חומר רקע
1
"ה כ בחשוון התשפ"ו
16
בנו
במב ר2025
אל
: חברי ועדת החוקה
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיון בוועדת החוקה ביום5
2
17.11.20
ב עניינן של
הצע
ו ה ת חוק
ל פיצול תפקיד
היועץ המשפטי לממשלה ושינוי סמכויותיו
על שולחן הוועדה מונחות תשע הצעת חוק פרטיות המציגות מודלים שונים לפיצול תפקיד היועץ המשפטי
לממשלה ושינוי סמכויותיו ומעמדו
. על-
פי ההצעה שהוועדה תתמקד
בה,
שיזם יו"ר הוועדה, התפקיד יפוצל
לשלושה תפקידים– תובע כללי, יועץ משפטי לממשלה ומייצג המדינה בערכאות, ויחול שינוי משמעותי
בהליכי
המינויים והפיטורים
של
הם וכן בסמכויותיהם,
ובכלל זה יבוטל תפקידו של היועץ כפרשן המוסמך של הדין כלפי
הרשות המבצעת ו
חוות הדעת של
ו יאבדו ממעמדן .
שמונה
הצעות החוק האחרות מבקשות, ככלל,
להותיר את התפקיד ""הייעוצי
כפי שהוא
. חלקן
מתמקדות רק
בסוגיית ,אופן ניהול התביעה הפלילית כנגד נבחרי ציבור
ו
חלקן מבקשות לפצל את התפקיד היועץ לשני תפקידים
)בלבד (יועץ ותובע .
המסמך שמוצג כעת לוועדה הוא מסמך
כללי ,
הכולל רקע היסטורי הנדרש להבנת ההצעות וכן סקירה של המצב
המשפטי הקיים ונקודות מרכזיות לדיון
, ללא התייחסות מפורטת
לנוסח
הצע
ו ת החוק או
ו לנ סחים חלופיים
אפשריים .
בהמשך הליכי החקיקה נוסיף ונתייחס באופן ספציפי לפרטי
הצע
ו.ת החוק
תפקיד היועץ המשפטי לממשלה– רקע
האופן שבו התפתח תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
ב
ישראל ו
מערכת היחסים בינו לבין הרשות המבצעת
נמצאים במרכזו של דיון ציבורי.
הסוגיה
מצוי
ה
במחלוקת בין מלומדים, שחלקם מבקרים את ריכוז הסמכויות
שבידי היועץ ואת תפיסת התפקיד הקיימת
ו של כ"מגן" שלטון החוק ו
האינטרס הציבורי,
וחלקם סבורים כי
תפיסה זו מתחייבת בשל תפקידו במערכת י הא זונים והבלמים של המשטר
הדמוקרטי בישראל .
נתמקד ברקע
שלהלן בוועדות הציבוריות ובפסיקה שעסקו בכך, בהמשך, במסגרת הנקודות לדיון,
נתייחס גם לעמדות השונות
.שהובעו בספרות בעניין זה
1.
תפקידי היועץ המשפטי לממשלה
אין דבר חקיקה אחד
שמסדיר באופן מקיף את תפקיד
י ו של היועץ המשפטי לממשלה, את מכלול סמכויותיו ואת
היחסים בינו לבין
הדרגים הנבחרים והמקצועיים ברשות המבצעת .עם זאת ,החקיקה כוללת התייחסות למעמדו
כראש התביעה הכללית וכמייצג המדינה בערכאות, ובחוקים רבים הוקנו לו סמכויות ש
בהן בא לידי ביטוי
תפק
ידו י כמ שאמור לה
גן על האינטרס הציבורי לוע לפ ו לשמירה על שלטון החוק (
,לשם המחשה דוח ועדת שמגר
משנת1998
,
,עליו יפורט להלן כולל הפניות ל-
172
תפקידים שהוקנו
לו ב
חוקים שונים).
לצד
זאת , גם בפסיקת
בית המשפט העליון
התעצב
ו
במרוצת השנים
הלכ
ות הנוגעות להיקף סמכו
ית יו ,ו
כמפורט להלן.
כיום ,היועץ המשפטי לממשלה ממלא ארבעה תפקידים עיקריים: ראשית
, הוא עומד ב
ר
אש התביעה הכללית
וממונה על הפרקליטות
, באמצעות פרקליט המדינה; שנית
, הוא אחראי לייצוג המדינה בבתי המשפט
בכל תחומי
המשפט , גם כן
באמצעות הפרקליטות ;שלישית , הוא
משמש כ ראש מערכת הייעוץ המשפטי לרשות המבצעת–
לממשלה, למשרדיה ולכל שלוחותיה, ואחראי
על מערכת הכנת החקיקה הממשלתית , בעיקר באמצעות המשנים
2
לו ומחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים ;רביעית , הוא אמון על שמירת האינטרס הציבורי הרחב
בתחום
,המשפט
למשל על ידי התייצבות בבימ"ש לתת עמדה משפטית גם כשהמדינה
אינה צד להליך ,
בנושאים בעלי
אינטרס ציבורי ;בנוסף,
היועץ ממלא תפקידים
משפטיים נוספים , כמו מתן עמדות במסגרת גופים העוסקים
באכיפת החוק ובסוגיות משפטיות, ו הוא
גם מייצג את עמדת הממשלה בוועדות הכנסת (
'ראו הנחיית יועץ מס
1.0000
מיום16.2.2003
תפקידי היועץ המשפטי לממשלה).
2
.
2.
ועדות ציבוריות שעסקו בתפקידו ומעמדו של היועץ המשפטי לממשלה
שתי ועדות ציבוריות דנו באופן מעמי ק בהיבטים שונים הנוגעים לתפקידיו ומעמדו
של היועץ המשפטי לממשלה:
ועדת המשפטנים בדבר( סמכויות היועץ המשפטי לממשלה1962
( )ועדת אגרנט ), והוועדה הציבורית לבחינת
( דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו1998
( )ועדת שמגר.)
)(א
ועדת אגרנט
הוועדה מונתה בידי הממשלה בתחילת שנות ה-
60
על רקע חילוקי דעות בין שר המשפטים לבין היועץ המשפטי
.לממשלה באשר לשאלת היקף סמכויותיו ותחומי אחריותו של היועץ ,במענה לפניית הממשלה דאז הוועדה
התמקדה ב
הפעלת הסמכויות שהוקנו ליועץ בתחום הדין הפלילי .
בהקשר זה קבעה הוועדה שהיועץ אמור
להפעיל את שיקול דעתו באופן עצמאי ומבלי להיות כפוף להוראות שר המשפטים או הממשלה
, וש במקרה של
מחלוקת
חובתו
"לנהוג "כפי שמכתיבים לו הבנתו ומצפונו . הוועדה הדגישה את תפקידו כמגן האזרח מפני רדיפה
,פוליטית של רשויות השלטון
ו את חשיבות עצמאות.שיקול הדעת שלו לחופש הפרט ולקיום הסדר במדינה
לצד זאת, הוועדה קבעה כי מטעמים של אחריותיות כלפי הציבור והכנסת, לממשלה צריכה להיות סמכות לפקח
על היועץ . במסגרת זו, לממשלה
יש סמכות למנות את היועץ המשפטי לממשלה ולפטר אותו , וכן באותה עת
הייתה
לשר המשפטים סמכות ,
,שבוטלה לאחר מכן ליטול לעצמו את סמכויות היועץ בדין
הפלילי(
ראו דו"ח
'ועדת שמגר, עמ31
ה"ש23
', ועמ58
.)
אמצעי פיקוח נוסף שהוזכר מצוי ביכולתה של הממשלה להתוות קווי
מדיניות בתחום העונשין או להביע דעתה בפני היועץ לגבי מקרה מסוים , ובנוסף החובה שלדעת הוועדה חלה על
היועץ המשפטי לממשלה להתייעץ עם שר המשפטים (ולעתים עם כל הממשלה) ולהביא את מדיניותו בחשבון
שיקוליו.
הוועדה הי
י
תה ערה למתח המובנה שבין עצמאות היועץ המשפטי לממשלה ו
בין כוח הפיטורין שבידי הממשלה .
עם זאת, סברה כי
אין ברירה אל
א להכיל את המתח האמור
נוכח הצורך להבטיח פיקוח של הממשלה על החלטות
,היועץ וכי
בפועל המקרים שבהם תרצה הממשלה לפטר את היועץ המשפטי לממשלה יהיו נדירים.
באשר ל
מעמד חוות דעתו של היועץ – ועדת אגרנט ה בחינה בין הממשלה במליאתה לבין יתר הגופים שבמסגרתם
פועלת הרשות
המבצעת, כגון שרים, משרדי ממשלה ויחידות ממשלתיות אחרות:
לגבי הממשלה, קבעה הוועדה כי "
אם אין כל הוראה מפורשת בחוק בעניין הנדון, הרי מחייב הסדר
הטוב במדינה , כי
בדרך כלל
תתייחס הממשלה לחוות הדעת המשפטית של מי שממלא את התפקיד של
,היועץ המשפטי לממשלה, ואשר יש לו ההכשרה של שופט בית המשפט העליון כאל חוות דעת המשקפת
את החוק הקיים."
עם זאת, צוין בדוח כי"
רשאית הממשלה, תוך צאתה מן ההנחה האמורה, להחליט
כיצד עליה לפעול במקרה המסוי
ים, לפי שיקול דעתה שלה( "
"דו"ח ועדת המשפטנים בדבר סמכויות
( היועץ המשפטי לממשלה1962
")
ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי421
,
448-449
(
1993
).)
3
לגבי כל
יתר גופי הרשות המבצעת ,
סברה
ועדת אגרנט כי "
באשר ליתר הרשויות, השייכות לזרוע
המבצעת במדינה, סבורים אנו, כי לא
יכול להיות ספק בדבר, כי מחובתן לראות את חוות דעתו של
היועץ המשפטי לממשלה כמדריכה בשאלות חוק ומשפט"
)(שם.
הממשלה אישרה את מסקנותיה של
ועדת אגרנט, ודוח הוועדה
.שימש מאז כמורה דרך בקביעת מעמדו של היועץ
)(ב ועדת שמגר
הוועדה מונתה בשנת1997
, בידי שר המשפטים
דאז, לאחר הסערה הציבורית שכונתה "פרשת בראון-
"חברון
ו היא עסקה בהיבטים שונים הנוגעים לתפקיד
היועמ"ש,
:כמפורט להלן
פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה –
הוועדה
הגיע
ה
למסקנה שהיתרונות של קיומו של מוסד מאוחד
עולים על חסרונותיו. חלק מהטיעונים בעניין זה יפורטו בנקודות לדיון.להלן
התפיסה המורכבת של תפקיד היוע
ץ – ועדת שמגר,, כמו ועדת אגרנט לפניה
עמדה על
ה
מורכב
ו ת
שבתפקיד
היועץ ,
אשר נדרש להימצא
ב
זיקה לממשלה
ולפעול מתוך אמון ושיתוף פעולה עמה
בשל תפקידו לסייע ל ה
בהגשמת מדיניות
ה ;
ובמקביל, עליו לנקוט עמדות שיגבילו את הממשלה אם
הוא סבור ש היא מבקשת לפעול
,בניגוד לחוק
דבר שבשלו
עליו להיות
גורם מקצועי ובלתי תלוי
שפועל
לפי מיטב ידיעתו ומצפונו , מתוך
נאמנות לשלטון החוק בו
ניתו
ק מאינטרס
ים מפלגתי
ים או אישי
ים
'(עמ39-38
ו-
60-59
לדוח.)
אופן
המינוי והפיטורי
ם הנגזרים מתפיס
ת ה
תפקיד של היועץ – ועדת שמגר סברה, בשונה מ ,וועדת אגרנט
כי ,שליטה ממשלתית בלעדית במינוי ובפיטורין אינה מתיישבת עם עצמאות שיקול הדעת של היועץ וכי
הניסיון (קרי ,"פרשת בראון-
חברון") הראה כי
יש לשנות את דר
כי המינוי והפיטורי
ם
של היועץ באופן
שיבטיח כי ייבחר לתפקיד אדם ראוי שיוכל למלא את תפקידו מתוך עצמאות (שם.)
לפיכך, סברה הוועדה
כי ,ועדה מקצועית ובלתי תלויה צריכה לבחון ולסנן את המועמדים אך שהבחירה הסופית מבין המועמדים
שהוועדה מצאה כמתאימים 'תיעשה על ידי הממשלה (עמ63-60
), וכי העברה מתפקיד תיעשה על ידי
הממשלה על יסוד עילות מסוימות, ו רק 'לאחר התייעצות עם הוועדה האמורה (עמ72-70
.)
הממשלה
אימצה את הצעת הוועדה
לעניין דרכי המינוי והפיטורין של היועץ, והוקמה ועדה מקצועית-
ציבורית לעניין זה לפי סעיף5 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–
1959
(החלט
ה
'מס2274
מיום
20.8.2000
ו הודעה בדבר קביעת הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה, י"פ התש"ס4922
,
'בעמ4894
)
1.
ה "תפקיד ה"ייעוצי ומעמד חוות דעתו של
היועץ –
,לעמדת הוועדה
היוע ץ הוא הגורם המוסמך להעניק ייעוץ
,משפטי לממשלה ולרשויות השלטון
ו
הוא חייב בנאמנות לה ן כך שעליו לסייע להן כמיטב יכולתו למלא את
תפקידיהן ולממש את מדיניותן , כשהוא כפוף לחוק ומגן על שלטון החוק. לכן, כשיש התנגשות בין הוראות
החוק, לרבות ערכי היסוד החוקתיים, לבין מדיניות הרשות–
'יש לחוק עדיפות חד משמעית (עמ43
.)
1
ביום8.6.2025
קיבלה הממשלה את החלטה3125
המתקנת את החלטה2274
האמורה משנת2000
, ובעקבותיה התקבלה גם החלטת
ממשלה3306
מיום4.8.2025
בעניין פיטורי היועצת . כנגד ההחלטות הוגשו שורה של עתירות לבג"ץ (בג"ץ18225-06-25
ועוד). ביום
1.9.2025
ניתן צו על תנאי במסגרת העתירות וכדי לייתר את הדיון בהתנגדות לו, בית המשפט המליץ לממשלה (על דעת תשעת חברי
)ההרכב,
"לחזור למתווה סיום כהונתו של היועץ המשפטי לממשלה אשר הומלץ על ידי ועדת שמגר, ואומץ כאמור בהחלטה2274
."
כמו כן, כנגד החלטת הפיטורים יצא צו ארעי ביום4.8.2025
ולאחר מכן ביום10.8.2025
צו ביניים ולפיו "החלטת הממשלה על פיטורי
היועצת המשפטית לממשלה לא תיכנס לתוקף, על כל המשתמע מכך, עד למתן החלטה אחרת".
עוד יצוין כי בעת מינויו של עו"ד יהודה ויינשטיין ליועמ"ש בשנת2009
, לאחר שבוועדת האיתור למשרת יועמ"ש לא היה מועמד שזכה
כנדרש לארבעה קולות מקרב חמשת חברי הוועדה, התקבלה ביום22.11.2009
החלטה937
שאפשרה לממשלה לבחור יועץ מקרב
המועמדים שקיבלו שלושה קולות בווע .דת האיתור, למרות שלא עמדו ברף של ארבעה קולות
4
לעניין
כוח
ה המחייב של עמדת היועץ – מסקנת הוועדה הי
י ,תה כי "בבואו להציג דעתו בפני הרשויות
משמש
היועץ המשפטי כפרשן המוסמך של החוק", כל עוד לא יצאה הלכה מלפני בית המשפט
'(עמ44
.)
,כלומר
שחוות הדעת של היועץ משקפת את הדין לרשות המבצעת .
הוועדה לא ערערה על ההבחנות שנעשו בוועדת
אגרנט בין מתן ייעוץ לממשלה במליאתה לבין מתן ייעוץ לשרים ו.)לרשויות השלטון האחרות (שם
תפקידו של היועץ בייצוג הממשלה – הכלל הוא כי סמכות הייצוג של המדינה מסורה בידי היועץ המשפטי .
לצד זאת, הוועדה התייחסה לשני עקרונות הנוגעים להתנהלות במצב של מחלוקת בין
היועץ לרשות
הציבורית –
האחד, כי "אין לדרוש מן היועץ המשפטי כי יטען בבית המשפט טענות שאינן מקובלות עליו
,מאחר ואינן חוקיות או אינן הולמות את העקרונות החוקתיים המנחים אותנו". השני, כי "לרשות רשמית
כמו לכל אדם, הזכות להיות מיוצגת על ידי עורך דין שיפרוש את עמדתה בפני בית המשפט בצו רה המשכנעת
."ביותר שהדין ואתיקה מאפשרים
לאור
זאת
, מסקנת הוועדה הי
יתה
כי
ניתן לאפשר ייצוג נפרד של עמדת הרשות הנוגדת את עמדת היועץ
ובלבד ש
מקרים של ייצוג נפרד יהיו "נדירים וחריגים ", שכן "ממשלה המחליטה להעמיד נושא להכרעה
שיפוטית בניגוד לחוות הדעת של היועץ;"המשפטי פוגעת בוודאות המשפטית ובאמון הציבור ביועץ המשפטי
ש ייצוג נפרד יתאפשר רק במקרה של חילוקי דעות בתום לב בנושא היכול להיות נתון לפרשנויות שונות ולא
במקרה של
אי-חוקיות ברורה וגלויה ;ש אם היועץ סבור שהרשות פעלה שלא כדין הוא יציג את דעתו בפני
;בית המשפט
וש הייצוג הנפרד יהיה
רק באישור היועץ המשפטי.
הייצוג יכול שיהיה על ידי היועץ בעצמו או
פרקליט מטעמו שיציגו בנוסף לעמדת היועץ גם את עמדת הרשות, ויכול שיהיה על ידי משפטן משירות
הציבור או מהמגזר הפרטי ,(שם
בעמ '
77-74
).
3.
התייחסות הפסיקה
ל
תפקיד
י ו של היועץ המשפטי
לממשלה
"(א) ההיבט ה"ייעוצי
במספר רב של פסקי דין קבע בית המשפט העליון כי היועץ המשפטי לממשלה הוא "הפרשן המוסמך של הדין
"כלפי הרשות המבצעת . כלומר, שחוות הדעת שלו בשאלות משפטיות משקפת מבחינת הרשות המבצעת את
הדין הקיים. מכאן נגזר, לדעת בית המשפט, כי חוות דעתו של היוע ץ בסוגיות משפטיות
מחייבת
את הממשלה
ורשויותיה
כל עוד בית המשפט לא פסק אחרת (למשל :
בג"ץ4267/93
אמיתי –
אזרחים למען מינהל תקין וטוהר
המידות נ' ראש ממשלת ישראל(, פ"ד מז5
)
441
,
475
(
1993
)
:(להלן
עניין פנחסי) ולאחרונה ב בג"ץ6198/23
התנועה למען איכות
השלטון בישראל נ' שר הביטחון ', פס84
לפסק-
( הדין2024) (להלן: עניין הגיוס ), שם
אושררה ההלכה בהרכב מורחב של תשעה שופטים).
בית המשפט חזר וקבע כי הלכה זו מעוגנת במסורת
החוקתית שלנו
ו ,נחשבת כ"עקרון חוקתי" או כ"נוהג חוקתי" (למשל בג"ץ3495/06
מצגר נ' היועץ המשפטי
לממשלה
'פס8 (
2007
)). לצד זאת הובהר בפסיקה כי "החובה והאחריות לפעול בהתאם לחוות-
הדעת האמורה
מוטלת על הרשות המוסמכת, ואל ליועץ המשפטי לאכוף בעצמו את חוות-דעתו שניתנה בכובעו הייעוצי-
"פרשני
,(למשל
בג"ץ4646/08
לביא
'נ ראש הממשלה
'פס34
(
2008
)
.)
אף כי היו מלומדים שביקרו הלכה זו
, הרי ש למעט עמדת היחיד של השופט שטיין
בג ב"
ץ5124/18
תנובה מרכז
שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ נ' שר האוצר (
2019
)
,שטען במפורש שלא מדובר בהלכה מחייבת
הפסיקה עקבית באשר לעצם קיומה
.של הלכה פסוקה בעניין זה
5
(ב) ההיבט של סמכות הייצוג
שורה ארוכה של פסקי דין עמדו על כך ש
ייצוג המדינה ורשויות השלטון מופקד בידי היועץ המשפטי לממשלה ,
ו אם לדעת היועץ הרשות השלטונית אינה פועלת כדין, הוא רשאי להודיע לבית המשפט כי לא יגן על פעולותיה
(פסק הדין
המנחה בעניין זה :עניין פנחסי ', בפס42
.)
בהתאם, לאורך השנים העמדה המקובלת בבית המשפט העליון ה
י ,יתה כי ,ככלל אין מקום לייצוג קולות שונים
מטעם הממשלה בבית המשפט ,, שכן "כידוע יש מדינת ישראל אחת, וממשלה אחת, ויועץ משפטי לממשלה אחד
ופרקליטות מדינה אחת שמייצגים א ת כל גופי המדינה. כשמובאת עמדה לפני בית משפט זה עליה להיות עמדה
המייצגת מדיניות ממשלתית אחת( "
בג"ץ6017/10
אדם טבע ודין נ' שר התשתיות הלאומיות פס'
'ז (
2012
).)
לצד זאת, בית המשפט הכיר בכך שבמקרים חריגים יש מקום שהיועץ יאשר להביא בפני בית המשפט גם
עמדה של
רשות החולקת על עמדתו , והיועץ יחליט על האופן שבו תוצג עמדה זו– בכתב, בעל-
,פה או בייצוג נפרד
על ידי עו"ד פרטי או עו"ד אחר מהשירות הציבורי ,(ראו למשל עניין
הגיוס ', בפס84-85
, שם אושררה לאחרונה
ההלכה בהרכב מורחב של תשעה שופטים .)
,ואכן היועמ"ש
נהג כך במקרים שו .נים לאורך השנים
ההלכות בנושא זה אמנם ותיקות ומושרשות, אך
בשנים האחרונות
:ניכרות מספר התפתחויות
ראשית , כעניין
מעשי, ניכרת עלייה משמעותית במספר המקרים בהם הובאה עמדה חולקת בפני בית המשפט בכלל, ובאמצעות
מייצג חיצוני בפרט.
2 שנית,
ניתן לזהות מגמה
בפסיק
ת
חלק
מהשופטים
המרחיבה את האפשרות של
ה רשות
לקבל ייצוג עצמאי
כשעמדתה שונה מעמדת ה
יועמ"ש,
תוך הדגשת ההמלצות שבדו"ח ועדת שמגר להתיר ייצוג
נפרד
כש
לא מדובר ב"אי-חוקיות ברורה וגלויה" (
,למשל בג"ץ6494/14
גיני נ' הרבנות הראשית
'פס26-21
לפסק
דינו של השופט סולברג (
2016
)).
עמדה זו מדגישה את החשיבות במתן ייצוג משפטי נאות לרשות, כדי לקדם את
ההליך המשפטי, ולהבטיח שההכרעה השיפוטית שתתקבל תהיה מבוססת, מאוזנת ולגיטימית .
הצעות החוק המונחות על שולחן הוועדה
,כאמור בפני הוועדה מונחות
תשע הצעות חוק ש
אושרו בקריאה הטרומית , אותן ניתן לחלק לשלוש קבוצות
בהתאם להיקף הפיצול המוסדי
המוצע .בקבוצה הראשונה ,
חמש הצעות חוק שאינן מבקשות לבצע פיצול מוסדי
מוחלט, אלא מסתפקות בהעברת הסמכות לנקיטת הליכים פליליים נגד נבחרי ציבור מהי ועמ"ש
לגורם אחר.
3
,בקבוצה השנייה
שלוש הצעות חוק
ה מבקשות לפצל את התפקיד לשניים– ע יו
ץ משפטי לממשלה ות
ו
בע כללי ,
תוך
התמקדות בסמכויות התובע הכללי.
4
,בקבוצה השלישית הצעת חוק פיצול
,תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
התשפ
"ה–
2025
/(פ5808/25
)של הח "כ
רוטמן ,טל ווולדיגר ,ה מבקשת
לפצל את הסמכויות שיש כיום ליוע
מ"ש
לשלושה בעלי תפקידים נפרדים: יועץ
.משפטי לממשלה, תובע כללי ומייצג המדינה בערכאות
,בנוסף לפיצול מוצע גם שינוי מקיף ומשמעותי בתוכנם
של ההסדרים המקובלים כיום ביחס לכל אחד מה
ם .
2 מאז תחילת כהונת הממשלה ה-
37
, מספר המקרים בהם הובאה העמדה החולקת לבית המשפט באמצעות מייצג חיצוני, עלה
משמעותית. לפי מחקר בנושא, בשנים2016-2022
אותרו4 מקרים בהם הממשלה או שר משריה ביקשו היתר לייצוג נפרד, לעו מת28
בקשות מדצמבר2022
ועד היום, ולפחות18
מקרים בהן הממשלה אכן יוצגה בנפרד (ראו: עו"ד דפנה בנבניסטי ועו"ד ענת טהון אשכנזי
סקירה: "ייצוג נפרד אינו ייעוץ נפרד" המקרים בהם ניתן היתר לראש הממשלה, הממשלה או לשרים לקבל ייצוג משפטי נפרד
בעתירות לבג"ץ שלא על ידי
הייעוץ המשפטי לממשלה ,(המכון הישראלי לדמוקרטיה24.7.2025
.))
3
/פ3825/25
/של ח"כ דלל וקבוצת חברי הכנסת; פ4625/25
/של ח"כ קרויזר; פ5262/25
/של ח"כ בוסקילה; פ5287/25
;של ח"כ ואטורי
/פ5289/25
.של ח"כ רביבו
4
/פ877/25
/של ח"כ מלביצקי; פ2785/25
/של ח"כ קרויזר; פ3198/25
.של ח"כ קלנר
6
מכיוון שזו הצעת החוק שהיו"ר הודיע שתשמש כמצע לדיוני הוועדה
, נפרט כעת על השינויים ה
אמורים ,
והיא
תכונה להלן
"הצעת החוק"
:
א. אופן מינוי
ו ופיטורי
ו של כל אחד מבעלי התפקידים –
הצעת החוק מבקשת לבטל את מסקנות ועדת שמגר
באשר לאופן המינוי והפיטורין של היועץ:ולקבוע את ההסדרים הבאים
היועץ המשפטי לממשלה
ימונה על ידי הממשלה, לפי הצעת ראש הממשלה ושר המשפטים. ההצעה אינה
קובעת משך זמן לכהונתו, או עילות להעברתו ,מתפקידו
כך ש נראה כי הממשלה תוכל להעבירו מתפקידו
.בכל מועד ללא צורך בהתקיימות עילות קונקרטיות
התובע הכללי ימונה על ידי שר המשפטים באישור ועדת החוקה, לק דנציה אחת של6
שנים, והממשלה
רשאית, לפי המלצת שר המשפטים וועדת החוקה, ובאישור מליאת הכנסת, להעביר את התובע הכללי
מתפקידו ;בעילות הבאות: נבצר ממנו דרך קבע מלמלא את תפקידו; עשה מעשה שאינו הולם את מעמדו
הוגש נגדו כתב אישום; מסרב למלא חובה המוטלת עליו לפי כל ד.ין
מייצג המדינה בערכאות
ימונה על ידי שר המשפטים לקדנציה אחת של6
שנים, והממשלה רשאית, לפי
המלצת שר המשפטים ובהסכמת ועדת החוקה בלבד
, להעביר ו מתפקידו
בעילות זהות לאלו שמוצע
ות
לגבי
.התובע הכללי
.ב
תפקיד היועץ כפרשן הדין ו מעמד
חוות דעת
ו
)"(ההיבט ה"ייעוצי –
לפי המוצע, תפקיד היועץ יהיה לסייע
בהגשמת מדיניות הממשלה ויעדיה ולהציע חלופות משפטיות להגשמתם. הוא יידרש לייעץ לממשלה, לראש
הממשלה ולשר ,ים
לפי בקשתם , בכל עניין של חוק ומשפט הנוגעים לסמכויותיהם ותפקידיהם, וכן יהיה רשאי
לייעץ כאמור לעובד ציבור או מוסד ציבורי
, לפי בקשתו. כן הוא יידרש לייעץ בעניין הליכי חקיקה בכנסת
ובנוגע
ל .חקיקת משנה עוד מוצע לקבוע במפורש כי
ל חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה אין מעמד מחייב כלפי
הרשות המבצעת, אלא אם הממשלה החליטה לאמץ את חוות הדעת
.ולראות בה כמחייבת
ג. ייצוג הממשלה בערכאות –
מוצע להעביר את סמכות הייצוג מהיועץ לידי בעל תפקיד חדש ונפרד: מייצג
המדינה בערכאות,
והוא ונציגיו ייצגו את המדינה בכל הליכיה המשפטיים, למעט
ב .הליכים פליליים כן מוצע
לקבוע כי
במקרה
,)'של מחלוקת בין מייצג המדינה בערכאות לבין מיוצג (הממשלה, ראש הממשלה, שר וכו
ר שאים
הממשלה או שר המשפטים להורות
על
ייצ
ו ג בידי
עורך דין אחר
.ולקבוע את שכרו מקופת המדינה
לפי
,המוצע מייצג המדינה בערכאות לא
יהיה כפוף ל
יועץ המשפטי לממשלה, ו יהיה רשאי לייעץ לשר המשפטים או
לממשלה בענייני חקיקה בתחומים הקשורים למשפט אזרחי ולסדרי הדין, כמו גם להתייצב באופן יזום בהליכים
שבעיניו הם בעלי השפעה על הליכים אחרים (כולל
בהלי
כים פלילי
ים.)
.ד
פיקוח הממשלה ושר המשפטים על היועץ המשפטי לממשלה ועל מייצג המדינה בערכאות –
מוצע לקבוע
,כי כל אחד מהם "נושא באחריות למילוי תפקידו בפני הממשלה והוא נתון לפיקוח של שר המשפטים". בנוסף
מוצע לקבוע כפיפות מינהלית שלהם להחלטות הממשלה והנחיות שר המשפטים, חובת התייעצות שוטפת והגשת
דוח
ות ל
שר המשפטים,
וחובת התייעצות עם שר המשפטים והממשלה
כש מתעוררות סוגיות ביטחוניות, מדיניות
.או ציבוריות
יצוין כי ההסדרה המוצעת בעניינים הנוגעים לכוחה של חוות הדעת של היועץ ולייצוג הממשלה בערכאות, קרובה
בתכניה וברוחה להסדרים שהוצעו בהצעת חוק-
יסוד: הממשלה (תיקון–
סמכויות הממשלה בענייניה
המשפטיים), שנדונה בוועדת החוקה, חוק ומשפט בחודש ינואר2023, במסגרת דיוני
.הרפורמה המשפטית
7
המטרות העומדות ביסוד התיקון המוצע –
דברי ההסבר להצעת החוק מנמקים את הפיצול המוצע בטיעון של
ניגוד העניינים
בין תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה כמי שנותן שירות לממשלה ולשרים ומקיים איתם
מערכת קרו בה של יחסי עבודה, ובין תפקידו כמי שעומד בראש מערכת התביעה הכללית שמובילה חקירות וכתבי
אישום נגד אותם השרים . לפי הנטען, נוסף על ניגוד עניינים
האמור
, שנדון בספרות המשפטית לאורך השנים , יש
ניגוד עניינים נוסף, בין ייצוג המדינה בהליכים אזרחיים ומנהליים–
שם היועץ המשפטי מייצג את האינטרסים
של הממשלה הנבחרת, לבין ייצוג המדינה בהליכים פליליים–
,שם מייצג היועץ את האינטרס הציבורי הכללי
.ללא תלות בעמדת הממשלה
ההפרדה המוצעת,, כך נטען
תאפשר לכל אחד מבעלי התפקידים להתמקד בתחום
מומחיותו, תמנע ניגודי עניינים מוסדיי ם ותחזק את אמון הציבור במערכת אכיפת החוק. בנוסף, היא תסדיר
.בחקיקה ראשית את חלוקת הסמכויות שעד כה לא הוסדרה בחוק
החלטת ועדת שרים לענייני חקיקה –
בהחלטת ועדת שרים לענייני חקיקה בעניין הצעות חוק אלה נקבעו שורה
של נושאים שיש לתת עליהם את הדעת בדיוני החקיקה–
ליועץ לא יהיו סמכויות בעניינים פליליים ולפרקליט
;המדינה לא תהיה כפיפות מינהלית ומקצועית ליועץ קיום דיון עומק בעניין שיטת המינוי המתאימה; אי
;התליית כשירות כהונת התובע הכללי בחברות בלשכת עורכי הדין, אך כן על בסיס ניסיון משפטי כעורך דין
סוגיית תקופת הכהונה–
האם לקבוע פרק זמן אחד או"מתן אפשרות להארכ
ת כהונה
כדי לייצר מנגנון שישמש
;תמריץ להימנע מאכיפה בררנית"; בחינה של פיצול נוסף בתחום המשפט הבינלאומי וכן הפרדה בין ייעוץ לייצוג
יצירת מנגנון שייתן לחברי הממשלה את היכולת לקבל ייצוג נפרד "כאשר המערכת אינה יכולה ל ספק ייצוג
."שמגיע להם"; לקבוע תחולה מיידית אך לשקול קביעת הוראת מעבר "שתסיר חשש לניגוד עניינים
נקודות מוצעות לדיון
בנקודות שלהלן נעמוד תחילה על הנימוקים העיקריים שהועלו לאורך השנים בעד ונגד פיצול תפקיד היועץ
המשפטי לממשלה. בהמשך לכך, נעמוד על הקשיים המשמעותיים המתעוררים בכל הנוגע לשינוי המוצע
באופיים
"של שלושת בעלי התפקידים "המפוצלים:
,ראשית"הפגיעה בעצמאות "התובע הכללי
כתוצאה מהשינוי בהליך
מינויו ופיטוריו. בהמשך ל ,כך הקשיים המתעוררים
בשל השינוי המהותי באופי
ים
של "היועץ המשפטי
"לממשלה" ו"מייצג המדינה בערכאות
והפיכתם למעין "עורכי דין פרטיים" של הממשלה בעקבות השינוי
המוצע
בהליך מינויים ופיטור
ם יה ו ,ביטול המעמד המחייב של עמדתם המשפטית. כמפורט להלן
ב היבטים הללו
ה נוסח המוצע חורג משמעותית מההצעות שהוצעו לאורך השנים
ו מהמלצות הוועדות הציבוריות שעסקו
בנושא .
לבסוף, נעסוק בשאלת
התחילה והתחולה
של ההסדר הנוכחי ונסקור באופן ראשוני מספר
שאלות מעשיות
משמעותיות המתעוררות
מהנוסח המוצע .
(1) פיצול
תפקיד היועץ המשפטי לממשלה–
?האם יש הצדקה לכך
שאלת פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה לתפקידם שונים נדונה באריכות
במהלך השנים, הן בספרות
המשפטית והן ברבי-
.שיח ציבוריים ,עד כה הדיון התמקד בפיצול מוסד היועץ המשפטי לשני תפקידים: הראשון
– ייעוץ משפטי לממשלה וייצו גה בערכאות; והשני–
.אחריות על התביעה הכללית
יודגש
כי
השינויים המוצעים בהצעת החוק
ביחס ל
כל אחד מ
שלושת התפקידים
, ובכלל זה ביחס ל כוחה של
חוות הדעת של היועמ"ש וביחס לסוגיית סמכות הייצוג, אינם מתחייבים או נגזרים מהנימוקים המצדדים
במהלך הפיצול .מעבר לכך ,
חלק
לא מבוטל מהתומכים ב פיצול ,תפקיד היועמ"ש לאורך השנים ביססו את
עמדתם על כך שגם לאחר הפיצול מרכיבים מהותיים בתפקיד יישארו כפי שהם , ובכלל זה
שחוות דעתו
8
המשפטית תמשיך לחייב את הממשלה, ושהסמכות להחליט שלא לייצג את הממשלה כשהיא חורגת לדעתו
מ
הדין תמשיך להיות נתונה
.לו
מכאן שהצעת החוק מחברת בין שני מהלכים שונים שאינם מתחייבים או
נגזרים בהכרח אחד מהשני, ולמעשה, לדעת חלק מן התומכים בפיצול
אף סותרים זה את זה.
,מכל מקום
להלן עיקרי הנימוקים שהועלו בספרות וברבי-
,השיח בעניין
בעד ונגד פיצול התפקיד ליועץ ולתובע:
נימוקים
עיקריים בעד פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
)(א חשש
ל ניגוד
עניינים
מובנה
בין התפקידים –
,מצד אחד
היוע ץ נותן שירות לממשלה ולשרים ובונה מולם
יחסים המבוסס
ים
על אמון, קרבה
ו ,שיתוף פעולה. מצד שני הוא עומד בראש מערכת שמובילה חקירות וכתבי
אישום
, גם נגד שרי הממשלה ., תפקיד שמחייב ריחוק נטען כי ערבוב התפקידים מייצר חשש
כפול :
פגיעה
ב
אפקטיביות עצותיו של היועץ ,משום ש
ים שר עלול
ים
להימנע מלמסור ליועץ מידע שהם
חושש
ים
ש ישמש את היועץ לצורך קידום
הליכים פליליים , או שגישת
היועץ תיתפס על יד
ם
כנובעת מעמדתו בהיבט
.התביעתי
פגיעה
בתפקיד היועץ כתובע , כלומר, החשש שבשל הקרבה של היועץ לרשויות הממשל הוא יימנע מהפעלת
סמכויותיו כתובע כלפיהם או לפחות "ירכך" את עמדותיו בנושא.
)(ב
חשש מ
ריכוז
יתר של
סמכויות –
נטען כי
האיחוד בין תפקידי
ו השונים של היוע
ץ
יצר מוסד ציבורי בעל
עוצמה רבה, עם היקף סמכויות
נרחב ,
וזה מעורר קושי במשטר דמוקרטי שבו יש עקרון בסיסי של ביזור
כוח ה .
עוד נטען בהקשר זה כי הקושי גדול במיוחד נוכח העובדה שאין גוף שמסוגל לפקח על פעולותיו של
היועץ המשפטי
לממשלה חוץ מבג"ץ,
אשר לא מרבה להתערב.בהחלטותיו
ק חל מ המצדדים בפיצול התייחסו לכך שהיועץ עצמו משמש גם כגורם מאזן במבנה החוקתי שלנו, אך גרסו כי
גם אם
תפקיד
ו יפוצל ניתן יהיה לשמור על כוחו כ
כזה ,
בין היתר, באמצעות הותרת האפשרות הנתונה ליועץ שלא
לייצג את הרשות
כשהיא פועלת בניגוד ל
פרשנותו את ה דין; או האפשרות לפנות לתובע הכללי לשם נקיטת
הליכים פליליים נגד נושא משרה .שפעל בצורה לא חוקית
)(ג החשש בהיבט
הפונקציונאלי –
נטען כי העובדה שכל כך הרבה סמכויות מרוכזות בידי היועץ המשפטי
לממשלה
מעלה קושי במישור
המומחיות, מכיוון ש אין לצפות מאדם אחד להחזיק במומחיות הנדרשת בכל ענפי
המשפט;
ובמישור
העומס
, משום ש העומס העצום
ו ריבוי
ה
תפקידי
ם
.עלול לפגוע באיכות העבודה
)(ד
מענים מעשיים לקשיים הנובעים מהפיצול – על-
פי הטענה, ניתן לתת מענים מעשיים לקשיים המתעוררים
מפיצול תפקיד
היועץ.
כך למשל, נטען כי ,אין צורך באיחוד מוסדי לשם תיאום בין רשויות
ושגם ב תחומים
)אחרים (כמו התחום הכלכלי
יש.שיתופי פעולה בין גופים עצמאיים שונים
כך גם נטען כי קיימים גופי בקרה
שונים על הפרקליטות שיכולים להחליף את היועמ"ש בהקשר זה, כמו נציב תלונות ציבור על מייצגי המדינה
,בערכאות
.חקיקה המגבילה משך חקירה וכיו"ב
נימוקים עיקריים נגד פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
)(א החלשת היועץ המשפטי לממשלה ופגיעה באכיפת החוק –
נטען כי הפיצול יוביל לכך שליועץ לא תהיה דרך
אפקטיבית להבטיח כי התובע הכללי "הנפרד" יאכוף את הדין
כלפי רשויות השלטון כ פי שהוא
מפורש על-
ידי
היועץ
, והדבר י חליש באופן משמעותי הן את הייעוץ המשפטי והן את התביעה הכללית. החלשה זו תוביל לפגיעה
באכיפת החוק ובמערכת האיזונים והבלמים שכבר היום יחסית חלשה במדינת ישראל.
9
)(ב
חשש מפוליטיזציה של הייעוץ המשפטי –
נטען כי הפיצול עלול להוביל ליצירת חלוקה בין ראש תביעה
כללית
א-
,פוליטי ויועץ משפטי לממשלה שיהיה"יועץ אישי" בעל זיקה פוליטית ,
מה
ש יוביל לפגיעה באתוס
המקצועי-
ממלכתי של הייעוץ המשפטי לממשלה
ולפגיעה
.באמון הציבור במוסד זה
)(ג
אובדן הראייה המערכתית –
( מכיוון שלסוגיות רבות
מלחמה בפשיעה מאורגנת, טרור, סחר בבני אדם ועוד )
יש ממדים המשלבים היבטים שונים של הדין (פלילי, מינהלי, אזרחי), יש חשיבות לקיומה של ראייה מערכתית
והוליסטית של הדין
, שמתאפשרת כש .בראש המערכת עומד בעל תפקיד אחד
על-
,פי הטענה פיצול התפקידים
יוביל לאובדן הראייה המערכתית של נושאים מורכבים ואף להתפתחות של מאבקים מוסדיים בין הגופים
השונים ,
ללא קיומו של.גורם שיכריע במחלוקות
)(ד
פגיעה באחידות הדין, ביציבות ובוודאות המשפטית –
נטען כי קיומו של גורם מכריע אחד לגבי פרשנות הדין
,מאפשר ליצור אחידות, ודאות וצפיות ולספק ,מידה סבירה של ביטחון הן לממשלה עצמה על זרועותיה הרבות
והן לאזרחים המתנהלים לפי הדין הקיים. פיצול עלול ליצור סתירה בין פרשנות הדין שמספק
היועץ המשפטי
לבין עמדת
התובע הכללי, ול הוביל לחוסר אחידות וחוסר ודאות.ביחס לשאלה מהו הדין
)(ה
פגיעה ביכולת לפקח על הפרקליטות –
נטען כי הפיצול המוסדי בין התפקידים יפגע בפיקוח ובבקרה שיש
כיום ליועץ על מערכות התביעה .זאת,
,בשל הראייה הרחבה שיש לו שמאפשרת לו לבקר בצורה חיצונית את
פעילות התביעה
הכללית ,
ולאזן
בין שיקולים "תביעתיים" לשיקולים ואינטרסים ציבוריים רחבים יותר.
)(ו
פגיעה בתפקיד של שמירה על האינטרס הציבורי –
נטען כי הפיצול י
י צור הפרדה בין גורמים בכירים
ואוטונומיים ש לא ,תהיה אפשרות מבנית של הכרעה ביניהם וכן לא ברור בידי מי יופקדו הסמכויות השיוריות
של היועץ המשפטי לממשלה במסגרת תפקידו בהגנה על האינטרס הציבורי, שכן אף אחד מהתפקידים השונים
כשהוא לבדו
)(ייעוץ, ייצוג, תביעה ., אינו מועמד טבעי לתפקיד של שמירה על האינטרס הציבורי
)(ז החשש מ
ניגוד עניינים ניתן לפתרון –
נטען כי החשש מניגוד עניינים שנוצר בין "כובעו" של היועמ"ש כראש
התביעה הכללית ו"כובעו" כיועץ לממשלה הוא מופרז שכן בסופו של דבר, רוב השרים, רוב הזמן לא נחקרים או
.עומדים לדין, ומספר התיקים שמתנהלים כנגדם מהווה אחוז מזערי מכלל התיקים שהיועמ"ש מופקד עליהם
עוד נטען כי גם אם קיימת בעיה, הרי ש ניתן לתת לה מענה נקודתי באמצעות העברת ענייני השרים לסמכות
פרקליט המדינה ואין צורך לערוך הפרדה כוללת בין שני התפקידים
(כפי שהוצע למשל בחלק מההצעות שעל
שולחן הוועדה כעת
, כמפורט לעיל) .
סיכומו של דבר , הדיון בנושא פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה הוא דיון מורכב שהועלו בו לאורך השנים
.טיעונים שונים לכאן ולכאן נראה כי
אחד ה
מודל ים המרכזיים שנותן מענה לביקורות העיקריות שהועלו כנגד
המצב הקיים, תוך צמצום החסרונות שהועלו,
הוא כזה ,שמותיר את מוסד היועץ המשפטי לממשלה כפי שהוא
אך
יוצר פיצול ביחס ל
טיפול בהליכים הפליליים כנגד נבחרי ציבור . וריאציות שונות של מודל זה נכללות בחלק
מהצעות החוק המונחות על שולחן הוועדה ,
ומוצע כי הוועדה תדון גם
בהצעות אלה .
,מכל מקום
מכיוון ש
יו"ר הוועדה קבע ש
הצעת החוק של
ו
תהווה מצע לדיון, והיא
אינה מסתפקת בכך
או בפיצול
לשני תפקידים כפי שהוצע בספרות–
אלא מוצע בה לערוך שינויים מהותיים בהליכי המינוי ובאופיים של
התפקידים האמורים,
נעבור לדון בכך.כעת
10
(2
)
:התובע הכללי הליך מינוי
ו ופיטורי
ו – פגיעה בעצמאותו
עקרון עצמאות שיקול הדעת
של התובע הכללי הוא אח
ת מהמסקנות המרכזיות של ועדת אגרנט , והוא מקובל
מאז ועד היום
כעקרון יסוד
שאינו שנוי במחלוקת (ראו למשל :
:פרופ' רות גביזון "היועץ המשפטי לממשלה
"בחינה ביקורתית של מגמות חדשות
פלילים
27
,
41
(
1996
)
:(להלן
גביזון)) .
על-
פי עקרון זה, לתובע הכללי צריכה להיות עצמאות מלאה בהפעלת סמכויותיו לפי הדין הפלילי והוא חייב
להפעיל אותן מבלי להיות כפוף להוראות או למדיניות של שר המשפטים או של הממשלה. ביסוד עקרון זה
עומדת ההבנה כי לרשויות
השלטון אינטרס מובנה להשפיע על שיקול דעתו של התו
בע בשני מובנים :ראשית ,
מתוך רצון שהוא יהיה'נוח'
כלפיהן ויימנע מלפתוח בהליכים פליליים
נגד
ן5
;שנית , החשש לשימוש של השלטון
בתובע הכללי לשם רדיפה פוליטית של מתנגדים פוליטיים
'(ועדת אגרנט, עמ428
.)
אחד מהביטויים המרכזיים של עצמאות זו הוא אופן
המינוי והפיטורי
ם
של
התובע הכלל
י. אף כי, כאמור,
בוועדת אגרנט הוצע להותיר בידי הממשלה את האפשרות למנות ולפטר את היועמ"ש(
הכולל את תפקיד התובע
הכללי), בוועדת שמגר חל שינוי משמעותי בהקשר זה ו
נקבע,
,על רקע הניסיון שנצבר מאז כי המינוי
י ותנה
ב אישור של ועדה ציבורית(
ופיטוריו ייעשו רק לאחר היוועצות עם אותה
וועדה )
(החלטת ממשלה2274
משנת
2000
שהוזכרה לעיל –
וראו התפתחויות נוספות בעניין זה בה"ש1) .
גם ב ספרות המשפטית ובדיון הער שהתפתח
בעניין זה מאז ,
לא
מצאנו
תמיכה בגישה לפיה
יש להותיר את הליך
המינוי והפיטורים של התובע הכללי בידי הדרג הנבחר בלבד.
נראה כי קיימת הסכמה רחבה
לפיה כדי לייצר
הליכי מינוי ופיטורי
ם
שמבטיחים
את עצמאות התובע הכללי,
יש
צורך ב
מעורבות של גורם מקצועי ,עצמאי
ובלתי תלוי . המנעד בעניין זה נע בין אלה שסברו כי הגורם הממנה
והמפטר צריך להיות ועדה חיצונית עצמאית
שהממשלה כלל
( אינה שולטת בה
פרופ ' גד
ברזילי ), לגורמים שסברו
ש
הממשלה יכולה
להיות
הגורם
הממנה
והמפטר, אך המינוי ייעשה רק מבין מועמדים שנבחרו על ידי
ועדה חיצונית ומקצועית שהממשלה אינה שולטת
בה ,והפיטורי
ם
יהיו רק בהסכמתה של
הו
ועדה (ראו למשל, ב
תזכיר שפורסם על-
ידי
פרופ 'דניאל פרידמן
כששימש כשר המשפטים)
6.
בניגוד לכ ה ל הצעות
ה
אלה ,
לפי
הצעת החוק ,
השליטה על מינויו ופיטוריו של התובע הכללי תהיה בידי
הממשלה והרוב הקואליציוני התומך בה
בלבד:
המינוי יהיה בידי
שר המשפטים, באישור ועדת החוקה , ובלא
מעורבות של גורם
מקצועי כלשה .ו העברתו של התובע הכללי מכהונתו תהיה על ידי הממשלה, לפי המלצת שר
המשפטים וועדת החוקה של הכנסת ובאישור מליאת הכנסת ,ובהינתן עילות מסוימות שניתן לפרשן בהרחבה .
יה עדר מעורבות של גורם מקצועי, עצמאי ובלתי תלוי בהליכי המינוי
ו
הפיטורי
, ע ם לול להוביל לפגיעה
בעצמאות התובע הכללי ש יהיה תלוי
בממשלה ו בקואליציה
למינויו ו
להמשך כהונתו.
5
"ראו: דניאל פרידמן "פיצול משרת היועץ המשפטיIL Blog
-
S
-
ICON
(
1.9.2021), שמסביר על יסוד זה מדוע,, לדעתו
פיצול תפקיד
היועץ לא יוביל לפוליטיזציה במינוי היועץ, שכן עיקר האינטרס של השלט.ון הוא כלפי התובע הכללי ולא כלפי היועץ
6 תזכיר חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי (הפרדת סמכויות, מינוי, כהונה והוראות שונות), התשס"ח–
2008
, בסעיפים32
,
34-42, ו-
47-48. התזכיר ביקש לפצל את מוסד היועמ"ש לתפקיד של ייעוץ וייצוג מצד אחד, ותפקיד של תביעה כללי ת מצד שני, וכן
לאפשר לממשלה לסטות מחוות הדעת של היועץ ברוח המלצות ועדת אגרנט. בהיבטים רבים, חלק מהצעות החוק המונחות בפני
.הוועדה צועדות בעקבות התזכיר המוצע, אך בשינויים משמעותיים
11
שינוי מוצע נוסף שמשפיע על עצמאות התובע מצוי
בדריש
ו
ת הכשירות לתפקיד
שאין בהן ""הוראות צינון
מפעילות פוליטית שיחולו לפני ואחרי סיום התפקיד,. כך קביעת
איסור על פעילות פוליטית אך ורק במהלך
תקופת הכהונה מאפשרת למנות לתפקיד גורם פוליטי במובהק, או להציע לבעל התפקיד מינוי פוליטי לאחר
,שיסיים את כהונתו
ובכך להשפיע
.על שיקול דעתו בעת מילוי תפקידו
,נוכח האמור מוצע לוועדה לתת את דעתה
ל צורך בשמירה על עצמאות התובע הכללי, ועל האופן שבו יש לעצב
את ההסד רים השונים הנוגעים לבעל תפקיד זה, ובמיוחד ההסדרים הנוגעים לאופן מינויו ופיטוריו בדרך
שתבטיח
זאת.
(3) היועץ המשפטי לממשלה ומייצג המדינה בערכאות: הפגיעה בעצמאו
תם ו
מעבר ממודל של
"עריכת
דין ציבורית "למודל של
"עורך
דין פרטי"
.א המודל
"של "עורך דין פרטי
המוצע בהצעת החוק–
שינוי משמעותי ביחס למצב הקיים
ולהצעות עבר
היועץ המשפטי לממשלה הוא חלק מהרשות המבצעת ו תפקידו המקצועי הוא לסייע לממשלה ולרשויות
השלטון להגשים את מדיניותם במסגרת הדין .
עיון בדיונים שנערכו
לאורך השנים ב
יחס ל ,מעמדו של היועץ מעלה כי
קיימת הס כמה רחבה כי
בצד
חובת
הנאמנות
של היועץ
,כלפי הממשלה לא ניתן
להתעלם מ
מחויבות
ו לאינטרס הציבורי ולשלטון ה
חוק .
הסכמה זו
)משותפת גם לאלה הסבורים כי יש לראות בציבור ובחוק את "הלקוח" של היועץ (כגישת פרופ' זמיר ואחרים7 ,
וגם בקרב הסבורים כי יש לראות את הממשלה כלקוח (כגישת פרופ' גביזון). על-
,פי הגישה המקובלת המתח
שבין
ה חובות שבתפקידו של היועץ מחייב אותו"
למצוא כל העת
איזון עדין ומורכב בין עצמאות, אי-
,תלות
נאמנות לחוק ויושר מקצועי לבין השתלבות יעילה ומועילה בפעילות של
הרשויות הפוליטיות ...
איזון בין סיוע
לרשויות למלא את תפקידיהן לבין גישה של פיקוח ובקרה על פעילותן '" (גביזון, שם, בעמ54
:; ראו גם ועדת
'שמגר, עמ54
ו-
59
.) אף התזכיר שהוכן על-
ידי
פרופ' פרידמן
בתקופת כהונתו כשר המשפטים הכיר במחויבותו
של היועץ המשפטי לממשלה לאי
נטרס הציבורי ולשלטון החוק, ומכוח זה בצורך בעצמאות שיקול דעתו8.
,בהתאם לכך התפיסה המקובלת היא כי אמנם היועץ המשפטי לממשלה אינו אמור
להכריע במקו
ם הדרג הנבחר ,
אך הוא גם אינו אמור
ל
שמש כ"חרב להשכיר" בשירות הממשלה.
תפקידו הוא "לקבוע את "גבולות הגזרה
החוקיים–
לשקף עבור הממשלה את המצב המשפטי הקיים שבמסגרתו יש לממשלה חופש פעולה לבחור בדרך
הרצויה בעיניה
'(גביזון, עמ42
) .
,בניגוד לכך הצעת החוק הנדונה, כוללת שילוב של הסדרים אשר הופכים
את ה
יועץ המשפטי לממשלה ו את
מייצג המדינה בערכאות למעין עורכי דין פרטיים של הממשלה ,
תוך ביטול תפיסת התפקיד
של היועץ היום
כגורם
,עצמאי ובלתי תלוי, אשר לצד תפקידו כמי שאמור לסייע לממשלה להגשים את מדיניותה במסגרת הדין
.אמון גם על השמירה על שלטון החוק והאינטרס הציבורי
ראשית , הדבר
נובע מ הליכי
ה
מינוי ו
ה
פיטורים :היועץ ימונה על ידי הממשלה לפי הצעת ראש הממשלה ושר
המשפטים,
)וככל הנראה (בהעדר התייחסות מפורשת לכך בהצעת החוק העברתו מכהונה תיעשה באותו אופן
7
"יצחק זמיר, "היועץ המשפטי לממשלה: משרת הציבור ולא משרת הממשלה
ספר קלינגהופר (
1993
)
451
.
8
ראו, למשל: סעיף29
(א) לתזכיר פרופ' פרידמן: "היועץ המשפטי לממשלה ישתמש בסמכויות הנתונות לו לפי כל דין לשם קיום
שמירתם של הדין, האינטרסים של המדינה, האינטרס הציבורי וזכויות אדם לפי כל דין; בהשתמשו בעניין מסוים בסמכויות הנתונות
לו לפי דין, יהיה
."היועץ המשפטי לממשלה עצמאי בשיקוליו ובהחלטותיו
12
שנעשה המינוי. יתרה מזאת, אין כל התייחסות לתקופת הכהונה, לסיום כהונה מטעמי גיל, וגם אין צורך בעילה
.כלשהי לשם העברתו מתפקידו כך שנראה שמדובר במשרה"הנתפסת כ"משרת אמון
.לכל דבר
מייצג המדינה בערכאות ,ימונה
על ידי שר המשפטים, והעברתו מכהונה תהיה על ידי הממשלה, לפי המלצת שר
המשפטים ובהסכמת ועדת החוקה,
בהתקיים
ה עילות
שפורטו לעיל .
שנית , גם אופי תפקיד היועץ
והמייצג
, על-
,פי המוצע מבטל את
מעמדם כגורם עצמאי בעל מחויבות לאינטרס
,הציבורי ולשלטון החוק והופך אותם דומים :במאפייניהם לעורכי דין פרטיים ,לפי המוצע
ה יועץ המשפטי
לממשלה
אינו יכול לחוות את דעתו
אלא אם נתבקש לעשות כן , וגם אז חוות דעתו
אינה מחייבת
אף אחד מן
הגורמים ברשות המבצעת, אלא אם אושרה בהחלטת ממשלה. בנוסף, מוחל על חוות דעתו חיסיון עורך-דין-
.לקוח באשר
למייצג המדינה בערכאות –
בכל מקרה שבו נתגלעה מחלוקת בינו לבין גורם ברשות המבצעת
המיוצג על-ידו, רשאים הממשלה או שר המשפטים "לפטרו" מן הטיפול באותו
תיק, ולהורות כי הייצוג יעבור
.לעורך דין אחר ששכרו ישולם מקופת המדינה
שלי
ת שי ,גם
על שני בעלי התפקידים הללו אין"
"הוראות צינון
מן המערכת הפוליטית ,לפני או אחרי הכהונה
.והם רק נדרשים לא להיות חברי מפלגה במהלך כהונתם, כמפורט לעיל ביחס לתובע הכללי
הנה כי כן, השילוב של אופן המינוי והפיטורים
של היועץ ו
ה
מייצג , שהופך אותם תלויים בממשלה או
בקואליציה למינויים ולהמשך כהונתם ,
,ביטול הצורך לשמוע את עמדותיהם ביחס לפעילות הרשויות וחוסר
הכוח המחייב לעמדתם המשפטית–
בתחום הייעוץ ובתחום הייצוג, הופך את היחסים בין הממשלה ובעלי
תפקידים אלה לדומים ליחסים שבין עורך דין פרטי ללקוחו. מדובר בשינוי קיצוני באופי התפקיד אל מול
המודל הקיים, וכן אל מול כל המודלים
ש
נתקלנו בהם שהועלו עד עתה בספרות המשפטית
שדנה בשינויים
בתפקיד היועץ.
.מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לשינוי משמעותי זה, על רקע הנקודות שיפורטו להלן
ב .המשמעות של היעדר ביקורת משפטית פנים-
מוסדית– פגיעה במערך האיזונים והבלמים המשטרי
,כאמור
השינויים המוצעים באופיו של היועץ המשפטי לממשלה ומייצג המדינה בערכאות ו פגע י
באופן בלתי
נמנע באפשרות שלהם לקיים ביקורת משפטית
פנים-מוסדית על גורמי הרשות המבצעת.
,כלומר
חוות
הדעת
של היועץ לא תחייב את הממשלה ובפועל היא תוכל לקבוע לעצמה את גבולות הדין ,. ככל שקביעתה זו תיתקף
.היא תוכל לקבל את יומה בפני בית המשפט כמו כל אדם פרטי שעורך דינו מייצג את עמדתו
:ואולם, מצב עניינים זה מעלה מספר קשיים משמעותיים
ראשית ,מבחינה עקרונית ,יש לתת את הדעת לשוני היסודי שבין לקוח פרטי ובין הממשלה כ .""לקוח
כך ,בשונה
מהפרט
שרשאי לעשות כל מה שהחוק לא אסר עליו ,ממשלה שמבקשת לקדם מדיניות ,
רשאית לעשות רק פעולות
שבמסגרת סמכותה לפי הדין והיא
כפופה ל
כללי
המשפט המינהלי. כללים אלה נועדו להגביל את כוחה של הרשות
המבצעת כדי להגן על הפרט מפני
פגיעה בזכויותיו כשהממשלה מבקשת להגשים את מדיניותה .
ואולם, אם ,כאמור בהצעת החוק היועץ המשפטי
יתפקד כעורך דין פרטי ו יהיה מחויב לרצון הלקוח שלו–
הממשלה–
ללא מחויבות לאינטרסים ציבורי
י ,ם אחרים זה יוביל לכך
מי ש
"שיקבע את "גבולות הגזרה
לפעולות ה ממשלה–
תהיה הממשלה עצמה, וברור
שהממשלה
לא תיטה להגביל בעצמה את הכוח שהיא
רשאית להפעיל .
,במצב כזה
" מתעורר החשש שתיווצר גישה אינסטרומנטאלית כלפי החוק, שלא בטובת
הממשלה עצמה ושלא בטובתם של שלטון החוק והאינטרס הציבורי " (איתן לבונטין ורות גביזון, "עמדתו
"'המחייבת' של היועץ המשפטי לממשלה ספר שמגר כרך ג221
(
2003
.))
13
שנית ,
בעוד שכוחו של האזרח מוגבל יחסית, ואם יעשה מעשה שלא כדין, הוא חשוף להעמדה לדין פלילי או
לתביעה אזרחית, לרשות הציבורית כוח רב–
היא יכולה לפגוע בזכויות של אזרחים ואף לשלול את חירותם והיא
יכולה לקבל החלטות בעלות השפעה רבה על אזרחי
המדינה,
החל מסלילת כבישים בהשקעה של מיליארדי ₪
וכלה בקביעת התקציב לסל הבריאות שמשפיע על בריאותם של האזרחים. בשונה "מאזרח רגיל אין גם "מחיר
,משמעותי לטעות מצדה של הרשות. ככלל
נושא משרה ברשות הציבורית
לא יעמוד לדין פלילי או ישלם מכספו
בשל החלטה שהתקבלה שלא כ .דין. לכל היותר, בית המשפט יפסול את ההחלטה בדיעבד ויקבע שיש לנהוג אחרת
.מבחינה זו, התמריץ של הרשות לנהוג כדין קטן לאין שיעור מזה של האזרח
שלישית ,על רקע כוחה הרב של הרשות הציבורית והגורמים הפועלים בה
, היכולת שלה
ם ל
השתמש
בסמכותם
באופן ש
מ
יטיב עם עצמ
ם גדולה מאוד .
,כך למשל גורם מינהלי יוכל לקבוע עבור עצמו האם פעולה שלו נעשתה
;בניגוד עניינים הוא ;יוכל לקבוע בעצמו האם העברת כספים לגופים המקורבים לו נעשתה באופן שוויוני
ו יוכל
גם לקבוע בעצמו אם קיים את דרישות הדין להליך מינהלי תקין, כגון מתן זכות שימוע בעת שהוא שולל היתר
.או רישיון מאזרח וכיו"ב
רביעית , גם היכולת של בית המשפט לפקח על הרשות הציבורית
ולתת סעד בדיעבד
מוגבלת מאוד. רשויות
.הציבור מקבלות מדי יום מאות החלטות בנושאים שונים
היקף המקרים
שיגיעו בפועל לבית המשפט זניח
ביחס
לכלל פעולותיה של הרשות המבצעת
וש
מערך הייעוץ המשפטי
חשוף להן. פעולות רבות
נסתרות מן הציבור , ולכן
לא יהיה גורם שיוכל לפנות בעניינם לבית המשפט. בנוסף, ההליך המשפטי
יקר ו
ארוך , ולא תמיד יכול לתת מענה
זמין ומיידי.לשאלות משפטיות המתעוררות בפעולות הרשות יתרה מכך , בשל המגבלות המובנות של
ה הליך
ה
שיפוטי,
סל הפתרונות שיכול הפרט לקבל יהיה הרבה יותר מוגבל. מכיוון שבתי המשפט נותנים הכרעות
ספציפיות למקרה מסוים, שאינן מנוסחות כחוות דעת או כהנחיות מינהליות, הן עלולות להותיר נו שאים רבים
""פתוחים
להתדיינויות במקרים.נוספים במקום להיפתר בצורה רוחבית לבסוף , ייתכן שעד למועד הפנייה לבית
המשפט ההתערבות השיפוטית כבר לא תהיה רלוונטית כי
הפעולה הפכה לבלתי הפיכה , למשל משום שכספים
.כבר הוצאו וגורמים שונים הסתמכו עליהם,על כן
במצבים רבים– הסעד שיינ
ת ן במצבים רבים יהיה 'מעט
.'מדי ומאוחר מדי
חמישית ,הצורך באיזונים נוספים לכוחה של הממשלה , מעבר לבית המשפט, נדרש ביתר שאת בהתחשב בכוח
הרב יחסית הנתון בידי הרשות המבצעת במשטר בישראל –
משטר פרלמנטרי שבו הממשלה נהנית מרוב מובנה
בכנסת (בשונה ממשטר נשיא .ותי), שאינו במבנה פדרלי, שאין בו חוקה שלמה ומשוריינת וכיוצא באלה
,סיכומו של דבר
ברור
,כי אין הטענה שרשויות השלטון יפעלו בהכרח שלא כדין, בחוסר שוויון או בניגוד עניינים
כל הזמן, או אפילו רוב הזמן. ואולם, עצם האפשרות שלהן לעשות כן, היא שעומדת ביסוד התפיסה המחייבת
.עיצוב מנגנונים היכולים לאזן ולבלום את הכוח הרב המרוכז בידי רשויות אלה ביטול המ עמד של היועץ
המשפטי לממשלה כגורם המסייע באכיפת הדין ברשות הציבורית ו מתן היתר לרשות הציבורית לקבוע לעצמה
אם היא נוהגת כדין בשלל פעולותיה–
כאשר הכוח המרסן היחיד לכוח השלטוני יהיה בידי בית המשפט–
עלולה להוביל
לפגיעה מוגברת בזכויות הפרטים ב מדינה ולפגוע
בעקרון שלטון החוק ובאמון הציבור בו. מוצע
כי הוועדה תיתן דעתה
לקושי משמעותי זה המתעורר ב
הסדרים המוצעים ב
ה
צעת החוק.
14
ג .
ביטול
המעמד של
חוות הדעת עלול להוביל
לפגיעה
ביכולת
הממשלה לתפקד באופן יעיל והרמוני
,כמתואר לעיל ההסדר המוצע ביחס למעמד המחייב של חוות הדעת של היועץ סוטה בצורה משמעותית גם מן
ההצעות שהועלו בהקשר זה על-
ידי
ועדת אגרנט ושמגר .
כאמור, ועדות אלה קבעו כלל רחב המעניק מעמד
מחייב לחוות הדעת של היועץ–
כך שביחס לכלל הגופים ברשות המבצעת, ובהם שרים ורשויות מינהליו ת
"אחרות, "מחובתן לראות את חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה כמדריכה בשאלות וחוק ומשפט
(ועדת
'אגרנט, בעמ449
.)
רק כשמדובר בממשלה במליאתה "מחייב הסדר הטוב במדינה, כי בדרך כלל תתייחס
,"הממשלה לחוות הדעת המשפטית [שלו] ... כאל חוות דעת המשקפת את החוק הקיים
עם זא ,ת רשאית
'הממשלה להחליט במקרה מסוים כיצד לפעול, לפי שיקול דעתה (ועדת אגרנט, בעמ448
.)
,אכן במערכת כה מורכבת ומסובכת כמו הממשלה על שלל זרועותיה, מתקבלות בכל יום מאות ואלפי החלטות
בעלות היבטים משפטיים. בהתאם לכך, הגישה הנוהגת כיום
וההמלצות האמורות של
ועדות אגרנט ושמגר נועדו
'לספק סופיות מינהלית למערכת בכל הנוגע לייעוץ משפטי פנימי (גביזון, עמ98
). זאת, מתוך הבנה שבהעדר
קביעה כאמור, תיפגע היכולת של המערכת הממשלתית לתפקד באופן אחיד ויעיל, הן
בין הזרועות השונים של
הממשלה – בשל הצורך להגיע להסכמה ולתיאום ב ין משרדי ממשלה שצריכים לשתף פעולה ומצויים במחלוקת
משפטית; והן
כלפי
האזרח– בשל
הצורך להציג הכרעות עקביות וקוהרנטיות שיאפשרו לאזרחים להתנהל מול
.הרשויות ולממש את זכויותיהם
היגיון דומה חל גם ביחס להמלצות ועדות אגרנט ושמגר
לגבי ה ,ממשלה עצמה
שקבעו כי ברירת
המחדל היא שהממשלה אמורה להישמע לחוות דעת היועץ , אך הציעו לאפשר
לה, כאורגן
הנבחר שעומד ב
ראש הפירמידה,
לסטות מחוות דעתו של היועץ במצבים חריגים.)(גביזון, שם
בשונה מהמלצות הוועדות האמורות, על-
פי המודל
שבהצעת החוק,
היועץ לא יחווה את דעתו באשר לנעשה
באופן שוטף, ו חוות דעתו לא תחייב את הממשלה או את יתר הגופים ברשות המבצעת, כל עוד הממשלה לא
.קיבלה החלטה פוזיטיבית לאמץ אותה
ואולם ,
ספק אם לממשלה במליאתה תהיה
יכולת מעשית
להכריע בצורה
מושכלת, מהירה ויעילה בעשרות ה
מחלוקות המ שפטיות
המתעוררות בין משרדי הממשלה השונים באופן יום-
יומי, ולקבוע האם לאמץ את חוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי בכל אחת מ .מחלוקת אלה גישה זו
עלול
ה
להוביל לחוסר אחידות, חוסר יעילות וחוסר יכולת
של
הממשלה
לתפקד ברמה היומיומית ,הן
ברמה הפנימית
והן
כלפי האזרח .
,סיכומו של דבר מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לקשיים העקרוניים והמעשיים הנובעים מהשינוי המהותי המוצע
במעמדו של היועץ המשפטי לממשלה ומייצג המדינה בערכאות
. קש
י ים אלה עלולים להוביל לפגיעה
משמעותית ביכולת להגביל את פעולת הממשלה ,
להגן על זכויות האזרחים ולהבטיח כי הממשלה תנהג לפי
החוק
, ואף להקשות משמעותית על תפקודה השוטף . בפרט, מוצע כי הוועדה תיתן דעתה להבדלים
ה ניכרים
בין הנוסח המוצע ובין המודלים הקודמים שעמדו על הפרק
ותדון בהצדקות לחרוג בצורה כה משמעותית
ממודלים אלה .
15
(4) תחילה ותחולה
הצעת החוק שיזם היו"ר
נעדרת הורא
ו
ת תחילה
, תחולה או מעבר .
לעומת זאת, מרבית הצעות החוק הפרטיות
האחרות כוללות הוראות תחילה–
בחלקן מוצע כי מועד התחילה יהיה6
חודשים מיום חקיקת החוק, ובחלקן
מוצע כי החוק ייכנס לתוקף בכנסת ה-
26
.יוער כי גם ועדת שרים לענייני חקיקה עמדה על ה מורכבות הכרוכה
בשאל
ו ת אלה, ובהחלטתה קבעה כי יש "לקבוע תחולה מיידית ולא לדחות אותה לכנסת הבאה אך ניתן לשקול
."קביעת הוראת מעבר שתסיר חשש לניגוד עניינים
,אכן בהקשר זה מתעוררת
שאלת ההתערבות בהליכים תלויים ועומדים . הליך המינוי המוצע של התובע הכללי
מייצר ניגוד
עניינים מובנה,
שכן הוא מאפשר לגורמים שנאשמים בפלילים או מצויים בחקירה פלילית להשפיע
על אופן מינוי תובע כללי חדש שיידרש להחליט .בעניינם ,כמו כן מתעוררת שאלת השפעת ההסדר המוצע על
.היועצת המשפטית לממשלה המכהנת
,נוכח האמור וכדי להימנע מהקשיים
האמורים ,
מוצע לוועדה לשקול הוספת הוראות
תחילה ו תחולה
מתאימות.
(5) שאלות שונות
החוק המוצע מעורר מגוון שאלות
עקרוניות ומעשיות נוספות
שנובעות מהפיצול בין התפקידים ומההוראות
הפרטניות שיחולו, לפי המוצע, על בעלי התפקידים השונים .
:נציין רק מדגם משאלות אלה
אחידות הדין
וודאות משפטית – נוכח הפיצול המוצע בין ייעוץ משפטי ל
ייצוג משפטי ול ,תביעה כללית
מתעוררת שאלת אחידות הדין והוודאות המשפטית:
כיצד החלטות של אחד מ
בעלי התפקידים
האמורים
משפיעות ונאכפות בידי
בעלי התפקידים
.המקבילים לו
סנכרון
בין דרכי אכיפה שונות –
הפרות שונות של החוק יכולות להיות מטופלות בכלים משפטיים
:שונים
אכיפה מינהלית , דין משמעתי או דין פלילי. מיהו הגורם שאמון על ההחלטה מהו כלי האכיפה
?המתאים במקרה מסוים?כיצד מונעים אכיפה כפולה
עבודת הכנה ומיפוי –
נוכח קיומם של עשרות רבות של דברי חקיקה הנוגעים לסמכויות היועץ המשפטי
לממשלה, נדרשת עבודת מטה רחבת היקף כדי לאתר ולמפות הסדרים אלה, ולבדוק ביחס לכל אחד
מהם האם נדרש תיקון חקיקה או לא, ואם כן– מהו
(כזכור, ועדת שמגר הצביעה על172
דברי חקיקה
כאלה כבר בשנת1998
).
השלכות בתחום הלוגיסטי וב תחום דיני עבודה–
מערך הייעוץ המשפטי לממשלה הקיים, לרבות מערך
הייצוג, מורכב ממספר גופים ומעובדים רבים. הפרדה מבנית של מערך זה למספר מערכי משנה דורשת
עבודת מטה והיערכות לבחינת משמעויות
ה הפרדה והשלכותיה על העובדים בגופים השונים ועל
זכויותיהם על פי משפט.העבודה
.נעמוד ביתר פירוט על שאלות אלה ואחרות עם התקדמות הדיונים בסעיפי הצעת החוק