמטרתן להתוות את מדיניות התביעה הכללית ואת מדיניות החקירה. טעמים רבים לצורך בפרסום , ראשית — פעמים רבות הקביעות בחקיקה אינן מפורטות די הצורך142.הנחיות אלו .וליועץ המשפטי לממשלה יש סמכות טבועה למלא את החסר במידת האפשר שנית — הנחיות היועץ המשפטי לממשלה נדרשות כדי לוודא שהדין נאכף באופן ,שוויוני ואחיד. שלישית — לעיתים, אף שיש סעיף חוק שקובע התנהגות כעבירה מטעמים של היעדר עניין ציבורי או מטעמים של משאבי אכיפה מוגבלים או .אתר משרד המשפטים " להרחבה ראו "המדריך הפנימי לעבודת ייעוץ וחקיקה141 אמות מידה להערכת היועץ המשפטי לממשלה‑ היועץ הטוב  להרחבה ראו גיא לוריא142 .)2015 , המכון הישראלי לדמוקרטיה108 (מחקר מדיניות64‑63 74 46 הצעה לסדר מטעמים של ריבוי עבירות/מכת מדינה, היועץ המשפטי לממשלה מנחה וקובע סדרי עדיפויות מתי יש מקום לאכוף ביתר, מתי בחסר ומתי אין מקום לאכוף כלל עבירה מסוימת. רביעית — לעתים נדרשת קביעת מדיניות ענישה מחמירה יותר או פחות. חמישית — האכיפה הפלילית של העבירה היא נדבך אחד במאבק של רשויות האכיפה. לצד האמצעי הפלילי ניתן וראוי להשתמש גם באמצעי אכיפה אזרחיים, מינהליים ומשמעתיים, בשילוב עם כלים חינוכיים וכלי הסברה. גם — האופן שראוי לשלב בין האמצעים או לתעדפם יכול להיקבע בהנחיות. שישית סיבות רבות אחרות, שבאות לידי ביטוי במגוון הנושאים הרחב שגם בהם ,נדרשות הנחיות של יועץ המשפטי לממשלה, וכאן תקצר היריעה מלפרטן. ככלל בתחומים הפליליים ולעיתים גם בתחומים אחרים ההנחיות נעשות בתיאום עם .פרקליט המדינה, לאחר שמיעת הערותיו, ולעיתים בעקבות המלצתו לא לכל ההנחיות חשיבות שווה. הנחיה שמשמעותה דרמטית היא ההנחיה שלא לאכוף כלל עבירה מסוימת הקבועה בחוק. מדובר בסמכות מרחיקת לכת, ועל כן משתמשים בה רק לעתים רחוקות. כדי להבין במה מדובר, נביא דוגמה מפורסמת לכך — החלטת היועץ המשפטי לממשלה בראשית שנות המדינה להורות שלא להעמיד לדין כלל בעבירת "משכב שלא כדרך הטבע". מן המפורסמות הוא השתלשלות האירועים ההיסטורית שהובילה לביטול העבירה :של משכב שלא כדרך הטבע, ובכך לביטול האיסור על יחסים הומוסקסואליים תחילה באמצעות הנחיית תביעה ולבסוף באמצעות ביטול החוק. ביטול העבירה ואולם אי־אפשר לעסוק בתפקידו של143.אף נידון בהרחבה בספרות המחקר היועץ המשפטי לממשלה בקביעת מדיניות תביעה כללית בלי לפרט על נושא .זה כאן, ולו בתמצית 195 המשפט ז " אלון הראל "עלייתה ונפילתה של המהפכה ההומוסקסואלית143 משפט "(תשס"ב); יובל יונאי "הדין בדבר נטייה חד–מינית — בין היסטוריה לסוציולוגיה (תשנ״ז); יפעת ביטון "השפעתו של חוק–יסוד: כבוד האדם וחירותו על531 ד וממשל ); חגית לרנאו ועינב מורגנשטרן2002( 401 ב קרית המשפט "מעמדם של זוגות חד–מיניים זכויות הקהילה ""מה לי ולמשפט הפלילי? קהילת הלהט"ב, המשפט הפלילי ואכיפת החוק (עינב מורגנשטרן, יניב892 משפט, נטייה מינית וזהות מגדרית‑ הגאה בישראל ‑ ); אילת לוין "העדר אכיפה של המשפט הפלילי2016 ,לושינסקי ואלון הראל עורכים .)10.3.2019( שורשים במשפט, אתר משרד המשפטים "המקרה הלהטב"י 75בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי , איסור על משכב שלא כדרך1977– לחוק העונשין, התשל"ז351 בעבר קבע סעיף הטבע. הפסיקה פירשה סעיף זה כאוסר על יחסי מין הומוסקסואליים — הן של ) מפקודת2(152 חקיקה זו היא למעשה אימוץ סעיף144.גברים והן של נשים . אולם אף1988 , המנדטורית, והיא עמדה בתוקפה עד שנת1936 ,החוק הפלילי שעבירה זו נותרה בחוק החרות, בפועל היא לא נאכפה כבר משנות החמישים 145.בעקבות הנחיה שהוציא היועץ המשפטי לממשלה דאז חיים כהן הוציא חיים כהן הנחיה1953 בשנת יובל יונאי ודורי ספיבק מציינים כי כבר 146.)2(152 מפורשת לתביעה הכללית שלא להגיש כתבי אישום בגין הפרת סעיף דבריו של חיים כהן עצמו, המתארים את פועלו בעניין כיועץ המשפטי לממשלה ,ואת תפיסת עולמו, מרתקים ואף מפתיעים בהתחשב בשנה שבה ניתנה ההנחיה ויש להם חשיבות רבה כשעוסקים בתפיסת תפקידו של היועץ המשפטי :לממשלה כיועץ משפטי נתתי את ההוראה "הנודעת לשמצה" שהמשטרה לא תטפל במקרים כאלה, אף־על־פי שהחוק הוא חוק. כמובן, אין זה דבר רצוי שהיועץ המשפטי יורה שלא לקיים חוק. אבל ניסיתי קודם להעביר הצעת חוק ברוח זו בממשלה ולא הצלחתי, וחשבתי שמחובתי שלא לקיים חוק שהוא לפי דעתי בלתי מוסרי. אנחנו דרשנו מן השופטים הגרמנים שלא יבצעו את החוקים של הנאצים שהיו אנטי־מוסריים בעיניהם, ואני חושב שזו החובה שמוטלת על שופט ועל יועץ משפטי שלא ייתנו את ידם לביצוע חוקים שהם לפי מיטב מצפונם בלתי ,מוסריים. ואם תשאל, במה אי־מוסריותו של חוק האוסר משכב זכר ). ואולם בישראל1954( 276 והבה נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ח 229/53  ע"פ144 .מעולם לא הועמדה לדין אישה בגין עבירות אלו  על אומץ ליבו של חיים כהן כיועץ המשפטי לממשלה וכשופט ועל הגנתו יוצאת145 על בית‑ מבחר כתבים, ד הדופן על זכויות האדם והליברליזם, ראו למשל אהרן ברק יא המשפט "); יצחק זמיר "השופט חיים ה׳ כהן: האיש והרוח2017( 357 המשפט ושופטיו .) (תשס"ג663 ב המשפט " (תשס"ז); דניאל פרידמן "חיים כהן ‑ דברים לזכרו137  יובל יונאי ודורי ספיבק "בין שתיקה לגינוי ‑ הבניית הזהות של ההומואים בשיח146 .)1990( 268 )2(סוציולוגיה ישראלית א "1988‑1948 המשפטי בישראל 76 46 הצעה לסדר ,אשיב לך שחוק כזה על מגע כלשהו בצנעה ובהסכמה בין מבוגרים אינו עולה בקנה אחד עם חירות האדם על גופו, ושלילת חירות זו היא פגיעה חמורה באחת מזכויות־היסוד של האדם. המדינה מוסמכת לאסור התנהגות הפוגעת (או העלולה לפגוע) בשלום הזולת; אבל היא 147.חורגת מסמכויותיה כשהיא שוללת זכות־יסוד שאינה מזיקה לאיש , הנחה ראש המחלקה הפלילית באגף1954 זמן קצר אחרי פרסום ההנחיה, בשנת ,חקירות במשטרת ישראל שבמקרה של קבלת תלונה או ידיעה על משכב זכר עדיין יש לפתוח תיק רגיל, אך תיקים אלה ייסגרו כמחוסרי עניין לציבור אלא אם 148.בוצע המעשה בכוח או שלא בהסכמה, או שבוצע בקטין : העוסקת בעבירות מין כתב כך1956 בחוות דעת נוספת שפרסם כהן בשנת לאמיתו של דבר, חייבים דיני העונשין לשקף, נאמנה ככל האפשר, את .מושגי המוסר של הדור; ואחרת יהפכו לאות מתה :ובהמשך אין עבירה — לא מינית ולא אחרת — כשהמעשה נעשה שלא בעל ) הנן אולי עבירות נגד2(152 כורחו של "הקורבן". העבירות שבסעיף הדת, אולי עבירות נגד המוסר הדתי, ואולי אף עבירות הגייניות (של .הגוף או של הנפש), אך אין הן עבירות שיש בהן עניין לחוק הפלילי כל אדם זכאי לעשות באברי המין שלו כחפצו, בין כדרך העולם ובין .)1989( 236 שיחות עם מיכאל ששר‑ חיים כהן שופט עליון  מיכאל ששר147 "טיפול בתיקים של50.001  אוסף בית מורשת משטרת ישראל ומשמר הגבול, תיק148 ). ראו מצוטט אצל לילך וגנר22.4.1954( "א) הפלות מלאכותיות; ב) משכב זכר אתר משרד ,שורשים במשפט " ‑ ביטול העבירה של משכב שלא כדרך הטבע1988" .)31.3.2019( המשפטים 77בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי שלא כדרכו — כל עוד אינו עושה מעשה שיש בו משום פגיעה בזולת 149.שלא כדין מעמד של פקודת קבע1956 קיבלה הנחיה זהה לזו שניתנה ב־1966 בשנת קבע מאיר שמגר כיועץ המשפטי1972 אבל רק בשנת150.של משטרת ישראל לממשלה כי הנחיית המשטרה הזאת והכללים האמורים בה ישמשו גם כקו מנחה . כך, רק אחרי יותר מעשרים שנה מאז152 לפרקליטים בקשר להפעלת סעיף הנחייתו המקורית של חיים כהן, קיבלה סוף סוף ההנחיה מעמד של הנחיית יועץ במקביל, במשך151.רשמית שמפורסמת בקובץ הנחיות היועץ המשפטי לממשלה השנים, ניסו הן משרד המשפטים והן חברי כנסת לבטל את העבירה ולמחקה בוטלה העבירה במסגרת רפורמה1988 כליל מספר החוקים, אבל רק בשנת 152.שנערכה בפרק חוק העונשין העוסק בעבירות מין השתלשלות האירועים בפרשת ביטול העבירה של יחסים הומוסקסואליים מלמדת רבות על החשיבות של סמכות היועץ המשפטי לממשלה בקביעת מדיניות תביעה כללית ומדיניות חקירה. הנחיות אלו מאפשרות ליועץ המשפטי לממשלה, מתוך ראייה רחבה ומערכתית, למקד את רשויות האכיפה באכיפת ,העבירות המעוררות עניין ציבורי ובמקביל להורות על מדיניות אחודה. יתרה מזו !הן אפילו מאפשרות לו להורות על אי־אכיפת עבירה הקבועה בחוק במפורש כאן המקום להתייחס לכמה הנחיות עדכניות של היועץ המשפטי לממשלה .שקבעו קביעות חשובות ביותר באשר לאכיפת כמה עבירות מורכבות ורגישות הנחיות אלה ימחישו את רוחבה ואת חשיבותה של סמכותו זו. בכלל ההנחיות  חיים כהן, חוות דעת על עבירות מיניות בפרק "עבירות נגד המוסר" בפקודת149 .). ראו מצוטט אצל וגנר "ביטול העבירה", שם6.5.1956( העונשין "עבירות מסוימות ‑ הטיפול14.01.012  פקודת המטה הארצי של משטרת ישראל150 .), מצוטט אצל וגנר, שם1.3.1966( "בהן " "הגשת כתבי אישום בענין משכב זכר50.049  הנחיית היועץ המשפטי לממשלה151 .)בוטלה( )1.1.1972( .1988‑), התשמ"ח22 ' חוק העונשין (תיקון מס152 78 46 הצעה לסדר ,4.1112 הללו אפשר להזכיר את הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר . על אף קיומה של עבירת2017 העוסקת בעבירת ריבוי נישואין, שנקבעה בשנת 154, ועל אף ביטויים ברורים בפסיקה בעניינה153,ריבוי נישואין בחוק העונשין לפיכך החליט היועץ המשפטי155.במישור הפלילי נהגה שנים רבות אכיפה מועטה ,לממשלה להנחות את רשויות החקירה והתביעה להגביר את האכיפה בעבירה זו הן לנוכח הימשכות התופעה וחומרתה, והן מטעמים של מחויבות ישראל לדין 156.הבינלאומי ולאמנה הבינלאומית בדבר ביטול אפליה נגד נשים על צורותיה הוועדה האחראית על יישום האמנה קבעה כי נישואים פוליגמיים עומדים בניגוד לזכותה של אישה לשוויון מול הגבר, ולא אחת קראה למדינת ישראל לנקוט בעקבות157.צעדים אקטיביים לאכוף את האיסור על ריבוי נישואין הקיים בחוק ההנחיה אכן חל שינוי בתחום זה, אם כי הדרך לאכיפה רחבה של האיסור עדיין .ארוכה עוד הנחיה חשובה בתחום מדיניות התביעה היא הנחיית יועץ המשפטי לממשלה שעניינה אחזקה של סמים ושימוש בהם לצריכה עצמית. לב הקושי4.1105 מספר שעימו באה ההנחיה להתמודד הוא העובדה שלהבדיל מסחר בסמים, עבירת השימוש העצמי בסם שונה במהותה, ולעיתים עצם ההרשעה והעונש מסבים . לחוק העונשין176  סעיף153 ;)1951( 481 יוסיפוף נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד ה 112/50  ראו למשל ע"פ154 המרכז (נבו‑ אלטורי סלימאן נ' פרקליטות מחוז 71388/06 )ע"פ (מחוזי ת"א .)24.9.2007 ." "עבירת ריבוי נישואין4.1112  הנחיית היועץ המשפטי לממשלה155 The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination  156 against Women (CEDAW) Concluding Observations of the Committee on the Elimination of  157 Discrimination against Women, Israel, 4.2.2011 (CEDAW/C/ISR/CO/5), para 49; Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Israel, 22.7.2005 (CEDAW/C/ISR/CO/3), para 41-42 79בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי לפיכך היה צורך למצוא158.נזק חמור שאינו עומד ביחס נאות לחומרת העבירה את האיזון בין שיקולי ההרתעה ובין ההתחשבות בעבריין על ידי בחירה נכונה ,מתי להעמיד לדין, ועל ידי בחירה בדרך מדרכי הענישה בכל מקרה לפי נסיבותיו .ובהתאם להתוויית המדיניות של היועץ המשפטי לממשלה הנחיה נוספת, שלאחרונה זכתה להד ציבורי נרחב, היא הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין חוק איסור צריכת זנות. בעקבות תיקון חוק איסור צריכת זנות , הוציא היועץ המשפטי לממשלה2019–(הוראת שעה ותיקון חקיקה), תשע"ט 159." — "מדיניות אכיפה בעניין חוק איסור צריכת זנות4.1115 את הנחיה מספר מטרת ההנחיה הייתה להתוות את מדיניות האכיפה של עבירת צריכת מעשה לחוק מדובר גם3 לחוק מתוך שימת לב לכך שלפי סעיף2 זנות הקבועה בסעיף .בעבירה מינהלית בנושא4.1102 עוד הנחיות חשובות הקובעות מדיניות תביעה הן למשל הנחיה בנושא העבירות של העלבת עובד ציבור4.1103 עבירת ה"סוב יודיצה", הנחיה לעניין עבירות לפי חוק איסור לשון הרע, הנחיה4.1107 וזילות בית משפט, הנחיה בענין עבירה של מתן שוחד לעובד ציבור זר, ועוד. את מכלול ההנחיות4.1110 . של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה4 בתחום הפלילי ניתן למצוא בעיקר בפרק אפשר לסכם ולומר שסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להוציא הנחיות לצורך התוויית מדיניות של רשויות האכיפה היא סמכות חשובה במיוחד. היא מאפשרת ליועץ לשלוט באכיפה בכללותה מתוך הכוונת הרשויות להתרכז באכיפת עבירות שמעוררות עניין ציבורי, ולא לאכוף ביתר עבירות שאינן מעוררות עניין ציבורי דומה. עוד מאפשרות ההנחיות ליועץ המשפטי לממשלה להתוות את המדיניות בשים לב למגוון האפיקים שרשויות המדינה יכולות לפעול בהם כגון אפיקים .מינהליים : "מדיניות התביעה ‑ סמים4.1105 (ב) להנחיית היועץ המשפטי לממשלה5  סעיף158 .)14.9.2003 :אחזקה ושימוש לצריכה עצמית" (תאריך עדכון אחרון "מדיניות אכיפה בעניין חוק איסור צריכת4.1115  הנחיית היועץ המשפטי לממשלה159 .)13.7.2020( "זנות 80 46 הצעה לסדר הנחיות דומות רבות נוספות כלולות גם בהנחיות פרקליט המדינה, שאליהן נתייחס בפרק הבא. השאלה אילו הנחיות מתאימות להיכלל בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ואילו מתאימות להיכלל בהנחיות פרקליט המדינה היא .שאלה חשובה, וגם אליה נתייחס יג. סמכויות במישור הפלילי הבינלאומי .ליועץ המשפטי מגוון סמכויות גם בתחום הפלילי הבינלאומי ולהלן נפרטן ,. הסמכות להגיש בקשה לנשיאת עונש בישראל בגין עונש שהוטל בחו"ל1יג והגשת בקשה לנשיאת עונש מאסר במדינת אזרחותו של אסיר הנמצא בישראל לחוק העונשין קובע שאדם הנמצא בישראל ובחוץ לארץ נידון בפסק דין10 סעיף חלוט על עבירה שחלים עליה דיני העונשין של ישראל, ולא נשא שם את העונש כולו, רשאי היועץ המשפטי לממשלה, במקום להעמידו לדין בארץ, לבקש מבית ,המשפט שיורה שהעונש שהוטל בחוץ לארץ או החלק ממנו שטרם בוצע שם בהתאם לתוספת160.יבוצע בישראל, כאילו הוטל העונש בישראל בפסק דין חלוט השלישית לחוק סדר הדין הפלילי, הואצלה סמכות זו לפרקליט המדינה ולמנהל 161.המחלקה הבינלאומית בפרקליטות המדינה ,1996-ג לחוק לנשיאת עונש מאסר במדינת אזרחותו של האסיר, תשנ"ז14 סעיף ג(א) לחוק קובע14 מסדיר עניינים שונים שנוגעים לבקשה זו. בין היתר, סעיף שהיועץ המשפטי לממשלה רשאי בטרם הגשת הבקשה לבקש מבית המשפט להורות על מעצרו של הנידון אם סבר כי המעצר דרוש כדי להבטיח את ביצוע . לחוק העונשין10  סעיף160 .) בתוספת השלישית לחוק סדר הדין הפלילי3(  סעיף161 81בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי סמכות זו אצל היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה וכן למנהל162.העונש המחלקה הבינלאומית בפרקליטות המדינה ולממונה על עניינים בינלאומיים 163.בפרקליטות, ובפועל האחרונים הם אלה המפעילים אותה .ג(ג) לחוק זה מקנה ליועץ המשפטי לממשלה סמכות חריגה אף יותר14 סעיף לפי הסעיף, אם סבר היועץ המשפטי לממשלה שיש צורך לעצור את הנידון בלי דיחוי ושאין שהות לפנות לבית המשפט, רשאי הוא לצוות בכתב על מעצרו. היועץ המשפטי לממשלה רשאי לאצול את סמכותו לפי סעיף זה לפרקליט המדינה או 164.לפרקליט מחוז . הגשת בקשת הסגרה2יג חוק ההסגרה קובע שבקשת הסגרה מטעם מדינת ישראל למדינה שבה נמצא היועץ165.המבוקש יגיש היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך מטעמו המשפטי לממשלה אצל סמכות זו לפרקליט המדינה וכן למנהל המחלקה הבינלאומית בפרקליטות המדינה ולממונה על עניינים בינלאומיים בפרקליטות 166.המדינה, ובפועל האחרונים הם אלה המפעילים אותה . הגשת בקשה לעזרה משפטית מטעם ישראל3יג בהתאם לחוק עזרה משפטית בין מדינות, הרשות המוסמכת להגיש בקשה החוק167.לעזרה משפטית מטעם מדינת ישראל היא היועץ המשפטי לממשלה .1996‑ג(א) לחוק לנשיאת עונש מאסר במדינת אזרחותו של האסיר, התשנ"ז14  סעיף162 ; תוקפה מיום779 ' עמ12.12.2005 מיום5468 ' ראו האצלת הסמכות י"פ תשס"ו מס163 .24.11.2005 .ג(ג) לחוק לנשיאת עונש מאסר במדינת אזרחותו של האסיר14  סעיף164 .1954-(ג) לחוק ההסגרה, התשי"ד3  סעיף165 .712 ' עמ5.12.2005 מיום5466 ' בי"פ תשס"ו מס24.11.2005  ראו הסמכה מיום166 .1998-(א) לחוק עזרה משפטית בין מדינות, התשנ"ח45  סעיף167 82 46 הצעה לסדר 168.קובע שהיועץ המשפטי לממשלה רשאי לאצול את סמכותו לפי סעיף זה היועץ המשפטי לממשלה אצל סמכות זו לפרקליט המדינה, וכן למנהל המחלקה הבינלאומית בפרקליטות המדינה ולממונה על עניינים בינלאומיים, ובפועל 169.האחרונים הם המפעילים אותה . אישור העמדה לדין על עבירות חוץ4יג (ב) לחוק העונשין קובע כי לא תהיה העמדה לדין על עבירת־חוץ אלא בידי9 סעיף בתחילה אצל היועץ המשפטי170.היועץ המשפטי לממשלה או בהסכמתו בכתב ולאחר מכן גם לפרקליט171,לממשלה סמכות זאת לפרקליט המדינה ולמשנהו מחוז דרום (פלילי), בשל ריבוי כתבי האישום נגד תושבי רצועת עזה שנמצא כי די 172.באישור של פרקליט המחוז להגשתם ,סמכות דומה קיימת ליועץ המשפטי לממשלה בפקודת הסמים המסוכנים (ד) לפקודה היועץ המשפטי לממשלה הוא המוסמך38 . לפי סעיף1973-תשל"ג לאשר בכתב הגשת כתב אישום בעבירות חוץ. גם סמכות זו הואצלה לבעלי 173 .התפקידים שנזכרו למעלה . אישור להעברת נאשם לאזור יהודה והשומרון או העברת חשודים בין5יג ישראל למועצה הפלסטינית בחוק להארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון — שיפוט כפי שהוארך תוקפן ותוקן נוסחן בחוק1967-בעבירות ועזרה משפטית) התשכ"ז .(ב) לחוק עזרה משפטית בין מדינות45  סעיף168 .1.12.2005  סמכות זו הואצלה ביום169 .(ב) לחוק העונשין9  סעיף170 .4.4.2004  סמכות זו הואצלה ביום171 א לחוק סדר242 . ההאצלות בוצעו לפי סעיף27.7.2010  סמכות זו הואצלה ביום172 .הדין הפלילי והתוספת השלישית . סמכות זו1973‑(ד) לפקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], תשל"ג38  סעיף173 . א לחוק סדר הדין הפלילי והתוספת השלישית42 לפי סעיף4.4.2004 הואצלה ביום 83בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי מעת לעת, נקבעו הסדרים שונים, בין היתר באשר להעברת נאשם לאזור, העברת מבוקש למועצה הפלסטינית, העברת חשוד מהמועצה הפלסטינית לישראל .וסייגים לעזרה משפטית לתקנות הנספחות לחוק הנ"ל כי אם קיים יסוד סביר4 כך למשל קובעת תקנה להניח שישראלי עבר באזור עבירה שבית משפט צבאי מוסמך לדון בה, והישראלי נמצא בישראל, רשאי היועץ המשפטי לממשלה להורות שהישראלי ייעצר על ,ידי שוטר ויימסר באותו אזור שבו נעברה העבירה, בדרך ולרשות שיורה עליהם כדי שיועמד שם לדין בבית משפט צבאי על אותה עבירה; והוא כשאין להבטיח את התייצבותו לדין בדרך אחרת. עוד נקבע כי היועץ המשפטי לממשלה רשאי לאצול סמכותו לפי תקנה זו, כולה או מקצתה, לפרקליט המדינה. בפועל, מכיוון שישראלים אינם עומדים לדין באופן תדיר בבתי משפט צבאיים באזור, נעשה 174.שימוש בסעיף זה רק לעיתים רחוקות זאת ועוד, בעקבות חתימת הסכם הביניים הישראלי־פלסטיני בדבר הגדה , הוספו הוראות לחוק הנ"ל1995 בספטמבר28 המערבית ורצועת עזה מיום .שנועדו להסדיר העברת חשודים ונאשמים בין ישראל למועצה הפלסטינית לתקנות הנספחות לחוק כי אם ביקשה המועצה10 כך למשל קובעת תקנה ,להעביר לידיה מבוקש כהגדרתו בתקנות, רשאי היועץ המשפטי לממשלה לאחר התייעצות עם שר המשפטים ולאחר שנוכח כי נתמלאו התנאים להעברת המבוקש בהתאם להסכם, להורות על העברתו למועצה. בחוק הובהר כי לעניין תקנה זו "מבוקש" הוא מי שאינו ישראלי והוא חשוד, נאשם או נידון שטרם ריצה .את מלוא עונשו בעבירה שהיא בסמכות השיפוט של המועצה קובעת כי בבקשה להעביר מהמועצה לישראל חשוד שיש14 במקביל תקנה לבית משפט בישראל סמכות שיפוט לגביו על פי כל דין וטרם הוגש נגדו כתב עבד אלנאצר פתחי צאדק אגבאריה נ' היועץ 3634/10  לעניין זה ראו למשל בג"ץ174 מוחמד מוסא שאקר ג'רדאת נ' היועץ 4765/11 ); בג"ץ9.12.2010 המשפטי לממשלה (נבו זוהיר אלקואסמה נ' בית משפט הצבאי 3789/20 ); בג"ץ30.8.2011 המשפטי לממשלה (נבו .)1.7.2020 בעופר (נבו 84 46 הצעה לסדר אישום, יתמוך צו מעצר של בית משפט. הבקשה לצו מעצר תוגש באישורו של .היועץ המשפטי לממשלה, ויצוין בה כי יש יסוד סביר להניח שהחשוד עבר עבירה )(א13 יצוין כי במסגרת החוק הנ"ל נקבעו גם סייגים לעזרה משפטית. כך בתקנה נקבע כי לא תיעשה פעולה לפי פרק זה אם קבע היועץ המשפטי לממשלה כי היא עלולה לפגוע בריבונותה של מדינת ישראל, בביטחונה, בתקנת הציבור או .בעניין חיוני אחר של מדינת ישראל יד. סמכויות שונות בתת־פרק זה קיבצנו סמכויות שונות, חלקן חשובות יותר וחלקן פחות, שאינן נכללות במישרין באחת הקטגוריות שהוצגו למעלה. עדיין אין בכך כדי למצות את כלל סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה בתחום הפלילי, ואולם יש בכך כדי להציג את פרישת סמכויותיו וגיוונן. כלל הסמכויות הללו ניתנו ליועץ המשפטי .לממשלה בשל היבטים רגישים שונים שקיימים בכל אחד מהנושאים שיפורטו . אישור להגשת כתב אישום מחדש לאחר חזרה מהאישום בהסכמת הנאשם1יד לחוק סדר הדין הפלילי קובע שאם חזר בו תובע מאישום לפני תשובת94 סעיף הנאשם לאישום, יבטל בית המשפט את האישום; ואם חזר בו לאחר מכן, יזכה עוד נקבע בסעיף קטן (ב) כי בהסכמת175.בית המשפט את הנאשם מאותו אישום התובע והנאשם רשאי בית המשפט לבטל אישום בכל עת עד להכרעת הדין, ודין ,הביטול יהיה כדין ביטול לפני תשובת הנאשם. לצורך הגשת כתב אישום מחודש לאחר שבוטל בהתאם לסעיף קטן (ב), החוק דורש אישור של היועץ המשפטי היועץ המשפטי176.לממשלה וכן דורש שיירשמו הטעמים להגשה המחודשת .(א) לחוק סדר הדין הפלילי94  סעיף175 .(ג) לחוק סדר הדין הפלילי94  סעיף176 85בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ובפועל עוסק בכך המשנה177,לממשלה אצל סמכות זו לפרקליט המדינה ומשנהו .)לפרקליט המדינה (פלילי . אישור לחידוש הליכים לאחר התלייתם2יד א לחוק סדר הדין הפלילי, רשאי בית המשפט בכל עת שלאחר94 בהתאם לסעיף הגשת כתב האישום ולפני גזר הדין להתלות את ההליכים, אם מיוזמתו ואם 178.לבקשת תובע, אם נוכח כי לא ניתן להביא את הנאשם להמשך משפטו לצורך חידוש הליכים לאחר שהותלו, נדרש אישורו של היועץ המשפטי לממשלה לחוק9 מטעמים שיירשמו כאשר עברו תקופות ההתיישנות המנויות בסעיף 179.סדר הדין הפלילי, ובלבד שההליכים הותלו מהטעם שהנאשם מתחמק מהדין ובפועל180,היועץ המשפטי לממשלה אצל סמכות זו לפרקליט המדינה ומשנהו .)עוסק בכך המשנה לפרקליט המדינה (פלילי . בקשת העמדה לדין לאחר שחרור מאשפוז בהתאם לחוק טיפול בחולי נפש3יד , אם אושפז נאשם על פי1991– לחוק טיפול בחולי נפש, תשנ"א21 בהתאם לסעיף צו של בית משפט או שהנאשם נמצא בטיפול מרפאתי על פי צו של בית משפט או על פי החלטת ועדה פסיכיאטרית, והוא שוחרר לאחר מכן, רשאי היועץ המשפטי עוד נקבע181.לממשלה להורות כי נאשם זה יועמד לדין על העבירה שבה הואשם בחוק כי אם מצא היועץ המשפטי לממשלה שאף שנאשם נמצא בטיפול מרפאתי על פי צו של בית משפט או על פי החלטת ועדה פסיכיאטרית, יש יסוד סביר להניח כי הוא מסוגל לעמוד לדין וכי נסיבות העניין בכללותן מתאימות להעמדתו ) לתוספת השלישית לחוק סדר הדין1( . ראו פרט4.4.2004  סמכות זו הואצלה ביום177 .הפלילי .א(א) לחוק סדר הדין הפלילי94  סעיף178 .א(ג) לחוק סדר הדין הפלילי94  סעיף179 ) לתוספת השלישית לחוק סדר הדין1( . ראו פרט4.4.2004  סמכות זו הואצלה ביום180 .הפלילי .1991‑­ לחוק טיפול בחולי נפש, תשנ"א21  סעיף181 86 46 הצעה לסדר לדין, הוא רשאי לפנות לבית המשפט בבקשה לעיון חוזר בהחלטה כי הנאשם היועץ המשפטי לממשלה אצל182.אינו מסוגל לעמוד לדין מחמת היותו חולה ובפועל מפעיל אותה המשנה לפרקליט183,סמכות זו לפרקליט המדינה ולמשנהו .)המדינה (פלילי . אישור להגשת אישום נגד אדם בגין גרימת מוות כאשר חלפה שנה מיום4יד העבירה של היועץ המשפטי לממשלה, דרוש אישור מוקדם של4.1004 בהתאם להנחיה היועץ המשפטי לממשלה כדי להגיש כתב אישום נגד אדם בגין גרימת מוות כאשר 184.המוות אירע יותר משנה מאז נעשה המעשה האסור האחרון שגרם למוות ובפועל185,היועץ המשפטי לממשלה אצל סמכות זו לפרקליט המדינה ולמשנהו .)מפעיל אותה המשנה לפרקליט המדינה (פלילי . הסמכות לאשר עריכת תחקיר משטרתי ולהורות על פתיחה בחקירה על5יד יסוד ממצאיו ,)בהתאם לחוק המשטרה (דין משמעתי, בירור קבילות שוטרים והוראות שונות , אם המפכ"ל סבור כי יש צורך לערוך תחקיר מיידי לשם שמירה2006-תשס"ו על חייו של אדם, על גופו או על שלומו בקשר לאירוע שאירע כחלק מפעילות המשטרה לשמירת הסדר הציבורי בנסיבות מסוימות המפורטות בחוק, הוא רשאי לערוך תחקיר זה בכפוף לאישור של היועץ המשפטי לממשלה או של מי בחוק נקבע כי ככלל דברים שהושמעו בתחקיר לא186.שהוא הסמיכו לעניין זה ,יתקבלו כראיה במשפט, ואולם חומר התחקיר יימסר ליועץ המשפטי לממשלה .א לחוק טיפול בחולי נפש21  סעיף182 ) לתוספת השלישית לחוק סדר הדין1( . ראו פרט4.4.2004  סמכות זו הואצלה ביום183 .הפלילי "אישור מוקדם להגשת כתב4.1004 (ה) להנחיית היועץ המשפטי לממשלה2  סעיף184 .)29.7.2016( "אישום .31.3.2004  סמכות זו הואצלה ביום185 .2006-)(ג) לחוק המשטרה, תשס"ו4()(א102  סעיף186 87בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי לפי בקשתו, ואם מצא היועץ המשפטי לממשלה כי מחומר התחקיר עולה חשד לביצוע עבירה המצדיק בדיקה או חקירה של גוף חוקר, הוא רשאי, לאחר שנועץ 187.במפכ"ל, להורות בכתב לגוף חוקר לפתוח בבדיקה או בחקירה הוראת חוק דומה — המחייבת העברה של חומרי התחקיר ליועץ המשפטי לממשלה לבקשתו — קיימת גם ביחס לשירותי כיבוי והצלה. גם בחוק כבאות , נקבע כי אם מצא היועץ המשפטי לממשלה כי מחומר2012-והצלה, תשע"ב ,התחקיר עולה חשד לביצוע עבירה שמצדיק בדיקה או חקירה על ידי גוף חוקר הוא רשאי, לאחר שנועץ בנציב, להורות בכתב לגוף חוקר לפתוח בבדיקה או 188.בחקירה את הסמכויות האלה אצל היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה .) ובפועל מפעיל אותן המשנה לפרקליט המדינה (פלילי189,ולמשנהו . הסמכות להורות על העמדה לדין משמעתי של סוהרים ושוטרים בגין שימוש6יד בכוח שלא כדין , מופיעה רשימה1971-כחלק מהתוספת השנייה לפקודת בתי הסוהר, תשל"ב , בתוספת עוסק בעבירת שימוש בכוח19 של עבירות משמעת של סוהרים. סעיף וקובע ששימוש של סוהר בכוח כלפי אדם במסגרת מילוי תפקיד ללא סמכות כדין וללא הצדק סביר, מעבר למידה הנדרשת או בניגוד לפקודות השירות או כל 190.הוראה אחרת שניתנה כדין — הוא עבירת משמעת בסעיף קטן (ב) נקבע שהעמדה לדין לפי פסקה זו תהא מסורה להחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה191.היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לכך .) לחוק המשטרה4()(ב102  סעיף187 .2012‑ לחוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, תשע"ב70  סעיף188 14.9.2006  סמכות זו הואצלה ביום189 .1971-(א) לתוספת השנייה לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב19  סעיף190 .(ב) לתוספת השנייה19  סעיף191 88 46 הצעה לסדר אצל סמכות זו לפרקליט המדינה, למשנים לפרקליט המדינה ולפרקליטי 192.המחוזות, ובפועל פרקליטי המחוזות הם שמפעילים אותה בדומה, בתוספת הראשונה לחוק המשטרה כלולה רשימה של עבירות משמעת לתוספת קובע ששימוש בכוח שלא כדין הוא עבירת19 של שוטרים. סעיף בסעיף קטן (ב) נקבע שהעמדה לדין לפי פסקה זו תהא מסורה193.משמעת היועץ194.להחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לכך המשפטי לממשלה הסמיך לכך את מנהל המחלקה לחקירות שוטרים וכן גורמים 195.בכירים נוספים במחלקה זו, ובפועל הם שמפעילים אותה . הסמכות להורות על דרכי הטיפול בתוצאות ביקורת של מבקר המדינה ושל7יד נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות שהעלו חשד לעבירה פלילית , אם בביקורת של מבקר1958-(ג) לחוק מבקר המדינה, תשי"ח14 על פי סעיף המדינה עולה חשש למעשה פלילי, יביא המבקר את העניין לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. היועץ המשפטי לממשלה מחויב על פי החוק להודיע למבקר ולוועדה לביקורת המדינה בתוך שישה חודשים מיום שהועבר אליו העניין, על היועץ המשפטי לממשלה אצל סמכות זו לפרקליט המדינה196.דרך טיפולו בנושא 197.)ולמשניו, ובפועל מפעיל אותה המשנה לפרקליט המדינה (פלילי הוראה דומה שמחייבת העברת מידע על חשש למעשה פלילי שעלה במסגרת בדיקה של נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, קבועה בסעיף 198.(ד) לחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות19 .2356 ' עמ16.3.2008 מיום5786 ' ראו ילקוט פרסומים תשס"ח מס192 .(א) לתוספת הראשונה19  סעיף193 .(ב) לתוספת הראשונה19  סעיף194 "חקירת אנשי משטרה על06.03.03  ראו גם פקודות משטרת ישראל של המפקח הכללי195 ."ידי המשטרה ועל ידי המחלקה לחקירת שוטרים שבמשרד המשפטים .] [נוסח משולב1958-(ג) לחוק מבקר המדינה, תשי"ח14  סעיף196 .9.2.2005  סמכות זו הואצלה ביום197 .(ד) לחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות19  סעיף198 89בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי . הסמכות להורות על עצירת הליכים משמעתיים בגופי משמעת עד סיומה8יד של חקירה פלילית לחוק העונשין קובעים כי בסמכותו של היועץ המשפטי270–269 סעיפים לממשלה לעצור הליכים משמעתיים המנוהלים במסגרת הליכי שיפוט .משמעתיים גופים רבים מקיימים "הליך שיפוטי" פנימי שבדרך כלל פירושו הליכים משמעתיים שנדונים בפני פורומים השייכים לאותם גופים (כדוגמת ארגונים מקצועיים, אקדמיים, קהילתיים). גופים אלה פועלים על פי כללים ותקנונים פנימיים, שמקנים לפורום את הסמכות לקיים בירור עובדתי של החשדות, לקבוע עונשים אלו עשויים להיות הוצאת אדם מגוף199.ממצאים ואף להטיל עונשים שהוא חבר בו; שלילת זכות מזכויותיו באותו גוף; פרסום לגנאי ברבים על מעשיו 200.של האדם או עיצום אחר שיש עימו גינוי לחוק העונשין קובע כי על אדם הממלא תפקיד בהליך שיפוט משמעתי269 סעיף כזה חלה החובה להודיע ליועץ המשפטי לממשלה או לבא כוחו אם בהליך 268 השפיטה מתעורר חשש לעבירה פלילית מן העבירות המפורטות בסעיף לחוק קובע שמעת שנמסרה הודעה270 סעיף201.)לחוק (הכולל עבירות רבות ,מבעל תפקיד בהליך שיפוטי או מעת שהואשם אדם בעבירה כהגדרתה לעיל והחליט היועץ המשפטי לממשלה לנקוט הליכים בבית משפט, הוא רשאי לצוות מטרתו202.על הפסקת השפיטה המשמעתית עד גמר ההליכים בבית המשפט של סעיף זה למנוע מהאדם שיישפט בהליך המשמעתי להעלות את הטענה של "כבר נשפטתי" משתרצה הפרקליטות לנקוט נגדו הליך פלילי או כשהליך ‑ "סימן ב' לפרק ט' לחוק העונשין14.23 ) להנחיית פרקליט המדינה4( ראו סעיף ב199 .)25.5.2017( "העלמת עבירות . לחוק העונשין268  ראו סעיף ההגדרות, סעיף200 . לחוק העונשין269  סעיף201 . לחוק העונשין270  סעיף202 90 46 הצעה לסדר כזה יגיע אל סיומו, והוא משמש לא פעם. סעיף זה משמש לא פעם את המשנה 203.לפרקליט המדינה (פלילי), שלו הואצלה סמכות זו . הסמכות להעמיד עורכי דין לדין משמעתי9יד ,עורכי הדין בישראל כפופים לדין המשמעתי המעוגן בחוק לשכת עורכי הדין לחוק, היועץ63 בהתאם לסעיף204., וכן בכללים שעוגנו מכוחו1961–תשכ"א המשפטי לממשלה הוא אחד הגורמים שלהם מוקנית הסמכות להגיש קובלנה לבית הדין המשמעתי בשל עבירות משמעת, לצד פרקליט המדינה, הוועד המחוזי הרלוונטי של לשכת עורכי הדין והוועד המרכזי שלה. היועץ המשפטי לממשלה רשאי לפנות לבית הדין מיוזמתו וכן על פי תלונתו של אדם אחר. עוד רשאי היועץ 205.המשפטי לממשלה למנות אדם לייצגו ולטעון בשמו בכל הליך משמעתי בפועל, היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה משתמשים בסמכות זו רק במקרים חריגים ונדירים, וכמדיניות מותירים את ההחלטה האם להעמיד עורך .דין לדין, למוסדות הלשכה סעיף דומה הנוגע לעבירות משמעת נקבע בעניינם של רואי חשבון. בחוק רואי , נקבע שהתובע לפני ועדת המשמעת יהיה עורך דין עובד1955–חשבון, תשט"ו עוד רשאי היועץ המשפטי206.המדינה שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך לממשלה לערער על החלטה שהחליטה מועצת רואי חשבון לאחר שערכה 207.חקירה ) לתוספת השלישית לחוק סדר5( א בצירוף פרט242  ההאצלה נעשתה מכוח סעיף203 .הדין הפלילי . לפירוט מכלול החקיקה1961- ראו פרק שישי לחוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א204 .לשכת עורכי הדין "אתיקה מקצועית / חקיקה" וההסדרים הקשורים לאתיקה מקצועית ראו . לחוק לשכת עורכי הדין63  סעיף205 .1955-ט(א) לחוק רואי חשבון, תשט"ו12  סעיף206 . לחוק רואי חשבון14  סעיף207 91בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי סמכויות היועץ המשפטי לממשלה — סיכום ביניים הקטגוריות המפורטות של סמכויות היועץ המשפטי לממשלה עולה14 מסקירת כי רובן הואצלו לפרקליט המדינה ולשאר גורמים בכירים בפרקליטות, אך חלק לא מבוטל מהן נשאר בסמכותו הבלעדית של היועץ המשפטי לממשלה. פירוט הסמכויות המצויות כיום באופן בלעדי בידי היועץ המשפטי לממשלה יובא להלן ,, והוא כולל בין היתר את סמכות ההעמדה לדין של ראש הממשלה, שרים5 בפרק חברי כנסת, שופטים וכדומה; סמכות ההעמדה לדין בעבירות רגישות מסוימות כגון הסתה לאלימות ולגזענות; סמכות הפיקוח על המשטרה בתחום האזנות הסתר; קבלת החלטה בערר על החלטות של פרקליט המדינה; קביעת הנחיות .לגבי משך פרקי טיפול התביעה בתיקים; ועוד מלוא סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה בתחום לא פירטנו בפרק זה את הפלילי, אך התייחסנו לרוב סמכויותיו. נראה לנו כי פריׂשת היקף רחב זה — מאפשרת להבין כי הדיון הציבורי, שבעיקרו מתמקד בסמכות ספציפית שלו גם אם חשובה מאוד — של העמדה לדין של ראש הממשלה ושריה, עוסק למעשה בסמכות אחת בלבד מתוך מגוון גדול של סמכויות המוקנות לו. עובדה זו רלוונטית מאוד להצעה שהועלתה, וזכתה לתמיכה לא מבוטלת, להפקיע מידי .היועץ המשפטי לממשלה את כל סמכויותיו בתחום הפלילי כדי להשלים את הפן העובדתי, נעבור עתה לסקירת סמכויותיו של פרקליט .המדינה בתחום הפלילי 92 46 הצעה לסדר נגזרות המדינה פרקליט סמכויות מחמישה מקורות. כדי להציג את התמונה המלאה, המשקפת את כלל סמכויותיו, יש להציג את הסמכויות מכל חמשת המקורות. גם בפרק זה נתמקד במישור הפלילי, שבו גם עיקר הסמכויות .הפורמליות של פרקליט המדינה מקור הסמכות הראשון והחשוב ביותר הוא כמובן החוק. בעשרות חוקים ניתנת סמכות מפורשת לפרקליט המדינה. באחדים מהם הפרקליט הוא בעל הסמכות הבלעדי המוזכר בחוק, ובאחרים הסמכות מוקנית לחלופין גם ליועץ המשפטי לממשלה. כאמור, רוב סמכויותיו של פרקליט המדינה הקבועות בחקיקה נוגעות .לעניינים פליליים המקור השני של סמכויות פרקליט המדינה הן סמכויות שהחוק העניק ליועץ המשפטי לממשלה, והוא אצל אותן לפרקליט המדינה. על כך הרחבנו בפרק .הקודם כשסקרנו את הסמכויות שהואצלו, ועל כן לא נשוב ונאריך בכך מקור הסמכות השלישי שממנו שואב פרקליט המדינה את סמכויותיו מצוי בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה. מדובר במקרים שבהם אין חקיקה מפורשת הקובעת כי נדרש אישור של גורם בכיר במערכת לפעולה מסוימת כגון הגשת ,כתב אישום, אבל היועץ המשפטי לממשלה בהנחיותיו קבע שאישור כזה נדרש וכן הוסיף וקבע שבעל הסמכות בעניין מסוים הוא פרקליט המדינה בלבד או 5 שלצידו הוסמכו גם גורמים נוספים. הדוגמה שהובאה למעלה מצויה בסעיף , הקובעת מי בעל הסמכות4.2201 להנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר לחתום ולאשר הסכם עד מדינה. ככלל נקבע בהנחיה כי הסדר עד מדינה רגיל ייערך בכתב ובאישור פרקליט מחוז. עם זאת, במקרים שבהם נערך הסכם עד מדינה בנסיבות מיוחדות — כגון כשפרקליט המחוז סבור שיש מקום לחרוג מההנחיות או כשהחשוד המבקש לעצמו מעמד של עד מדינה מעורב בפשע חמור במיוחד וכן בכל מקרה רגיש אחר — נקבע בהנחיה כי על פרקליט המחוז .להיוועץ בפרקליט המדינה 2 פרק סמכויות פרקליט המדינה בתחום המשפט הפלילי 93בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי דוגמה נוספת ניתן להביא מנושא קצב הטיפול בתיקי הפרקליטות. בהקשר זה קבע היועץ תקופות מרביות לטיפול בתיקים ואִ פשר למשנה לפרקליט המדינה להאריכן במקרים חריגים. במקרים חריגים מאוד נדרש להארכה אישורו האישי ) להנחיית היועץ המשפטי לממשלה3(של פרקליט המדינה. לענין זה ראו סעיף ד בנושא משך טיפול התביעה עד להגשת כתב אישום. בפועל, לפי4.1202 מספר ההנחיות רק מקרים מעטים מצריכים אישור או החלטה של פרקליט המדינה ,עצמו, ואילו מקרים רבים בהרבה מצריכים אישור של משנה לפרקליט המדינה .פרקליט מחוז או דרג בכיר אחר בפרקליטות מקור הסמכות הרביעי הוא הנחיות פרקליט המדינה המוצאות מכוח סמכותו הטבועה. כפי שציינו, ככלל מטרתן של הנחיות פרקליט המדינה להתוות את .מדיניות הפרקליטות ולרוב גם את מדיניות גורמי התביעה הנוספים במדינה בתוך הנחיות פרקליט המדינה יש הנחיות שבהן נקבע שסמכות כזו או אחרת מצויה בידיו של פרקליט המדינה בלבד. כזאת היא למשל הנחיית פרקליט העוסקת בלוחות זמנים לטיפול בערר על החלטה לסגירת1.11 המדינה מספר תיק. בהנחיה נקבעו פרקי זמן מרביים לטיפול בתיק ערר, וכן נקבעו פרקי הזמן להנחיה17 שבהם מנהל מחלקת עררים רשאי להאריך את זמן הטיפול. בסעיף נקבע כי מתן ארכה מעבר לפרקי הזמן הללו, תהיה בסמכות פרקליט המדינה בלבד. בכך קבע פרקליט המדינה דרך לפקח על קצב הטיפול בתיקי ערר ווידא כי .לא תינתן ארכה מעבר לפרק זמן מסוים אלא באישורו גם כאן, לפי ההנחיות רק מקרים מעטים מצריכים אישור או החלטה של פרקליט ,המדינה עצמו, ורוב המקרים מצריכים אישור של משנה לפרקליט המדינה פרקליט מחוז או דרג בכיר אחר בפרקליטות. להנחיות אלה, שמעמדן מרכזי .וחשיבותן רבה, נתייחס בהרחבה בהמשך הפרק המקור האחרון שממנו ניתן ללמוד על היקף סמכויותיו של פרקליט המדינה הוא המצב הנוהג למעשה. יש סמכויות שאינן קבועות בחוק ואף לא בהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה או של פרקליט המדינה, אבל בפועל מפעיל אותן פרקליט המדינה. הקושי לעמוד על היקף סמכותו של פרקליט המדינה בהסתמך על הפרקטיקות הנוהגות ברור, ועמדנו על כך במבוא. ראשית, המצב 94 46 הצעה לסדר הנוהג בפרקטיקה משתנה מעת לעת ובתדירות גבוהה יותר מהשינויים החלים בהנחיות ובחוקים. שנית, לשאלה אילו גורמים ממלאים את תפקידיהם של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה השפעה ניכרת על אופן חלוקת הסמכויות ,שאינן מוסדרות. כאשר מבקשים לשרטט תמונה מלאה של מכלול הסמכויות אי־אפשר להתעלם מנוהגים ומפרקטיקות שהתקבעו עם השנים, ולכן במקרים מסוימים נתאר בקצרה גם את המקובל בפרקטיקה; עם זה לנוכח הסייגים שמנינו .יש לקחת בחשבון מקור סמכות זה בעירבון מוגבל למותר לציין כי חלק גדול מתפקידו של פרקליט המדינה נגזר מהיותו מנהל הפרקליטות. מתוקף תפקידו זה מגיעים אליו תיקים רגישים, חשובים ובעלי — השלכות רוחב כדי שיאשר החלטות שמתקבלות בהם אף אם הדבר אינו נדרש .לא לפי החוק, לא לפי ההנחיות, ולא לפי הנוהג כעת, משסקרנו את מקורות הסמכות של פרקליט המדינה, נפנה שוב לקטגוריות .שפורטו למעלה ולפיהן חילקנו את סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה קטגוריות אלה ישמשו אותנו גם לסקירת סמכויותיו של פרקליט המדינה. מכיוון , תוך כדי סקירת סמכויות היועץ המשפטי לממשלה התייחסנו רבות1 שבפרק גם לסמכויות פרקליט המדינה, נקצר עתה, ופרק זה יהיה מעין פרק משלים .לפרק הקודם בכל קטגוריה יצוינו הסמכויות שפרקליט המדינה מחזיק בהן מכוח חקיקה כשהדבר רלוונטי, וכן בהתאם להנחיות ולפרקטיקות הנוהגות. כאשר מקור סמכותו של פרקליט המדינה בסמכות שאצל היועץ המשפטי לממשלה, לא נשוב ונפרט בנושא, אלא נסתפק בהפניה לפרק הקודם. בכך תושלם הצגת מכלול .הסמכויות של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה כאן המקום להוסיף שלוש הערות חשובות מאוד על מערכת היחסים המוסדית .בין פרקליט המדינה ליועץ המשפטי לממשלה ראשית, ככלל, מה שאפשר לאצול — הואצל. לפיכך, בדרך כלל, אצל היועץ המשפטי לממשלה סמכויות שהוא רשאי לאצול — לפרקליט המדינה, למשנים 95בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי לפרקליט המדינה ולגורמים אחרים בפרקליטות, ככל שהחוק מאפשר זאת. רק במקרים חריגים מאוד שבהם לדעתו של היועץ מדובר בעניינים רגישים מאוד 208.שראוי כי רק הוא יחליט בהם, סמכות שניתנת להאצלה — לא הואצלה שנית, כאשר סמכות הואצלה "כלפי מטה", בדרך כלל יפעיל אותה הגורם הבכיר פחות האפשרי, בשל לחץ העבודה המוטל על הגורמים שמעליו. לפיכך את הסמכות שהואצלה לפרקליט המדינה ולמשניו, יפעילו ככלל המשנים. את ,הסמכות שהואצלה גם לפרקליט מחוז, יפעיל ככלל פרקליט המחוז. עם זאת כידוע, גורם שאצל את סמכותו עדיין רשאי להפעילה בעצמו. כיוון שכך, במקרים — רגישים במיוחד עשוי הגורם המאציל עצמו או גורם בכיר קרוב לו בהיררכיה במקרה זה היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה עצמם — להפעיל גם .סמכות שהואצלה כלפי מטה שלישית, ככלל, וכך ראוי, מי שממליץ ליועץ המשפטי לממשלה על חקירה או על העמדה לדין הוא פרקליט המדינה עצמו, ולא גורם בכיר פחות. בשל תפקידו של פרקליט המדינה כמנהל הפרקליטות, כל המלצה של הפרקליטות ליועץ המשפטי לממשלה, אמורה להגיע דרכו, ולא ישירות מדרג זוטר יותר. משום כך במקרים שבהם נדרש מכוח החוק או מכוח הנחיית היועץ המשפטי לממשלה "אישור4.1004  דוגמה מרכזית ונדירה למדי לכך אפשר לראות בהנחיית היועץ208 ), שעניינה הצורך באישור של היועץ המשפטי29.7.2016( "מוקדם להגשת כתב אישום (א), (ב) ו–(ז) לפקודה למניעת טרור שעסקו4 לממשלה להעמדה לדין לפי סעיפים להנחיה קובע עקרונית5 בהזדהות עם ארגון טרור, תמיכה בארגון טרור וכדומה. סעיף כי היועץ המשפטי לממשלה רשאי לאצול את סמכותו לאשר העמדה לדין, הנדרשת מכוח ההנחיה ולא מכוח חיקוק, לפרקליט המדינה ולמשניו. ואכן היועץ המשפטי לממשלה אצל בפועל לגורמים אלה כמעט את כל סמכויותיו אלה. עם זאת, הסמכות לאשר העמדה לדין (א), (ב) ו–(ז) לפקודה למניעת טרור לא הואצלה, שכן היועץ החליט שרק הוא4 לפי סעיף יוכל לאשר העמדה לדין לפי סעיפים אלה, שהם רגישים במיוחד. כיום הסעיף הרלוונטי לחוק המאבק בטרור, הקובע עבירות של24 שבא למעשה במקום הסעיפים אלה הוא סעיף הזדהות עם ארגון טרור והסתה לטרור, והוא אכן דורש אישור של היועץ המשפטי לממשלה לאותו החוק, המאפשר ליועץ המשפטי לממשלה לאצול94 כדי להעמיד לדין על פיו. סעיף ,24 אינו מאפשר לו לאצול את סמכותו לפי סעיף ,סמכויות מסוימות שלו לפי אותו החוק מאותה סיבה שבגינה לא אצל היועץ את סמכותו לאשר העמדה לדין בעבירות אלה גם .כשיכול לעשות כן 96 46 הצעה לסדר אישור של היועץ להגשת כתב אישום, יעביר הגורם המטפל בתיק את התיק עם המלצתו לפרקליט המדינה, והוא יצרף את המלצתו ויעביר אותה ליועץ. על כלל זה הקפדתי כל שנותיי כפרקליט המדינה, שכן הדבר נראה לי חלק הכרחי ממינהל .תקין על רקע מבוא זה, נסקור עתה את סמכויותיו של פרקליט המדינה לפי הקטגוריות .שמנינו בפרק הקודם א. הסמכות לאשר הגשת כתב אישום (ולעיתים גם פתיחה בחקירה) נגד אנשים הממלאים תפקידים בכירים או רגישים כאמור מהדברים שכתבנו על היועץ המשפטי לממשלה, כשמדובר באחדים מבעלי התפקידים הבכירים, הסמכות לאשר הגשת כתבי אישום נתונה באופן בלעדי בידיו. כך הדבר בנוגע לגורמים הבכירים ביותר בשירות הציבורי כגון ראש הממשלה, שרים, חברי כנסת ושופטים. במקרים אלה, בשל הרגישות של תפקידי .החשודים, סבר המחוקק שנדרש אישור אישי של היועץ המשפטי לממשלה לעומת זאת, הגשת כתב אישום ולעיתים גם פתיחה בחקירה נגד אחדים מהגורמים הבכירים האחרים שהזכרנו באותו פרק, נעשית באישור של פרקליט המדינה או משניו — לפי העניין. לעיתים מדובר בסמכות שהואצלה לפרקליט המדינה בלבד, אך ברוב המקרים מדובר בסמכות שהואצלה גם למשנים, ובדרך 209.כלל הם אלה שמפעילים אותה. להרחבה בנושא זה ראו לעיל דוגמה מרכזית בנושא זה היא הגשת כתב אישום נגד ראשי רשויות מקומיות (מועצות, עיריות וכדומה) ונגד הרשויות עצמן. נושא זה הוסדר בכללותו בהנחיית .1, סעיף א1  ראו פרק209 97בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בהתאם להנחיה, היועץ המשפטי לממשלה רשאי210.היועץ המשפטי לממשלה לאצול סמכות זו לפרקליט המדינה ומשניו. בפועל הגורם היחיד המאשר הגשת ,כתב אישום נגד ראש רשות מקומית ונגד רשות מקומית הוא פרקליט המדינה , ניגוד לכך211.ולא המשנים לו, שכן רק אליו הואצלה סמכות זו בשל רגישותה ,כשמדובר בהגשת כתב אישום נגד נבחר של רשות מקומית שאינו ראש הרשות הואצלה הסמכות גם למשנה לפרקליט המדינה, והמשנה לפרקליט המדינה 212.(פלילי) הוא שמפעילה בפועל דוגמה אחרת שמעוגנת בפרקטיקה הנוהגת היא הגשת כתב אישום (ולעיתים גם פתיחה בחקירה) נגד עיתונאים בנוגע למעשים שנוגעים לליבת תפקידם. במקרים אלה אין חוק או הנחיה שקובעים כי העמדה לדין מצריכה קבלת אישור מפרקליט המדינה או פרקליט המחוז, אבל בפועל במקרים רבים כך הדבר, וההחלטה אם לבקש אישור וממי לבקשו מתקבלת בהתאם לחומרת העבירה, למעמדו הציבורי .של העיתונאי ולעניין הציבורי והתקשורתי בחקירה גם בעניינם של גורמים בכירים רגישים אחרים או בתיקי חקירה שמסיבות שונות יש להם רגישות מיוחדת, יובא הדבר לאישורו האישי של פרקליט המדינה, גם אם .אין חוק או הנחיה מפורשים המחייבים זאת " "אישור מוקדם להגשת כתב אישום4.1004 להנחיה5 (ד) וסעיף2  סעיף210 .)29.7.2016( .31.3.2004  סמכות זו הואצלה ביום211 .31.3.2004  סמכות זו הואצלה ביום212 98 46 הצעה לסדר ב. הסמכות לאשר הגשת כתב אישום נגד קטינים במקרים מסוימים , הדרישה לאישור של גורם בכיר בכמה עניינים הנוגעים לקטינים1 כאמור בפרק מבטאת את רצונו של המחוקק לדאוג לטיפול זהיר במיוחד בהם. הסמכות בעניינים אלה הוענקה ליועץ המשפטי לממשלה והואצלה גם לפרקליט המדינה וגם למשניו, ובעניין מסוים גם לפרקליטי המחוז. בפועל, את הסמכות לאשר ,להעמיד אדם לדין בשל עבירה שביצע בהיותו קטין אם עברה שנה מיום ביצועה מפעיל המשנה לפרקליט המדינה (פלילי). את הסמכות להתיר שפיטה של בגיר .וקטין ביחד מפעילים פרקליטי המחוזות ג. הסמכות לאשר הגשת כתב אישום בעבירות ""רגישות כאמור למעלה, כשמדובר בעבירות "רגישות", אין תיק שמגיע לטיפולו של היועץ המשפטי לממשלה שלא דרך פרקליט המדינה בצירוף המלצתו. משום כך, גם כשמדובר בעבירות רגישות שהיועץ המשפטי לממשלה הוא בעל הסמכות הבלעדית לאשר העמדה לדין בגינן, יונח העניין על שולחנו לצד התייחסות של פרקליט המדינה. העבירות שבהן נדרש אישור אישי של היועץ המשפטי לממשלה, בהתאם לקביעות המחוקק, מפורטות בהנחיית פרקליט המדינה , ובהן הסמכות לא הואצלה. מדובר בעבירות הרגישות ביותר שבהן14.12 מספר .רצה המחוקק שרק היועץ המשפטי לממשלה, באופן אישי, יאשר העמדה לדין מדובר בעיקר בעבירות ההסתה — לאלימות, לגזענות, להשתמטות ועוד. פירוט 213.נרחב בנדון הבאנו בפרק על היועץ המשפטי לממשלה ., סעיף ג1  ראו לעיל פרק213 99בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי .לצד עבירות אלה, יש עבירות שהן בסמכותו של פרקליט המדינה או משניו בפועל, ברוב התיקים הללו יקבל את ההחלטות משנה לפרקליט המדינה. מכיוון שבעבירות רגישות חשוב במיוחד שמדיניות החקירה והתביעה יהיו אחידות ושמכלול השיקולים הנדרשים יישקלו באופן רוחבי, נקבע שאת ההחלטה לפתוח בחקירה בנושאים האמורים יקבל גורם בכיר בפרקליטות. אם הנאשם בכיר יותר או התיק רגיש מסיבות אחרות, יובא הנושא גם אל שולחנו של פרקליט המדינה עצמו, ולעיתים אף לשולחנו של היועץ המשפטי לממשלה, גם אם מבחינה .פורמלית המשנה לפרקליט המדינה רשאי להחליט בנושא בעצמו נזכיר כי העבירות המצויות על פי ההנחיות בסמכותם של פרקליט המדינה ומשניו וככלל אינן מובאות לשולחנו של היועץ המשפטי לממשלה הן עבירות של העלבת נבחר ציבור או עובד215; זילות בית המשפט214;פגיעה ברגשי דת ומסורת פגיעה ביחסי החוץ של217; פגיעה בכבוד דגל המדינה או סמלה216;ציבור בכיר תעמולה220; גרם מלחמה219; פגיעה בריבונות המדינה או בשלמותה218;המדינה 224; גיוס לכוחות חוץ223; גילוי בהפרת חובה222; עבירות המרידה221;תבוסנית  עבירות הכוללות עלבון דת, הפרעה לפולחן, כניסה ללא רשות למקום פולחן או214 . לחוק העונשין173‑170 קבורה ופגיעה ברגשי דת עבירות לפי סעיפים . לחוק העונשין255  עבירה לפי סעיף215 . לחוק העונשין288  עבירה לפי סעיף216 .1949- לחוק הדגל, הסמל והמנון המדינה, תש"ט5  עבירה לפי סעיף217 . לחוק העונשין121  עבירה לפי סעיף218 . לחוק העונשין97  עבירה לפי סעיף219 . לחוק העונשין98  עבירה לפי סעיף220 . לחוק העונשין103  עבירה לפי סעיף221 . לחוק העונשין105-107  עבירות לפי סעיפים222 . לחוק העונשין117  עבירה לפי סעיף223 . לחוק העונשין122  עבירה לפי סעיף224 100 46 הצעה לסדר 226; עבירות על רקע של הוצאת כתבי סירוב225;)פגיעה בהליך הפלילי (סוביודיצה 228. ועבירה של אי־רישום נישואין וגירושין227;עבירות לפי חוק איסור לשון הרע עוד קובעת ההנחיה כי יש מקום להיוועץ בפרקליט המדינה או באחד ממשניו גם בכל מקרה אחר שבו ההחלטה על העמדה לדין מורכבת ורגישה, אף אם מדובר בעבירה שאין חוק או הנחיה המחייבים אישור של היועץ המשפטי לממשלה או 229.פרקליט המדינה או משנהו כדי להעמיד לדין בגינה ד. אישור נקיטת הליכים רגישים או פוגעניים במיוחד במהלך חקירה הליכים רגישים לא מעטים דורשים את אישורו האישי של פרקליט מדינה. כך בעניין האזנות סתר מיוחדות החוק מקנה230,למשל, כמפורט בהרחבה למעלה סמכות חלופית אך ורק ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליט המדינה, וזו אינה ניתנת לאצילה. ככלל, לפי חלוקת עבודה פנימית של היועץ המשפטי לממשלה , את כל7.4 מול פרקליט המדינה המעוגנת בהנחיית פרקליט המדינה מספר . כן ראו1984‑ לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד71  עבירה לפי סעיף225 "הנחיות לתובעים בנושא העמדה לדין בעבירת4.1102 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה .)25.8.2005 :ה'סוב–יודיצה' " (תאריך עדכון אחרון "דרכי הטיפול של רשויות המדינה4.1111  בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה226 .)2013 בכתבי סירוב המוצאים על ידי בתי דין דתיים" (מרץ .1965‑ חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה227 .) לפקודת הנישואין והגירושין (רישום7  עבירה לפי סעיף228 "אישור לפתיחה בחקירה והעמדה לדין14.12 להנחיית פרקליט המדינה13  סעיף229 .)23.2.1999( "בעבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת .1, סעיף ד1  ראו פרק230 101בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי הסמכויות המיוחדות הללו הקבועות בחוק האזנת סתר מפעיל פרקליט המדינה 231.עצמו. עוד מפורטות בהנחיה זו הנחיות רבות נוספות שנוגעות להאזנות סתר מכוח הנחיית היועץ232,באשר לכריתת הסכמי עד מדינה — כאמור למעלה המשפטי לממשלה נדרש אישור של פרקליט מחוז, ואולם בעניינים רגישים תובא ההחלטה לפרקליט המדינה. כך למשל בתיק שבו כורתים הסכם עם יותר מעד .מדינה אחד או עם עבריין עיקרי — הדבר מובא לפתחו של פרקליט המדינה .4.2201 כללים אלה עוגנו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר הסמכויות לאשר צעדים רגישים אחרים בחקירה, הנוגעים למעצר מעבר לשלושים יום וכן לסדרת פעולות בעניינים שנוגעים לחוק המאבק בטרור, הוקנו ליועץ המשפטי לממשלה והואצלו לפרקליט המדינה ולמשניו, אבל הגורם 233.המאשר אותם הוא בדרך כלל משנה לפרקליט המדינה, כמפורט למעלה ה. הסמכות לעכב הליכים של כתב אישום בניגוד לרוב הסמכויות שסקרנו, שניתנו ליועץ המשפטי לממשלה והואצלו בתיק פרקליטות לפרקליט המדינה ולמשניו, כשמדובר בבקשה לעיכוב הליכים הסמכות לעכב הליכים שהוענקה ליועץ המשפטי לממשלה לא הואצלה לפרקליט המדינה ולמשניו, אלא הואצלה אך ורק למשנים ליועץ המשפטי לממשלה. כשלא "הקשבה או עיון בהאזנת סתר שלא כדין ושימוש7.4  ראו הנחיית פרקליט המדינה231 .)13.3.1992( "בה כראייה במשפט .2, סעיף ד1  ראו פרק232 (ב) לחוק המאבק בטרור הואצלו52–), ו3()(א46 ,)(ב3  הסמכויות לפי סעיפים233 לחוק לא24 לפרקליט המדינה ולמשנים לפרקליט המדינה, ואילו הסמכות לפי סעיף סעיף1 הואצלה ולא ניתנת להאצלה, ונותרה בידיו של היועץ המשפטי לממשלה. ראו פרק .3ד 102 46 הצעה לסדר ניתנה ליועץ האפשרות לאצול סמכות פלילית לפרקליט המדינה ולמשניו יש לכך .טעם, שכן הדבר הוא בגדר חריג לכלל במקרה של הסמכות לעכב הליכים בתיקי פרקליטות ברור מדוע לא הואצלה הסמכות לבכירי הפרקליטות, שכן המחוקק ביקש לוודא שהגורם שיכריע בעניין זה יהיה חיצוני לפרקליטות. עם זאת, גם כאן יש לציין שכל בקשה לעיכוב הליכים בתיק פרקליטות מובאת לפני הגורם המחליט (היועץ המשפטי לממשלה או משנה לו) בלוויית פירוט של עמדת הפרקליטות (הן עמדת פרקליטות המחוז הרלוונטית והן עמדת מנהל תחום עיכוב הליכים). כשבקשה כזאת מובאת לאישור היועץ המשפטי לממשלה עצמו, היא תגיע גם עם המלצתו האישית של .פרקליט המדינה בעניין בפרקליטות, כאן באשר לבקשה לעכב הליכים בתיקי תביעה שאינם מנוהלים הואצלה סמכות היועץ המשפטי לממשלה גם לגורמים בפרקליטות — פרקליט המדינה, משניו, מנהל תחום עיכוב הליכים ועוד. בפועל, הגורם המחליט בדרך ,כלל בתיקי עוון או חטא הוא מנהל תחום עיכוב הליכים, שזה עיקר עיסוקו וכשמדובר בתיקים פיסקאליים או בתיקי תכנון ובנייה, הגורם המחליט הוא ) (ב231 בכיר אחר בפרקליטות הקבוע בחוק. חלוקת סמכויות זו עוגנה בסעיף לחוק סדר הדין הפלילי. במקרים חריגים או רגישים תובא ההחלטה לשולחנו של .פרקליט המדינה ו. סמכויות פיקוח על הפרקליטות בניגוד לסמכויות הפיקוח של היועץ המשפטי לממשלה על הפרקליטות, שהן סמכויות פיקוח "חיצוניות" במהותן ומטבע הדברים מופעלות רק במקרים ,חריגים, סמכות הפיקוח של פרקליט המדינה היא סמכות טבועה ורחבה "פנימית" במהותה. סמכותו של פרקליט המדינה לפקח על הפרקליטות נובעת .במישרין מהיותו מנהל הפרקליטות 103בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי כחלק מסמכותו זו יכול פרקליט המדינה לקבל ואף "למשוך" לטיפולו כל עניין רגיש ומורכב שהגיע לטיפולה של הפרקליטות ונראה לו מתאים לטיפולו. הוא יכול לעשות זאת בשל מעמדו של החשוד, בשל רגישות העבירה, בשל רגישות העניין מבחינה משפטית או ציבורית, בשל השלכות רוחב של העניין, בשל הזמן הממושך שבו טרם התקבלה החלטה בתיק, או מכל סיבה אחרת. חשוב לציין שאין מדובר בפעולה יוצאת דופן. לעיתים מועבר הנושא לטיפולו מידי פרקליט מחוז או מנהל המחלקה הרלוונטי, ואולם הוא יכול לבקש לקבל לעיונו מידע על תיק מסוים גם בעקבות פנייה של גורם חיצוני בנדון או בעקבות פרסום שפורסם על התיק. בכל מקרה שכזה תובא לפניו גם עמדת הגורם המטפל; אבל ההחלטה הסופית, אם ירצה בכך, תהיה שלו, ובכך מתבטאת סמכות הפיקוח שלו על .החלטות פנימיות של הפרקליטות למותר לציין שלפרקליט המדינה יש גם סמכויות פיקוח על דרך ההתנהלות של הפרקליטים, ועל כן הוא מקבל מגורמים שונים תלונות נגד פרקליטים, והוא בודק אם יש מקום להידרש לטענות וכיצד לטפל בנושא. כאן המקום להזכיר שגם בחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, שהוא בבחינת גורם בקרה חיצוני על הפרקליטות ועל גופי תביעה אחרים, נקבעה במפורש שמירת סמכויות לחוק זה נקבע במפורש שאין27 לבירור תלונות על ידי פרקליט המדינה. בסעיף בסמכות הנציב לגרוע מסמכותו של פרקליט המדינה לערוך בירורים בנוגע לתפקוד של מייצגי המדינה בערכאות שעליהם הוא ממונה, או כדי לגרוע מכל .סמכות אחרת הנתונה לו דרך אחרת שבה פרקליט המדינה מפקח על הכפופים לו מתבטאת בסמכותו .לקבל החלטות בעררים על גניזת תיקים שנגנזו על ידי פרקליטים בכירים כשמדובר בהחלטה של משנה לפרקליט המדינה, הגורם המוסמך להחליט בערר הוא רק פרקליט המדינה. כשמדובר בהחלטה של פרקליט מחוז או פרקליט זוטר ,יותר, ככלל יקבל את ההחלטה משנה לפרקליט המדינה שלו הואצלה סמכות זו אך במקרים מורכבים או רגישים או כשיש מחלוקת מהותית בין פרקליט מחוז למשנה לפרקליט המדינה, לעיתים יובא העניין לפרקליט המדינה עצמו. לפירוט 104 46 הצעה לסדר נוסף בנדון ראו בפרק הקודם העוסק בסמכות היועץ המשפטי לממשלה לדון 234.בעררים עוד נושא שבו באה לידי ביטוי סמכותו של פרקליט המדינה לפקח על הפרקליטות הוא הפיקוח של פרקליט המדינה על לוחות הזמנים שנקבעו לטיפול בתיקי בנושא "משך4.1202 הפרקליטות. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר טיפול התביעה עד להגשת כתב אישום" קובעת לתביעה הכללית מגבלות זמן ברורות באשר למועד הקצוב לה עד קבלת החלטה בדבר הגשת כתב אישום או . כיום הדבר גם מעוגן בחוק סדר הדין הפלילי235,סגירת התיק. כאמור למעלה ככלל, כדי לאשר חריגה מפרקי הזמן שנקבעו בהנחיה, נדרש אישור של פרקליט מחוז ולעיתים של משנה לפרקליט המדינה. במקרים חריגים נדרש אף אישור של כדי236.פרקליט המדינה עצמו או של היועץ המשפטי לממשלה עצמו, לפי העניין שתוגש בקשה בנדון ליועץ המשפטי לממשלה, במקרה הצורך, נדרש גם אישור של פרקליט המדינה. כך מעורב פרקליט המדינה בלוח זמנים חשוב זה, החיוני כדי .לוודא שהפרקליטות תטפל בתיקיה בקצב הראוי נוסף על מה שמחויב לפי ההנחיה, בתקופת כהונתי כפרקליט המדינה דרשתי אחת לשלושה או שישה חודשים מכל פרקליט מחוז להעביר דיווח שוטף על מספר התיקים שלא טופלו בפרק זמן סביר, וכשהייתה החריגה גדולה, נדרש הגורם המדווח לנמק אותה וגם לתת צפי לסיום הטיפול. זו הייתה דרך מרכזית ,בפיקוח שלי כפרקליט המדינה על קצב הטיפול בתיקים במחוזות הפרקליטות 237.ופיקוח זה הניב קיצור ניכר במשך הטיפול בתיקים .1, סעיף ו1  ראו פרק234 .3, סעיף ו1  ראו פרק235 "משך טיפול התביעה4.1202 ) ו–ה להנחיית היועץ המשפטי לממשלה3( ראו פרקים ד236 )3.2.2021( "עד להגשת כתב אישום 2019 פרקליטות המדינה ‑ סיכום שנה : ראו הדוח השנתי של פרקליטות המדינה237 .)2019 דוח הפרקליטות :(להלן 105בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי שעניינה לוחות זמנים1.11 במקביל, בהתאם להנחיית פרקליט המדינה מספר ,לטיפול בערר על החלטה לסגירת תיק, נקבעו לוחות זמנים גם לטיפול בעררים בשל החשיבות הרבה שבטיפול בערר במהירות סבירה. כך נקבע שגורמים פנימיים יהיו מוסמכים להאריך תחילה את פרקי הזמן הרלוונטיים, ואולם כאשר נדרשת הארכת זמן נוספת — מעבר לזו שנתן הגורם הראשון — הגורם היחיד 238.שיכול לאשר חריגה נוספת הוא פרקליט המדינה כדי שפרקליט המדינה יוכל לפקח ביעילות על עבודתה של מחלקת עררים ועל קצב הטיפול בהם, נקבעה בהנחיה גם חובת דיווח שנתית. אחת לשנה נדרש מנהל מחלקת עררים להעביר דיווח לפרקליט המדינה על התיקים שבהם נדרשה 239.למחלקת עררים ארכה מעבר לפרקי הזמן הבסיסיים הקצובים בהנחיה כל הסמכויות הללו נותנות בידי פרקליט המדינה כלים רחבים לפיקוח על עבודת .הפרקליטות ז. סמכויות פיקוח על המשטרה ,פרקליט המדינה מפקח במידה מסוימת גם על אגף החקירות של המשטרה ועוד יותר על חטיבת התביעות במשטרה. עם זאת יש לציין שפיקוח זה מינורי .באופן יחסי, ואינו דומה כלל וכלל למידת הפיקוח שלו על פרקליטויות המחוזות ,)לצד זאת, פרקליט המדינה אחראי על המחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש שהיא חלק מפרקליטות המדינה, וגם החלטות רוחב שלו שמקורן בטיפול של ,מח"ש בתיקים פרטניים וכן החלטות של מנהל מח"ש הכפוף לו בנושאים כאלה "לוחות זמנים לטיפול בערר1.11 להנחיית פרקליט המדינה17 ,13 ,5  ראו סעיפים238 .)9.5.2016( "על החלטה לסגירת תיק "לוחות זמנים לטיפול בערר על החלטה1.11 להנחיית פרקליט המדינה21  סעיף239 ."לסגירת תיק 106 46 הצעה לסדר משפיעות כמובן על התנהלות המשטרה, והן חלק מהפיקוח שיש לו עליה. להלן .יפורטו סמכויות אלה . סמכויות פיקוח על אגף החקירות1ז — הפרקליטות עובדת בשיתוף פעולה הדוק עם יחידות החקירה של המשטרה הן היחידות המחוזיות, והן היחידות הארציות. כשמדובר בתיקים רגישים או בחשודים בכירים, הפרקליטות גם מלווה את החקירה ומייעצת כיצד לקדמה. זאת ,ועוד, מכוח הנחיות הפרקליטות או הנחיות אגף חקירות ומודיעין או מכוח הנוהג יש תרגילי חקירה מסוימים הכרוכים ברגישות רבה שאותם נדרשת הפרקליטות עוד נדרש אישורה של הפרקליטות לכריתת הסכמי עד מדינה. פרקליט240.לאשר המדינה עובד אפוא בשיתוף פעולה הדוק עם ראש אגף החקירות כדי ליצור .תיאום מרבי בין גורמי החקירה וגורמי התביעה בתיקים הרגישים ביותר, ובכלל במקרים רגישים שפורטו נדרש אישור של פרקליט המדינה לעצם פתיחתה של חקירה. כן נדרש אישורו, או אישור של משנהו, כמפורט, לצעדי חקירה רגישים כגון הארכת מעצר מעבר לשלושים יום, מניעת פגישה עם עורך דין בתיקים ביטחוניים, כריתת הסכמי עדי מדינה חריגים או ביצוע תחבולות מיוחדות. מכלול זה יוצר מעין "סמכות פיקוח" של הפרקליטות על צעדים רגישים שאגף החקירות רוצה לבצע. בדומה הוציא פרקליט המדינה הנחיות שבהן הנחה את חוקרי אגף הנחיות אלה נגזרות מכללי מסגרת משפטיים שמחייבים241.החקירות כיצד לפעול את האגף. עם זאת אגף החקירות עצמאי בפעילותו ואינו כפוף לפרקליטות המדינה, ועל כן ההתנהלות בתחום זה נעשית ברגישות, בזהירות ובהקפדה שלא .לפגוע בעצמאות זו —  מבקר המדינה, "מייצגי המדינה בערכאות — ליווי חקירות על ידי הפרקליטות240 .)2021( ג71 דוח ביקורת שנתי "ליווי משפטי לחקירות משטרה ואישור תרגילי חקירה "אי פתיחה בחקירה או סגירת תיק בעילת1.1  ראו למשל: הנחיית פרקליט המדינה241 'נסיבות העניין בכללותן אינן מתאימות לפתיחה בחקירה/להעמדה לדין'"; הנחיית "חקירה והעמדה לדין בעבירות של פרסום תצלומים, הקלטות או2.29 פרקליט המדינה .)1.2.2017( "סרטים של אדם, בעלי אופי מיני, ללא הסכמתו 107בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי . ליווי חקירה2ז כאמור, בתיקים מסוימים מצורף לחקירות פרקליט מלווה שתפקידו לכוון את החוקרים ולייעץ להם בסוגיות משפטיות, אך לא לבצע בעצמו את פעולות החקירה. שילוב הפרקליט בתיקים אלה נועד לשפר את איכות החקירה ולייעל את העבודה על התיק. ליווי זה גם מאפשר לפרקליט המלווה לטפל בתיק ,במהירות וביעילות עם תום החקירה, בלי שיידרש זמן ממושך מדי ללימוד התיק .להשלמות חקירה ולהכנת כתב האישום מטבע הדברים, בחקירות רגישות או כשמדובר בחשודים בתפקיד בכיר, מלווה את החקירה, נוסף על פרקליט המחוז, גם פרקליט המדינה בעצמו, ובין היתר מקיים ישיבות עדכון ומאשר צעדי חקירה מרכזיים שטעונים אישור של גורם בכיר בשל רגישות הנושא או החשוד. כשמדובר בחקירות רגישות במיוחד, הן מגיעות אף אל שולחנו של היועץ המשפטי לממשלה. להכרעה מי יהיה הגורם המלווה את החקירה בתיקים הרגישים במיוחד — האם היועץ המשפטי לממשלה עצמו או פרקליט המדינה — אין כללים ברורים, אבל ככלל את התיקים שבהם אמור לאשר הגשת כתב אישום היועץ המשפטי לממשלה — כגון אלה הנוגעים .לשרים, לחברי כנסת או לשופטים — מלווה היועץ בשיתוף פרקליט המדינה בתיקים רגישים אחרים ברמה הארצית, כאלה שהגשת כתב אישום בהם אינה דורשת את אישור היועץ המשפטי לממשלה, מלווה את התיק בדרך כלל פרקליט המדינה, לעיתים תוך יידוע של היועץ המשפטי לממשלה מעת לעת. מובן כי הליווי של פרקליט המדינה ושל היועץ המשפטי לממשלה הוא פיקוח שאינו 242.שוטף, ואת הליווי השוטף מקיימת פרקליטות המחוז הרלוונטית . פיקוח על חטיבת התביעות של המשטרה3ז חטיבת התביעות היא יחידת התביעות של משטרת ישראל, והיא אחת משתי רשויות התביעה העיקריות המטפלות בתיקי חקירה ובהופעה בהם בבתי המשפט בישראל, לצד פרקליטות המדינה. מבחינה כמותית מספרם של התיקים —  מבקר המדינה "מייצגי המדינה בערכאות — ליווי חקירות על ידי הפרקליטות242 .)2021( ג71 דוח ביקורת שנתי "ליווי משפטי לחקירות משטרה ואישור תרגילי חקירה 108 46 הצעה לסדר ממספר התיקים המטופלים9 או8 שבטיפול התביעה המשטרתית הוא פי בפרקליטות. מבחינת אופי התיקים, ככלל התביעה המשטרתית מטפלת בתיקי .חטא ועוון, ואילו הפרקליטות מטפלת בתיקים של פשע בעבר לא הייתה הזיקה בין הפרקליטות לחטיבת התביעות ברורה, אף שתמיד היה קשר מסוים ביניהן. בשנים האחרונות לעומת זה התהדק שיתוף הפעולה בין היתר הובהר כי הנחיות פרקליט המדינה מחייבות את חטיבת243.מאוד התביעות, אלא אם נקבע בהן אחרת. הכרעה זו זכתה לעיגון רשמי בהוראת — "חטיבת התביעות: ייעוד, תפקידים ומבנה". בהוראה02.02.13 משטרה מספר נקבע שייעודה של החטיבה "לפעול מתוך שמירה על שיקול דעת עצמאי ובהתאם הוראה זו מאפשרת244".להנחיות היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה אחידות במדיניות התביעה הכללית במדינה. כנגזרת מהידוק שיתוף הפעולה בין הגופים, ראשי התביעה המשטרתית משתתפים דרך קבע בישיבות רוחביות מסוימות שמקיימים דרגים בכירים בפרקליטות ורלוונטיות גם להם; מחווים את דעתם על טיוטות של הנחיות פרקליט המדינה; משתתפים בפורומים מקצועיים של הפרקליטות; וכדומה. בעבר אף עלתה לא אחת על סדר היום הצעה לאחד ,את שני הגופים ולהעביר את התביעה המשטרתית לאחריות משרד המשפטים 245.אך מטעמים שונים הצעה זו לא מומשה " להרחבה ראו מבקר המדינה "מערך התביעה המשטרתית — שיוכו הארגוני ועצמאותו243 איחוד התביעה המשטרתית, לעיל ה"ש ); לוריא וקרמניצר2019( ג69 דוח ביקורת שנתי .129 , "חטיבת התביעות — ייעוד02.02.13 (ב) להוראת משטרה מספר1  ראו סעיף244 ."תפקידים ומבנה ; עוד ראו בדוח מבקר129 איחוד התביעה המשטרתית, לעיל ה"ש  לוריא וקרמניצר245 המדינה דאז השופט אליעזר גולדברג שקבע כי "יש לפעול לקידום הנושא של צירוף 371 2000 ב לשנת51 דין וחשבון שנתי התביעה המשטרתית לפרקליטות". מבקר המדינה 49 בראשות פרקליטת המדינה עדנה ארבל2000 ). ראו גם מסקנות ועדת פרקליטות2001( :)2000( דוח הוועדה הוועדה מסכימה, כעקרון, כי במודל התיאורטי האידיאלי התביעה המשטרתית צריכה להיות חלק מהפרקליטות. במבט צופה פני עתיד בטווח רחוק יותר אפשר יהיה ליישמו. עם זאת, לא יהיה זה מעשי לספח עתה את התביעה המשטרתית לפרקליטות, מסיבות ארגוניות ותקציביות [...] יש לתת ביטוי לכפיפות הנורמטיבית של התביעה המשטרתית ליועץ המשפטי לממשלה .ולפרקליטות המדינה 109בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי כנגזרת מכל האמור לעיל אפשר לומר כי לפרקליט המדינה סמכות פיקוח .מסוימת על התנהלותה של התביעה המשטרתית, בעיקר במישור העקרוני זאת ועוד, כאשר התביעה המשטרתית מבקשת לערער על פסק דין שניתן בתיק שהיה בטיפולה, היא פונה אל הפרקליטות, וזו מחליטה אם לערער אם לאו, ואם ,כן, היא גם זו שמנהלת את הערעור. במקביל, אם הנאשם שהורשע מערער הפרקליטות היא שתופיע בערעור. גם דרך הערעורים הללו מתקבלות לעתים .החלטות בפרקליטות שמשפיעות על התנהלותה של התביעה המשטרתית לסיכום, ככלל פרקליטות המדינה ופרקליט המדינה אינם מתערבים בתיקים פרטניים שמנוהלים בתביעה המשטרתית (למעט בנושא הערעור עליהם). עם — זאת לפרקליט המדינה יש סמכות פיקוח מסוימת על התביעה המשטרתית .בעיקר באמצעות הנחיותיו הרוחביות המחייבות אותה כאן המקום לציין כי בניגוד ליועץ המשפטי לממשלה, לפרקליט המדינה אין כל .סמכויות פיקוח על הפרקליט הצבאי הראשי (הפצ"ר) או על הפרקליטות הצבאית ואולם לא אחת קורה שהפרקליט הצבאי מבקש להתייעץ עם פרקליט המדינה באשר לתיקים רגישים, בייחוד אם הוגשה עתירה לבג"ץ נגד החלטה שלו או אם צפויה הגשה של עתירה כזאת. הפרקליטות הצבאית גם משתדלת שהנחיותיה יתאימו להנחיות פרקליט המדינה, מכוח עקרון האחידות של מדיניות התביעה .הכללית ח. הסמכות ליזום וללוות חקיקה ממשלתית פלילית לפרקליט המדינה אמנם אין מעמד רשמי בתחום החקיקה הפלילית, אך לא פעם הפרקליטות מציעה הצעות חקיקה בתחום זה, שכן היא זו שעוסקת בו בפועל ונחשפת לחוסרים בחקיקה או לצורך בשינויים. הפרקליטות גם ערה במיוחד לאמירות שעולות בבית המשפט ביחס לקשיים בחקיקה, והיא שמתווכת בין .בתי המשפט למחלקת החקיקה הפלילית, הכפופה ליועץ המשפטי לממשלה במקרים רבים הפרקליטות גם מתבקשת לחוות את דעתה על הצעות חוק 110 46 הצעה לסדר בתחום הפלילי שמקורן בגורמים אחרים, שכן נקודת מבטה בתחום ייחודית וחשובה. כך למשל במסגרת חקיקת חוק המאבק בטרור, לקחה הפרקליטות חלק פעיל מאוד בניסוח החוק ובליוויו בכנסת, שכן בסופו של דבר היא זו שאמורה .לנהל את התיקים הפליליים בתחום זה ט. הסמכות לקבוע מדיניות תביעה כללית ומדיניות חקירה בהנחיות להנחיות פרקליט המדינה המתפרסמות תדיר חשיבות עצומה לפעילותה ,השוטפת של הפרקליטות. הנחיות אלה עוסקות במגוון רחב של תחומים שמקיף את כל תחומי העשייה של הפרקליטות. הנחיות פרקליט המדינה ,, ובמשך שנים התווספו אליהן רק הנחיות מעטות1994 פורסמו לראשונה בשנת ורבות אחרות לא עודכנו. אני ראיתי חשיבות עצומה בקיומן של הנחיות עדכניות המקיפות את כלל תחומי העשייה של רשויות התביעה, ועל כן בתקופת כהונתי כפרקליט המדינה הוקצו פרקליטים למטרה זו, ובסיום עבודה אינטנסיבית עודכנו .כמעט כל ההנחיות הקיימות ונוספו עשרות רבות של הנחיות חדשות הפרקליטים והתובעים המשטרתיים מחויבים לפעול לפי הנחיות אלה, וגם ,בתי המשפט מסתייעים בהן במלאכתם. גם הסנגורים מייחסים להן משמעות ואם מתגלה להם כי בנושא זה או אחר הייתה חריגה מההנחיות, לעיתים הם ,מעלים זאת כטיעון לטובת מרשם. חשוב מאוד שההנחיות יהיו נגישות לציבור ולכן ככלל כל ההנחיות — החדשות והישנות שעברו רענון ועדכון — מופיעות באתר האינטרנט של הפרקליטות באופן שמונגש לכל דורש. כך יכולים שופטים וסנגורים, אבל גם חוקרים, אנשי אקדמיה והציבור בכללותו להכיר את ההנחיות .ולהשתמש בהן קטגוריות — רובן הגדול16 הנחיות פרקליט מדינה שמחולקות ל־226 כיום יש מוקדש לתחום הפלילי. בתחום זה ההנחיות עוסקות בנושאים האלה: מדיניות 111בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי התביעה באופן כללי בהחלטות על העמדה לדין ובגניזת תיקים; מדיניות התביעה ;בהחלטות של העמדה לדין לפי סוגי עבירות; ניסוח והגשה של כתבי אישום חלוקת העבודה בין הפרקליטות לגורמי תביעה אחרים; מעצרים ושחרור בערובה; ניהול המשפט עד הכרעת הדין; ראיות ועדויות; הסדרי טיעון; טיעון ;לעונש ומדיניות ענישה; פעולות התביעה לאחר מתן פסק הדין; שלב הערעור ועדות שחרורים ועתירות אסירים; הליך חקירה של סיבת המוות; ועניינים פליליים שונים. שני פרקים עוסקים בעניינים מינהליים ובעניינים אזרחיים. ככלל מטרתן העיקרית של ההנחיות להגביר את הוודאות, את האחידות ואת השקיפות 246.של מדיניות התביעה בשנים האחרונות הוקם מנגנון מסודר לצורך הכנת הנחיה חדשה או עדכון של הנחיה קיימת שבראשו עומד פרקליט ייעודי. מנגנון זה כולל הכנת טיוטה על ידי גורם המתמחה בתחום הרלוונטי וקבלת הערות לטיוטה ממגוון גורמים — הן בתוך הפרקליטות, לרבות פרקליטי המחוז, מנהלי המחלקות וגורמים מקצועיים שמתמחים בנושא הנדון; והן מגורמים חיצוניים, בעיקר אנשי אגף החקירות או ,)חטיבת התביעות של המשטרה, לפי העניין, וכן מחלקת ייעוץ וחקיקה (פלילי שבראשה עומד המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט פלילי). לאחר מכן מובאת ההנחיה לפני המשנה לפרקליט המדינה (פלילי) ופרקליט המדינה עצמו .לצורך אישורה, ולאחר מתן האישור, ההנחיה מתפרסמת ברבים הנחיות של היועץ המשפטי לממשלה התקפות41 מעניין לציין כי אף שכיום יש בתחום הפלילי, שרק אחדות מהן פורסמו בשנים האחרונות, בהנחיות פרקליט הנחיות תקפות ומעודכנות, רובן הגדול בתחום הפלילי. רבות226 המדינה יש מהן נכתבו ופורסמו לראשונה רק בשנים האחרונות. הדבר נובע מכך שפרקליט המדינה הוא שעוסק בעניינים אלה כדבר שבשגרה, ובמקרים רבים הנחיותיו ,נכתבו בעקבות קשיים וצרכים שעלו מהשטח. בשל הצורך להגביר את הוודאות את האחידות ואת השקיפות, פרסם פרקליט המדינה הנחיות עדכניות בנושאים .רבים שבהם שררה אי־בהירות .)2019( 5 הפרקליט " שי ניצן "הנחיות פרקליט המדינה246 112 46 הצעה לסדר כאן ראוי לשוב ולהזכיר את העמימות הקיימת בשאלה מיהו הגורם הראוי לפרסם כל הנחיה — על פי טיבה. אילו הנחיות מתאימות להיות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ואילו מתאימות להיות הנחיות פרקליט המדינה. כאמור למעלה, כיום אין קו מנחה ברור בנושא, והתשובה לשאלה מי משני הגורמים הבכירים הללו מפרסם את ההנחיה אקראית למדי, וקשורה בעיקר לתחום של אכיפת העבירות. בענינים פרקטיים יותר כגון דיני ראיות, דרך ניסוח כתב אישום ועוד, מוציא את עיקר ההנחיות פרקליט המדינה. ושוב נזכיר, חלק מההנחיות מנחות גם את רשויות החקירה, שכן בסופו של דבר חקירה שתנוהל שלא כהלכה .תפגום ביכולתה של הפרקליטות למלא את תפקידה כהלכה מהדברים עולה שהמוסד של הנחיות פרקליט המדינה הוא מוסד מפותח מאוד שנועד לקבוע הנחיות שמנחות את רשויות התביעה והחקירה. זו אחת הסמכויות החשובות ביותר שיש לפרקליט המדינה, שכן באמצעות ההנחיות הוא משפיע על כלל הפעילות של הפרקליטות ושל רשויות תביעה אחרות, ולעיתים אף על .רשויות החקירה. כך הוא יכול לקבוע מדיניות רחבה בשלל נושאים רחבי היקף כדי להמחיש את חשיבות ההנחיות, נסקור עתה עשר הנחיות מרכזיות במגוון תחומים שלדעתנו יש בהן חשיבות מיוחדת ויכולות להמחיש את חשיבות ,המוסד ואת השפעתו הרחבה. רק עיון בהנחיות אלה, המובאות כאן כדוגמה יכול להמחיש את רוחב ועומק השפעתו של פרקליט המדינה על מערכת אכיפת .החוק הפלילית . ההנחיה בנוגע לאי־פתיחה בחקירה או סגירת תיק בעילת "נסיבות העניין1ט )1.1 בכללותן אינן מתאימות לפתיחה בחקירה/להעמדה לדין" (הנחיה .הנחיה זו נועדה להבנות את שיקול דעתו של חוקר או תובע בקביעת עילה זו לחוק סדר דין פלילי, כונתה העילה "היעדר עניין82 בעבר, טרם כניסת תיקון לציבור". מדובר בעילה מעורפלת שהייתה פתוחה לפרשנות רבה. כחלק מהצורך .להתוות מדיניות חקירה ותביעה, פורטת ההנחיה עשרים שיקולים שיש לשקול השיקולים מתפרסים על מרחב גדול של נושאים, בכללם כאלה הנוגעים לחומרת העבירה, לנסיבות ביצועה, לנסיבות האישיות של החשוד, לנסיבות הקשורות לנפגע העבירה, למדיניות האכיפה, לאינטרסים של המדינה, לשיקולים מוסדיים 113בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ועוד. בעזרת השיקולים הרבים הללו הנחיית פרקליט המדינה ממלאת בתוכן את המסגרת העמומה של לשון החוק — "נסיבות העניין בכללותן אינן מתאימות לפתיחה בחקירה/ להעמדה לדין" — ומגבירה ודאות, אחידות ושקיפות. הנחיה ,זו משפיעה על עשרות אלפי תיקים שנגנזים בעילה זו מדי שנה בפרקליטות .בתביעה המשטרתית וברשויות תביעה אחרות ". ההנחיה בנוגע לסגירת תיקים בעילת "חוסר ראיות" ובעילת "העדר אשמה2ט )1.3 (הנחיה "כידוע, קיימות שלוש עילות עיקריות לסגירת תיק: "חוסר ראיות", "העדר אשמה ו לחוק סדר67 ו"נסיבות העניין בכללותן אינן מתאימות להעמדה לדין". סעיף הדין הפלילי מוסיף עוד עילת סגירה — "סגירה בהסדר", כשהתיק הפלילי הופנה 247.לאכיפה חלופית באמצעות הסדר מותנה העדר תשתית ראייתית מספקת להעמדה לדין מותיר בידי התובע שיקול דעת באשר לעילת הסגירה — "חוסר ראיות" או "העדר אשמה". ההבחנה בין שתי עילות אלו מטושטשת מכפי שניתן לחשוב, והנחיית פרקליט המדינה נועדה להבהיר ולעצב מחדש את האיזון ביניהן. לעילת הסגירה חשיבות רבה בשני היבטים. ההיבט הראשון — סגירה בעילה של "היעדר אשמה" משמעותה שלא נשאר על כנו כתם של חשד שדבק באדם. ההיבט השני — תיק שנסגר בשל היעדר אשמה נמחק מהרישומים הפנימיים של המשטרה, בניגוד לתיק שנסגר בשל היעדר ראיות — שרישומו נותר ברישומי המשטרה הפנימיים כדי שהמשטרה .והגורמים האחרים המוסמכים לעיין ברישומים של תיקים סגורים, יוכלו לראותו לפיכך להחלטה זו משמעות מעשית מרחיקת לכת הן מבחינת החשוד הן מבחינת .המשטרה בעבר, כדי שתיק ייסגר בעילה של "העדר אשמה", נדרש שבתום החקירה לא היה "שמץ ראייתי" שקושר את החשוד לביצוע העבירה. עם השנים רוכך מבחן .ו לחוק סדר הדין הפלילי67  סעיף247 114 46 הצעה לסדר לפני248.זה והתחלף במבחן של העדר "ספק סביר" בדבר חפותו של החשוד כמה שנים שיניתי את המבחן שבהנחיה זו, ועתה נקבע שלצורך החלטה על מידת הסבירות שהחשוד ביצע את העבירה עילת הסגירה על התובע לבחון את המיוחסת לו. אם הסיכוי שהחשוד ביצע את העבירה — כעולה מהראיות שנאספו נמוך, עילת הסגירה הראויה היא "העדר אשמה". אם הסיכוי שהחשוד — בתיק ."ביצע את העבירה גבוה יותר, יש לסגור את התיק בעילה של "חוסר ראיות הנחיה זו עשויה להשפיע באופן ממשי על עתידם של כעשרות אלפי חשודים .מדי שנה בשנה מבחינה שנערכה בפרקליטות המדינה עולה כי מאז שינוי ההנחיה, מדי שנה יותר ויותר תיקים נסגרים בעילה של חוסר אשמה, וזו אכן הייתה מטרת השינוי. כך — 2019 , ובשנת15% — 2018 מהתיקים נסגרו בעילה זו, בשנת12% 2017 בשנת משמעותה הישירה של עלייה זו היא אלפי אזרחים שנוקה249. מהתיקים18% מהם הכתם של חשד לביצוע עבירה. נדמה כי דוגמה זו ממחישה באופן בולט את חשיבותן של הנחיות פרקליט המדינה ואת יכולתן להשפיע על חייהם של עשרות .ומאות אלפים מאזרחי המדינה . ההנחיה בנושא של טיפול ומעקב על תיקי חקירה פתוחים נגד חשודים3ט )1.12 בעבירת רצח (הנחיה עבירות הרצח הן מהחמורות שבעבירות הפליליות. כיוון שכך קיים אינטרס ציבורי מובהק בפענוח של תיקים אלו ובמיצוי הדין עם מבצעיהן. מטרתה של הנחיה זו להתוות את דרך הטיפול בתיקי רצח שאינם מפוענחים ואת אופן המעקב אחריהם, הן בהיבט של תיק החקירה והן בעניינם של חשודים ספציפיים שלא התגבשה נגדם תשתית ראייתית מספקת לצורך העמדתם לדין. בעבר לא הוסדר נושא זה בהנחיה, ועלה חשש כי תיקי רצח ייזנחו לאחר שהחקירה הראשונית לא .הובילה לכתב אישום. ברי כי מדובר בהנחיה חשובה ביותר .50)3(פ"ד נ יעקב קבלרו נ' היועץ המשפטי לממשלה 4539/92  ראו בג"ץ248 .24 ', עמ237 , לעיל ה"ש2019 דוח הפרקליטות  249 115בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי . ההנחיה בנושא מדיניות התביעה בהעמדה לדין פלילי וענישה של תאגיד4ט )1.14 (הנחיה הדין מכיר בכך שקיימת חשיבות מיוחדת להתייחסות אל תאגיד כאל ישות עצמאית שניתן להאשימה בפלילים, בעיקר מהסיבות האלה: הטלת אחריות פלילית על תאגידים מרתיעה ויוצרת תמריצים לתאגיד לפעול לאיתור ולמניעה של עבירות המבוצעות במסגרתו; במקרים רבים התאגיד הוא הנהנה העיקרי מפירות העבירה המבוצעת במסגרתו. הנחיה זו מתווה את מדיניות התביעה בנוגע למידת "הענין הציבורי" שיש בהעמדת תאגיד לדין, את מדיניות הענישה .כלפי תאגיד שהורשע וכן קובעת כלים נוספים לטיפול בתאגיד כזה . ההנחיה בנושא מדיניות פתיחה בחקירה והעמדה לדין בתיקי שימוש בכוח5ט )1.16 שלא כדין על ידי שוטרים (הנחיה החוק מעניק לשוטרים סמכות להשתמש בכוח במקרים המתאימים לצורך מילוי תפקידם. במקביל, יש הוראות חוק שמגדירות שימוש בכוח כעבירה. מטרתה של הנחיה זו להתוות את מדיניות האכיפה בתיקים שעניינם שוטרים שהשתמשו בכוח שלא כדין, ולקבוע כללים מנחים בשאלה באילו מקרים, ככלל, תיפתח חקירה בחשד לביצוע עבירה זו. עוד קובעת ההנחיה כללים מנחים בשאלות מתי יועמד שוטר לדין פלילי עקב שימוש בכוח שלא כדין, מתי יועמד שוטר לדין משמעתי עקב שימוש בכוח שלא כדין, ומתי התיק ייגנז. מדובר בהנחיה חשובה ביותר לתחומי הפעילות של המחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש), שהיא חלק .מפרקליטות המדינה, וההנחיה רלוונטית למתלוננים ולחשודים כאחד )2.2 . ההנחיה בנושא מדיניות האכיפה בעבירות הנלוות לזנות (הנחיה6ט הזנות נפוצה מאוד בישראל. כתופעת לוואי שלה מתבצעות עבירות רבות שנלוות לזנות וקשורות אליה: סחר וסרסרות בבני אדם; שירותים מיניים שמוענקים במועדוני חשפנות; פרסום שירותי זנות או הצעות לעיסוק בזנות ועוד. ההנחיה מבהירה מהם התנאים להפעלת אמצעי אכיפה פליליים במקרים אלה וכן עוסקת בשאלה מהם מבחני העזר לצורך ההכרעה אם מגע מיני מסוים עולה כדי מעשה .זנות. הנחיה זו חיונית לעבודת המשטרה בתחום זה ומשפיעה רבות על התחום 116 46 הצעה לסדר ,. ההנחיה בנוגע לחקירה והעמדה לדין בעבירות של פרסום תצלומים7ט )2.29 הקלטות או סרטים של אדם, בעלי אופי מיני, ללא הסכמתו (הנחיה נכנס לתוקפו התיקון לחוק למניעת הטרדה מינית (תיקון2014 בחודש ינואר , המכונה גם "חוק הסרטונים". התיקון קבע בסעיף2013-), התשע"ד10 'מס ,)(א) לחוק כי הטרדה מינית היא כל אחד מהדברים הללו: פרסום תצלום5((א3 סרט או הקלטה של אדם, המתמקד במיניותו, בנסיבות שבהן הפרסום עלול להשפיל את האדם או לבזותו, ולא ניתנה הסכמתו לפרסום. התיקון לחוק נעשה בעקבות התגברות התופעה של פרסום תצלומים, סרטים או הקלטות בעלי אופי מיני, שלא בהסכמת המצולמים, ברשתות חברתיות ובאמצעות יישומונים .להעברת מסרונים הנחיה זו מתווה את העקרונות המנחים בחקירת פרסומים מיניים, והיא מבקשת לשקלל שיקולים רבים: האינטרס הציבורי בהרחבת החקירה לחוליות השונות בשרשרת הפרסום (כאשר מתקיימת העברה והפצה בין גורמים שונים); החשש מפני אכיפה בררנית במקרה של קטיעת החקירה באופן לא מוצדק; החשש מיצירת נטל רב מדי על גורמי החקירה; הקושי בקבלת המידע מספקיות שירות האינטרנט והשירות הסלולרי ועוד. צמצום האכיפה של עבירה זו למקרים המתאימים נועד גם במקרה זה להגביר את האחידות, את הענייניות ואת .האפקטיביות שבאכיפת עבירה זו . ההנחיה בנושא מדיניות העמדה לדין בתיקים שנפתחו על רקע הפגנות או8ט )2.38 אירועי מחאה (הנחיה בשורה ארוכה של פסקי דין קבע בית המשפט שזכות ההפגנה היא אחת מזכויות היסוד העיקריות של האדם בישראל, זכות יסוד שמעצבת את אופייה הדמוקרטי ההפגנה מאפשרת השתתפות פעילה של האזרח או התושב250.של המדינה בתהליכים פוליטיים וחברתיים, ויש בה כדי ללמד על מעורבות חברתית־אזרחית חיובית שראוי לעודדה. בעקבות זאת מדיניות האכיפה נגד חשודים שמבצעים התנועה 6536/17 ); בג"ץ12.12.2006( מטה הרוב נ' משטרת ישראל 2557/05  בג"ץ250 .)8.10.2017( למען איכות השלטון בישראל נ' משטרת ישראל 117בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ,עבירות הקשורות לעצם ההשתתפות בהפגנות ראוי שתהיה מדיניות מצמצמת כדי שלא לפגוע בזכות היסוד וכן כדי שלא להרתיע אזרחים ותושבים בישראל מרשויות השלטון251.שרוצים להשמיע את קולם ולהשתתף כך בהליך הפוליטי נדרשת בהקשר זה מדיניות העמדה לדין שוויונית וזהירה שמאזנת כראוי בין ערכי היסוד המתחרים: בין זכות היסוד של האדם בישראל להשתתף בהפגנות ולהתבטא בחופשיות, ובין האינטרס הציבורי שבשמירה על ביטחון הציבור ורכושו, על הסדר הציבורי, על הזכות לפרטיות ועל אינטרסים רלוונטיים נוספים .בהתאם לנסיבות העניין. לכך בדיוק נועדה הנחיה חשובה זו )2.40 . ההנחיה בנושא ריאיון עד (הנחיה9ט ריאיון עד הוא אחד המוסדות החשובים ביותר בעבודת הפרקליטות, והוא מעורר סוגיות וקשיים ייחודיים. מטרתה של ההנחיה להתוות קווים מנחים באשר ,לריאיון של עד על ידי תובע ובכלל זאת מהות הריאיון, אופן ניהולו ועריכתו 12 המותר והאסור בו, סוגיו השונים ואופן תיעודו. בין השאר קובעת ההנחיה כללים לניהול ריאיון עד, כללים לעניין הצגתם של מסמכים וראיות לפני העד במהלך הריאיון ועוד. ההנחיה מתווה לפרקליטים את המותר והאסור בתחום .מעורפל ורגיש זה ונעשה בה שימוש רחב . ההנחיה בנוגע להגשת בקשה מצד גורמים שונים לעיין במידע המצוי בתיק10ט )14.12 חקירה (הנחיה הנחיה חשובה זו עוסקת בבקשות לעיין במידע המצוי בתיקי חקירה פליליים לחוק סדר הדין הפלילי, שמגישים גורמים מחוץ74 שלא במסגרת סעיף 252.לפרקליטות המדינה חקירה פלילית היא כלי פולשני מטיבו — כלי שפוגע בזכויותיהם של נחקרים ובפרטיותם של צדדים שלישיים. ההצדקה לשימוש בו מקורה בצורך הקיומי 'שניצר נ 680/88 ; בג"ץ876 ,871 קול העם נ' שר הפנים, פ"ד ז 73/53  ראו בג"ץ251 .628 ,617 )4(הצנזור הצבאי הראשי, פ"ד מב . לחוק סדר הדין הפלילי74  סעיף252 118 46 הצעה לסדר של החברה להילחם בעבריינות באמצעות הליכים פליליים. לפיכך אישור לעיון במידע מתיק חקירה ושימוש בו לצרכים שאינם חלק מההליך הפלילי עצמו יינתן ,בנסיבות הולמות בלבד. מצד אחד גילוי המידע המבוקש עלול לפגוע בחקירה ;ברשות החוקרת, בנחקרים, בנכונותם של עדים למסור עדות ובצדדים שלישיים ומצד שני הגילוי עשוי להיות חיוני לצורך עשיית צדק בהליכים אחרים — אזרחיים או מינהליים — ולעיתים הוא נדרש משיקולים ציבוריים, בין היתר לצורך אכיפה מקבילה ומשלימה להליך הפלילי. מטרתה של ההנחיה אפוא לקבוע את השיקולים הרלוונטיים שיש לשקול לשם הכרעה בבקשה לעיין במידע המצוי בתיק חקירה. ההכרעה תתקבל על ידי איזון השיקולים שפורטו בהנחיה. גם .בהנחיה זו נעשה שימוש רב מגוון ההנחיות לדוגמה שנסקרו כאן מלמדות על היקף ורוחב סמכותו של פרקליט המדינה לעצב ולקבוע את הנורמות שלפיהן רשויות התביעה, ובראשן .הפרקליטות, פועלות י. הסמכות להסמיך תובעים הסמכות להסמיך תובעים כוללת את הסמכות להסמיך תובעים מסוגים שונים את הסמכות253.במשרדי ממשלה, ברשויות מקומיות ועוד, כמו שפורט למעלה להסמיך תובעים אצל היועץ המשפטי לממשלה הן לפרקליט המדינה, והן לגורמים נוספים בפרקליטות. ככלל כיום גורמים אלה הם שבפועל מפעילים .סמכות זו, ולא היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה ., תת–פרק י1  ראו פרק253 119בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי יא. סמכויות במישור הפלילי הבינלאומי רוב סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה במישור הפלילי הבינלאומי הואצלו עם זאת, בשל העובדה שאת הסמכויות254.לפרקליט המדינה, כמו שתואר לעיל האלה אצל היועץ המשפטי לממשלה במקביל גם לפרקליט המדינה וגם למנהל המחלקה הבינלאומית ולעיתים גם לגורמים בכירים אחרים בה, בפועל המחלקה הבינלאומית היא שעוסקת בדרך כלל בעניינים אלו. ככלל נהוג שבמקרים רגישים .ומורכבים המחלקה מתייעצת עם פרקליט המדינה יב. סמכויות שונות התבוננות בסמכויות המנויות בקטגוריה האחרונה שפירטנו בפרק על סמכויות — מעלה כי רובן הואצלו לפרקליט255היועץ המשפטי לממשלה — סמכויות שונות .המדינה ולמשניו, אך בפועל המשנים לפרקליט המדינה הם שמפעילים אותן 2 ו־1 סיכום ביניים של פרקים עד כאן עסקנו במצב הקיים. כעולה מהסקירה, ליועץ המשפטי לממשלה סמכויות רבות מאוד במישור הפלילי, ואף שרובן הואצל לפרקליט המדינה, למשניו ולגורמים בכירים נוספים בפרקליטות, כמה וכמה סמכויות נותרו בסמכותו הבלעדית. הסמכויות שנותרו בידיו של היועץ המשפטי לממשלה ולא הואצלו ,מפאת רגישותן או חשיבותן הן בעיקר הסמכות להעמיד לדין את ראש הממשלה ., תת–פרק יג1  ראו פרק254 ., תת–פרק יד1  ראו פרק255 120 46 הצעה לסדר שרים, חברי כנסת, שופטים ועוד. גם אחדות מהסמכויות שיש ליועץ המשפטי לממשלה הקשורות לפיקוח על הפרקליטות לא הואצלו, כגון סמכות הערר על החלטות פרקליט המדינה. רוב סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה נקבעו בחוק, אך רבות מהן נקבעו בהנחיות פנימיות. רק סמכויות מעטות מבוססות על נוהג. גם לפרקליט המדינה סמכויות רבות — רבות מהן הואצלו לידיו מידי ,היועץ המשפטי לממשלה, אך יש לו גם סמכויות רבות אחרות. חלקן נקבעו בחוק חלקן מצוינות בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, חלקן נקבעו בהנחיות פרקליט .מדינה ואחרות מופעלות מכוח הנוהג , נסקור את הטענות בדבר ריבוי הסמכויות שיש ליועץ ואת ההצעות3 עתה, בפרק .שהועלו שוב ושוב לצמצם את סמכויותיו במישור הפלילי — באופן מלא או חלקי ,עוד נסקור את העמדות המתנגדות לכך ונביא את טעמי שני הצדדים. לאחר מכן , נביא את עמדתנו בנדון מתוך התייחסות לשתי העמדות העיקריות שעלו4 בפרק נביא הצעה משלנו, תוך הבאת הצעות קונקרטיות מפורטות5 בעבר, ובפרק לשינוי המצב. מטבע הדברים, הסקירה הפרטנית והרחבה שהבאנו עד כה חיונית .להבנת ההמלצות 121בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בפרק זה נסקור את הטעמים העיקריים שהעלו תומכי הפיצול ומתנגדיו. כפי שכבר הזכרנו בקצרה במבוא, רבים ניסחו בצורות שונות ובניואנסים דקים ,את הטעמים בעד ונגד פיצול התפקיד .ולפיכך לא נרחיב בעניין מעבר לנדרש הטיעונים המופיעים כאן הם הטיעונים העיקריים שעלו, והם מובאים כאן עוד נוסיף שככלל רוב256.בקיצור יחסי  רוב הטיעונים כבר נידונו בפירוט בנייר המדיניות שפרסם פרופ' גד ברזילי256 לפני יותר מעשור, וחלק הארי מטיעוני התומכים בפיצול המובאים כאן, נוסחו באריכות . לדיון הצטרפו לאחרונה10 פיצול מוסדי, לעיל ה"ש רבה יותר בדבריו. ראו ברזילי כמה כותבים, משני צידי המתרס, במסגרת סימפוזיון בנושא ההצעה לרפורמה במוסד היועץ המשפטי לממשלה שהתפרסם על הבמה המקוונת של הסניף הישראלי של האגודה ). הסקירה בפרק זה מבוססת בעיקר על הטיעוניםICON( הבינלאומית למשפט ציבורי שהעלו הצדדים בסימפוזיון זה. ראו: זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ", לעיל ה"ש ,"; מדינה "היועץ והפיקוח על התביעה16 ; קרמניצר "פיצול מוסד היועץ", לעיל ה"ש16 ; ברזילי "יופיטר או14 ; פרידמן "פיצול משרת היועץ המשפטי", לעיל ה"ש16 לעיל ה"ש ; קרפ "לא רק 'האם'", לעיל13 ; רובינשטיין "לא לפיצול", ה"ש16 פורטונה", לעיל ה"ש . לספרות מקיפה על מהות תפקידי היועץ המשפטי לממשלה ועל שאלות הסמכויות16 ה"ש ); יצחק זמיר "היועץ1981( היועץ המשפטי נגד הממשלה ראו בין היתר יחיאל גוטמן ); יצחק1986( 418 ,411)3(עיוני משפט יא "המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון 451 ספר קלינגהופר "זמיר "היועץ המשפטי לממשלה ‑ משרת הציבור ולא משרת הממשלה ); רות גביזון "היועץ המשפטי לממשלה ‑ בחינה ביקורתית של1993 ,(יצחק זמיר עורך ); אברהם ויינרוט "שניות בתפקידי היועץ המשפטי1996( 27 ,פלילים ה "מגמות חדשות ); עלי זלצברגר "דוקטרינת הפרדת הרשויות ותפקיד היועץ1996( 85 המשפט ג "לממשלה סמכות ואחריות, לעיל ה"ש ); ברזילי ונחמיאס1996( 149 ה פלילים "המשפטי לממשלה 46 ד המשפט ,"; מרדכי בן דרור "קווים לבחירת היועץ המשפטי לממשלה29 ', בעמ10 הפרקליט "); אריאל בנדור וזאב סגל "היועץ המשפטי לממשלה ‑ המשפט והממשל1999( ; אמנון רובינשטיין וברק מדינה11 ); שלף "הפרדת סמכויות", לעיל ה"ש2000( 423 מד ; איתן20 בשם החוק, לעיל ה"ש ); זילבר2005( 1002 המשפט החוקתי של מדינת ישראל, ב מאמרים ‑ ספר לבונטין "לבונטין "אמת מדומה ואמת כהווייתה: יובל לדוח ועדת אגרנט (יהושע ויסמן, ברק מדינה וסיליה וסרשטיין131 במשפט לכבודו של אביגדור לבונטין פיצול משרת היועץ המשפטי לממשלה ); מרדכי קרמניצר וגיא לוריא2013 ,פסברג עורכים ); אדם שנער "בכמה קולות מדברת המדינה? על מתן מעמד לרשות חולקת בהליכים2015( ); בן אוליאל ויועז "דברי ימי המחלוקת", לעיל2016( 316 עיוני משפט לח "משפטיים .)2019( מערכת המשפט בישראל ; ורד דשא14 ה"ש 3 פרק קיצור תולדות המחלוקת על פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה 122 46 הצעה לסדר השותפים לפולמוס בנושא לא פירטו מהו בדיוק הפיצול המוצע, אך ככלל דיברו על הוצאת הפונקציות הפליליות מהגדרת תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה .והותרתו עם הפונקציות הייעוציות, המינהליות והאזרחיות א. הטעמים בעד הפיצול והתייחסות לטעמים אלה הטעמים המועלים שוב ושוב בעד הפיצול הם בעיקרם שניים: הראשון — ניגוד העניינים שהיועץ המשפטי לממשלה נמצא בו, בין סמכותו הפלילית להעמיד — לדין אישי ציבור ובין סמכותו לייעץ לאותם אישים עצמם; והטעם השני ,העוצמה הרבה הנתונה בידיו. כל אחת מטענות אלה נושאת בתוכה גוונים שונים 257.שעליהם נפרט מעט . הטענה בדבר ניגוד עניינים1א הטענה הראשונה, כאמור, עניינה ניגוד העניינים שבו נטען מצוי היועץ המשפטי לממשלה. לדעתם של תומכי הפיצול קיים ניגוד עניינים בסיסי ועמוק בין תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה לייעץ לראש הממשלה ושריה, ובין תפקידו למעשה מדובר258.להחליט על חקירתם ועל העמדתם לדין, עת נדרש הדבר .בטענה מפוצלת שמצביעה על סיכון כפול בהיבט אחד, ניגוד העניינים עלול להפריע ליועץ המשפטי לממשלה למלא את כיועץ, שכן הוא עלול להפריע לראש הממשלה, לשרים, למנכ"לים תפקידו ולשאר עובדי הציבור הנזקקים לייעוץ משפטי להיוועץ עימו ועם אנשיו באופן  לחלוקה שונה של הטעמים לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשבע קטגוריות257 . יש הבדלים מסוימים בין דבריו של ברזילי10 פיצול מוסדי, לעיל ה"ש שונות ראו ברזילי ובין הדברים המובאים כאן, אך ככלל טענותיו של ברזילי ממצות את רוב הטענות שנשמעו .בעד פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה .14  פרידמן "פיצול משרת היועץ המשפטי", לעיל ה"ש258 123בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי הרחב והראוי הנדרש. במילים אחרות, קשה לראות כיצד יוכל היועץ להגשים את תפקידו כעורך הדין של הממשלה, החב לה חובת נאמנות ואמור לסייע לה מבחינה משפטית במסגרת הדין להגשים את מדיניותה ולהשיג את יעדיה, כאשר הוא מחזיק — ואנשי הממשל יודעים שהוא מחזיק — בסמכויות תביעה נגד אנשי הממשלה בכובעו כראש התביעה הכללית, וכשידוע שהוא גם מפעיל אותן בשעת .הצורך בעבודת עורכי הדין יש כידוע שתי מושכלות יסוד: נאמנותו של עורך הדין ללקוחו, וקיומו של חיסיון על המידע שהלקוח מפקיד בידיו של עורך הדין. חובות אלה של עורך הדין כלפי הלקוח הן שמבטיחות שהלקוח יוכל לשתף אותו בכל המידע הרלוונטי לעניין, וכך לזכות בשירות מיטבי. לעניין זה, כך נטען, אין הבדל אם הלקוח הוא אדם פרטי שמגיע לפגישה עם עורך דינו, או אם הוא שר או מנכ"ל שנעזר ביועץ המשפטי לממשלה. ואכן, כמו שהיטיב לתאר גד ברזילי, העובדה שהיועץ המשפטי לממשלה הוא ראש וראשון לנציגי שלטון החוק אינה פוטרת אותו מהדילמה האתית: כיצד לנהוג בשר או במנכ"ל שהוא אמור לקבל ממנו את מלוא החומר הרלוונטי בעניינו, לייעץ לו ולייצגו — כשבמקביל ייתכן שיהיה עליו להפעיל נגדו הליך פלילי, לעיתים אפילו על יסוד החומר שהשר או המנכ"ל — או 259.אנשיהם — מסרו לו מובן שמצב זה עלול ליצור מגוון רחב של בעיות ויחסים לא רצויים. ייתכן שכדי להימנע מהקונפליקט יבחרו נבחרי הציבור להסתיר מידע מפני היועץ; ומובן שייעוץ משפטי שמתבסס על תשתית חלקית ולקויה אינו מאפשר ליועץ לתת ייעוץ איכותי ונאות. עם זה, אם יבחרו נבחרי הציבור לחלוק מידע חשוב עם היועץ .המשפטי לממשלה, על אף בעייתיותו, ישוב הקונפליקט להופיע במלוא עוצמתו יתרה מזאת, במקרים שבהם יהיה צורך להגיש כתב אישום נגד מי מבכירי השלטון, וכך יפעל היועץ המשפטי לממשלה, או אפילו אם רק תנוהל חקירה פלילית נגד מי מהם, ברור שהדבר עלול להביא לידי הרחקתו של היועץ ממוקד קבלת ההחלטות, ובמקרים חמורים אף לידי נתק כמעט מוחלט בינו ובין גורמים .44 ', עמ10 פיצול מוסדי, לעיל ה"ש  ברזילי259 124 46 הצעה לסדר מרכזיים בשלטון. כידוע, הממשלה מקבלת בכל זמן נתון אינספור החלטות, וברובן המכריע יש היבטים משפטיים חשובים שנחוץ לקבל עליהם את חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה. מצב שבו היועץ מורחק ממוקד קבלת ההחלטות או מצוי בנתק ואינו יכול להשפיע — אם בשל חששם של המתייעצים שההתייעצות עימו תפגע בהם, ואם בשל כעסם עליו — הוא מצב שפוגע בשמירה על שלטון .החוק בישראל והוא מצב לא רצוי מאוד ,כתובע הכללי בהיבט אחר, עלול כפל הכובעים להפריע לתפקידו של היועץ שכן בסופו של דבר היועץ המשפטי לממשלה הוא שצריך להחליט אם לפתוח בחקירה פלילית ואם להעמיד לדין בעלי תפקידים בכירים ביותר שהוא מעניק להם שירות משפטי של ייעוץ והנחיה על בסיס שיטתי וקבוע. נאמנויותיו של היועץ המשפטי לשלטון הממנה אותו ולבעלי התפקידים שהוא מצוי בקשר קרוב עימם, עלולות אפוא לעמוד בסתירה עמוקה לחובותיו כתובע הכללי. תומכי הפיצול מעוררים את השאלה האם במצב כזה היועץ המשפטי לממשלה אכן יכול לקבל החלטות ענייניות ונקיות לחלוטין ממשוא פנים, והאם ייתכן שבמודע או שלא במודע ישפיע כפל הכובעים על שיקול דעתו. לדעת רובם, ספק אם היועץ ,המשפטי לממשלה מסוגל להפריד בין הכובעים, גם כשמדובר באדם ישר ביותר .ומשום כך יש בכפל זה משום ניגוד עניינים חריף, עמוק ויסודי בתשובה לטענה זו מציינים רבים את העמדה שהיועץ המשפטי לממשלה אינו עורך הדין של הממשלה, גם אם שמו מעיד לכאורה כי הוא היועץ המשפטי ,המדינה. ממילא, בהתאם לכך לממשלה, ובפועל תפקידו להיות עורך הדין של ואולם, מוסיפים המתנגדים לפיצול, גם לפי הגישה260.לקוחו הוא כלל הציבור הרואה ביועץ המשפטי לממשלה "עורך הדין של הממשלה", ברי כי הוא אינו כעורך דין בשוק הפרטי, שהוא שלוחו של לקוחו ללא סייג. ייעוצו כרוך לבלי הפרד  ראו למשל: דינה זילבר "'המון דברים יפים ראו עיניי' ‑ מחלקת הבג"צים כאתר260 ,256 ); זמיר "משרת הציבור", לעיל ה"ש2017( 157 מעשי משפט ט "של חינוך משפטי .256 . לביקורת על התפיסות הללו, ראו גביזון "בחינה ביקורתית", לעיל ה"ש542 'בעמ .20 בשם החוק, לעיל ה"ש להרחבה ראו זילבר 125בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי מכאן נובע שאמנם261.בטובת המדינה ובאינטרס הציבורי שעליו הופקד בדין עליו לסייע לממשלה להגשים את מדיניותה, ואולם אך ורק באמצעים המעוגנים בדין ובגבולות הדין. כמו כן עליו להתריע בדיונים פנימיים ואף בפומבי אם חרגה הממשלה או עומדת לחרוג מן הדין. לדבריהם של מתנגדי הפיצול, קיומה של הסנקציה הפלילית בידיו של היועץ המשפטי לממשלה חשובה מאוד, שכן דווקא האפשרות הפוטנציאלית לנקיטת צעדים כאלה היא שנותנת משנה תוקף 262.לעצותיו ותמנע חריגה מהן ואולם בתפיסה עקרונית זו אין כדי להקהות לחלוטין את הקושי. מעניינת במיוחד עדותו של השופט (בדימוס) אליקים רובינשטיין, ששימש בעבר כיועץ המשפטי :לממשלה נושא המגע עם השרים באמת אינו נטול בעייתיות, אך חלקה יכול — להצטמצם למדיי באמצעות החלטה מודעת של היועץ המשפטי וכך נהגתי כל השנים — להימנע ככל האפשר מכל התרועעות חברתית, להבדיל ממקצועית, עם השרים [...] לא אומר שישיבה בדיוני הממשלה או מגע עם ראשי ממשלה ושרים שעה שהם מצויים בחקירות פליליות היא הדבר הנעים בעולם, אבל היא אפשרית על ידי התנזרות גמורה מעיסוק בכל נושא פלילי הנוגע לחקירות כאלה בשיחות עם ראשי הממשלה והשרים ליד שולחן הממשלה או מחוצה 263.לו, וגם אי־התרועעות חברתית עם השרים מכאן שהשופט רובינשטיין ער לקושי הרב ולמתח האדיר שמצב זה יוצר, אף .שאין בו לדעתו די כדי לתמוך בפיצול " לעמדה הנגדית ראו גיל ברינגר "המחטף השקט: מיועצים משפטיים לשומרי סף261 .)2018( 11 השילוח .13  רובינשטיין "לא לפיצול", לעיל ה"ש262 . שם263 126 46 הצעה לסדר התומכים בפיצול סבורים שגם אם יש לקבל את עדותם של היועצים המשפטיים לשעבר, המצהירים שלדעתם הם לא נקלעו למצב של ניגוד עניינים, עדיין מתעוררות בעניין זה שאלות קשות של אמון הציבור. בסופו של דבר איחוד ,הסמכויות, כך לדעת התומכים בפיצול, פוגע לכל הפחות בנראות הציבורית והדבר יפגע בסופו של דבר במעמדו של היועץ המשפטי לממשלה בעיני הציבור בתשובה לכך אפשר לומר כי המציאות הוכיחה שלמרות264.ובעיני הפוליטיקאים הקִ רבה המקצועית בין השרים וראש הממשלה ליועצים המשפטיים לממשלה לדורותיהם, בעבר לא נמנעו יועצים משפטיים מפתיחת חקירות ומהגשת כתבי אישום נגד גורמים בכירים אלה, והסברת הנושא לציבור תבהיר כי במשך הדורות לא היה ניגוד עניינים אמיתי שמנע מהיועצים לפעול כהלכה, וכי גם כיום אין ניגוד עניינים אמיתי כזה. בכך יינתן מענה לבעיית ה"נראות". עם זאת, כפי שאבהיר בהמשך, בעיניי טענת הנראות לניגוד עניינים היא טענה ממשית, שבגינה יש מקום לשקול לשנות את החוק ואת חלוקת הסמכויות בנושא. עוד יצוין כי יש גורמים הטוענים שאף שהיו יועצים משפטיים שנקטו הליכים בעניינם של בכירי הממשל, בשל ניגוד העניינים הם פעלו לעיתים באיטיות רבה, ולעיתים, בנושאים גם טענה זו יש265.מסוימים, אף נמנעו מנקיטת ההליכים שהיה ראוי לנקוט .לשקול בכובד ראש, ולו מבחינת בעיית הנראות . הטענה בדבר ריכוז הכוח2א הטענה המהותית השנייה נוגעת לריכוז של עוצמה רבה בידי אדם אחד. המצדדים — בפיצול טוענים כי ריכוז סמכויות גדול בידי אדם אחד יש יוצר קשיים ממשיים .הן במישור המהותי־הדמוקרטי, והן במישור הפונקציונלי באשר לפגם המהותי־דמוקרטי של ריכוז הסמכויות, את הטענות האלה השמיע למשל פרופ' שלמה אבינרי לפני יותר מעשור כשאמר שהאישיות בעלת הסמכויות הרחבות ביותר בעולם הדמוקרטי איננה נשיא ארצות הברית או .44-45 ', בעמ10 פיצול מוסדי, לעיל ה"ש  ברזילי264 התמודדות רשויות‑ כישלון במבחן בוזגלו  ראו למשל גיא לוריא ומרדכי קרמניצר265 ,71 (המכון הישראלי לדמוקרטיה, מחקר מדיניות אכיפת החוק עם עברות של אישי ציבור .)2008 127בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי לדעתו266.ראש ממשלת בריטניה, כי אם היועץ המשפטי של ממשלת ישראל "מרכז בידיו היועץ המשפטי לממשלה סמכויות שאין דומה להן בשום מדינה דמוקרטית". אבינרי הדגיש כי העובדה שמדובר באישיות ממונה ולא נבחרת רק מעצימה את הפגיעה בדמוקרטיה. על טענות דומות חזר אבינרי אף לאחרונה בהקשר זה הוסיף פרופ' ברזילי שריכוז עוצמה267.כשהפולמוס התעורר שוב ,ציבורית רבה כל כך בידיו של מוסד ציבורי אחד בעייתי בכל משטר דמוקרטי ,ואולם בעייתי עוד יותר במערכת פוליטית שסועה ומקוטבת כמו זו שבישראל שכן ככל שהמערכת הפוליטית בישראל מקוטבת יותר, כך גדלה עוצמתו של 268.היועץ המשפטי שכן הוא מתבקש להכריע משפטית בסכסוכים ציבוריים רבים זאת ועוד, התומכים בפיצול מצביעים על העובדה שבמשטר הישראלי אין גופים ציבוריים שמסוגלים לבקר את היועץ המשפטי ולפקח עליו, למעט בג"ץ, שאינו 269.נוטה להתערב בהחלטותיו אלא בהתגבש עילות משפטיות נדירות למדי לדידם של התומכים בפיצול ריכוז הסמכויות יוצר בעיה דמוקרטית גדולה, וגם חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות לא שינה מן היסוד את אמנם הוקם מוסד ביקורת פרטני, נוסף על בג"ץ, שלהלכה חל על270.התמונה מערך התביעה כולו, בכלל זה על היועץ המשפטי לממשלה; אבל למעשה, כך הם .טוענים, הוכפפה נציבות הביקורת ליועץ המשפטי לממשלה וסורסה לחלוטין מינוי נציב התלונות טעון הסכמה של היועץ המשפטי לממשלה, שנשאר דמות 271.מרכזית בחוק, ועניינים רבים יישקו לפיו — במענה סבורים המתנגדים לפיצול שאף שטענה זו — של ריכוז סמכויות מוגזם מושכת לב במבט ראשון, מבט מעמיק יותר יגלה שאין בה ממש, בייחוד בשל .)25.10.2009( הארץ " שלמה אבינרי "די לריכוזיות266 .11  אבינרי "לפצל", לעיל ה"ש267 .48 ', בעמ10 פיצול מוסדי, לעיל ה"ש  ברזילי268 .48 ', בעמ10 ; ברזילי, לעיל ה"ש14  פרידמן "פיצול משרת היועץ המשפטי", לעיל ה"ש269 . חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות270 .14  פרידמן "פיצול משרת היועץ המשפטי", לעיל ה"ש271 128 46 הצעה לסדר חולשתה של מערכת האיזונים והריסונים הישראלית. דווקא מצבה הרעוע של המערכת מחייב להסיק שתהיה זו טעות קשה להחלישה עוד יותר על ידי החלשת זאת ועוד, כך לפי המתנגדים, עיקר272.המוסד של היועץ המשפטי לממשלה כוחו של היועץ הוא בבלימת מהלכים לא חוקיים, כלומר להבדיל מהממשלה והכנסת, אין בכוחו ליזום באופן עצמאי או לייצר מהלכים שמשנים את המציאות 273.המשפטית, אלא אם תזכה יוזמה כזו לגיבוי של הממשלה והיא תאמץ אותה המתנגדים לפיצול גם מפקפקים ּבַ הנחה שמדובר בריכוז כוח מוגזם. כוח רב יש לכמה גורמי ממשל, ובראשם ראש הממשלה עצמו ושרים מרכזיים וכן לנשיא ,בית המשפט העליון, לרמטכ"ל, למפכ"ל וכדומה, וליועץ אין כוח רב מהם. בנוסף לדעתם, היועץ המשפטי לממשלה הוא אמנם אדם אחד, אך אין הוא פועל ,בעריצות וב"טוטליטריות", אלא בזהירות ובריסון. רוב החלטותיו, גדולות וקטנות ובוודאי הגדולות, מתקבלות בתהליך מובנה של שקלא וטריא עם אנשי הייעוץ המשפטי, ובראשם המשנים ליועץ המשפטי וכן עם פרקליט המדינה וגורמים בכירים נוספים בפרקליטות. זאת ועוד, ההחלטות שקופות, מתפרסמות וניתנות 274.גם לביקורת פרלמנטרית, ציבורית ותקשורתית מלבד זו השיפוטית ,באשר לטענה כי בג"ץ ממעט להתערב בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה השיב השופט (בדימוס) אליקים רובינשטיין כי אי־התערבות בג"ץ בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה, חוץ מאשר במקרים נדירים, דווקא מוכיחה שבמשך .השנים לא עשו היועצים המשפטיים לממשלה שימוש כוחני בסמכויותיהם ככל נושא משרה, הם כפופים לביקורת שיפוטית, ולדעתו העובדה כי חרב הביקורת השיפוטית נגד החלטותיהם הופעלה רק פעמים ספורות, מוכיחה כי הם נהגו באופן ראוי ומרוסן. מדובר בטענה כבדת משקל, אך כנגדה ניתן לטעון כי מספר ההתערבויות הקטן נובע ממדיניות ההתערבות המצומצמת מאוד בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה שעליה החליט בג"ץ, ומכאן שאין בכך .16  קרמניצר "פיצול מוסד היועץ", לעיל ה"ש272 . שם273 .13  רובינשטיין "לא לפיצול", ה"ש274 129בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ראיה לשימוש "סביר" של היועצים המשפטיים לממשלה בסמכויותיהם במשך .השנים המישור השני שבו ריכוז הסמכויות יוצר קושי, כך לדעת התומכים בפיצול, הוא המישור הפונקציונלי — העומס הרב המוטל על כתפיו של היועץ המשפטי לממשל בשל ריבוי סמכויותיו. לדבריהם מלבד הבעיה העקרונית, ריכוז של סמכויות מינהליות, חוקתיות, אזרחיות וכן בתחום הפלילי ובתחום המשפט הבינלאומי ברמת הייעוץ, ההכוונה, הייצוג המשפטי, החקיקה, החקירה והאכיפה בידיו של מוסד אחד — יוצר על היועץ המשפטי לממשלה נטל סמכויות ותפקידים אדיר , לדבריהם, גם אם היועץ המשפטי לממשלה אינו פועל לבד275.וכמעט בלתי נסבל ומדובר במערך רחב של אנשי מקצוע, העומס עדיין מוגזם. גם האצלת סמכויות ,בתוך מערכת הייעוץ המשפטי או הוספת כוח אדם לא יביאו להקלה מספקת 276.שכן במקרים רבים נדרשת התערבותו האישית של היועץ המשפטי לממשלה ואכן, מהניסיון עולה שלעיתים העומס הרב אכן מביא לידי עיכוב ניכר בקבלת החלטות חשובות ולידי כך שהיועץ המשפטי לממשלה אינו יכול להתפנות די הצורך לנושאים עקרוניים שאינם קשורים לתיקים פרטניים — כגון הכנסת רפורמות חיוניות למערכת, פיקוח אמיתי על מגוון גורמי התביעה והחקירה או .הידרשות לדרכי מאבק פרו אקטיביות בפשיעה החמורה מנגד טוענים המתנגדים כי יש דרכים אחרות, שאינן כרוכות בפיצול, שיכולות להקל את המעמסה העצומה המוטלת על כתפיו של היועץ המשפטי. למשל על ידי הפחתה של כמה מהנושאים שכיום הם בסמכותו הבלעדית, והעברתם לכך יש להוסיף כי עם277.לאחריותם של גורמים משפטיים אחרים בתוך המערכת כל הכבוד לטענה שלפיה היועץ המשפטי לממשלה הוא הגורם "בעל הסמכויות הרחבות ביותר בעולם" או אפילו בארץ, נדמה כי אי־אפשר להשוות את רוחב והיקף סמכויותיו לסמכויות הרחבות והאדירות שיש לראש הממשלה, ואפילו .41 ', בעמ10 פיצול מוסדי, לעיל ה"ש  ברזילי275 .42‑41 בעמ, שם276 .13  רובינשטיין "לא לפיצול", ה"ש277 130 46 הצעה לסדר לשרים כגון שר האוצר ושר הביטחון, שלהחלטותיהם השפעה עצומה על חייהם של אזרחי המדינה — השפעה שגדולה במידה ניכרת מההשפעה שיש להחלטותיו של היועץ. גם אם נתמקד בגורמי ממשל בכירים ממונים, ולא נבחרים, כגון הרמטכ"ל, המפכ"ל או נשיא בית המשפט העליון, נראה לי כי נגיע למסקנה שלהחלטותיהם השפעה רחבה ועמוקה על הציבור שאינה פחותה מזו של היועץ .המשפטי לממשלה, או לפחות אינה שונה ממנה בהרבה טענה נוספת הקשורה בהיבט הפונקציונלי היא שעקב ריבוי הסמכויות, היועץ המשפטי לממשלה אינו בקי ומומחה מספיק בכל התחומים הרבים שהוא אחראי עליהם. כך למשל, לדברי התומכים בפיצול, רוב היועצים המשפטיים בישראל לא התמחו בעיקר בתחום הפלילי. הייעוץ המשפטי כרוך בעיקר בהנחיית המערכת השלטונית בתחומים של המשפט המינהלי והחוקתי, ולעיתים תכופות גם בתחומי המשפט האזרחי, המסחרי והבינלאומי, ועל כן לא פעם היועץ המשפטי לממשלה מקבל החלטות בתחומים פליליים אף שלעיתים אינו בקי דיו בתחום זה. במילים אחרות: ראש התביעה הכללית בדרך כלל אינו מומחה למשפט ואולם גם אם ינסו לפתור בעיה זו, טוענים בעלי עמדה זו, וגם אם ימונה278.פלילי יועץ משפטי לממשלה בעל בקיאות במשפט הפלילי — מובן כי הדבר יבוא על חשבון בקיאותו בתחומים אחרים הנחוצים לו. מכך נובעת הטענה שבעיית היעדר הבקיאות למעשה נעוצה גם היא בריכוז הכוח הרב מדי. ליועץ המשפטי לממשלה תחומי אחריות רבים מדי, ומשום כך תמיד הוא לא יהא בקי די הצורך במגוון .התחומים הרחב שעליו הוא מופקד כנגד טענה זו המתנגדים לפיצול מדגישים דווקא את היתרונות הרבים הגלומים בריכוז הסמכויות, המאפשר ליועץ המשפטי לממשלה — כגורם מתכלל — להביא לידי אחידות מיטבית בין כל חלקי השירות המשפטי על מגוון ענפיו. על כך נרחיב כעת, כשנפרוס בהרחבה את שיקוליהם של המתנגדים לפיצול בהתמקדות בנזקים שייגרמו לשלטון החוק ולאזרחי המדינה אם יפוצל התפקיד. לכך יש להוסיף כי גם שופט בבית המשפט העליון בדרך כלל איננו מומחה בכל ענפי המשפט, ולמרות זאת עליו לקבל הכרעות מרחיקות לכת בכולם, וממילא מדובר .45 ', בעמ10 פיצול מוסדי, לעיל ה"ש  ברזילי278 131בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי במצב נוהג ורווח, שלא לדבר על שרים שלעיתים אחראים על נושאים שבהם לא .היה להם, כשמונו לתפקיד, כל מומחיות או בקיאות ב. הטעמים נגד הפיצול והתייחסות לטעמים אלה הגורמים המשפטיים המתנגדים לפיצול רבים מאוד. מעניין לציין כי כמעט כל מי שכיהן בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה בחמישים השנים האחרונות (השופטים בדימוס מאיר שמגר, אהרן ברק, יצחק זמיר, אליקים רובינשטיין, מני מזוז ובנוסף יהודה ויינשטין ואביחי מנדלבליט) וכן פרקליט המדינה לשעבר משה לדור והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה לשעבר יהודית קרפ, הביעו עמדה עקרונית נגד הפיצול (אף כי כמה מהם היו מוכנים להצעות חלקיות שעניינן שינוי מסוים כנימוק עיקרי279.)של תפקידי היועץ המשפטי לממשלה, ועל כך נוסיף בהמשך ,לעמדה זו הם הביאו לא רק טעמים תיאורטיים, אלא גם את ניסיונם בתפקיד ולכך יש לתת משקל נכבד לטעמנו. להלן נביא את הטענות העיקריות נגד הפיצול .נוסף על הטענות שכבר העלינו בפרק הקודם  נוסף על השופטים בדימוס זמיר ורובינשטיין, שכיהנו גם בתפקיד היועץ המשפטי279 לממשלה, ועמדתה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לשעבר יהודית קרפ, שהשתתפו לעיל, ראו גם את עמדותיהם של256 בפולמוס האחרון ואל מאמריהם הפנינו בהערה השופטים בדימוס שמגר, ברק ומזוז, שכיהנו כולם בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה; את .עמדתם של וינשטיין ומנדלבליט, וכן את עמדתו של פרקליט המדינה לשעבר משה לדור ) וכן בספרו האוטוביוגרפי: מאיר1 עמדתו של השופט שמגר הובעה בדוח שמגר (לעיל ה"ש ). לעמדתו של השופט ברק ראו בן אוליאל ויועז "דברי ימי2015( 129 תם ולא נשלם שמגר ; לעמדתו של השופט מזוז ראו נטעאל בנדל "מזוז ‑ היוזמות14 המחלוקת", לעיל ה"ש ). לעמדתו1.6.2021( הארץ "לפיצול תפקיד היועמ"ש נועדו להחליש את מערכת המשפט וואלה "של וינשטיין ראו גלעד גרוסמן "וינשטיין: פיצול תפקיד היועמ"ש ‑ רעיון רע ). לעמדתו של מנדלבליט ראו יעל פרידסון "מנדלבליט נגד פיצול סמכות3.9.2010( ). לעמדתו של פרקליט המדינה לשעבר משה לדור ראו רון17.6.2021( וואלה "היועמ"ש .)2009( 5 עורך הדין "דרור "ראיון עם משה לדור ‑ הפרקליט נגד פיצול היועץ 132 46 הצעה לסדר . תרומתו של המוסד המאוחד לשלטון החוק1ב נקודת המוצא של רבים מהמתנגדים לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לדעתם, תרומתו של מוסד זה, במתכונתו280.היא שמוסד היועץ הוא מוסד מוצלח הנוכחית, לשלטון החוק, למינהל תקין ונקי ולזכויות אדם הייתה עצומה. הודות למכלול תפקידיו של היועץ והסינרגיה ביניהם, בפועל אכן תרם היועץ המשפטי לממשלה תרומה אדירה לשלטון החוק ברשות המבצעת. השופט (בדימוס) יצחק זמיר אף הגדיל לומר כי לדעתו תרומתו של מוסד היועץ המשפטי לממשלה על רקע תרומה זו תוהים281.גדולה וחשובה לא פחות מזו של בית המשפט העליון המתנגדים מהי המוטיבציה לרפורמה, וסבורים כי היא אינה נובעת ממניעים “If it ain't :ענייניים. לעמדתם הם מגייסים את אמרת הכנף הנודעת באנגלית .broken, don't fix it” השופט זמיר סבור שהיועץ המשפטי לממשלה הוא קו ההגנה הראשון על שלטון החוק. הוא עומד על משמר החוק דרך שגרה באמצעות מנגנון משפטי רחב ומורכב, ובוחן מספר עצום של החלטות שלטוניות כדי למנוע שימוש לא חוקי בסמכויות האדירות המוקנות לממשלה. לדעתו, הניסיון מוכיח כי היועץ .המשפטי לממשלה הוא אחד המוסדות החשובים והמוצלחים ביותר בישראל בית המשפט העליון, שממלא תפקיד חיוני בשמירה על שלטון החוק, הוא רק קו ההגנה השני, שכן הוא עוסק במספר מוגבל, קטן יחסית, של עתירות, בעיקר לצורך פיקוח על החלטות שלטוניות שעברו את המסננת של היועץ. הוא אף מדגיש את חשיבותו של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה בתנאים המיוחדים בישראל, שבה מערכת האיזונים והבלמים — למשל פיקוח הכנסת על פעילות הממשלה — חלשה בהשוואה למדינות אחרות. לדעתו, עובדה זו מבהירה כי הנזק שעלול להיגרם על ידי פיצול מוסד היועץ חמור במיוחד: הנזק יפגע תחילה במוסד היועץ עצמו, ומיד יתפשט ויפגע — וזה העיקר — בציבור הרחב ואפילו .בממשלה עצמה .)2000( 245 א מבחר כתבים  אהרן ברק280 .16  זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ", לעיל ה"ש281 133בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי .מובן שתשובתם של תומכי הפיצול היא שיש בעיה במוסד, ולכן נדרש תיקון הבעיות שמנינו לעיל הן הבעיות שבעטיין מבקשים התומכים בפיצול לפעול .ולתקן, ולדעתם לא יפגע הפיצול המוצע בשלטון החוק . חשש שמא יביא הפיצול לידי פגיעה באחידות מערכת המשפט2ב טעם מהותי מאוד ומרכזי בהתנגדות הוא הטענה בדבר פגיעה באחידות של 282.מערכת המשפט בכלל, ובזהות הגורם שבידיו נתונה הקביעה מהו הדין בפרט כך למשל ציין פרופ' ברק מדינה שאחד התפקידים החשובים ביותר של היועץ — המשפטי לממשלה — שהוא קריטי להבטחת תפקודן התקין של רשויות השלטון הוא הקביעה מה מותר ומה אסור לממשלה לעשות. היועץ המשפטי לממשלה מכווין את פעולתם של כל נושאי המשרות בשירות הציבורי, שהם המחליטים בעניינים מדיניים וחברתיים הרי גורל על הקצאת משאבים ציבוריים, על אסדרת התנהגות וכדומה. היועץ אמור לספק לממשלה פרשנות מוסמכת בשאלה מה מותר לה לעשות כדי לספק מידה סבירה של ביטחון ולאפשר לציבור להסתמך על החלטותיה. לצד זאת, הוא גם אמור להיות גורם מרסן, שמגן על האזרחים מפני הממשלה, בכך שהוא מבהיר גם מה אסור לממשלה לעשות, ללא צורך .בהליך שיפוטי מסורבל וארוך פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה כך שלצידו יהיה גורם משפטי בכיר שיקבל סמכויות עצמאיות שאינן כפופות ליועץ המשפטי לממשלה, בכללן הסמכות לקבוע "מהו הדין" הרלוונטי למשפט הפלילי — קביעה שיכולה להשפיע כמובן גם על הקביעה מהו הדין במשפט המינהלי ובמשפט האזרחי — יפגע מאוד בתכלית זו. פיצול כזה עלול ליצור סתירה בין הפרשנות שמספק היועץ לממשלה באשר למותר ולאסור, ובכלל זה העמדה שהוא מציג בשמה של המדינה בבג"ץ, ובין עמדתה של הפרקליטות הפלילית, שאותה יקבע התובע הכללי. הסדר זה יביא לידי חוסר ודאות באשר לשאלה מהו הדין, וסביר מאוד שגם יביא לידי סכסוכים בין שני הגורמים בשאלה חשובה זו. בנוסף, מצב זה עלול להחליש את מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה כלפי הממשלה, ולהפוך את חוות דעתו המשפטית .16  מדינה "היועץ והפיקוח על התביעה", לעיל ה"ש282 134 46 הצעה לסדר לעצה בלבד, שאינה בעלת מעמד מחייב, שהרי התובע הכללי יכול לקבל החלטה הפוכה ולהורות על העמדה לדין בגין מעשה שהיועץ המשפטי לממשלה סבר שהוא חוקי. התוצאה עלולה להיות החלשת המידה שבה הממשלה מכבדת את 283.החוק, וממילא היא עלולה להביא עקב כך לידי פגיעה בציבור האזרחים טענה נוספת, קרובה, אינה מתרכזת בצורך בקביעה אחידה של הדין, אלא בצורך בייצוג אחיד בערכאות. כיום, במבנה הקיים, יש היררכיה שמביאה לידי הרמוניה יחסית ולסדר בפעולת הפרקליטות. כיום הפרקליטות מייצגת את המדינה — במגוון הנושאים המשפטיים — משפט פלילי, משפט אזרחי ומשפט מינהלי ומכיוון שכל הפרקליטים כפופים ליועץ המשפטי לממשלה, מובטחת אחידות עקרונית בייצוג ואי־הבעת עמדות סותרות בערכאות השונות. פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה — אם אכן יביא לפיצול כלשהו בפרקליטות, באופן שייצור הפרדה בייצוג בין המייצגים במשפט האזרחי והמינהלי, שיהיו כפופים רק ליועץ המשפטי לממשלה; ובין אלה שמייצגים במשפט הפלילי, שיהיו כפופים רק לפרקליט המדינה — משמעותו החלשה של הפרקליטות ומניעת אחידות העמדות שהמדינה מציגה בכלל ענפי המשפט. לטענת המתנגדים, פיצול כזה ייצור בסבירות רבה חיכוכים וויכוחים על סמכויות, במקום ליצור בניין סולידי והרמוני 284.למדי, כפי שהוא כיום. גם עניין זה עשוי להחליש את המוסדות המשפטיים :בעניין זה ציינה פרופ' רות גביזון כי בסוגיות קשות, היועץ המשפטי יכול כיום לקיים דיונים בנוכחות משפטנים מצמרת הפרקליטות יחד עם משפטנים בכירים ממחלקות הייעוץ השונות. צמצום האפשרות הזאת ויצירת תחרות או יריבות בין 285.חלקי המנגנון המשפטי הציבורי נראית לי מסוכנת ביותר  מדינה, שם. פרופ' מדינה מציע להבחין בין הקביעה מהו הדין (שתישאר בידיו של283 היועץ המשפטי לממשלה) ובין ההחלטה אם להאשים אדם ספציפי בכך שפעל שלא כדין בנסיבות מסוימות (לטעמו, סמכות זו אפשר שתעבור לגורם אחר). ואולם לדעתנו מדובר ,בהצעה בעייתית מאוד, שכן במידה רבה היא תרוקן מתוכן את תפקיד פרקליט המדינה .ובנוסף לעיתים קשה מאוד לקבוע קביעות עקרוניות שמנותקות מעובדות האירוע .13  רובינשטיין "לא לפיצול", ה"ש284 .111 ', בעמ256  גביזון "בחינה ביקורתית", לעיל ה"ש285 135בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי )זאת ועוד, הניסיון להפריד בין ענפי המשפט אינו כה פשוט. השופט (בדימוס רובינשטיין ציין מתוך ניסיונו שהאחידות בקביעת הדין נובעת מסמכויותיו הרחבות של היועץ המשפטי לממשלה. בהתייחסו לנושאים כמו טיפול בקרקעות המדינה, שכללו היבטים פליליים ומינהליים גם יחד, ציין רובינשטיין כי לאיחוד הטיפול במערכת אחת תחת קודקוד אחד חשיבות חיונית. גם בתוך רשויות — המדינה ניתן להשיג תיאום בין כמה רשויות — למשל בתחום של אכיפה כלכלית רק בזכות יכולתו של היועץ המשפטי לקבל החלטות בשני התחומים, הפלילי 286.והאזרחי כיום סמכויות האכיפה של החוק הפלילי נתונות גם בידי המשטרה וגם בידי רשויות אכיפה אחרות שפעולתן רבה יותר בתחום המינהלי דווקא (רשויות המס, הרשות לניירות ערך, רשות התחרות, רשויות מקומיות ועוד). כיום פעילותן של רשויות אלה היא בבחינת כלים שלובים. מתנגדי הפיצול תוהים האם במצב כזה ישתרעו סמכויות התובע הכללי גם על תחומי הרגולציה וההסדרים המינהליים? על הסדרי כופר? ומה תהיה הזיקה שבין התובע הראשי ובין משרדי הממשלה והרשויות המקומיות, המופקדים על הרגולציה המינהלית ומטבע ?הדברים כפופים, בוודאי בתחום זה, להנחיותיו של היועץ המשפטי לממשלה כיום בנושאים רבים הרשות המוסמכת יכולה לבחור בין טיפול מינהלי בהפרת חוק ובין טיפול פלילי בה. אם יפוצל התפקיד — מי יכריע בשאלה האם לבחור בשדה הפלילי או בסנקציה המינהלית/האזרחית, הן במקרה קונקרטי והן כעניין שבמדיניות? שאלה זו וכן שאלות דומות רבות אחרות ממחישות עד כמה מסובך 287.ובעייתי יהיה הפיצול מנגד טוענים תומכי הפיצול כי אין כל סיבה להניח שהקמתה של רשות תביעה עצמאית תחליש את מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה או את מעמדו של לדעתם, הסכנה להחלשת מעמדו של מוסד היועץ288.ראש התביעה הכללית .13  רובינשטיין "לא לפיצול", ה"ש286 .16  להרחבה ראו קרפ "לא רק 'האם'", לעיל ה"ש287 .31 ', בעמ10 פיצול מוסדי, לעיל ה"ש  ברזילי288 136 46 הצעה לסדר המשפטי לממשלה אינה טמונה כלל בפיצול, אלא ברמתו המקצועית והאישית בעיקרון הגורמים השונים — היועץ והתובע — אמורים לעסוק289.של היועץ עצמו בנושאים שונים, שאינם אמורים לגרור התנגשויות. אמנם ייתכן שבמקרים נדירים יהיו התנגשויות, ולכן יהיה צריך להכריע מה יהא המנגנון שיכריע בסכסוכים כאלה או להכריע מראש שאם לדעתו של היועץ פעולה מסוימת מותרת, יהיה ,הדבר בגדר הגנה מפני משפט פלילי אף אם התובע סבור אחרת. מעבר לכך מזכירים התומכים בפיצול, בכל מקרה ההכרעה הסופית מהו הדין נתונה בידי .בית המשפט נגד טענה זו — שהפיצול יחליש את המוסדות –הוסיף פרופ' פרידמן שטענה זו כמוה כטענה נגד הפרדת הרשויות בנימוק שריכוז כל הסמכויות — ביצוע, חקיקה ושפיטה — ברשות אחת יחזק את השלטון. דמוקרטיה מושתתת על ביזור סמכויות ועל איזונים, ולטעמו מה שנכון בנוגע לשלטון בכללו, נכון גם בנוגע למוסד היועץ .המשפטי לממשלה לטעמי מדובר בטענה חלשה, שכן אין הנדון דומה לראיה כלל ועיקר. איחוד של סמכויות הביצוע, החקירה והשפיטה במדינה תחת גורם אחד יחתור תחת עקרון הדמוקרטיה והפרדת הרשויות, ועל כן הוא פסול כשלעצמו. לעומת זאת, איחוד הסמכויות הפליליות והמינהליות תחת היועץ המשפטי לממשלה — אינו בעייתי .כשלעצמו, ועל כן מדובר בהשוואה מופרכת . חשש מהפחתת יכולת הפיקוח על הפרקליטות ושאר רשויות התביעה3ב ,טעם נוסף שהעלו מתנגדי הפיצול, לפחות לפיצול בצורתו הרחבה והגורפת הוא אובדן סמכות הפיקוח של היועץ המשפטי לממשלה על הפרקליטות הפלילית ועל שאר רשויות התביעה. פרופ' קרמניצר הדגיש את העובדה ) השופט (בדימוס290.שהתביעה הכללית — בשל טעמים רבים — טעונה פיקוח יצחק זמיר סבר שראוי שיהיה פיקוח על החלטות הפרקליטות, משום שהחלטות .32 ' ברזילי, שם, עמ289 .16  קרמניצר "פיצול מוסד היועץ", לעיל ה"ש290 137בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי אלה, ובייחוד ההחלטה להעמיד איש ציבור לדין פלילי, מחייבות ראייה רחבה של שיקולים משפטיים ואינטרסים ציבוריים. כיום היועץ המשפטי לממשלה ממלא תפקיד זה, ולא אחת הוא מאזן בין השיקולים "הצרים" של התביעה ובין שיקולים אחרים, רחבים יותר. אחת התוצאות של הפיצול תהיה הותרת התביעה הפלילית 291.ללא פיקוח כזה בסוגיה זו עונים התומכים בפיצול כי הפיקוח אינו חייב להיות בידיו של היועץ המשפטי לממשלה דווקא, אלא אפשר להסתפק בקיומו של מנגנון נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, המוסמך לבחון תלונות פרטניות על הפרקליטות, לצד המנגנון הנוסף שהוקם במשרד מבקר המדינה, המוסמך לבקר ביקורת מערכתית את הפרקליטות. על כל פנים, טוענים תומכי הפיצול, המצב הקיים, שלפיו היועץ המשפטי לממשלה הוא המפקח על הפרקליטות, בעייתי 292.כשלעצמו, בהתחשב בכך שגם עליו — בכובעו כתובע הכללי — צריך לפקח . חשש מבעיות פרקטיות רבות שיתגלו אם יוחלט לפצל התפקיד4ב .רבים המתנגדים לפיצול הוסיפו על הטעמים המהותיים גם טעמים פרקטיים אכן, ההצעות שבמרכזן האפשרות לפיצול מוסדי (לא רק פיצול של סמכויות היועץ המשפטי לממשלה, אלא גם פיצול למעשה של הפרקליטות לשניים — חלק שיהיה כפוף ליועץ המשפטי לממשלה, וחלק שיהיה כפוף לפרקליט המדינה) אינן לוקחות בחשבון את המורכבות הגלומה בהצעה לנוכח המצב בשטח. מהיכרות עמוקה מאוד עם המבנה הארגוני של הפרקליטות אוכל לקבוע שמדובר במשימה מורכבת מאוד שתצריך משאבים גדולים וזמן רב. הדבר ידרוש שינויים מרחיקי לכת — מבחינה חוקית, לוגיסטית, ארגונית ומינהלית, ובוודאי שלא ניתן יהיה פרופ' רות גביזון, כשדנה בנושא293.לעשות זאת בזמן קצר ובהשקעה קטנה שנה, ציינה בצדק כי "להצעות הפיצול יש גם משמעות תקציבית25זה לפני כ־ .16  זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ", לעיל ה"ש291 .14  פרידמן "פיצול משרת היועץ המשפטי", לעיל ה"ש292 .16  קרפ "לא רק 'האם'", לעיל ה"ש293 138 46 הצעה לסדר מובן שמאז שיקול זה רק הפך כבד יותר בעקבות התרחבותה וגדילתה294."ניכרת .של הפרקליטות .אלו הם אפוא עיקרי השיקולים שהועלו בעד ונגד רעיון הפיצול הדיון שערכנו בפרק הקודם חושף כמה כשלים חשובים בפולמוס שנערך סביב שאלת פיצול תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה. אחד הכשלים העיקריים נובע מרמת ההפשטה הגבוהה של הדיון. הן המתנגדים לפיצול והן התומכים בו הביעו את דעתם בסוגיה בלי להיכנס לעובי הקורה ובלי להתייחס למגוון הסמכויות הפליליות המצויות בידי היועץ המשפטי לממשלה; במקום זאת הם התמקדו בסמכות מרכזית אחת שבידיו — הסמכות להעמיד לדין גורמי ממשל בכירים — בלי לדון באופן ממצה, אם בכלל, בפרטים הרבים המתעוררים בסוגיה זו. קושי זה — של דיון ברמת הפשטה גבוהה כל כך — קשור במישרין בקושי אחר, שהוא אי־הסתמכות על הנתונים המשרטטים את היקף סמכויותיהם של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה, ואופן הפעלתן. מכיוון שכך, נסתיימו רוב הדיונים שנערכו באמירות כלליות, עמומות בחלקן, ובהצעות גורפות לכיוון זה או אחר, שאינן מתמודדות עם הקשיים באופן .מפורט .111 ', בעמ256  גביזון "בחינה ביקורתית", לעיל ה"ש294 4 פרק הצעה לפתרון א־בינארי ולרפורמה מוגבלת בחלוקת הסמכויות בתחום הפלילי בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה 139בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ,דוגמה לכך ניתן לראות בדבריו של פרופ' פרידמן בפולמוס האחרון. כפי שפירטנו ,אחת הטענות נגד הפיצול היא שהדבר יחליש את מוסד היועץ המשפטי לממשלה וביתר פירוט עלול ליצור סתירות וחוסר אחידות בין הגורמים השונים, ואף להביא לידי מריבות וסכסוכים בין הגורמים המשפטיים הבכירים ביותר. את הטענה הזאת העלו גורמים רבים שכיהנו בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, בהסתמכם על ניסיונם המעשי, ומשום כך יש לשקול אותה בכובד ראש. בהתייחס לטענה זו :עונה פרופ' פרידמן בחריפות :טענת סרק דומה [...] היא שהפיצול יגרום לריבים וסכסוכים, בענייננו ,בין היועץ לבין התובע. אבל יש לזכור שהם עוסקים בתחומים שונים שאינם צריכים לגרור התנגשות. מובן גם שאם היועץ יחווה דעה ,שפעולה מסוימת היא מותרת, יהווה הדבר הגנה בפני משפט פלילי 295.אף אם התובע סבור אחרת מדבריו של פרופ' פרידמן עולה אי־בהירות רבה בשאלה מה תהא מערכת היחסים שבין אותו תובע כללי מוצע ובין היועץ המשפטי לממשלה. אם עמדתו של היועץ גוברת על עמדת התובע הכללי גם כשמדובר במשפט הפלילי, ודעתו — מתקבלת גם אם התובע סבור אחרת, פירוש הדבר שהכוח — גם בתחום הפלילי נותר בידיו של היועץ המשפטי לממשלה. אם כך, אותו ניגוד עניינים בעייתי שעליו עמד בהרחבה פרופ' פרידמן לא נפתר. גם הכוח הרב שיש בידי היועץ המשפטי לממשלה, שממנו פרידמן חושש כל כך, נותר בידיו כבעל הזכות לומר את המילה האחרונה בכל תחומי המשפט. אם כך, באיזה פיצול בדיוק מצדד פרופ' פרידמן? ומה התועלת שתהא בו? לכך נוסיף כי החלטה על העמדה לדין פלילי אינה החלטה תאורטית, והיא נגזרת תמיד מעובדות המקרה. נניח שהתובע הכללי יפרש באופן מסוים החלטה עקרונית של היועץ המשפטי לממשלה באופן שהיועץ יחלוק עליו שכן יסבור שהחלטתו העקרונית פורשה באופן מוטעה. האם יוכל היועץ להתערב במקרה זה? בעיות אלה ורבות אחרות ממחישות עד כמה הצעת הפיצול, בדרך שהוצעה, בעייתית ומורכבת. ציטוט קצר זה חושף לטעמנו .14  פרידמן "פיצול משרת היועץ המשפטי", לעיל ה"ש295 140 46 הצעה לסדר את העובדה שהדיון התיאורטי אינו בהכרח מתיישב עם שאלות רבות משמעות .שיופיעו בשטח מן הצד השני ניתן להביא דוגמאות אחרות, המפנות להתבטאויות של מתנגדי הפיצול, המלמדות שאף הם לא נתנו תשומת לב מספקת לשאלה מה כלול בהצעת הפיצול. מכיוון שכך, חיצי ההתנגדות מכוונים לעיתים כלפי ההצעות ,העקרוניות, שהן מרחיקות לכת, אך אין בהן כדי להשיב על הצעות מרוככות שלמרבה הצער בקושי עלו במסגרת הדיון. מן הטעם הזה בדיוק — שהמתנגדים מכוונים את חיציהם להצעות הקיצוניות — אף שבדבריהם אפשר למצוא ביטויים ,שמשקפים הסכמה עם חלק מהבעיות וכן נכונות לדון בדברים שדורשים תיקון 296.הם אינם מציעים הצעות ביניים מספקות עוד תולדה בעייתית מהתנהלותו של הדיון ברמת הפשטה גבוהה היא היותו דוגמטי במידת מה ובינארי באופיו. המתדיינים מתחלקים באופן ברור לשני מחנות — מחנה התומכים ומחנה המתנגדים. אלה המתנגדים לפיצול מצביעים על הסכנות שבו ועל ההידרדרות שמהלך כזה עלול להוביל, וככלל דוחים את הטענה בדבר בעיות קיימות. במקביל, אלה המצדדים בפיצול מדגישים את הפגמים במצב הקיים ומתעלמים מיתרונותיו. זה טיבו של דיון תיאורטי וכוללני — הוא עוסק ברעיונות מופשטים ובקווי מתאר כלליים, ומשום כך אינו רגיש לתשתית .העובדתית, וממילא הוא מוביל בדרך כלל להכרעה בינארית  בהקשר זה מעניין לציין את התייחסותו של השופט (בדימוס) רובינשטיין לשאלת296 ,העומס על היועץ המשפטי לממשלה. השופט רובינשטיין הציע, בהסתמך על המצב הנוהג להעביר נושאים מסוימים לטיפול גורמים אחרים. ראו רובינשטיין "לא לפיצול", ה"ש :יש הטוענים כי הדבר נחוץ להקלת העומס המוטל על היועץ המשפטי. יש דרכים להקל13 מן המעמסה העצומה המוטלת על היועץ המשפטי. למשל, על ידי הורדת מקצת מן הנושאים שהם כיום בסמכותו הבלעדית, כגון עיכובי הליכים בכל עברה שהיא מסוג פשע, וכיום ;למשל, כל תיק של אלימות במשפחה הוא כזה, ומחייב אלפי החלטות פרטניות בשנה העמדה לדין של קטין לאחר שנה מן העברה, או של קטין ובגיר יחד; ועוד נושאים שגורמים בכירים שונים במערכת יכולים לטפל בהם במיומנות מלאה ללא כל פגיעה בזכויות ובאינטרס הציבורי. דא עקא, שכל הנושאים הפרטניים שהשופט רובינשטיין מתייחס אליהם, מטופלים ממילא על ידי גורמים אחרים שאליהם הואצלה סמכות זו, וממילא אין .כאן הצעות מעשיות שיוכלו להקל את העומס המוטל על כתפי היועץ המשפטי לממשלה 141בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי התשתית העובדתית הרחבה שפרשנו בפרקים הראשונים — הן בדבר סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה והן אלה של פרקליט המדינה — מובילה לטעמנו למסקנות שונות מאלה שאליהן מגיעים מדיון תיאורטי גרידא. בעינינו יש ערך רב בהבנת מפת הסמכויות כשלעצמה, אך מעבר לכך, כשמדובר בשאלת פיצול .הסמכויות ובשינוי המצב הקיים יש להבנת התשתית העובדתית חשיבות עליונה רבות מהטענות הנשמעות בפולמוס מקבלות נקודת מבט חדשה על רקע התשתית העובדתית המפורטת. כך למשל, פריׂשת כלל סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה מבליטה לכאורה את הטענה בדבר העומס הרב המוטל על כתפיו; אלא שעם זאת, דווקא הצגת התשתית העובדתית המפורטת מעלה שסמכויות רבות שהיועץ המשפטי לממשלה מחזיק בהן להלכה, אינן מופעלות על ידו למעשה, אלא מופעלות על ידי פרקליט המדינה, משניו וגורמי פרקליטות אחרים, וממילא כלל הסמכויות הללו אינן מטילות עליו שום עומס. ראוי לרתום תובנות אלה ודומות להן, העולות מהדיון העובדתי, להעשרת הדיון בסוגיה. זאת ועוד, הכרת העובדות לאשורן מאפשרת להציע פתרונות שאינם נופלים לכשלים .של הדיון התיאורטי, הדוגמטי והבינארי שעליהם עמדנו — לנוכח כל זאת כעת נבקש להציג רעיון שהוא מעין הצעת ביניים לפתרון הסוגיה ובמסגרתו נשרטט קווים מנחים לרפורמה שתשנה את סמכויות היועץ המשפטי לאחר מכן, בפרק הבא, נציג כיצד297."לממשלה בלי "לשפוך את התינוק עם המים יש ליישם את הרעיון, בייחוד על רקע התשתית העובדתית שנפרשה בפרקים .הראשונים .נפתח בפירוט עמדתנו בנוגע לדעות שהועלו בוויכוח הרחב הניטש בנושא לדעתנו, יש טעם רב בטענות הרבות שהעלו המתנגדים לפיצול הגורף, היינו להתנגדות להוצאת כלל הסמכויות הפליליות מידיו של היועץ המשפטי כך הטענות כי המבנה ההיררכי של מערכת אכיפת החוק על זרועותיה.לממשלה מצריך גורם אחד שיעמוד בראשה; חשוב שתהיה אחידות בייצוג המדינה בערכאות כשכל המייצגים כפופים לגורם אחד; "שילוב הזרועות" בין ענפי המשפט הפלילי, המינהלי והאזרחי הכרחי, וכי ריבוי הכובעים של היועץ מאפשר .1 (ג) לדוח ועדת שמגר, לעיל ה"ש52  ראו גם סעיף297 142 46 הצעה לסדר לו לפעול באמצעותו לחיזוק ולאכיפה של שלטון החוק; ובעקבות הפיצול עלולים — כל הטענות האלה להיווצר קשיים רעיוניים וארגוניים רבים כמו שפורט למעלה הן בעינינו שיקולים נכונים וכבדי משקל שמצדיקים התנגדות מהותית להצעות לשינוי גורף בסמכויות היועץ המשפטי לממשלה ולהדרתו מכל הסמכויות בהקשר זה שתי האפשרויות להוצאה גורפת של סמכויות מידי היועץ .הפליליות אינן טובות — הן ההצעה להעביר את מלוא סמכויותיו לגורם חדש אחר, והן ההצעה להעביר את מלוא סמכויותיו לפרקליט המדינה. כל אחת מאפשרויות .אלה תעורר את כל הקשיים שפירטנו מאידך גיסא, ניתנת האמת להיאמר: כמה טענות מרכזיות שהעלו התומכים בפיצול חושפות קשיים אמיתיים במצב הקיים, והמענה הניתן לקשיים אלו הקושי הראשון והעיקרי לדעתנו מצוי בפוטנציאל שיש .במצב הנוכחי אינו מספק לניגוד עניינים אצל היועץ המשפטי לממשלה (אף אם פוטנציאל זה לא התממש .אצל היועץ הנוכחי וקודמיו) במקרה שבו הוא דן בהעמדת בכירי השלטון לדין דומה כי אף הדוחים את הטענה המהותית בדבר חשש לניגוד עניינים, לא יוכלו לדחות את הקושי הממשי הקיים במצב הדברים הנוכחי, העוסק ב"נראות" של .ניגוד עניינים, שעלול להשליך על אמון הציבור במערכת אכיפת החוק מדובר בחשש לניגוד עניינים בשני היבטים, שפורטו למעלה: הן החשש שניגוד העניינים ישפיע על עבודתו של היועץ המשפטי לממשלה כתובע הכללי, והן החשש שניגוד העניינים יפריע לעבודתו כיועץ. לצד זאת יש גם חשש שניגוד העניינים ישפיע על עבודתם של בכירי השלטון שנגדם עשויות להתנהל או מנוהלות בפועל חקירות פליליות ומוגשים כתבי אישום: הן החשש שבגין הפוטנציאל לחקירות שכאלה הם יימנעו מלגלות את מלוא העובדות והשיקולים ליועץ המשפטי לממשלה או לאנשיו, בהקשר זה או אחר, וכך תימנע התייעצות ,מלאה וראויה; הן החשש שבגין חקירות או כתבי אישום שינוהלו או יוגשו נגדם הם יימנעו מלשתף פעולה עם היועץ, באופן חלקי או מלא, או שיסרבו לקבל .עצות שייעץ להם, וכך ייפגע שלטון החוק פגיעה ממשית הקושי השני המרכזי — קושי שכל מי שנחשף אף במעט לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה מודע לגודלו — הוא העומס הרב המוטל עליו. עיסוקו של היועץ 143בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בהעמדת בכירי השלטון לדין גוזל לכל הדעות חלק נכבד מזמנו, בוודאי כשמדובר בהעמדה לדין של ראש ממשלה. עיסוק כזה מגביר מאוד את העומס המוטל עליו ומקשה עליו למלא את מגוון תפקידיו האחרים — ובכללם הכנסת רפורמות חיוניות למערכת; פיקוח רחב על מגוון הגורמים שהוא מפקח עליהם; עיסוק בלחימה פרו אקטיבית בפשיעה בשיתוף פעולה עם מגוון גורמים וכדומה. בשל עומס זה חל לא פעם עיכוב ניכר מאוד בקבלת ההחלטות בתיקים הפרטניים ,המובאים לשולחנו. מדובר בבעיה קשה על אף הסמכויות הרבות שהואצלו .כמפורט למעלה קושי שלישי נובע מהמצב הקיים שבו סמכויות רחבות שבחוק או בהנחיות ,מוקנות ליועץ המשפטי לממשלה הואצלו, ובפועל מפעילים אותן כדבר שבשגרה לעיתים עשרות שנים, גורמים אחרים, ללא שיהיה ליועץ המשפטי לממשלה שום קשר להפעלתן אף שפורמלית סמכויות אלה עדיין בידיו. מצב שכזה בעייתי, ויש .לשקול לשנותו קושי רביעי עניינו הערפל המסוים האופף את קווי הגבול שבין עבודת היועץ המשפטי לממשלה לעבודת פרקליט המדינה, ובפרט אי־הבהירות בשאלה איזה גורם אמור להוציא הנחיות בתחום הפלילי, שהשפעתן רבה וגורפת. קושי זה מתווסף לקשיים הקודמים, וגם הוא לא זכה להתייחסות ולפתרון כלשהו — לא .בדיון שסקרנו בהרחבה, ולא במקום אחר קשיים אלה אינם קשיים של מה בכך. הניסיון להציג בעיות אלה כבעיות מינוריות ולהקטין את חומרתן אינו מוצדק, ובהתאם לכך גם הפתרונות שנועדו להניח מעין טלאי קטן ולטעון שאם כך ייעשה הבעיה תיפתר — אינם מוצדקים. כך למשל א לעיל, לפתור את3 הצעתו של השופט (בדימוס) רובינשטיין, שצוטטה בפרק ניגוד העניינים "על ידי התנזרות גמורה מעיסוק בכל נושא פלילי הנוגע לחקירות ,כאלה בשיחות עם ראשי הממשלה והשרים ליד שולחן הממשלה או מחוצה לו — אינה יכולה להתמודד עם הקשיים298"וגם אי־התרועעות חברתית עם השרים הנוצרים מפוטנציאל ניגוד העניינים. סברתו של השופט רובינשטיין כאילו .13  רובינשטיין "לא לפיצול", ה"ש298 144 46 הצעה לסדר בזמן שהיועץ המשפטי לממשלה והנחקר או הנאשם יושבים יחד סביב שולחן הממשלה או שולחן דיונים אחר, כל המטענים הכרוכים בטיפול בתיקים הפליליים של הנחקר ייעלמו, והיחסים המקצועיים ביניהם יתנהלו כרגיל אם רק יקפידו השניים לא להתרועע חברתית ולא לדבר ביניהם על הנושאים הפליליים — אינה ,משכנעת לצערנו. המציאות מלמדת שמתחים אלו חודרים לישיבות הממשלה לישיבות הקבינט, לישיבות אחרות, והם משפיעים לכל אורכה ורוחבה של עבודת היועץ. גם הטענה כי אפשר להקל את העומס הכבד המוטל על כתפי היועץ המשפטי לממשלה באמצעות העברת אחדים מתפקידיו לגורמים אחרים אינה ,מתמודדת עם העובדה שעניינים רגישים רבים מובאים לפתחו של היועץ עצמו .והדבר יוצר עומס כבד עליו אישית, למרות העזרה שהוא מקבל מצוות ענף ומצוין לפיכך, לטעמנו, הדרך הראויה להתמודד עם הבעיות המצויות כיום במוסד היועץ המשפטי לממשלה, איננה דרך התעלמות מהן או הצעת פתרונות של טלאים מצד ,אחד, ומצד שני גם לא דרך של פתרון קיצוני, כלומר מהפכה כוללת בסמכויותיו — הדרך הנכונה לפעול היא דרך ביניים .שאין לה הצדקה ועלולה לגרום נזק רב דרך לא דוגמטית שאינה כפופה להבחנה הבינארית היסודית שראינו בדיון הרחב המתנהל בעניין של התנגדות לפיצול או תמיכה בו. הפתרון צריך להיות בעריכת רפורמות מתוחמות ונקודתיות, מתוך התייחסות יסודית למצע העובדתי הרחב שפרשנו. לצורך הדיון ניתן לקרוא להצעה זו: "העברת סמכויות חלקית מהיועץ ."המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה רפורמות אלה לא ישנו את המבנה הבסיסי של המערך המשפטי בישראל מן היסוד, אך הן גם לא יותירו את הבעיות העיקריות שתוארו ללא טיפול. רפורמות אלה ראוי שיישענו על תמונת המצב המלאה של מכלול הסמכויות בתחום הפלילי שהיועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה מחזיקים בהן. רק מתוך נקודת מבט רחבה זו ניתן להבטיח כי הרפורמות שיבוצעו יתאימו לצורכי המערכת .ויפתרו את הבעיות מתוך שמירה על מערך סמכויות קוהרנטי וסביר וזה צריך להיות העיקרון המנחה: היכן שהמערכת עובדת היטב, כלומר היכן , — אין מקום לשינוי המצב. לעומת זאתisn't broken — שהמערכת אינה פגומה .במקום שבו יש בעיות אמיתיות, יש מקום למצוא פתרונות נקודתיים הולמים 145בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי "הנושא הראשון שבו לדעתנו יש בעיה — אף שבעיה זו לא נדונה ב"פולמוס הפיצול שסקרנו — הוא בסמכויות שזה שנים רבות מפעילים גורמים אחרים מלבד היועץ המשפטי לממשלה, מכוח אצילת סמכות. לטעמנו, יש לשקול להעביר בחקיקה או בהנחיות, לפי העניין, סמכויות אלה לאותם גורמים, וכך למנוע מצב שבו יש פער ניכר ונכבד בין המצב החוקי להלכה ובין המצב הנוהג למעשה. בתוך כך ניתן וצריך יהיה כמובן לשקול האם כל אצילה קיימת ראויה, האם מי שהסמכות מופקדת בידיו כיום מכוח אצילה אכן מתאים להפעילה, והאם אכן ראוי לעגן .בחקיקה את המצב הקיים כיום בפועל, או שיש מקום לשנותו הנושא השני שבו יש לדעתנו בעיה — וזו לטעמנו הבעיה העיקרית — היא .סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להעמיד לדין את בכירי הרשות המבצעת הבעייתיות בתחום זה נובעת הן מהפוטנציאל הממשי לניגוד עניינים שמצב זה .מעורר, והן מהעומס הרב שהדבר מעמיס על היועץ העמוס לעייפה בלאו הכי על כן אנו מציעים כי סמכותו בתחום זה תועבר לפרקליט המדינה, שממשקיו עם שרי הממשלה פחותים בהרבה. צעד כזה יפתור כליל את בעיית ניגוד העניינים הפוטנציאלי, ובמקביל יקל מאוד את העומס המוטל על כתפי היועץ המשפטי לממשלה. צעד זה אינו מצריך תיקוני חקיקה רבים, הוא ממוקד, והוא בר ביצוע בזמן קצר למדי. לצד האמור, רוב היתרונות הרבים הגלומים במוסד היועץ .המשפטי לממשלה, כפי שעוצב במשך עשרות שנים, יישארו על כנם הנושא השלישי הבעייתי לדעתנו קשור לכמה סמכויות שנותרו בלעדית בידי היועץ המשפטי לממשלה ומעמיסות עליו, אף שאין כל סיבה סבירה שלא להעבירן לגורמים בכירים אחרים. לדעתנו גם את הסמכויות האלה, שיפורטו ., יש לשקול להעביר מהיועץ המשפטי לממשלה לאחרים5 בפרק הנושא הרביעי קשור לאי־תיחום מדויק לעיתים בין סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה לאלה של פרקליט המדינה. אנו סבורים שיש לפעול לחידוד .ותיחום סמכויותיהם בדרך שתוצע .בפרק הבא נפרט אפוא הצעתנו בהרחבה 146 46 הצעה לסדר מהרעיון שהצגנו נגזרת התובנה שאין מקום לקבל הצעות גורפות — הצעות כלל הסמכויות הפליליות שמותירות את בידיו של היועץ המשפטי לממשלה או כליל הצעות שמבקשות להדיר אותו מהטיפול בתחום הפלילי. המסקנה הראויה לטעמנו היא שככלל יש מקום להשאיר את תפקיד התובע הכללי ואת ראשות מערכת אכיפת החוק הפלילי — בידיו של היועץ המשפטי לממשלה תפקיד הכורך בראש ובראשונה פיקוח — על כלל מערכות התביעה בארץ אך במקביל יש מקום לבחון בחינה עניינית כל אחת מהסמכויות הפרטניות המופקדות בידיו, ולהכריע האם יש טעם להותיר אותה דווקא בידיו, או שמא נכון .יותר להעבירה לסמכותו של פרקליט המדינה, משניו או גורם אחר ההכרעה ביחס לכל סמכות קונקרטית תיפול בהתאם לשקלול טעמים שמצויים בשני מישורים: במישור הראשון — השיקולים הכלליים שצריכים להישקל תמיד ביחס לכל הקטגוריות, ובעיקר אלה הקשורים בהפחתת העומס וביזור הכוח לצד שמירה על מערכת היררכית, אחידה ומתפקדת; ובמישור השני — השיקולים הקונקרטיים הרלוונטיים לכל קטגוריה וקטגוריה לפי העניין. שיקולים אלה מצטרפים לשיקולים הכלליים, ובכוחם יחד להצדיק רפורמה מוגבלת ותחומה .לקטגוריות מסוימות, כפי שנפרט מיד בתת־פרק הראשון נתמקד בסמכויות שהחוק מקנה ליועץ המשפטי לממשלה אבל מואצלות דרך קבע לגורמים אחרים, ובתת־פרק השני — בסמכויות שהיועץ .אינו רשאי לאצול 5 פרק פירוט ההצעה לרפורמה בחלוקת הסמכויות בתחום הפלילי בין היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה 147בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי א. העברת סמכויות שהחוק מקנה ליועץ המשפטי לממשלה אך מכוח ההאצלה מופעלות בידי פרקליט המדינה, משניו ובכירים אחרים — לגורמים אלה באמצעות תיקון חקיקה כזכור, בפרקים הראשונים של נייר זה הוצגו סמכויות רבות של היועץ המשפטי לממשלה. מהסקירה עלתה תמונה ברורה: סמכויות אלה מופעלות היום, ובעצם כבר שנים רבות, בידי פרקליט המדינה או משניו או גורמים בכירים אחרים בפרקליטות. בחינה של הסמכויות הללו מלמדת שאין כל מניעה שהסדר מעשי זה יבוא לידי ביטוי בחקיקה, והן יהיו בידיהם של גורמים אלה דרך קבע, על פי .החוק לכאורה, ברמה הפרקטית, לא יחול שינוי. אולם לטעמנו ראוי להסדיר את סמכותם של האחרונים בחקיקה ראשית, ולא להסתמך על אצילה שנעשתה בחלקה לפני שנים רבות, בעיקר כשמדובר בסמכויות חשובות. ככלל, ההצדקות לשימוש במנגנוני אצילה הן רבות. אחת העיקריות שבהן היא "ההכרה הכללית כי אחרת לא יוכלו 'גלגלי השלטון' — ביחוד בקומפלקס החיים המסובך של התקופה ואכן, לעיתים שיקולי יעילות מטים את הכף להותיר299."המודרנית — להסתובב את חלוקת הסמכויות בתוך מוסדות השלטון להכרעה פנימית של המוסדות עם זאת, ראוי שהכרעה בשאלת300.הרלוונטיים, בלי להטריח בכך את הכנסת הסמכויות העיקריות המוקנות ליועץ המשפטי לממשלה — שכפי שראינו מעוררת מחלוקת, ויש לה חשיבות במבנה מוסדות המשפט בישראל — תיעשה על ידי בייחוד משום שלעיתים אין מדובר בפעולות מינהליות גרידא, אלא301,המחוקק .)1960( 365 יד,היועץ המשפטי לממשלה נ' נפתלי הורנשטיין 74/58  ע"פ299  על שיקולי היעילות ועל מחירם הכבד ראו יצחק זמיר "חקיקה מינהלית ‑ מחיר300 .) (תשל"ב63 ,ד משפטים "היעילות " ראו יצחק זמיר "הנחיות היועץ המשפטי לממשלה — חקיקת משנה: נוהל והנחיות301 .)1986( 345 ,339 יא עיוני משפט 148 46 הצעה לסדר בסמכויות רגישות והרות גורל עבור האזרחים. מן הראוי אפוא שככלל סמכויות חשובות של פרקליט המדינה או משניו או גורמים בכירים אחרים בפרקליטות ולא זאת אלא שמדובר בסמכויות302,יופקדו ישירות בידיהם מכוח הסדר ראשוני שאת רובן היועץ המשפטי לממשלה אינו מפעיל כבר שנים רבות. בנסיבות אלה — אין טעם להשאירן מבחינה חוקית בידיו, וראוי להעביר את הסמכות להפעילן באמצעות חקיקה — ישירות למי שעושה זאת בפועל, בכפוף לבדיקה פרטנית אם אכן ראוי לעגן את המצב הנוהג כפי שהוא, או שמא יש מקום להכניס בו שינויים .כגון להעביר את הסמכות לגורם אחר, מתאים יותר דוגמה בולטת לתיקוני חקיקה כאלה היא היסטוריית החקיקה בעניין הגורם לחוק סדר הדין64 המוסמך לדון בערר המוגש על גניזת תיק חקירה לפי סעיף , בעת כניסתו של חוק סדר הדין הפלילי הנוכחי לתוקף, נקבע1982 הפלילי. בשנת : כך64 בסעיף על החלטה שלא לחקור או שלא להעמיד לדין, אם מפני שלא היה בחקירה או במשפט ענין לציבור ואם מפני שלא נמצאו ראיות ,מספיקות, רשאי המתלונן לערור לפני היועץ המשפטי לממשלה 303.זולת אם היתה העבירה מן המנויות בתוספת השניה : ראו בעניין זה את דבריו של פרופ' קלינגהופר שהיה מראשי המתנגדים להאצלה302 "פעולה מנהלית תהא מושרשת, בכל אשר לתכונותיה העיקריות והחשובות בהסדרים ראשוניים שיקבעו בחוק [...] קביעת אותם הסדרים תהא בסמכותו הייחודית של המחוקק "ולא תועבר אל השלטונות המנהליים". יצחק–הנס קלינגהופר "שלטון החוק וחקיקת משנה 108 ,105 ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי (נדפס מחדש בתוך203 ,202 הד המשפט )). כאמור, הדברים נכונים במיוחד ביחס להפעלת סמכויות1993 ,(יצחק זמיר עורך ;)2010( 5 לב עיוני משפט "פליליות רגישות. עוד ראו גדעון ספיר "הסדרים ראשוניים ); ברק2012( 379 מב משפטים "יואב דותן "הסדרים ראשוניים ועקרון החוקיות החדש מדינה "הכלל החוקתי בדבר החובה לקבוע 'הסדרים ראשוניים' בחוק ‑ תגובה ליואב דותן .)2012( 449 מב משפטים "ולגדעון ספיר 43 עמוד1043  לנוסח המקורי של חוק סדר הדין הפלילי ראו ספר החוקים חוברת303 .)1.3.1982( 149בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בסעיפים הבאים ניתנה ליועץ הסמכות לאצול את הסמכות להחליט בעררים לגורמים שונים, והוא אכן אצל חלקית סמכות זו לגורמים בכירים בפרקליטות. עם זאת הוראת החוק היסודית קבעה שרשאי המתלונן לערור לפני היועץ המשפטי לממשלה ולא הוזכר בחוק גורם מוסמך אחר. עם השנים והתפתחות החקיקה , תוקן הסעיף306 2018 ובשנת305,2010 ו־304 2004 בתיקונים שנעשו בשנים וסמכות ההכרעה בערר הוקנתה מפורשות גם לגורמים בפרקליטות, כשהגורם המוסמך לדון בערר נקבע לפי מהות הגוף שהחליט לסגור את התיק. כיום יש ,הוראות ברורות — בסעיף עצמו — שקובעות לאיזה גורם יש להגיש כל ערר. אכן בחוק עדיין נותרה ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליט המדינה סמכות אצילה מסוימת בנוגע לסמכויות שנותרו בידיהם, והיא אכן יושמה, אך כיום הסעיף מפורט הרבה יותר ובעיקרו מקנה לגורמים המפורטים בו את הסמכות באמצעות .הסדר ראשוני המפורט בחוק בצורתו המקורית אינו64 פירושו של דבר שהמחוקק היה ער לעובדה שסעיף רצוי, שכן גורמים רבים שלא הוסמכו מפורשות בחוק הוסמכו למעשה רק מכוח העובדה שהיועץ המשפטי לממשלה מימש את סמכותו לאצול להם את ,הטיפול בעררים, ומשום שבפועל ברוב המקרים לא דן היועץ בעררים כלל. כלומר . לחוק64 המחוקק בחר לעגן במישרין את סמכותם של אותם גורמים בסעיף בכך נוצרה בהירות בשאלה מי הגורם שאליו יש לפנות בכל ערר, והדבר אינו תלוי עוד בהחלטות היועץ המשפטי לממשלה. יתרה מזו, בתיקוני חקיקה אלה ביטא .המחוקק את עמדתו העקרונית בשאלה איזה גורם ראוי להפעיל כל סמכות לחוק סדר הדין הפלילי הוא בעינינו דוגמה לדרך64 תיקון החקיקה של סעיף הראויה להסדיר חלוקת סמכויות במקרים שמדובר בהם בסמכויות חשובות. דרך המלך היא לעגן בהסדרים ראשוניים מפורטים את סמכותם של הגורמים השונים המפעילים את הסמכויות בפועל, בניגוד להקניית סמכות בדרך של אצילה 2004-) תשס"ד33 ' חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס304 .2010-) תש"ע60 ' חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס305 2018-) תשע"ח82 ' חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס306 150 46 הצעה לסדר קבועה ומתמשכת, שבמסגרתה היועץ המשפטי לממשלה הוא הקובע מי יהיה הגורם המוסמך בכל עניין ועניין. על רקע דוגמה זו בולט בעינינו הצורך לבצע תיקונים מקבילים בכל מקום שבו פרקליט המדינה, משניו או גורמים בכירים .אחרים בפרקליטות, מפעילים סמכות באופן קבוע מכוח אצילה ב. העברת סמכויות פרטניות מידי היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה ולגורמים בכירים אחרים בפרקליטות מכאן ואילך נבקש לסקור את הסמכויות שכיום מצויות רק בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, לא הואצלו, והוא מי שמפעיל אותן, ובנוגע לכל אחת ואחת ,מהן נבחן אם יש מקום להשאירה גם בעתיד בידיו של היועץ המשפטי לממשלה או שמא מן הראוי להעבירה לסמכותו של פרקליט המדינה או משניו. כאמור ,בפרק הקודם, במבנה הקיים של מוסד היועץ המשפטי לממשלה אכן יש בעיות והפתרון להן צריך להיות קשור לתשתית העובדתית שנפרשה. נסקור אפוא אחת לאחת את הסמכויות שרק היועץ המשפטי לממשלה הוא שמפעיל אותן מתוך התייחסות לשיקולים הנוגעים לכל אחת ואחת מהן והשינויים שיש לדעתנו .לערוך בחלקן כדי להתמודד עם הבעיות האמורות ). הסמכות לאשר הגשת כתבי אישום (ולעיתים גם אישור פתיחה בחקירה1ב נגד אנשים הממלאים תפקידים בכירים/רגישים כאמור למעלה, התומכים בפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה טוענים לניגוד עניינים פוטנציאלי שהיועץ מצוי בו בהקשר זה, בעיקר סביב יחסיו עם ראש הממשלה והשרים. ואכן סמכות זו, כל עוד היא מצויה בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, מעוררת בעיה ממשית של ניגוד עניינים פוטנציאלי או לפחות מעוררת מראית עין של ניגוד עניינים. ראוי לציין שגם כמה מהמתנגדים לפיצול מקבלים את הטענה שמדובר במצב בעייתי, ופרופ' זמיר אף הציע — ככל הנראה 151בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בלית ברירה — להוציא את הסמכות הזאת מידיו של היועץ המשפטי לממשלה 307.כשמדובר בחקירות ובהעמדה לדין של שרים בעינינו כאמור אכן יש כאן בעיה אמיתית, ואין מקום להקטין אותה או לנסות לפותרה באמצעות צעדים לא משמעותיים כגון התנזרות של היועץ המשפטי .לממשלה מ"קשרים חברתיים" עם השרים או הפחתת נוכחותו בישיבות ממשלה על כן, לטעמנו, יש מקום להעביר סמכות זו מהיועץ המשפטי לממשלה לידי פרקליט המדינה לא כצעד של "בדיעבד", אלא כצעד של "לכתחילה", בנוגע לכל גורמי השלטון שבעיניהם הימצאותה של סמכות זו בידי היועץ המשפטי לממשלה מעוררת בעיה אמיתית של ניגוד עניינים פוטנציאלי. נשאלת אפוא השאלה מיהם אותם "אישים בכירים" שהוראה של היועץ המשפטי לממשלה לחקור אותם, הליווי של חקירתם או מתן הוראה להעמידם לדין מעוררת בעיה .ממשית של ניגוד עניינים פוטנציאלי ,אין ספק כי כשמדובר בראש הממשלה ובשרים בעיה זו מתעוררת במלוא עוזה שכן אלה הגורמים הבכירים ביותר והעיקריים שהיועץ המשפטי לממשלה מייעץ ,)16  ראו דבריו של יצחק זמיר (זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ", לעיל ה"ש307 שבהם הוא מתייחס בקצרה להצעה להוציא מסמכות היועץ המשפטי לממשלה העמדה לדין :של שרים ,ייתכן שהמצב הקיים גורם אי–נוחות לשרים, וייתכן גם, וזה חשוב יותר ,שהציבור רואה טעם בטענה בדבר ניגוד עניינים בתיקי השרים. אם כך ,ייתכן שיש טעם לשינוי במצב הקיים, שהרי ידוע כי אין די בכך שצדק נעשה אלא צריך שגם ייראה כי הצדק נעשה. אם אומנם כך, ואם הרצון האמיתי הוא לפתור את הבעיה של ניגוד עניינים בתיקי השרים, ולא רצון להחליש את המערכת של אכיפת החוק, אפשר לפתור בעיה זאת בדרכים שונות. דרך אחת, פשוטה וקלה, היא זאת: אפשר לקבוע שכל מקרה של חשד לביצוע עבירה ,פלילית על ידי שר יועבר באופן ישיר לטיפולו הבלעדי של פרקליט המדינה ללא כל מעורבות של היועץ המשפטי לממשלה. זה יהיה שינוי, קטן באופן יחסי, ממוקד בבעיה עצמה, ולא מעבר לכך. אפשר לבצע שינוי כזה באופן מיידי על ידי החלטה של היועץ המשפטי לממשלה או, אולי, על ידי תיקון קל .בחקיקה .יוער כי לטעמנו שינוי כזה אינו "קטן באופן יחסי", והוא בוודאי מחייב תיקון חקיקה 152 46 הצעה לסדר להם, ועימם הוא מצוי בקשר רציף ושוטף. על כן לטעמנו את סמכותו בנוגע .אליהם יש להעביר לפרקליט המדינה ,ואולם מה בנוגע לחברי הכנסת? האם גם בעניינם מתעורר ניגוד עניינים? לכאורה מתוקף תפקידו, היועץ המשפטי לממשלה אמון על ייעוץ לממשלה, ומשום כך אינו מצוי בניגוד עניינים ישיר שעה שהוא דן בחקירה ובהעמדה לדין של חברי הכנסת. ואולם במציאות אין הדבר בדיוק כך. למעשה היועץ המשפטי לממשלה מצוי בקשרי עבודה שוטפים גם עם בכירים בכנסת, בכללם יושב ראש הכנסת וראשי הוועדות. בנוסף, לעיתים הוא מצוי בקשרים גם עם חברי כנסת לצורך גיבוש הסכמות בעניינים הנוגעים לחקיקה שבעניינה יש לו עמדה. פתיחה של חקירה נגדם או העמדתם לדין עלולה לשבש לגמרי את מערכת היחסים ביניהם. יתרה מזו, פתיחה בחקירה נגד חבר כנסת ששייך לקואליציה, ובוודאי העמדתו לדין, עלולים להביא לידי עימות בין היועץ המשפטי לממשלה לראש הממשלה או לשרים מסוימים, ואף כי הבעיה אינה מתעוררת במקרה זה במלוא חומרתה, עשויה להיווצר כאן בעיה לא מבוטלת של ניגוד עניינים פוטנציאלי. מן העבר השני, פתיחה בחקירה נגד חבר כנסת של האופוזיציה ובוודאי שהעמדתו לדין עלולות לייצר מראית עין של מעורבות היועץ המשפטי לממשלה בזירה הפוליטית וכן טענות בדבר ניסיון לסייע כביכול לקואליציה. מכיוון שכך, נראה לנו שראוי להוציא מידיו של היועץ המשפטי לממשלה גם את הסמכות להורות על .פתיחת חקירה ועל הגשת כתבי אישום נגד חברי הכנסת הגורם שאליו ראוי להעביר סמכות זו הוא פרקליט המדינה. מדובר בגורם הבכיר ביותר במערכת התביעה (מלבד היועץ המשפטי לממשלה עצמו). ככלל, פרקליט המדינה הוא בעל התמחות מובהקת במשפט הפלילי (בניגוד ליועצים המשפטיים ,לממשלה, שבדרך כלל מגיעים מהתחום המינהלי/אזרחי כמו שהיו אהרן ברק יצחק זמיר, אליקים רובינשטיין, מני מזוז ואחרים). פרקליט המדינה הוא בעל ניסיון רב במגוון תיקים פליליים, והחלטתו במקרה פרטני אמורה לתאום את מדיניות התביעה הכללית, שלרוב הוא שקובע אותה. לפרקליט המדינה כמעט שאין יחסי עבודה ישירים עם ראש הממשלה, עם שרים ועם חברי כנסת, ובכל מקרה יחסי עבודה אלה הדוקים פחות מאלה של היועץ המשפטי לממשלה ,עימם. לפיכך, כשמדובר בפרקליט המדינה אין פוטנציאל לניגוד עניינים 153בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי או לכל הפחות הוא קטן במידה ניכרת. על כן מתאים להעביר אליו סמכות 308.חשובה זו תובע מיוחד" — גורם שונה"בעבר עלתה האפשרות להעביר סמכות זו ל מפרקליט המדינה, כלומר גורם חיצוני שימונה למטרה זו בלבד ולא ישתייך ואולם לטעמנו הצעה309.לפרקליטות או למערכת הייעוץ המשפטי לממשלה זו בעייתית ביותר. גורם שכזה — אם ימונה — יתמקד רק באישי ציבור בכירים ולא יהיה מחויב למדיניותה הכללית של הפרקליטות. לפיכך החלטותיו עלולות .להשפיע על מדיניות הפרקליטות ובמקביל לעורר טענות קשות לאכיפה בררנית ,סביר מאוד שיתפתחו ויכוחים בינו ובין פרקליט המדינה הן בשאלות של מדיניות והן בשאלה "מהו הדין" במקרה ספציפי. המשטרה תקבל הנחיות שונות משני גורמים בכירים שונים, ואלה יביאו לעיתים לידי פעילויות סותרות, הדבר שיעורר .אי־סדר ובעייתיות. על הנזק הרב שבכל אלה כבר עמדנו תובע מיוחד כזה יהיה חייב להיות מוקף במנגנון ענף של תובעים, שיוכלו להתמודד עם תיקי ענק מהסוג המוכר לנו מהעבר, והדבר עלול להביא לידי בזבוז .משאבים ניכר וכפילויות. לכך נוסיף כי מדובר במודל שזר לשיטתנו המשפטית מהניסיון בעולם גם עולה שמתן סמכויות כאלה לתובע מיוחד, שאינו עומד בראש מערכת שמפעילה סמכויות מגוונות, אלא מתרכז במשימה יחידה של העמדה  אם הצעתנו זו תאומץ, ראוי לשקול גם שינוי מסוים בהרכבה של ועדת האיתור308 .לבחירת פרקליט המדינה, שהמלצתה מועברת לשר המשפטים ולאחר מכן לאישור הממשלה כיום עומד בראש הוועדה היועץ המשפטי לממשלה, ואין בה חבר מהרשות השופטת. עקב הסמכות הרגישה והחשובה שתועבר לפרקליט המדינה, ייתכן שכדאי שבראש ועדת האיתור יועמד שופט של בית המשפט העליון שימונה על ידי נשיא בית המשפט העליון, כפי שהדבר נעשה היום בוועדת האיתור המאתרת מועמד לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. ייתכן שיהיה מקום לשקול עוד שינויים בהרכב הוועדה, ואולם עניין זה חורג מנושא דיוננו, ועל כן .נסתפק בהערה זו , שהעלה חבר2009- ראו למשל הצעת חוק התובע המיוחד לנבחרי ציבור, התש"ע309 , שהעלה חבר הכנסת2020-הכנסת יואל חסון, וכן הצעת חוק התובע הכללי, התש"ף אריאל קלנר. להרחבה מפורטת של ההצעה למנות תובע מיוחד כמוצא לעימותים הכרוכים בתפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה ראו למשל בדבריו של שופט בית המשפט המחוזי תל אביב (בדימוס) אמנון סטרשנוב: אמנון סטרשנוב "כמו בארה"ב: יש למנות תובע מיוחד .)21.2.2018( גלובס "לתיקי ראש הממשלה 154 46 הצעה לסדר לדין של אישי ציבור (לעיתים בתיק בודד), מביא לידי להיטות יתר של התובע או לכל הפחות למשימתיות־יתר, באופן שעלול להגדיל את הקונפליקט המוסדי אפילו יותר, ואף לסכל את האיתנות המוסדית ואת אמון הציבור במערכת .התביעה כולה .בעיות אלה ורבות אחרות מובילות בעינינו למסקנה ברורה של דחיית הרעיון לכך מתווסף השיקול שלמעשה אין סיבה ממשית שלא להטיל משימה זו על פרקליט המדינה, שממילא עסק ועוסק בתיקים אלה מאז ומתמיד. היתרון היחיד בעינינו שיש בהוצאה של החלטות אלה לתובע מיוחד הוא בסוף שהיא תשים ,להטחת אשמות שווא בפרקליט המדינה בדבר "שיקולים פוליטיים וזרים" כביכול העומדים ביסוד החלטותיו בעניין ראש הממשלה ושרים. הוצאת ההחלטות לתובע מיוחד גם תמנע את הפגיעה הממשית באמון הציבור בפרקליטות, שבעבר נגרמה עקב הטחת טענות כאלה כמעט מכל גורם פוליטי שנגדו התקבלו החלטות שלא נשאו חן בעיניו, והדברים ידועים. עם זאת, אין לנו ספק שהאשמות אלה יופנו גם נגד אותו "תובע מיוחד", דבר שיגרום לערעור אמון הציבור גם בו, ולכאורה מה הועילו חכמים בתקנתם?! לכך ניתן להשיב ולומר כי ערעור אמון הציבור מצד בעלי האינטרס באותו "תובע מיוחד", אד־הוקי, יזיק למערכת האכיפה בכללותה ולמגוון הענק של התיקים שהיא מטפלת בו פחות מהטחת האשמות כפי שקורה ,כיום. ואולם נראה לנו כי נימוק זה אינו גובר על מגוון הנימוקים שפורטו למעלה .ובגינם אין מקום לדעתנו לבחור בפתרון כזה המלצתנו אפוא לשקול בכובד ראש להעביר את הסמכות להורות על חקירה ועל .ראש הממשלה, שרים וחברי כנסת — לפרקליט המדינה הגשת כתב אישום נגד שכן רוב ההוראות הדורשות את,מימושה של המלצה זו כרוך בשינויי חקיקה ,אישורו האישי של היועץ המשפטי לממשלה לצעדים אלה מצויות בחקיקה 310.כמפורט בפרק העוסק בסמכויות היועץ המשפטי לממשלה לעומת זאת, כשבוחנים את הסמכות להורות על פתיחה בחקירה ועל הגשת כתב ,שופטים, המצב לכאורה הפוך. פרקליט המדינה, מתוקף תפקידו אישום נגד .3‑א1, סעיפים א1  ראו לעיל פרק310 155בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי אמון על עבודתם של הפרקליטים המייצגים את המדינה בערכאות לפני שופטי ישראל. משום כך ניתן לטעון שהזיקה בינו ובין השופטים חזקה מזו שיש בין היועץ המשפטי לממשלה לשופטים, אף שככלל שניהם אינם מופיעים בערכאות בעת מילוי תפקידם. יתרה מזאת, אפשר לטעון שבעקבות החלטה של פרקליט המדינה לסגור תיק נגד שופט, עשוי השופט לחוש הכרת תודה או תחושת חובה לפרקליטות, וכן להפך: הכרעה של פרקליט המדינה לפתוח תיק חקירה או להגיש כתב אישום נגד שופט עלולה להביא לידי מצב שבו השופט (אם יחזור בסופו של .דבר אל כס השיפוט), יהיה עוין לפרקליטות משום כך, בכל הנוגע לשופטים נראה שנכון יותר להותיר את ההכרעה בידיו של היועץ המשפטי לממשלה. אכן, בעייתיות זו קיימת במידה מסוימת גם בנוגע ליועץ המשפטי לממשלה, שכן גם הוא אחראי על התובעים, אך נראה לנו שריחוקו ממשי לניגוד הרב יותר מהם מפחית את הבעיה. כך או כך, מכיוון שאין כאן חשש עניינים של היועץ המשפטי לממשלה מול השופטים, ובודאי שאין כאן חשש ממשי יותר מהחשש שיהיה ניגוד עניינים כזה בין פרקליט המדינה לשופטים, אין כל סיבה להוציא סמכות זו מידיו של היועץ המשפטי לממשלה ולהעבירה לידי פרקליט המדינה. גם בנוגע לדיינים, לקאדים ולקאדים מד'הב אין סיבה כזאת להעברת הסמכות, ועל כן אנו ממליצים להשאיר את הסמכויות הנוגעות להם .בידי היועץ המשפטי לממשלה באשר לשאר הגורמים השלטוניים והפרטיים הבכירים שנחוץ אישור של גורם משפטי בכיר כדי לפתוח בחקירה ולהגיש כתב אישום נגדם שנדונו בפרק העוסק — במקרים אלה ממילא הגורם בדרך כלל311בסמכויות היועץ המשפטי לממשלה מאשר חקירה והגשה של כתב אישום הוא בפועל פרקליט המדינה או משניו — כך עו"ד המואשמים במעשה הקשור למילוי312,הדבר בנוגע לראשי רשויות מקומיות וכדומה — ואיננו רואים צורך לשנות מצב זה. עם זאת, כשמדובר313תפקידם .12‑א6, סעיפים א1  ראו לעיל פרק311 .8, סעיף א1  ראו לעיל פרק312 .6, סעיף א1  רא פרק313 156 46 הצעה לסדר ייתכן שניתן314,בעובדי ציבור בכירים ביותר כגון המפכ"ל, ראש השב"כ וכדומה להותיר את המצב הנוכחי על כנו, היינו, שמכוח הנוהג פתיחת חקירה והגשת כתב אישום נגדם תמשיך להיות מובאת אל שולחנו של היועץ המשפטי לממשלה אף .שאין הוראה פורמלית כלשהי שמחייבת זאת עם זאת, עקב הרגישות והחשיבות של התפקידים הללו, יש לטעמנו מקום לשקול לחוקק הוראות חוק שיחייבו אישור של היועץ המשפטי לממשלה או — פרקליט המדינה להעמדה לדין של גורמי ממשל בכירים ביותר שיפורטו בחוק שלגביהם אין כיום הוראה כזו (כגון המפכ"ל, ראש השב"כ וכדומה), ואולי יש מקום לדרוש בחוק גם אישור לפתיחת חקירה נגדם, כפי שמצווה החוק בנוגע לשופטים, קאדים וכו'. למצער, הכרחי לעגן נושא זה בהנחיה של היועץ המשפטי .לממשלה או בהנחיית פרקליט המדינה . אישור הגשת כתב אישום בעבירות רגישות2ב בכמה עבירות315,כפי שראינו בפרק העוסק בסמכויות היועץ המשפטי לממשלה רגישות (בייחוד בתחום חופש הביטוי) ההחלטה לאשר הגשת כתב אישום מצויה בסמכותו הבלעדית של היועץ המשפטי לממשלה. לטעמנו, מצב זה אינו סביר לנוכח העומס הרב המוטל על כתפיו, ואין סיבה אמיתית שפרקליט המדינה לא יטפל בכך. פרקליט המדינה הוא גורם בכיר מאוד, ובוודאי שיש לו שיקול דעת .רחב מספיק בשביל להכריע בשאלות המתעוררות ביחס לעבירות רגישות יתרה מכך, כאמור למעלה, לעולם הגורם המעביר את התיק ליועץ המשפטי לממשלה — בצירוף המלצה — הוא פרקליט המדינה. מניסיוני אעיד כי ברוב מהם) היועץ המשפטי לממשלה מאמץ עקרונית את90%המקרים הללו (יותר מ־ ,עמדתו של הפרקליט. במקרים הנדירים שבהם מתגלעת מחלוקת בין השניים כלל לא ברור שדווקא היועץ המשפטי לממשלה הוא זה ששוקל טוב יותר את ,השיקולים הרבים הרלוונטיים. לפעמים דווקא נקודת מבטו של פרקליט המדינה 10, סעיף א1  ראו פרק314 ., תת–פרק ג1  ראו פרק315 157בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ,המצוי יותר בעבודת הפרקליטות ומודע יותר למדיניותה בתיקים רגישים אלה יכולה להיות נכונה יותר. לכך יש להוסיף כי היו כמה מקרים שבהם החליט היועץ המשפטי לממשלה שלא לאמץ את עמדת הפרקליטות, והדבר הביא לטענות בדבר אכיפה בררנית. גם החלוקה בין עבירות שונות הדומות במאפייניהן, שבגינה עבירות מסוימות מובאות לשולחנו של היועץ המשפטי לממשלה, ואילו עבירות ,אחרות, רגישות לא פחות, מובאות לשולחנו של פרקליט המדינה, היא בעייתית .ומוטב שיהא גורם בכיר אחד שיוסמך להחליט בכל התחום הרגיש הזה נראה אפוא שראוי שהטיפול במכלול העבירות הרגישות הללו יעבור אף הוא לידיו של פרקליט המדינה, הן בשל היותו גורם בכיר ביותר שדי בהכרעתו בסוגיות אלה, והן בשל היכרותו הקרובה עם סוגיות שמשפיעות על קבלת ההחלטות .בעבירות אלה. גם העברת סמכויות זו תחייב תיקוני חקיקה . הסמכות לאשר נקיטת צעדים רגישים או פוגעניים במיוחד במהלך חקירה3ב כפי שראינו בפרק העוסק בסמכויות היועץ המשפטי לממשלה, כמעט כל הסמכויות שסקרנו מופעלות זה מכבר על ידי פרקליט המדינה או משניו. בכל מקום שבו החוק מקנה סמכות חלופית ליועץ המשפטי לממשלה או לפרקליט המדינה (כגון הסמכות ליתן היתרים חריגים להאזנת סתר), בפועל פרקליט המדינה הוא שמפעיל את הסמכות הזאת. במקום שבו הותר ליועץ המשפטי לממשלה לאצול את הסמכות, היא הואצלה לפרקליט המדינה ולמשניו, והמשנים הם שמפעילים אותה (כגון בחוק המאבק בטרור). הסמכות היחידה שהוקנתה ליועץ המשפטי לממשלה עצמו בהקשר זה והוא אכן מפעיל אותה, היא סמכות 316.(ו) לחוק האזנת סתר6 הפיקוח על המשטרה בתחום האזנות הסתר לפי סעיף סמכות זו היא למעשה חלק מסמכותו הכללית של היועץ המשפטי לממשלה ,לפקח על המשטרה בתחום אכיפת החוק, וסמכות זו ראוי בעינינו שתישאר בידיו כחלק מהשארה בידיו של סמכויות הפיקוח הכלליות על כלל הרשויות העוסקות .באכיפת החוק הפלילי, כפי שיפורט בהמשך .1, סעיף ד1  ראו לעיל פרק316 158 46 הצעה לסדר . הסמכות לעכב הליכים המנוהלים בפרקליטות4ב היועץ המשפטי לממשלה הוא שהוסמך מכוח החוק לעכב317,כאמור למעלה הליכים, אך בפועל כיום הוא עוסק במעט מאוד בקשות כאלה, ואלה עוסקות רק במקרים חריגים ומיוחדים. בכל שאר הבקשות לעכב הליכים שמנהלת הפרקליטות מחליטים משניו, ובבקשות לעכב הליכים שמנהלים גורמי תביעה אחרים, מחליטים מנהל המחלקה לעיכוב הליכים או מנהלים רלוונטיים אחרים בפרקליטות. מטבע הדברים, את הסמכות לעכב הליכים המנוהלים בפרקליטות ,ראוי להשאיר לגורם מחוץ לפרקליטות — היועץ המשפטי לממשלה או משניו בייחוד שיש בכך גם ממד של פיקוח חיצוני מסוים על הפרקליטות. ההחלטות המובאות לפתחו האישי של היועץ המשפטי לממשלה אף אינן מעמיסות עליו רבות, שכן מדובר רק במקרים חריגים, שבהם דווקא עמדתו הייחודית רצויה .ונחוצה נראה אפוא שאת הסמכות העקרונית לעכב הליכים שמנוהלים בפרקליטות ראוי להותיר בידו של היועץ המשפטי לממשלה, ויש מקום שמשניו ימשיכו לפעול בתחום זה מכוח סמכותו העקרונית שהואצלה להם. הוא הדין בסמכות לחדש הליכים לאחר שעוכבו, שהחוק אינו מאפשר להאציל אותה, ועל כן היא נתונה בלעדית בידיו. לטעמנו, אין מקום להעברתה של סמכות זו לפרקליטות באמצעות חקיקה, אך אולי ניתן לשקול לחוקק סעיף שיאפשר לאצול סמכות זו .למשנים ליועץ המשפטי לממשלה . הסמכות לדון בערר על החלטות של פרקליט המדינה5ב בידיו318,כמו שפירטנו למעלה בסעיף העוסק בסמכות הפיקוח על הפרקליטות של היועץ המשפטי לממשלה הסמכות להכריע בערר המוגש נגד החלטות שקיבל פרקליט המדינה. מובן שאי־אפשר להפקיד סמכות זו בידיו של פרקליט המדינה עצמו או של כל גורם פרקליטותי אחר. אפשרות אחת היא לבטל סמכות זו, וכשם ., תת–פרק ה1  ראו לעיל פרק317 .1, סעיף ו1  ראו לעיל פרק318 159בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי שכיום אין ערר על היועץ המשפטי לממשלה, ונגד החלטתו אפשר לפנות אך ורק לבית המשפט העליון, כך ייעשה גם במצב של רצון לתקוף החלטה של פרקליט .המדינה ואולם המנגנון שבו ניתן להגיש ערר ולברר כל נושא פעם נוספת, טרם הפנייה לבית המשפט, הוא לדעתנו יעיל ורצוי. משום כך ראוי להשאיר סמכות לדון בערר על החלטות פרקליט המדינה בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, בייחוד משום שהדבר מתיישב עם המשך היותו גורם־על המפקח במידה מסוימת על הפרקליטות. מובן מאליו כי אם תאומץ ההצעה שההחלטה להגיש כתב אישום נגד ראש הממשלה, שרים וחברי כנסת, תועבר מידי היועץ המשפטי לממשלה לידי פרקליט המדינה — יהיה צורך לקבוע במפורש בחוק כי על החלטות אלה של פרקליט המדינה לא ניתן יהיה לערור ליועץ המשפטי לממשלה. אכן, במצב זה תהיה הבחנה בין החשודים בתיקים אלה לחשודים בתיקים אחרים שבעניינם אפשר להגיש ערר, אך יש לזכור כי גם כיום לא ניתן לערור לאיש על החלטות .היועץ המשפטי לממשלה המתקבלות בתיקים רגישים אלה . קביעת הנחיות בנוגע למשך טיפול התביעה בתיקים6ב — סוגיה זו — של קביעת הנחיות לגבי משך פרקי טיפול התביעה בתיקים היא עניין מובהק של320, כמפורט לעיל319, בחוק עצמו2019 המעוגנת מאז שנת ניהול הפרקליטות, ומשום כך אין לטעמנו הצדקה עקרונית שהיועץ המשפטי לממשלה הוא שיעסוק בה. סמכות זו מצויה בלב עשייתו של פרקליט המדינה בהיותו העומד בראש הפרקליטות, והוא גם הגורם שיכול וצריך לפעול להנחלתה בפרקליטות. על כן לכאורה אין סיבה שסמכות זו תיוותר בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, ומשום כך נציע לשקול להעביר אותה לידיו של פרקליט המדינה. עם זאת, ניתן לטעון כי בסמכות זו יש משום מימוש חלק מסמכות הפיקוח של היועץ ,המשפטי לממשלה על הפרקליטות, שרק לאחרונה עוגנה בהקשר זה בחקיקה וכי יש היגיון שפרקי זמן אלה ייקבעו על ידי גורם בכיר חיצוני לפרקליטות (כדי .2019-), התשע"ט87 ' חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס319 .3, סעיף ו1  ראו לעיל פרק320 160 46 הצעה לסדר שלא ייקבעו ללא סיבה טובה פרקי זמן ארוכים מדי), ועל כן אפשר גם להשאיר .את המצב הקיים על כנו . אישור להגשת כתב אישום במקרה שבו הייתה חריגה מההנחיות7ב הסמכות לאשר הגשת כתב אישום במקרה של חריגה מההנחיות הנוגעות למשך , קשורה גם היא בקשר הדוק לניהול הפרקליטות321,הזמן שנקבע לטיפול בתיק ומשום כך צריכה להיות בידי פרקליט המדינה. לטעמנו, פרקליט המדינה הוא ,גורם בכיר דיו שמבין היטב מדוע יש לטפל בתיקי הפרקליטות במהירות וביעילות בהתאם לפרקי הזמן הקבועים בהנחיות. עוד ראוי שהכרעה בשאלה האם להתיר הגשת כתב אישום במקרה שהייתה חריגה מההנחיות תיעשה מתוך נקודת מבט הרואה את מכלול השיקולים הרלוונטיים, לרבות למשל העומס המוטל על הפרקליט המטפל. משום כך נראה שגם סמכות זו ראוי שתעבור לפרקליט .המדינה . סמכויות פיקוח על מכלול רשויות התביעה במדינה8ב 322,כפי שפורט בהרחבה רבה בפרק על סמכויות היועץ המשפטי לממשלה כיום יש ליועץ סמכות פיקוח עליונה וכוללת על כלל הגופים העוסקים באכיפת החוק, הן בחקירה והן בתביעה, ובראשם אגף החקירות וחטיבת התביעות של המשטרה, פרקליטות המדינה, הפרקליטות הצבאית, החוקרים והתובעים הממשלתיים במגוון משרדי הממשלה (ברשויות המס, במשרד הכלכלה, במשרד איכות הסביבה ועוד), התובעים העירוניים, התובעים בוועדות התכנון והבנייה והתובעים בתאגידים הסטטוטוריים. סמכות זו ראוי לדעתנו להשאיר בידי היועץ המשפטי לממשלה בהיותו ראש הפירמידה והקודקוד של מערכת המשפט הממשלתית כולה. זו בדיוק הסמכות הכללית המאפשרת לו לתכלל את הפעילות של כלל מערכת אכיפת החוק ולהביא לידי שילוב זרועות באכיפה. זו גם הסמכות המאפשרת לו לקבל החלטות עקרוניות אם לפעול בתחום מסוים במישור הפלילי או המינהלי. החלטות כאלה חיוניות במיוחד לטיוב מערכת אכיפת החוק, ומשום .3, סעיף ו1  ראו לעיל פרק321 ., תת–פרק ט1  ראו לעיל פרק322 161בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי ,כך ראוי בהחלט להותיר סמכות זו בידיו: כך יוכל לפקח על כלל רשויות האכיפה להנחותן בהנחיות עקרוניות, לוודא שיש אחידות מיטבית בין רשויות התביעה .ובתוכן, ולוודא שכל רשויות התביעה פועלות בהתאם לדין . הסמכות ליזום וללוות חקיקה פלילית ממשלתית ולבחון הצעות חוק פרטיות9ב בתחום הפלילי תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה בייזום ובליווי חקיקה פלילית ממשלתית ,ובחינה של הצעות חוק פרטיות בתחום הפלילי קשורים לכובעו כיועץ המשפטי כזכור, הוא עושה זאת בעיקר באמצעות323.ואינם קשורות לכובעו כתובע הכללי .משנהו לעניינים פליליים ובאמצעות המחלקה הפלילית באגף ייעוץ וחקיקה משום כך נכון יהיה שסמכות זו תישאר בידי היועץ המשפטי לממשלה. מובן כי אין בכך כדי לגרוע מסמכותו לבקש מפרקליט המדינה להביע את עמדתו .בעניינים אלה . קביעת מדיניות בהנחיות10ב הסמכות לקבוע מדיניות בהנחיות היא סמכות חשובה324,כאמור למעלה ביותר, ובאמצעותה היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה קובעים את הנחיותיהם וכך מנחילים לכלל הכפופים להם את מדיניותם. למותר לציין שהנחיות אלה מחייבות את רשויות התביעה, ובראשן את הפרקליטות. סמכות זו היא מהמרכזיות ביותר שיש ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליט המדינה, והיא חשובה במיוחד להפעלה איכותית של מערך התביעה. כאמור, בשנים האחרונות הוצאו עשרות רבות של הנחיות פרקליט מדינה חדשות, והנחיות קודמות תוקנו ותוקפו. עם זאת גם כיום קיים ערפל המקשה לאתר את הקו המבחין בין התחומים שבהם עוסקות הנחיותיו של היועץ המשפטי לממשלה, ובין אלה שבהם עוסקות .הנחיותיו של פרקליט המדינה. לטעמנו יש לקבוע כללים מנחים בעניין זה ., תת–פרק יא1  ראו לעיל פרק323 ., תת–פרק יב1  ראו לעיל פרק324 162 46 הצעה לסדר שני מתווים אפשריים לדעתנו. על פי המתווה הראשון, יש לקבוע בהסכמה בין שני הגורמים (או אולי אפילו בחקיקה) קווי מתאר שיהיו הבסיס לחלוקה עקרונית בין התחומים שבהם מוציא את ההנחיות פרקליט המדינה, ובין התחומים שבהם כך למשל כשמדובר בהנחיות בנושא325.מוציא אותן היועץ המשפטי לממשלה אפשר להחליט כי את הצורך באכיפת עבירה מסוימת לאחר ,מדיניות התביעה שנים שלא נאכפה (כגון ביגמיה), החלטה על אי־אכיפה של עבירה מסוימת (כגון שימוש בסמים קלים), החלטה על סדרי עדיפות באכיפה (כגון בנושא עבירות שנלוות לעבירת זנות) וכדומה — יוציא היועץ המשפטי לממשלה. הוא הדין בהנחיות בנוגע לחלוקת העבודה בין הפרקליטות לגורמי תביעה אחרים. לעומת זאת, הנחיות ברמה הפרקטית יותר שנוגעות למשל לדרך ניהול ההליכים, לניסוח כתבי אישום, למעצרים ושחרור בערובה וכדומה; וכן הנחיות בנושאים של דיני הראיות; הסדרי טיעון; מדיניות ענישה; ועדות שחרורים ועתירות אסירים; הליך חקירת סיבת מוות; וכדומה — יוציא פרקליט המדינה. כמובן, ניתן יהיה לסטות .בהסכמה מכללים אלה בנוגע להנחיה זו או אחרת ,על פי המתווה השני, יש לקבוע כי רק אחד משני הגורמים יפרסם הנחיות ואלה ינחו את כלל רשויות התביעה, ואולם ההנחיות יועברו מראש להערותיו ,של הגורם השני או מי שייקבע מטעמו לכך וידרשו את הסכמתו. אם כך ייקבע הרי שלטעמנו מכיוון שפרקליט המדינה הוא העוסק באופן שיטתי ועקבי בעולם .הפלילי, סביר יותר לקבוע שהוא יהיה הגורם שיוציא הנחיות אלה המנגנון הקיים כיום להוצאת הנחיה326,כמפורט בפרק על פרקליט המדינה חדשה מטעם פרקליט המדינה כולל עבודת מטה ארוכה, שכוללת התייעצות MOU - Memorandum of( " יש מדינות שבהן נעשה שימוש ב"מזכר הבנות325 .) בין שתי רשויות מוסמכות כדי להבהיר את חלוקת הסמכויות ביניהןUnderstanding נוהג זה של חתימה על מזכר הבנות קיים למשל באנגליה, שבה חתמו שני ראשי מערכת - על מזכרDirector of public prosecution– והAttorney general–התביעה — ה Attorney General, הבנות שכזה, שנועד להסדיר את חלוקת הסמכויות ביניהם. ראו Framework Agreement Between The Law Officers And The Director Of Public Prosecutions (18.12.2020) ., תת–פרק ט2  ראו לעיל פרק326 163בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי עם כמה גורמי מקצוע ושלבי עריכה רבים. מנגנון קבוע כזה — שיוציא את כל ההנחיות מטעם פרקליט המדינה לאחר הערות ואישור של מי שמונה לכך מטעם היועץ המשפטי לממשלה, היינו משנהו לעניינים פליליים — נראה כמנגנון שיביא ליתר סדר ואחידות בפרסום ההנחיות הפליליות. מובן כי אם תהיה מחלוקת בין .)פרקליט המדינה למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי למתווה זה יש יתרונות מסוימים. ראשית, הוא ימנע מסוגיות שנמצאות על קו התפר בין עבודת היועץ המשפטי לממשלה לעבודת פרקליט המדינה ליפול בין הכיסאות, בניגוד לחלוקה המבוססת על תוכן, שמטיבה עשויה להביא לידי כך שכל גורם יחשוב שנושא מסוים מצוי באחריותו של הגורם האחר. שנית, הוא ימנע עבודה כפולה כאשר שני הגורמים סבורים שהנושא מצוי באחריותם. זאת — ועוד, יש הנחיות שבהן יש עיסוק גם בשאלות עקרוניות של מדיניות התביעה המתאימות לפי המתווה הראשון ליועץ המשפטי לממשלה, וגם עיסוק בשאלות פרקטיות — המתאימות לפי המתווה הראשון לפרקליט המדינה. באימוץ המתווה השני קושי זה לא מתעורר, שכן גורם אחד יתכלל את העבודה בכללותה, על צדדיה .העקרוניים והמעשיים; ואילו הגורם השני יעיר את הערותיו בהתאם לצורך ואולם כאמור כל אחת משתי הדרכים הללו סבירה, וטוב יהיה אם ישקלו הגורמים המוסמכים לאמץ אחת משתיהן. המצב הקיים כיום, לעומת זה, שבו אין כללים .מנחים בנושא, נראה לנו בעייתי וטעון תיקון 5 ג. סיכום פרק בפרק מרכזי זה סיכמנו את המלצותינו הפרטניות להעברת סמכויות חלקית מהיועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה או לגורמים בכירים אחרים בפרקליטות, לפי העניין. ההמלצה העיקרית בעינינו היא ההמלצה להעביר את הסמכות לאשר הגשת כתב אישום — וממילא גם את הסמכות להורות על פתיחה בחקירה — נגד ראש הממשלה, שרים וחברי כנסת, מהיועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה כדי למנוע ולו חשש למראית עין של ניגוד עניינים. כך גם יוקל 164 46 הצעה לסדר העומס הכבד המוטל על היועץ המשפטי לממשלה ויופחתו הסמכויות המצויות בידיו כיום, דבר שייתן גם מענה חלקי לטענה כי הסמכויות המורכזות בידיו רבות מדי. אך טעמים אלה — כשלעצמם — לא היו מובילים אותנו להמלצה זו, שכן ,היועץ המשפטי לממשלה מסוגל להתמודד עם העומס הנוכחי על אף כובדו ולטעמנו גם במצב הקיים ריכוז הסמכויות שבידיו אינו בלתי סביר. ואולם טיעון מראית העין לניגוד עניינים הוא טיעון חשוב, והוא הגורם העיקרי שבגינו המלצנו .את המלצתנו 165בין היועץ לפרקליט — בין המצוי לרצוי בנייר זה סקרנו בהרחבה את מכלול הסמכויות הפליליות .המוקנות הן ליועץ המשפטי לממשלה והן לפרקליט המדינה ,הראינו כי חלק מהסמכויות הוקנו להם בחוק, חלק בהנחיות וחלק נעשה מכוח הנוהג והשכל הישר — כגון על דרך של הוצאת הנחיות רחבות שמשפיעות רבות על עולם אכיפת החוק. עוד ראינו כי רבות מסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה ניתנות להאצלה, וכי כמעט כלל — הסמכויות שניתנות להאצלה, מכוח הוראות החוק או ההנחיות, אכן הואצלו ברובן לפרקליט המדינה ולמשניו, ולעתים רחוקות יותר גם לגורמים נוספים כגון פרקליטי מחוז ומנהלי מחלקות בפרקליטות. את סמכויות היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה חילקנו לקטגוריות, ובנוגע לכל אחת מהן פירטנו .באילו סמכויות מדובר ומי בפועל מפעיל אותן ,על רקע סקירת הסמכויות דנו בשאלה אם יש מקום לשינויים בחלוקת הסמכויות והאם יש מקום — כלשון הביטוי שהשתרש — "לפיצול" של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. הראינו כי הדוברים בנושא זה נחלקים בברור לשניים: לאלו שדורשים .ליטול ממנו את כל הסמכויות הפליליות, ולאלו שמתנגדים לכל שינוי אנו סבורים שיש מקום לשנות את המצב הקיים, אך לא באופן גורף, שנראה לנו שטחי ולא מוצדק. מצד אחד חשוב מאוד שהיועץ המשפטי לממשלה יישאר ראש ,התביעה הכללית, יוכל לפקח על כלל רשויות התביעה במדינה ולהנחות אותן ויוכל לפעול במגוון המישורים שבהם הוא פועל כיום. סמכויותיו בתחומים אלה מופעלות היטב ותורמות לאכיפת החוק, ואין כל סיבה להכניס שינוי מהפכני כשהדבר אינו נדרש באמת. מצד שני, חשוב לדעתנו לעשות שני שינויים בנושאים שנראים לנו בעייתיים: האחד — להעביר את סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה להורות על חקירה והעמדה לדין של בכירי הרשות המבצעת והמחוקקת, לידי פרקליט המדינה; והשני — להעביר את הסמכויות שכיום מוקנות ליועץ המשפטי לממשלה אך הוא אינו מפעיל אותן — שכן הוא אצל אותן לפרקליט המדינה ולגורמים אחרים הכפופים לו — אל אותם גורמים כדי שהמצב הנוהג בפועל (דה .)פקטו) יתאם לחלוטין את המצב החוקי (דה יורה סיכום 166 46 הצעה לסדר לפיכך, אם "לפצל או לא לפצל — זאת השאלה", התשובה היא: לא לפצל, אבל .להעביר כמה סמכויות עיקריות מהיועץ המשפטי לממשלה אל פרקליט המדינה עוד אנו ממליצים להקים ועדה ציבורית שתדון בנושא השנוי במחלוקת עמוקה ועדה כזאת תוכל לנתח היטב את הנושא מכל צדדיו .של "פיצול" הסמכויות ולהמליץ אם יש מקום לשנות את המצב הקיים ובמה. הוועדה חיונית בעינינו כדי שהפתרון שיתקבל יהיה נכון ומאוזן, וכדי שהדיון הציבורי יוכל להתבסס גם על .המלצותיה אנו מקווים כי נייר זה יתרום לדיון הער המתקיים בנושא זה בימים אלה — הן בהצבת מסד עובדתי יציב ורחב לדיון, הן בקריאתו לשבור את הדיכוטומיה הקיימת בשיח על "פיצול" תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ולאמץ פתרונות ממוקדים ויעילים שיוכלו לפתור את הטעון תיקון בלי "לשפוך את התינוק עם ."המים בתפקיד פרקליט המדינה. קודם לכן שירת2019–2013 שי ניצן כיהן בשנים במשך כשלושים שנה במגוון תפקידים בפרקליטות המדינה ושימש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (תפקידים מיוחדים). לאחרונה מונה לרקטור .הספרייה הלאומית :מסת״ב 978-965-519-378-9 www.idi.org.il