מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

:כתיבה נעם בוטוש, כלכלן :| אישור עמי צדיק , מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי :תאריך י ' בכסלו תשפ"ו , 30 בנובמבר2025 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סקירה כלכלית כלי מדיניות להגדלת רמת התחרות בשוק הבנקאות מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת הכלכלה ב-1 בדצמבר2025 :בנושא עידוד שחקנים לה י כנס לשוק הבנקאות לשם קידום התחרות . במסמך מוצגים נתונים ומדדים על רמת התחרויות והריכוזיות בש ו ק הבנקאות וסקירה של כלי .מדיניות להגברת התחרות 1. רקע שוק הבנקאות הוא לב הכלכלה, שכן הוא מופקד על כספי משקי הבית והמגזר העסקי ועל התיווך הפיננסי בין חוסכים למשקיעים. מערכת הבנקאות משמשת, מצד אחד, מקור מימון להשקעות ולצמיחה, ומצד שני– גוף חיסכון עיקרי במשק. לפיכך, ריכוזיות-יתר וחוסר יעילות בתפקוד המערכת הבנקאית מקטינים את היעילות של כ לל המשק, מעלים את דמי התיווך הפיננסי ואת עמלות הבנקים ופוגמים בהקצאת המקורות במשק. הרגולטורים, בעיקר בנק ישראל .ומשרד האוצר, אחראים להגברת היעילות והתחרותיות בשוק תוך שמירה על יציבות הבנקים שוקי הבנקאות בעולם מתאפיינים בתחרות של מעטים (תחרות אוליגופוליסטית), בשל מחסומי כניסה רגולטוריים .ומבניים קיימות שתי גישות עיקריות לאומדן רמת התחרותיות בשוק הבנקאות , כמפורט.להלן1 1.1 גישת המבנה: רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות לפי גישה זו יש מתאם הפוך בין רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות (כלומר משקל הבנקים הגדולים) ובין רמת התחרותיות בו. יש שני מדדים עיקריים לבחינת רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות: מדדn CR : משקל באחוזים של( מספרn .) השחקנים הגדולים בשוק ככל ש ה מדד גבוה יותר, כך רמת הריכ ו זיות גבוהה .יותר ,היתרון במדד זה הוא שאפשר להסתמך על ערכו האבסולוטי והוא לא משמש רק מדד השוואתי. עם זאת החיסרון הוא שלא מובאות בחשבון בו כל החברות הפועלות בענף, אלא רקn .השחקנים הגדולים בשוק מדד הרפינדל-הירשמן ( HI H ): 2 סכום הריבועים של נתחֵי שוק של כל יצרן; ככל שהמדד גבוה יותר, כך הריכוזיות .גבוהה יותר היתרון במדד זה הוא הפוך מהיתרון במדדCR , שכן נכללים בו כל השחקנים הפועלים בענף, אך חסרונו .הוא בכך שלערך המתקבל בו אין משמעות, אלא הוא רק מדד השוואתי לעומת ענפים אחרים 1 ,דוד רוטנברג התחרות בענף הבנקאות: היבטים תיאורטיים וראיות אמפיריות מישראל ומחו"ל – מאמרים לדיון ,, הפיקוח על הבנקים יחידת המחקר, בנק ישראל, מאי2005 . 2 ,אם פועלות שלוש חברות בענף מסוים ו אחת מחזיקה ב- 60% מנתח השוק ושתי החברות האחרות מחזיקות כל אחת ב- 20% , חישוב :המדד יהיה0. 22 + 0.22 + 0.62 = 0.44. על פי משרד המשפטים האמריקאי, רמת ריכוזיות לפי מדדHHI בענף מוגדרת בשלושה :טווחים0-0.15 - ריכוזיות נמוכה; 0.25-0.15 – ריכוזיות מתונה/בינונית; מעל0.25 – ריכוזיות גבוהה . כלי מדיניות להגדלת רמת התחרות בשוק הבנקאות | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי רשות התחרות, בעת בחינה של מיזוגים בין חברות, מיזוגים שלא פוגעים בתחרות בענף ייחשבו מיזוגים שהתוצאה שלהם היא תוספת של לא יותר מ- 0.015 למדדHHI בענף, וכן שלאחר המיזוג, מדדHHI בענף הוא לא יותר מ- 0.2 . 3 לפי הפיקוח על הבנקים, בחינת מדדHHI על בסיס האשראי לציבור מראה כי רמת הריכוזית במערכת הבנקאות היא 0.222 , קרי, רמת ריכוזיות בינונית. יש לציין כי רמת הריכוזיות בשוק הבנקאות מאז2015 נותרה ברמה דומה ולא חל .כמעט שינוי4 עם זאת, כפי שיוצג להלן, חל קיטון במדדCR2 בשנים האחרונות ונתח השוק של שתי הקבוצות הבנקאיות הגדולות, הפועלים ולאומי, קטן לעומת עלייה בחלקן של שתי הקבוצות הבנקאיות הבינוניות, דיסקונט .ומזרחי טפחות מדדCR3 ,הפועלים, לאומי ומזרחי- .טפחות, נותר יציב יחסית 1.2 גישת האיום התחרותי לפי גישה זו רמת התחרותיות בשוק נקבעת על- פי האיום התחרותי על הבנקים. לפיכך, ייתכן שתתקיים רמת תחרותיות גבוהה גם בשוק בנקאות ריכוזי שבו מספר השחקנים קטן. ואולם, רמת תחרותיות גבוהה בשוק ריכוזי (כמו בישראל) תושג רק אם יתקיימו תנאים אלו: מחסומי כניסה נמוכים; מדיניות פיקוח גמישה בכל הקשור לכניסת בנקים זרים ובנקים אינטרנטיים; הגבלות מצומצמות על פעילות הבנקים בשוק ההון; שוק הון חוץ- .בנקאי מפותח 2 . מערכת הבנקאות- רקע מערכת הבנקאות ורמת הריכוזיות בה נסקרו בעבר בדוחות רבים. על פי דוחות אלו, מערכת הבנקאות בישראל ריכוזית ונשלטת בעיקר על ידי שני בנקים גדולים (לאומי והפועלים). משקלם של שני הבנקים הגדולים נשאר דומה ,במשך השנים, ולמעשה לא נוצר בשוק איום תחרותי ניכר. במשך השנים מספר הבנקים הפועלים במערכת .הבנקאות הלך וקטן, ללא כניסת בנקים חדשים שיתחרו בשוק זה5 מ- 17 בנקים שפעלו בסוף שנת2011 , נותרו11 בנקים השייכים לחמש קבוצות בנקאיות– לאומי, הפועלים, דיסקונט, מזרחי- טפחות והבינלאומי, ושלושה בנקים קטנים: בנק ירושלים, בנק וואן זירו ובנק אש ישראל (שטרם התחיל לפעול). בשנים האחרונות מוזגו כמה בנקים לקבוצת הבינלאומי (יובנק, אוצר החייל ופאג"י), בנק דקסיה מוזג לבנק דיסקונט, ובשנת2020 קבוצת מזר חי טפחות .השלימה את רכישת בנק אגוד6 בשנת2022 קיבלו שני בנקים חדשים רשיונות מבנק ישראל– .בנק וואן זירו ובנק אש ישראל7 בנק וואן זירו החל לגייס לקוחות בשנת2022 והחל משנת2023 .הבנק החל לפעול באופן מלא וכן התחיל לפרסם דוחות כספיים לציבור בשנת2024 סך הכנסות הבנק היה כ- 104 מיליון ש"ח, אך נרשמו הפסדים בסכום של כ- 268 .מיליון ש"ח8 בנק אש ישראל טרם החל לפעול בצורה מלאה נכון לנובמבר2025 . 3 ,רשות התחרות הנחיות לניתוח תחרותי של מיזוגים אופקיים , ינואר2011 . 4 ,בנק ישראל סקירת מערכת הבנקאות לשנת2024 , לוחות, לוח1 - מדדים מרכזיים של סך מערכת הבנקאות , מאי2025 . 5 ,משרד האוצר הוועדה להגברת התחרותיות בשירותים הבנקאיים והפיננסיים הנפוצים בישראל , ספטמבר2016 . 6 ,בנק ישראל הבנקים וסניפיהם :, כניסה25 בנובמבר2025 . 7 ,בנק ישראל בנק ישראל אישר הקמה של בנק חדש נוסף: בנק אש ישראל , דצמבר2025 ; השלמת הליך ההקמה של הבנק הדיגיטלי , ינואר2022 . 8 ,בנק וואן זירו מידע כספי :, כניסה25 בנובמבר2025 . כלי מדיניות להגדלת רמת התחרות בשוק הבנקאות | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3 . נכסי מערכת הבנקאות סך הנכסים של מערכת הבנקאות נכון ליוני2025 הוא כ - 2.87 ,טריליון ש"ח בהשוואה לכ - 1.4 טריליון ש"ח ביוני 2015 , גידול של112% . 9 בתרשים1 מוצגת התפלגות הנכסים בין הקבוצות הבנקאיות ביוני2015 וביוני2025 . תרשים1 : התפלגות הנכסים של מערכת הבנקאות לפי קבוצות בנקאיות (יוני2015 , יוני2025 ) 10 יוני2015 יוני2025 בתרשים אפשר לראות כי בעשור האחרון חל שינוי מסויים בהתפלגות נכסי מערכת הבנקאות. כך, נתח השוק של בנק הפועלים קטן מכ- 31% ל- 26.5% ירידה של4.3 נקודות האחוז :ואילו חלקם של הבנקים הבינוניים עלה מעט בנק מזרחי טפחות עלה ב- 3.2 .נקודות האחוז וחלקו של בנק דיסקונט עלה בנקודת אחוז אחת מדדCR2 ירד מכ- 60% ביוני2014 לכ- 56% ביוני205 , ומדדCR3 ירד מכ- 75% ביוני2015 לכ- 74% ביוני2025 . 4 . תוצאות מערכת הבנקאות 4.1 הכנסות בשנת2024 סך ההכנסות של מערכת הבנקאות הי ה כ- 83.4 מיליארד ש"ח , לעומת כ- 43.2 מיליארד ש"ח בשנת 2014 , גידול של93% . 11 בתרשים2 מוצגת התפלגות ההכנסות בין הקבוצות הבנקאיות בשנת2014 ובשנת2024 . 9 ,בנק ישראל דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25 בנובמבר 10 ,בנק ישראל דשבורד דוחות כספיים , :מאזן, כניסה25 בנובמבר2025 .. הנתונים כוללים רק את הקבוצות הבנקאיות המוצגות בתרשים 11 ,להרחבה בנושא תוצאות מערכת הבנקאות: נעם בוטוש רווחי מערכת הבנקאות בשנים האחרונות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת אוקטובר2025 ; ,נעם בוטוש תיאור וניתוח התוצאות העסקיות של מערכת הבנקאות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ספטמבר2024 . לאומי 29.1% הפועלים 30.8% מזרחי טפחות 14.9% דיסקונט 15.1% הבינלאומי 9.0% ירושלים 1.0% לאומי 29.5% הפועלים 26.5% מזרחי טפחות 18.1% דיסקונט 16.1% הבינלאומי 9.2% ירושלים 0.8% כלי מדיניות להגדלת רמת התחרות בשוק הבנקאות | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים2 : התפלגות ההכנסות ( של מערכת הבנקאות לפי קבוצות בנקאיות2014 , 2024 ) 12 2014 2024 בתרשים אפשר לראות כי נתח השוק של שתי הקבוצות הגדולות בהכנסות ירד מ- 61.4% ל- 54% , ירידה של7.4 נקודות האחוז . לעומת זה, נתח השוק בהכנסות של הבנקים הבינוניים (דיסקונט ומזרחי טפחות) עלה מ- 28.8% ל - 36.8% , עלייה של8 נקודות האחוז . 4.2 רווחים בשנת2024 סך הרווח הנקי של מערכת הבנקאות היה כ - 29.7 מיליארד ש"ח , לעומת כ- 6.5 מיליארד ש"ח בשנת 2014 , גידול של פי4.5 . 13 בתרשים1 מוצגת התפלגות הרווח הנקי בין הקבוצות הבנקאיות בשנ ים 2014 ו- 2024 . תרשים3 : התפלגות הרווח הנקי ( של מערכת הבנקאות לפי קבוצות בנקאיות2014 , 2024 ) 14 2014 2024 אפשר לראות כי נתח השוק של שתי הקבוצות הגדולות ברווח הנקי ירד מ כ- 66% ל - 59% , ירידה של כ- 7 נקודות האחוז, ו נתח השוק של הבנקים הבינוניים (דיסקונט ומזרחי טפחות) עלה מ- 26% ל כ- 33% ,עלייה כ של- 7 נקודות האחוז. חל קיטון של כ- 17 נקודות האחוז ב נתח בנק הפועלים , ו עלייה של כ- 10 נקודות האחוז ב נתח.בנק לאומי 12 ,בנק ישראל דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25 בנובמבר2025 .. הנתונים כוללים רק את הקבוצות הבנקאיות המוצגות בתרשים 13 ,להרחבה בנושא תוצאות מערכת הבנקאות: נעם בוטוש רווחי מערכת הבנקאות בשנים האחרונות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת אוקטובר2025 ; ,נעם בוטוש תיאור וניתוח התוצאות העסקיות של מערכת הבנקאות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ספטמבר2024 . 14 ,בנק ישראל דשבורד דוחות כספיים :, מאזן, כניסה25 בנובמבר2025 .. הנתונים כוללים רק את הקבוצות הבנקאיות המוצגות בתרשים הפועלים 32.4% לאומי 29.0% דיסקונט 17.3% מזרחי טפחות 11.5% הבינלאומי 8.7% ירושלים 1.1% הפועלים 26.3% לאומי 27.7% דיסקונט 19.2% מזרחי טפחות 17.6% הבינלאומי 8.1% ירושלים 1.1% הפועלים 42.4% לאומי 23.2% מזרחי טפחות 16.8% דיסקונט 9.2% הבינלאומי 7.4% ירושלים 1.0% הפועלים 25.7% לאומי 33.0% מזרחי טפחות 14.4% דיסקונט 18.4% הבינלאומי 8.0% ירושלים 0.5% כלי מדיניות להגדלת רמת התחרות בשוק הבנקאות | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5 . כלי מדיניות להגדלת התחרות בשוק הבנקאות 5.1 מדיניות להגברת התחרותיות המשך פיתוח שוק הון חוץ -בנקאי כמקובל במדינות המפותחות : שוק הון חוץ- בנקאי מגוון את מקורות המימון של החברות ומשקי הבית, מקטין את תלותם באשראי הבנקאי ומפחית את הדומיננטיות של הבנקים בשוק ההון. המשך פיתוחו של שוק הון חוץ- בנקאי מצריך בעיקר הקלה ברגולציה בשוק ההון והתאמתה לשינויים בענף, למשל עידוד ,האפשרות של חברות ביטוח ,בתי השקעות רשתות שיווק ו גורמים אחרים לתת אשראי למשקי בית ולעסקים קטנים לו .הציע פיקדונות כך יגדל האיום התחרותי על הבנקים, ורמת התחרותיות עשויה לעלות למרות הריכוזיות הגבוהה . לפי ניתוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, לבנקים יש יתרון תחרותי בולט מול ספקי אשראי חוץ- בנקאיים בגין עלות מימון נמוכה משמעותית. זאת עקב שימוש בפיקדונות, שהם ב לע י עלות נמוכה יחסית לבנקים, לאספקת .אשראי15 לפי הממצאים ,כ- 87% ממקורות ההון של הבנקים הם פיקדונות הציבור, בעלות ממוצעת של1.34% ,כ - 86% מ מקורות ההון של שתי חברות כרטיסי אשראי)מקס וישראכרט( הם אשראי מתאגידים בנקאיים, בעלות ממוצעת של2.78% . כלומר, עלות ההון של הבנקים לגיוס כספים לשם מתן אשראי היא כמחצית מעלות ההון של חברות כרטיסי האשרא .י הנהגת רפורמות מבניות בשוק הבנקאות: קידום רפורמות מבניות נוספות (דוגמת רפורמת בכר) לשם הקטנת כוח ,השוק של הבנקים במגזר הקמעונאי. למשל, עידוד יצירת ערוצי הפצה חלופיים לבנקים במקטעי השוק השונים .ובכלל זה אשראי קמעונאי, קנייה ומכירה של קרנות נאמנות וניירות ערך ושירותי מט"ח הנמכת מחסומי הכניסה הרגולטוריים ועידוד בנקים חדשים– מקומיים וזרים– ,המבקשים להיכנס לשוק הבנקאות .ובהם בנקים מקוונים הקטנת הריכוזיות באמצעות העדפת בנקים בינוניים וקטנים : ועדת החקירה ממליצה לשקול דרכים לחיזוק .הבנקים הבינוניים והקטנים כדי להגביר את התחרותיות בתחום הבנקאות הנהגת ביטוח פיקדונות, כנהוג כמעט בכל המדינות ב עולם , עשוי לעודד לק חות ו לעבור לבנקים קטנים וחדשני י.ם16 5.2 רפורמה בפיקוח על שוקי הבנקאות , החיסכון וההון בישראל מבנ ה רשויות הפיקוח על שוקי הבנק אות וההון ,הוא פונקציונלי, קרי לכל שוק יש מפקח שונה (בנקים גופים .)מוסדיים, שוק ההון במדינות מפותחות רבות מבנה רשויות הפיקוח על שוקי הבנקאות וההון הוא אחיד, רשות אחת מפקחת על היציבות של כל השחקנים בשוק, ורשות אחרת מפקחת על תה חרותיות .והיבטים צרכניים מבנה פיקוח פונקציונאלי, כנהוג בישראל, :עשוי ליצור את המצבים הבאים פערי פיקוח על ספקי אשראי שונים: פערים בין הרגולטורים בפיקוח על התיווך הפיננסי– ,המפקח על הבנקים רשות שוק ההון, הביטוח והחיסכון והרשות לניירות ערך. פערי הפיקוח באים לידי ביטוי בחוקים, בהוראות ובנהלים 15 ,להרחבה: נעם בוטוש ניתוח עלות מקורות ההון של בנקים ושל גופים חוץ בנקאיים , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי2023 . 16 ,להרחבה: איתמר מילרד תיאור וניתוח של מנגנונים לביטוח פיקדונות בנקאיים במדינות מפותחות ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת מאי2015 . כלי מדיניות להגדלת רמת התחרות בשוק הבנקאות | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .שונים, במשאבי פיקוח שונים ולעתים אף במדיניות לא אחידה בנוגע לאותם גופים מעבר לרשות מפקחת אחת עשוי .להביא ליותר אחידות ברגולציה ולהגברת התחרות בתחום, כגון כניסה של גופים מוסדיים לשוק הפיקדונות סמכויות רשות ה תחרות: הרחבת סמכויות ה הסדרה לש רשות התחרות . כיום רשות התחרות עוסקת בעיקר באכיפה של חוקי התחרותיות (כגון אישור מיזוגים .)ומניעת הגבלים עסקיים וקרטלים ,לעומת זאת חלק מהמוסדות המקבילים .במדינות המפותחות, עוסקים גם בהסדרה של שווקים, ובכלל זה בחינת רמת התחרותיות וייזום פעולות להגברתה כך , כיום רשות התחרות מוגבלת ביכולת להכר יז על הבנקים ועל חב רו ת ה ביטוח כ קבוצת .ריכוז17 5.3 קידום התחרות בשוק הבנקאות במסגרת חוק ההסדרים לשנת2026 ביולי2025 פורסם דוח הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי (להלן: הצוות). לפי ממצאי הצוות, אחת הסיבות לגידול ברווחיות מערכת הבנקאות היא רמת התחרותיות הנמוכה הקיימת בשוק זה, בעיקר במגזר הקמעונאי. לפי הדוח- אילו המערכת הבנקאית הייתה תחרותית יותר, העלייה ברווחיותה הייתה צפויה להיות מתונה יותר, שכן הייתה מגולגלת יותר ל לקוחות הבנקים ומביאה לגידול ברווחתם. 18 ,כאמור לעיל ,עיקר האשראי במגזר הקמעונאי ניתן על ידי המערכת הבנקאית עם עלות מקורות הון נמוכ ה משמעותית בהשוואה לעלות מקורות ההון של ספקי אשראי חוץ- בנקאיים (בעיקר חברות כרטיסי אשראי). מקורות ההון של המערכת הבנקאית הם פיקדונות הציבור (שבחלקן אינן נושאי ריבית כלל) לעומת הלוואות בנקאיות או הנפקת אג"ח שהם מקורות ההון של המערכת החוץ-בנקאית. שוני זה גורם, בין היתר , לכך שלמערכת בנקאית יש .אפשרות להעמיד אשראי בריבית נמוכה יותר בהשוואה למערכת החוץ בנקאית19 דוח הצוות המליץ על הקמת מתווה רישוי בנקאי מדורג כך ששחקנים נוספים יוכלו להיכנס לשוק הבנקאות , לקבל פיקדונות מהציבור ובכך להעמיד אשראי זול יותר ללקוחות. בהמלצות הצוות מפורטים התיקונים הנדרשים (חקיקה, רגולציה ומדיניות פיקוח) כדי לאפשר מתן רישיון בנקאי לגופים חוץ- .בנקאיים20 כחלק מיישום המלצות הצוות הוכן תזכיר חוק קידום התחרות בשוק הבנקאות, התשפ"ו- 2025 שמתקן מספר חוקים כך.שרגולציה מופחתת תחול על בנקים קטנים21 במסגרת טיוטת התוכנית הכלכלית לשנת2026 , מוצעים מספר תיקוני חקיקה במטרה להגביר את התחרות ב שוק הבנקא ות ובפרט ב פלח הקמעונאי . 22 17 ,נבו ,חוק התחרות הכלכלית ה תשמ"ח- 1988 ,עדכ ו ן :אחרון23 בינואר025 2. 18 הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי– דוח מסכם , יולי2025 . 19 ,להרחבה: נעם בוטוש ניתוח עלות מקורות ההון של בנקים ושל גופים חוץ- בנקאיים , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי2023 . 20 הצוות לבחינת האמצעים להגברת התחרות במערכת הבנקאית למגזר הקמעונאי– דוח מסכם , יולי2025 . 21 ,אתר החקיקה הממשלתי תזכיר חוק לקידום התחרות בשוק הבנקאות (תיקוני חקיקה), התשפ"ו- 2025 , 4 בנובמבר2025 . 22 אתר החקיקה הממשלתי , טיוטת התוכנית הכלכלית לשנת2026 – שינויים מבניים , נובמבר2025 .