חומר רקע

הטיפול המערכתי בשרפת פסולת עירונית ובהטמנת פסולת באופן בלתי חוקי בישראל דין וחשבון מסכם של ועדת המשנה לטיפול בזיהום הא ו ויר הנגרם משרפות פסולת בשטחים פתוחים בראשות חה"כ יעל גרמן הכנסת תוכן העניינים הקדמה מאת יושבת-ראש ועדת המשנה 1 מבוא 3 1. רקע 4 1.1 . הטמנת פסולת 4 1.2. שרפת פסולת – השלכות סביבתיות ובריאותיות 5 1.3 . רקע – הטיפול בפסולת בישראל 6 1.4 . שרפות פסולת בישראל – תיאור התופעה 7 2. המדיניות בנושא הטיפול בפסולת, שרפת פסולת והסדרתה 11 2.1 . הסדרה בחקיקה 11 2.2. תיקוני חקיקה אפשריים – היבטים משפטיים בעבודת ועדת המשנה 13 קביעת עבירה בגין הובלת פסולת לשם הבערתה 13 הוספת חזקת אחריות על בעל מקרקעין שהובערה בהם פסולת בניגוד לחוק 14 הוספת כלים מתחום המשפט האזרחי 15 2.3 . החלטות ממשלה 16 2.4 . תוכניות עבודה 17 3. מיפוי הגופים העוסקים בטיפול ובאכיפה בסוגיית השלכת פסולת בלתי חוקית והבערתה 19 3.1 . המשרד להגנת הסביבה 19 3.2. משטרת ישראל 21 3.3. הרשות הארצי ת לכבאות והצלה )(כב"ה 23 3.4. משרד הפנים והרשויות המקומיות 25 4. השלכת פסולת באופן בלתי חוקי ושרפת פסולת בישראל: חסמים מרכזיים במניעה, טיפול ואכיפה 27 4.1. חסמים הקשורים במניעה 27 4.2. חסמים הקשורים באכיפה ובטיפול 32 4.2.1 . היעדר סנקציות אפקטיביות 32 4.2.2 . מחסור ,בתקציב כוח אדם וכלי אכיפה 33 4.2.3 . ריבוי גורמי אכיפה והיעדר תיאום ביניהם 37 5. ריכוז המלצות ומסקנות 38 6. נושאים לדיון עתידי 42 נספח1 : רשימת דיוני ועדת המשנה לטיפול בזיהום אוויר הנגרם משרפת פסולת בשטחים פתוחים 43 נספח2: רשימת ההתייחסויות של גופים ממשלתיים, ציבוריים וארגוני המגזר השלישי לדוח 44 עמוד 1 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה הקדמה מאת יושב ת-ראש ועד ת המשנה " "אתם אומרים שאתם אוהבים את הילדים שלכם יותר מהכול, ועדיין אתם גוזלים מהם את עתידם" ; העיניים "של כל הדורות הבאים נשואות אליכם ; "אם תבחרו לאכזב אותנו, אני אומרת שלעולם לא נסלח לכם," קראה .גרטה טונברג למנהיגי העולם טונברג בת ה- 16 מודאגת מההתחממות הגלובלית מו תוצאותיה הרות האסון, ומבקשת מא י ,תנו, מקבלי ההחלטות לנער את עצמנו ולעשות את מה שצריך כדי להפחית את פליטת גזי החממה ו למנוע את.האפקט ההרסני שלהם גם ב דוח שינויי ה אקלים של האו"ם שפורסם לאחרונה הודגש שממשלות ברחבי העולם מוכרחות להתעשת ולנקוט צעדים חסרי תקדים כדי למנוע מאסון שעלול להתחולל בשל ההתחממות הגלובלית. אחת המסקנות בדוח הייתה שהעולם מוכרח להעביר כ- 80% מ ייצור החשמל לייצור באמצעות אנרגיות מתחדשות עד שנת2050, לע ומת25% מן הייצור כיום. במילים אחרות, אין לנו הרבה זמן להציל את כדור הארץ לפני שנחזה בתופעות הרסניות כמו שקיעתן של ערי חוף, סופות מסוכנות, גלי חום קטלניים, התמעטות שטח המחיה והיכחדות של סוגי בעלי חיים. החוקרים הזהירו שככל ש שיעור פליטת גזי החממה י משיך לעלות , יעלו מחירי המזון. עוד ציינו החוקרים כי התופעה תשפיע על אנשים ברחבי העולם ותביא אותנו לנקודת שבר עם האדמה עצמה ועם היכולת שלה להצמיח .מזון ולקיים אותנו לפני כ- 210 ( שנים פרסם הדמוגרף והכלכלן האנגלי תומאס מלתוס1766 – 1834) את מאמרו המפורסם והפסימי "על עקרון "האוכלוסייה. בתיאוריה שפיתח טען מלתוס כי האוכלוסייה גדלה בקצב גדול בהרבה מקצב הגידול של כמות התוצרת החקלאית, ולכן אוכלוסיית העולם צפויה לקטסטרופות, לרעב, ולצמצום האוכלוסייה בשל הירידה בכמות המזון לאדם . עברו מעל200 ,שנה ותחזיותיו המאיימות ש ל מלתוס חוזר ות .אלינו ובכל זאת, 200 ,שנה אחרי נבואת מלתוס אנחנו עדיין כאן, ,בעיקר הודות להתקדמות הטכנולוגית בייצור המזון ולצמצום ה.ילודה התיאוריה המלתוסיאנית הביאה לשינויים רבים , שבעקבותיהם .הקטסטרופה לא התרחשה אולם גם כ ,יום הסכנות המוזכרות ב ,דוחות של האו"ם וה חשש ות שהביעה גרטה טונברג וצעירים אחרים ברחבי .העולם, ניתנים עדיין למניעה אפשר למנוע את האסונות אם רק נבין שה ה שקעה במניעת זיהום הא ו ויר נמוכה .בהרבה מעלות הטיפול בתוצאות הזיהום אני מאמינה ש בדו ח זה אנחנו תורמים את תרומתנו הצנועה להעלאת המודעות לבעיית זיהום הא ו ויר ה נגרם משרפות פירטיות של פסולת ומגיעים ל מסקנות למניעתו. יישומן של המסקנות ישפר את איכות חייהם של מאות ,אלפי תושבים הסובלים תדיר מהשרפות ואף .יפחית את הנזק האדיר הנגרם מפליטות גזי החממה דוח ב ו מת אר המצב, ככל שהיו בפנינו נתונים, ומ ו רם בו תמרור אזהרה בוהק ל מו מה משלה , כדי לסמן לה ש היא מוכרחה להשקיע בפתרונות ארוכי טווח כדוגמת מתקני שרפ ה מבוקרת של פסולת, ו פתרונות קצרי טווח כגון הרחבת הפיקוח הקיים, חקיקה שתאפשר אכיפ ה יעילה יותר, שינוי תנאי מכרזים., ועוד על המדינה להשקיע את הנחוץ כדי למנוע את תופעת השרפות ו כדי לחסוך א ה ת הוצאה האדירה הנגרמת מהשרפות מו ,תופעות הלוואי שלהן ובהן ירידה באיכות החיים של התושבים הסובלים מהן בסביבה הקרובה , על י יה בתחלואת ,התושבים הנחשפים לשרפות ו השפעה על ההתחממות הגלובלית ונזקיה. אנו מבקשים מהממשלה להקים צוות בי ן- משרדי בהשתפות ה משרד ל הגנ הס ת ביבה ,המשרד לביטחון הפנים משרד ה בריאות ו משרד ה אוצר, כדי לבחון מחדש הנחות יסוד אחדות: עמוד 2 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 1. מדיניות הטמנת הפסולת . מדיוני הוועדה, עולה כי עלויות ההטמנה הן תמריץ שלילי להטמנה ותמריץ חיובי להשלכת הפסולת באתרים פירטיים במקום ה טמנת ה, דיווחי שווא בנושא וכל המשתמע מכך. יש לבחון מחדש את ההנחה כי העלויות הגבוהות יביאו למ חזור ולהקטנת כמות.הפסולת המוטמנת 2. מדיניות האכיפה בתחום הטמנת הפסולת . בגלל מעורבות של גורמים גם מעולם הפשע וכן עקב היעדר סמכויות ברורות של ג ורמי האכיפה(רט"ג) בנושא , יש לבחון שיתוף פעולה בין המשרד להג ה"ס ומשרד הבט"פ , וגם אם האחריות לטיפול בנושא תשאר בידי המשרד להגנה" ס יש לשקול העברת סמכו יות ה אכיפה ל ידי המשטרה, או לחילופין להאציל סמכויות המשטרה לפקחי המשרד להג נה" .ס יתר על כן, יש לקד ם את פתרונות הקצה הנשענים על שרפת הפסולת ו לקדם.הפקת אנרגיה מתחדשת ממנה ,למעשה קידום שרפ ה מבוקרת ומפוקחת של פסולת ימנע את המצב המתואר בדוח, ויפתור את ההשלכות המזיקות של .שרפת פסולת פירטית עד שהמדיניות תשתנה ויקומו מרכזי שרפ ה מבוקרת של ,פסולת ויצירת אנרגיה מתחדשת ממנה ב דוח המצורף ניתנים פתרונות למצב השורר כיום, שהוא.בלתי נסבל לדאבוני, עקב הנסיבות הפוליטיות שלא איפשרו את כינוס ועדות הכנסת וועדת המשנה (פיזור הכנסת ה- 20 , ה בחירות, פיזור הכנסת ה- 21 בתוך חודש ו קיומן של בחירות נוספות , הקמת הכנ סת ה- 22 במצב של ממשלת מעבר ) .לא התאפשר לנו להגיש את הדוח עד עתה לסיום, אני מבקשת להודות לכל מי שסייע לוועדה בעבודתה והשתתף:בכתיבת הדוח החשוב הזה יושב- ראש הוועדה יואב קיש; מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה לשעבר ישראל דנציגר; מנכ" ל המשרד להגנת הסביבה היום גיא סמט; סמנכ"ל בכיר המשרד להגנת הסביבה אלון זס"ק; מנהלת ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, לאה קריכלי רכזת תחום פרלמנטרי בכירה בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, שוש אזולאי : ראשי הארגונים הסביבתיים שהעלו את הנושא וליוו את הוועדה לאורך כל הדרך עו"ד ג'מילה)הרדל ואכים (אזרחים למען הסביבה) ויניב בלייכר (אזרחים למען אוויר נקי ,וכן אייל דביר, ממ"ד רמ"ד הגנת הסביבה במשטרת ישראל עובד מנשה, נציג כב"ה נציגי מרכז המחקר והמידע של הכנסת ובמיוחד לרינת בניטה ושירי ספקטור בן ארי ואחרונים חביבים, היועצים שלי ובראשם, עו"ד .אור מגל, אביבה קוגוס, רום גולן ורות מרגולין עמוד 3 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה מבוא ב- 16 ביולי2018 'אישרה הכנסת בקריאה שנייה ושלישית את הצעת חוק שמירת הניקיון (תיקון מס23), התשע"ח– 2018 . בתיקון נוסף לחוק שמירת הניקיון סעיף ש לפיו אסורה הבערת פסולת באש פתוחה ובאופן לא מבוקר . תיקון חוק שמירת הניקיון ו בו האיסור המפורש על הבערת פסולת כשלעצמה , בלי ה צורך בהוכחת זיהום אוויר הנגרם ,מהבערת פסולת היה מהלך חקיקתי שנועד לתת כלים חוקיים שיאפשרו לסייע במניעת תופעת הבערת פסולת בצורה יעילה יותר. לאחר הוספת ה תיקון הוקמה ועדת המשנה לטיפול בזיהום האווי ר הנגרם מ שרפ ות פסולת בשטחים פתוחים במסגרת ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ., וחברת הכנסת יעל גרמן מונתה לעמוד בראשה בחודשים ספטמבר עד דצמבר2018 קיימה הוועדה חמש ישיבות בנושא , לצד פגישות שהתקיימו עם עובדים ב דרגים מקצועיים של משרדי ממשלה שונים ופגישות ייעודיות בנושאים המשפטיים. הוועדה ערכה סיורים ב ,שטח אספה נתונים על תופע ת ה שלכת פסולת באופן בלתי חוקי , הט מנתה באתרים פירטיים והבערתה בשטחים פתוחים, ושמעה עדויות רבות– של מנכ"ל ה משרד להגנת הסביבה , של נציגי משרדי ממשלה ורשויות מקומיות , של נציגי ארגונים ה עוסקים ,בתחום של ,תושבים של ,נציגי מרכז השלטון המקומי על זרועותיו של מומחים מהאקדמיה ו של.גורמים נוספים בדין וחשבון זה מובאים בתמצית הנושאים העיקריים שנדונו בישיבות הוועדה ו סוגיות נוספות שחברי הוועדה מצא ו .שיש בהן חשיבות לטיפול בתופעה ומיגורה עוד נכללות בדוח המלצות בדבר פעולות שיש לנקוט בתחום החקיקה, הרגולציה, האכיפה והמודעות הציבורית לנושא כדי למנוע הישנות של שרפ ות פסולת באופן פיראטי. המסקנות וההמלצות של הוועדה המובאות בדוח מבוססות על המלצות בכתב שמסרו חברי הוועדה וחברי כנסת נוספים שאינם חברים בה, וכן על דברים שנמסרו בישיבות ועל חומרים שהגישו לוועדה גורמים בממשלה וגורמים במגזר .השלישי ,יודגש כי למרות חשיבות הנושא ובשל ה פיזור המוקדם של הכנסת ה- 20 , הוועדה לא עסקה בכלל הסוגיות הרלוונטיות לזיהום האוויר הנגרם מ שרפ ,ת פסולת בשטחים פתוחים. בין היתר לא ן נדו הטיפול ב שרפ ות המתרחשות באזור י יהודה ושומרון וספציפית ביישובים הפלסטיניים שבהם. ,כמו כן לא נדונ ו סוגיית שרפ ת פסולת חקלאית בכלל וגזם בפרט והטיפול של יחידת פיצו"ח של משרד החקלאות בנושא זה. ,בשל כך הוועדה סבורה כי על ועדת הפנים והגנת הסביבה להמשיך ב דיונים וב פעילות פיקוח ומעקב ב נושא שרפ ת הפסולת על היבטיו השונים , כפי שמפורט בפרק6 לש .דוח זה הוועדה מבקשת להודות לגורמי השטח ולפעילים הסביבתיים והחברתיים, ובפרט לעמותת אזרחים למען הסביבה ועמותת אזרחים למען אוויר נקי על ש"הציפו" את הבעיה של שרפ ות בשטחים פתוחים ותרמו לשיח המשמעותי .שנוצר בין גורמי המניעה, הטיפול והאכיפה לשם התמודדות עם הסוגיה ב פעילות את זכ יש כדי להעיד על החשיבות .של ארגוני החברה האזרחית בהנעת תהליכים שמטרתם שיפור איכות חייהם של כלל אזרחי המדינה הוועדה מבקשת להודות למרכז המחקר והמ ,ידע של הכנסת, אשר ליווה את הוועדה וסייע לאורך כל הדרך במחקר .מידע ועריכת הדוח הסופי ,בנוסף לעריכת דוח מסכם זה הגיש מרכז המחקר והמידע של הכנסת ל וועדה שני דוחות משלימים (התמודדות עם השלכה של פסולת– מבט משווה למדינות בעולם ואומדן העלות הכלכלית בגין שריפת פס)ולת1 .אשר תרמו רבות לחברי הוועדה בגיבוש תמונת המצב על התופעה 1 ,רינת בניטה התמודדות עם השלכה של פסולת באופן בלתי חוקי – מבט משווה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת13 בדצמבר2018 ; ,מאיר אזנקוט אומדן העלות הכלכלית בגין שריפת פסולת ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 ביוני2019 . עמוד 4 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 1. רקע 1.1 . הטמנת פסולת לפסולת העירונית המיוצרת במשקי הבית יש ,השפעות סביבתיות, חברתיות וכלכליות רבות והן מציבות אתגרים רבים בכל מדינות העולם. הרשויות המקומיות נאלצות ל הת מודד עם כמות פסולת הולכת וגדלה בעקבות ה עלייה ברמת החיים מו גידול האוכלוסי יה ,. נוסף על כך הרשויות המקומיות נדרשות לשפר את ,מערכי האיסוף את הטיפול ב פסולת בתחומן ו את סילוק ה . ,ככלל, הרשות המוניציפלית היא המספקת לתושביה שירותי טיפול בפסולת .במישרין או באמצעות התקשרות עם חברות קבלניות בעוד ש א ופן הטיפול, רמת השירות ועלויות הטיפול שונים מאוד מ רשות לרשות ו ממ דינה למדינה, עצם הטיפול בפסולת העירונית הוא שירות מ רכזי ,של הרשויות המקומיות ו משמש במידה רבה בסיס לתחומי עשייה נוספים של הרשות .המוניציפלית2 אפשר לטפל בפסולת ב כמה דרכים: החל ב ,צמצום כמויות הפסולת, דרך פעולות לשימוש חוזר מחזור והשבת אנרגיה ו כלה ב .הטמנה מקובל לראות ב הטמנת פסולת את ה שיטה הפשוטה, הנחותה ובעלת ההשלכות הסביבתיות השליליות הרבות ביותר בין השיטות החוקיות .הקיימות כיום לטיפול בפסולת עירונית ההשלכות הסביבתיות של ההטמנה הן פליטת גזי חממה וזיהום אוויר; תפיסת שטחי קרקע שהם משאב במחסור בשל צורך מתמיד בשטחי הטמנה נוספים והרחבת אתרים קיימים ;חשש ל זיהום קרקע ו מ י תהום ;פגיעה נופית; מטרדי ריח; מוקדים למשיכת מזיקים והפצת מחלות; פגיעה במגוון הביולוגי ודלדול משאבים ועוד . נוסף על זיהום האוויר ופליטת גזי חממה בשל תהליכים טבעיים של פירוק והתכלות הפסולת, במטמנות רבות מתרחשות שרפ ות ספונטניות, הנוצרות בין השאר מהתנאים הפיזיים במטמנה, וגם שרפ.ות מכוונות ל שרפ ות ב מטמנות יש פוטנציאל רב לפגיעה באיכות החיים ו ב בריאות הציבור עקב פליטות מזהמים רבים .מפגעים סביבתיים אל ה עלולים להתרחש במשך כל שנות פעילות המטמנה וגם שנים רבות לאחר סגירת האתר .ושיקומו הנטל הסביבתי הנובע מהטמנת הפסולת מושפע מאוד מ אופן תפעול אתר ההטמנה ו ממאפייני הפסולת המוטמנת . בחלק גדול מהמקרים ה הטמנה היא ,באתרים מוסדרים העומדים בסטנדרטים סביבתיים ותפעוליים שונים אולם בחלק מהמקרים הפסולת מוטמנת באת רים לא-מוסדר ים ולע י תים אף מושלכת בשטחים הפתוחים ללא כל טיפול . להטמנה ו ל השלכה של פסולת בשטחים פתוחים באופן לא-מוסדר יש פוטנציאל רב יותר ל גרום ל זיהום סביבתי ונזקים בריאותיים לעומת ה טמנה מוסדרת , בין היתר משום ש מדובר בפסולת שהושלכה באופן פירטי ועל כן לא עברה תהליך של מיון או הפרדה כפי שמקובל על פי .רוב במסגרת הטיפול בפסולת המוסדרת אפשר אפוא להסיק שערימת פסולת במטמנה לא-מוסדר ת או בשטחים פתוחים עלולה , בסבירות גבוהה יותר, להכיל מרכיבים שונים של פסולת (פסולת א ורגנית, פלסטיק, פסולת אלקטרונית ועוד), אשר שרפ תם תביא לפליטת גזים רעילים ולזיהום ,אוויר רב. נוסף על כך,מטבע הדברים באתרים ה לא-מוסדר ים לא מתבצעות פעולות של איטום קרקע, חציצה או מיגון, אין טיפול בתשטיפים ו ב ניקוז למניע ת זיהום הקרקע וחלחול המזהמים אל מ י תהום, 3 ו לא מיושמות 2 Daniel Hoornweg and Perinaz Bhada-Tata, What a Waste: A Global Review of Solid Waste Management, The World Bank, Urban development and local government unit, March 2012. 3 ,המשרד להגנת הסביבה)אתרי סילוק פסולת (מטמנות- שלבים בהגשת תוכניות :, עדכון9 ביולי2007 . עמוד 5 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה ההוראות בתחום בטיחות האש4 הנדרשות מ מטמנות מוסד רות . ,מעבר לכך בהטמנה לא-מוסדר ת יש פגיעה בשטחים הפתוחים ש .בהם מושלכת או נשרפת הפסולת יש לציין כי במשך שנים רבות שימשו אתרי הטמנה לא-מוסדר ים אמצעי נפוץ בכל העולם לסילוק פסולת עירונית . בעשורים האחרונים פועלות מדינות ורשויות מקומיות לצמצם את ההטמנה הבלתי- מוסדרת בראש ובראשונה, ואף לצמצם את ההטמנה המוסדרת, באמצעות פתרונות שיש להם.ערך סביבתי גבוה יותר5 אופן פינוי הפסולת והטיפול בה מושפ ,עים ממדיניות הטיפול בפסולת, מאמצעי האסדרה, מתשתיות איסוף הפסולת .מיון הפסולת והטיפול בה ועוד במקומות ש בהם רמת השירותים נמוכה, רמת האכיפה נמוכה והרגולציה אינה דורשת פתרונות סביבתיים מתקדמים, סביר יותר ש תהיה הטמנה של הפסולת ולא יינקטו שיטות טיפול מתקדמות יותר. במקומות אל ה אף תתרחש לעיתים השלכה בלתי חוקית ובלתי מוסדרת של פסולת בשטחים פתוחים, הגורמת למפגעים תברואתיים ו אף ,למפגעים נופיים. יתר על כן פעמים רבות סופה של הפסולת המושלכת בשטחים .הפתוחים להישרף באופן בלתי מבוקר ובלתי חוקי לבקשת הוועדה, מרכז המחקר וה מידע של הכנסת הגיש מסמך .משווה אודות התמודדות עם השלכה של פסולת ושרפתה באופן בלתי חוקי במסמך נסקרת בפירוט רב ההתמודדות עם הנושא של השלכת פסולת באופן בלתי חוקי בשתי מדינות החברות באיחוד האירופי : סלובקיה ובריטניה . נמצא כי שיעור ההטמנה של פסולת בסלובקיה גבוה לעומת מדינות אחרות החברות באיחוד האירופי , ודומה לשיעור ההטמנה בישראל. כמו כן, יש בה מספר גדול של אתרי פסולת לא חוקיים. אחת הסיבות לריבוי אתרי הפסולת הלא- חוקיים בסלובקיה היא היעדר מעקב מספק אחר פשיעה סביבתית, והמקום השולי שהמערכת הפלילית מקצה לטיפול בפשיעה כזו, בד בבד עם טיפול לא מספק של המדינה באתרי הטמנה לא חוקיים שהתגלו. בשנת2016 נכנס ( לתוקף חוק פסולת חדש, ובו סעיף ייעודי לעניין האחריות להשלכהplacement ) בלתי חוקית של פסולת וההתמודדות איתה. בסעיף זה מוסדרת חלוקת הסמכות והאחריות בין הגורמים הרלוונטיים לטיפול בנושא. בחוק זה גם הוחמרו הקנסות על השלכה בלתי חוקית של פסולת. עם זאת, נראה כי יש קשיים ביישום החוק, והתופעה .של אתרי פסולת לא חוקיים עודנה שכיחה במדינה בבריטניה החלו בשנים האחרונות לעסוק בנושא פסולת בלתי חוקית גם בהקשר של ביטחון פנים (בד בבד עם העיס וק הסביבתי), בשל ההבנה כי העיסוק בפסולת בלתי חוקית הפך להיות מוקד פעילות גם של גורמים עברייניים הקשורים לפשיעה מאורגנת. בנובמבר2018 פורסם דוח בנושא .)התמודדות עם פשיעת פסולת, שנכתב בעבור משרד הפנים הבריטי (המשרד הממשלתי המופקד על המשטרה בהמלצות הדוח הוצע שיתקיים שיתוף פעולה בין המשרד להגנת הסביבה למשרד הפנים. לפיכך, גם אם האחריות לטיפול בנושא תמשיך להיות של המשרד להגנת הסביבה, כדי להתמודד עם האתגרים שמציבה הפשיעה בתחום .הפסולת יהיה עליו לאמץ את דרכי הפעולה של גורמי אכיפת החוק במדינה6 1.2 . שרפ ת פסולת – השלכות סב יבתיות ובריאותיות 4 ,הרשות הארצית לכבאות והצלה דרישות בטיחות אש , פריט5.1 ג– אשפה ופסולת למעט פסולת חומרים מסוכנים: טיפול בפסולת . :כניסה5 במרץ2019 . 5 האגף לטיפול בפסולת ,אשכול שלטון מקומי, חינוך וקהילה, המשרד ,להגנת הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2 בינואר2018 . 6 ,רינת בניטה התמודדות עם השלכה של פסולת באופן בלתי חוקי – מבט משווה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת13 בדצמבר2018 . עמוד 6 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה שרפ ת פסולת בשטחים פתוחים .היא מקור לזיהום סביבתי של האוויר, הקרקע, מי התהום והנחלים שרפ ת הפסולת הבלתי-מבוקרת הן בשטחים פתוחים והן באתרי הטמנה מביאה לפליט ת ,מזהמים רבים ובהם ,גזי חממה ( חלקיקיםPM .) ותרכובות רעילות7 היחשפות ל שרפ ל ה ו תוצריה עלולה ל גרום נזקים בריאותיים, בפרט בקרב מי חש נש ים לחלקיקים הנׁש ימים הנפלטים לאוויר. ה היחשפות לריכוזים גבוהים של מזהמי אוויר הנפלטים לאוויר מ שרפ ות פסולת עלולה לגרום, בטווח הקצר, צריבה בעיניים, באף ובגרון, קשיי נשימה, כאבי ראש והקאות. בטווח הארוך היא עלולה לה יות מלווה ב סימפטומים של תחלואה במערכת הנשימה כגון התקפי אסטמה וברונכיטיס חריפה וכרונית. נוסף על כך , העשן נושא חומרים מסרטנים, חומרים הפוגעים במערכת החיסון ובמערך ההורמונים .וחומר חלקיקי הפוגע במערכת הלב יש לציין כי הרכב הפסולת הנשרפת והיקפה משפיעים במידה ר בה על סוג המזהמים הנפלטים ועל ההשפעות הסביבתיות והבריאותיות של ה.תהליך8 ,כאמור שרפ ת פסולת יכולה להתרחש הן במטמנות מוסדרות והן במטמנות לא-מוסדר ות ש בהן מושלכת פסולת בשטחים פתוחים .במטמנות מוסדרות , ניהול נכון של ה מטמנה יכול לצמצם את היקף שרפ ת הפסולת , בין השאר באמצעות הגדלת שיעור הפסולת הממוינת והמופרדת המועברת למטמנה. בהקשר זה יש לציין ש לפי נתוני המשרד להגנת הסביבה משנת2018, כ- 30% מהפסולת בישראל מועברת ישירות להטמנה ללא מיון, בעיקר פסולת .מהרשויות מהמקומיות בדרום הארץ, הקרובות פיזית לאתרי ההטמנה 9 לתפיסת הוועדה ,צמצום הטמנת הפסולת לטובת פתרונות קצה סביבתיים יותר,, לרבות מיחזור שריפה במיתקנים להשבת אנרגיה (במיקום נגיש), חיזוק רשויות המתקשות בפינוי פסולת ומניעת השלכת פסולת בשטחים פתוחים, הם ה כלים ה מרכזיים שיש בהם כדי להקטין את כמות הפסולת הנשרפת באופן בלתי חוקי , תוך צמצום הצורך בשימוש בכלי רגולציה ואכיפה למיגור התופעה . ממסמך שהגיש מרכז המחקר והמידע של הכנסת לוועדה נאמדת העלות החיצונית המרבי ת של שרפות הפסולת בכ- 58 מיליוני ש"ח. בנוסף, אובדן הכנסה מהיטל הטמנה בגין השלכת פסולת הינו כ- 30.6 מיליוני ש"ח, וכמו כן קיים אובדן נוסף בהיקף של כמה מיליוני ש"ח בגין הפסד הכנסות ממע"מ. יש לסייג אומדן זה שכן מדובר בהנחות רבות על היקף השלכת הפסולת ושרפתה, וכן לגבי תמהיל הפסולת העירונית. במחקר של המשרד להגנת הסביבה משנת2019 נאמדת כמות שריפת הפסולת בכ- 250 אלף טון ,בשנה. לפי אומדן מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,בהתבסס על כמות זו העלות החיצונית הינה כ- 572 "מיליון ש ח. 10 1.3 . רקע – הטיפול בפסולת בישראל ת שנ ב 2017 לבדה יוצר ה בישראל פסולת עירונית ומסחרית בהיקף של5.4 מיליון טון– כ- 1.7 ק"ג של פסולת לאדם ביום בממוצע – לעומת כ- 4.1 מיליון טון בשנת2005 .נתון זה משקף עלייה מצטברת של31.4% בהיקף הפסולת 7 'תזכיר חוק שמירת הניקיון (תיקון מס22), התשע"ב- 2012 . 8 ,המשרד להגנת הסביבה הפחתת זיהום אוויר משריפת פסולת :, כניסה17 בפברואר2019 . 9 האגף לטיפול בפסולת, אשכול שלטון מקומי, חינוך וקהילה ,, המשרד להגנת הסביבה מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל , 2 בינואר2018 . 10 ,מאיר אזנקוט אומדן העלות הכלכלית בגין שריפת פסולת ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 ביוני2019 . עמוד 7 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה במשך התקופה (שיעור גידול גבוה במעט משיעור גידול האוכלוסי י ה באותן השנים – % 26 ) .יש להדגיש כי נתונים אלו מייצגים את הפסולת המדווחת בלבד , כלומר הפסולת הנאספת ומטופלת ולא הפסולת המושלכת בשטחים פתוחים .כ- % 80 מכלל הפסולת העירונית בישראל מוטמנת (שיעור הטמנה גבוה בהשוואה למדינות אירופה ומדינות ה- OECD ) ויתר הפסולת (כ- % 20 ) מועברת בעיקר ל מתקני זור חמ. 11 ב תחילת שנת2019 ה יו בישראל 14 אתרי הטמנת פסולת ו- 28 אתרי מחזור מורשים. 12 במהלך השנים ננקטו צעדים להפחתת השימוש בהטמנה ולהתמודדות עם ההשלכות שלה באמצעים רגולטוריים ,ובאמצעות תמריצים שמטרתם לעודד התנהגות מסוימת ולהעדיפה על אחרת. לדוגמ ה ,, בחוק שמירת הניקיון התשמ"ד– 1984 , נקבעה בשנת2007 החלת היטל כספי על הפסולת המוטמנת (היטל הטמנה). מטרת ההיטל היא לשקף את המחיר האמ י ,תי של ההטמנה כדי לעודד הפחתה של כמות הפסולת המיוצרת והעדפה של חלופות סביבתיות יותר לטיפול בפסולת, כגון מחזור .והשבה לעומת זאת , הגדלת העלות הכלכלית של הטיפול המוסדר בפסולת, בין השאר באמצעות היטל ההטמנה, הגבירה גם את התמריץ הכלכלי מצד גורמים עברייניים ל אמץ פתרונות לא חוקיים ו לא-מוסדר ים, כולל השלכת פסולת במטמנות לא-מוסדר ו ות בשטחים פתוחים ואף שרפ.תה13 עובדה .זו גם מביאה להתפתחותה של פשיעה כלכלית ,בפועל יש גורמים עבריינים (ובהם )ארגוני פשיעה הפועלים ב תחום הטיפול באשפה תוך התחמקות מתשלום היטלי ההטמנה ו מ עלויות נוספות, באמצעות השלכתה – ובחלק מהמקרים גם שרפתה– באופן בלתי חוקי ב אתרים לא-מוסדר ים. הצורך בהפחתת שיעור הטמנת הפסולת בישראל הוא ע י קרון בסיסי ב עבודות שונות שפרסמו המשרד להגנת הסביבה וגופים אחרים, ובהן ה תוכנית האסטרטגית לטיפול בפסולת עירונית בישראל לשנת2030 , מסמך מדיניות לקידום הקמת מתקנים להשבת אנרגיה מפסולת עירונית בישראל ותחזית קיימות לישראל2030 . על פי מחברי תחזית הקיימות, בישראל יש פוטנציאל גבוה להפחת ת היקף הפסולת המיוצרת ולצמצום השפעתה הסביבתית, הן באמצעות צמצו ם במקור של כמות הפסולת לנפש, הן באמצעות הגדלת שיעור המחזור ,הגדלת שיעור ההשבה (שרפ ת פסולת מבוקרת תוך הפקת אנרגיה בתהליך,) ו צמצום היקפי ההטמנה. 14 במסגרת האסטרטגיה החדשה לטיפול בפסולת, שפורסמה במאי2018 , קבע המשרד להגנת הסביבה יעדים עדכניים לשנת2030 לעניין צמצום את ההטמנה וע ידו ד המחזור וההשבה , ובהם הפחתת שיעור ההטמנה ל- 26% ,הגדלת שיעור המחזור ל- 51% והשבת אנרגיה בשיעור של 23% .מסך הפסולת על פי דוח של המשרד משנת2019 , לצמצום ההטמנה תהיה השפעה משמעותית על פרמטרים סביבתיים רבים וגם על איכות האוויר, ומניעת אירועים של בעי רת מטמנות. 15 1.4 . שרפ ות פסולת בישראל – תיאור התופעה ב דיוני ועדת המשנה התברר כי חסרים נתונים ואין מידע בדבר היקף שרפ ות הפסולת בישראל ובדבר כמות הפסולת העירונית המוטמנת באופן לא-מוסדר . לדוגמ ה ,, לפי הודעת המשרד להגנת הסביבה כ יום יש ברחבי הארץ כ- 300 11 הצעת תקציב לשנת הכספים2019 ו דברי הסבר– המשרד להגנת הסביבה (חוברת ט'), פברואר2018 . 12 ,המשרד להגנת הסביבה רשימת אתרי הטמנה, תחנות מעבר ומפעלי מחזור לסילוק פסולת בני יה ולטיפול בה :, עודכן1 בינואר2019 . :כניסה29 בינואר2019 . 13 יש לציין כי גם טרם החלת היטל ההטמנה ה י.יתה פעילות עבריינית בתחום הטיפול בפסולת 14 ,המשרד להגנת הסביבה, מכון ירושלים לחקר ישראל תחזית קיימּות לישראל2030 , 2012 . 15 ,המשרד להגנת הסביבה מרשם פליטות לסביבה- דוח שנתי2018 , ספטמבר2019 . עמוד 8 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה מוקדים ג י אוגרפיים בלתי חוקיים של שרפ.ת פסולת16 ,על פי ראש אגף פסולת במשרד להגנת הסביבה היק פן של ה שרפ ות של פסולת עירונית בישראל נמוך יחסית וקיים בעיקר ביישובי החברה הערבית. 17 ממכתב של השר להגנת הסביבה לשר לביטחון הפנים מ- 12 בנובמבר2018 אפשר ללמוד כי בשנים האחרונות חל גידול ניכר ב מספר שרפ ו ת ,הפסולת וה תופעה הוגדרה על ידו, ועל ידי מנכ"ל המשרד דאז", כ מכת מדינה." 18 בספטמבר2019 הגיש המשרד להגנת הסביבה את דוח מפל"ס19 לשנת2018 לוועדת הפנים והגנת הסביבה לפי סעיף 13 לחוק הגנת הסביבה(פליטות והעברות לסביבה- חובות דיווח ומרשם), ה תשע"ב- 2012 . מן הדוח עולה כי בשנת 2018 התרחשו שלושה אירועי שריפות משמעותיים במטמנות אפעה, דודאים (בני שמעון) וירוחם . כמות הפסולת ש נשרפה באירועים אלו מוערכת ב- 33,000 טון . ,זאת בנוסף לבעירות קטנות יותר במטמנת ד.נ.א שרותי אקולוגיה בדימונה, מטמנת אביבית בחדרה ומטמנת אשלים במועצה אזורית רמת נגב ה . פליטות לאוויר משריפות אלו גרמו לעלייה משמעותית בפליטות חומרים חשודים או מוכרים כמסרטנים בבני אדם . כלל שריפות הפסולות המדווחות בדוח מפל"ס (פסולת עירונית מעורבת, חקלאית צמחית, ובמטמנות ) תרמו בשנת2018 לבדה 60% מפליטת חומרים חשודים או מוכרים כמסרטנים לאוויר , % 11 מפליטת תרכובות אורגניות נדיפות ( NMVOC ) 20 ו- % 20 מפליטת חלקיקי ם נשימים מסוג PM10 . 21 על פי נתו)נים שנמסרו מן הרשות הארצית לכבאות והצלה (להלן: כב"ה ,המפורטים בטבלה1 ,להלן בשנת2018 לבדה היו6,166 אירועי שרפ ת פסולת. חשוב להדגיש כי אירועים אלה כוללים שרפ ,ות במזבלות שרפ ות פסולת עירונית מעורבת בשטחים פתוחים ו שרפ.ות גזם עוד נמסר כי הטיפול באירועי שרפ ת פסולת במשך השנים 2014 – 2018 הוא בטווח ש ל 5.4%-5.9% .מכלל הפעילות המבצעית של כב"ה 16 המשרד להגנת ,הסביבה, עמוד פייסבוק כ- 300 מוקדי שרפת פסולת בלתי חוקיים פועלים בישראל , 7 בנובמבר2018 . 17 עודד נצר, רכז פסולת מוצקה, המשרד להגנת הסביבה, דוא"ל ושיחת טלפון , 15 באוקטובר2018 . 18 ,מכתב של השר להגנת הסביבה לשר לביטחון פנים12 בנובמבר2018; ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ה- 20 , פרוטוקול1 מישיבת ועדת ה משנה של ועדת הפנים והגנת הסביבה לטיפול בזיהום אוויר הנגרם משריפות פסולת בשטחים פתוחים , סיור ודיון בצור יגאל- כוכב יאיר בנושא: זיהום אוויר הנגרם משריפת פסולת בשטחים פתוחים , 16 בספטמבר2018 . 19 מפל"ס- .מרשם פליטות לסביבה ה דוח כולל מידע על אודות פליטות מזהמים לאוויר, לים, לקרקע ולמקורות מים בישראל. 20 להרחבה על אודות פליטות מסוגNMVOC ראו: המשרד להגנת הסביבה , הסבר על חומרים מזהמים במפל"ס- NMVOC :. כניסה23 באוקטובר2019 . 21 ,המשרד להגנת הסביבה מרשם פליטות לסביבה- דוח שנתי2018 , ספטמבר2019 . עמוד 9 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה טבלה1 : אירועי שרפ ה של מזבלה ,פסולת או ,גזם שטופלו על ידי הרשות הארצית לכבאות והצלה2014 – 2018 22 מחוז/ שנה 2014 2015 2016 2017 2018 סך הכול צפון 524 886 1086 1235 1433 5164 חוף 1176 880 699 697 743 4195 מרכז 1112 1041 1142 1061 1107 5463 דן 901 771 714 700 612 3698 ירושלים 471 344 377 452 511 2155 יהודה ושומרון 67 72 74 145 168 526 דרום 1101 1064 1377 1506 1592 6640 סך הכול 5352 5058 5469 5796 6166 מן הטבלה אפשר ללמוד כי בשנים 2014 – 2018 חלה עלייה של15% במספר אירועי ה שרפ ה של מזבלה ,פסולת או גזם. נציין כי בשל אופן סיווג האירועים הללו על ידי ,כב"ה אי-אפשר לדעת כמה מהם היו אירועי שרפ ת גזם, שבהם, כאמור ,לעיל לא עוסק דוח זה . עוד אפשר לראות כי עיקר העלייה במספר שרפ ות הפסולת היא במחוזות דרום וצפון . בשנים2014 – 2018 גדל מספר אירועי שרפ ות הפסולת במחוז צפון פי שלושה לערך, ומספר אירועי שרפ ות הפסולת במחוז דרום גדל ,פי אחד וחצי. לעומת זאת במחוזות חוף ודן חלה ירידה במספר אירועי שרפ ות הפסולת שטופלו על ידי כב"ה ובמחוזות ירושלי ם ומרכז לא חל שינוי משמעותי במספר האירועים בשנים2014 – 2018 . לבקשת ועדת המשנה , נערך מיפוי של נתוני אירועי שרפ ת הפסולת והגזם שטופלו על ידי כב"ה בשנת2018 , ( באמצעות מערכות מידע גיאוגרפיות(GIS . מיפוי זה מופיע באיור1 :להלן 22 כבא ,ות והצלה לישראל, בקשת נתונים על אירועים של הרשות הארצית לכבאות והצלה בעקבות שרפות פסולת12 בפברואר2019 , ,התקבל מלשכת השר לביטחון הפנים, דוא"ל25 בפברואר2019 . יש לציין כי היקף אירועי הפסולת שטופלו על ידי כב"ה במחוז יהודה ושומרון אינו כולל את כל אירועי שר.פות הפסולת במחוז זה עמוד 10 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה איור 1 :מיפוי נתוני אירועי שרפת הפסולת והגזם שטופלו על ידי כב "ה בשנת 2018 עמוד 11 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה המשרד להגנת הסביבה ערך גם הוא אומדן של היקף שרפ ו ה ת פסולת ה בלתי-חוקי ת .בישראל ה אומדן להערכת כמויות הפסולת הנשרפת מדי שנה התבסס על מספר שרפ ות הפסולת בשטחים פתוחים ש בהם טיפלה כב"ה והערכה של כמות החומר הנשרף ב שרפ ה ממוצעת, על בסיס הערכה של עובדי המשרד ש "השתתפו במבצע "קשת בענן שהתקיים בשלהי שנת2017 ועד סוף הרבעון הראשון של שנת2018 (הרחבה על אודות המ צב ע ראו בפרק4 של דוח זה: פעילות אכיפה מיוחדת של המשרד להגנת הסביבה – מבצע"קשת בענן" .) על פי הערכה שמסר כב"ה למשרד,להגנת הסביבה ב שנת2018 היו כ- 5,000 שרפ ות פסולת בשטחים פתוחים .בישראל( נתון זה נמוך מהנתון שנמסר לוועדה6,166 שרפ ות במהלך2018), וי י תכן שה הבדל נובע מהבדלים בהגדרות של אירוע שרפ .ת פסולת ממידע שהתקבל על סמך מבצע"קשת בענן" ומשי חות עם אנשי מחוז צפון במשרד להגנת ה ס ביבה עלה כי נוסף על ה שרפ ות הללו מתרחשות גם שרפ ות קטנות יותר, נש ציגי כב"ה אינם מגיעים אליהן או אינם נקראים לטפל בהן מסיבות שונות: שרפ ,ות קטנות יותר שרפ ות חזרות ונשנות ,שרפ ות ללא סכנת התלקחות וכ יוצא באלו . בהערכה שמרנית ולצורך חישוב האומדן הונח כי מס פר ה שרפ ות הקטנות זהה למספר ה שרפ ות הגדולות :(כלומר כ- 5,000 )מקרים בשנה . על פי הערכה זאת , כמות החומר הנשרפת בכל שרפ ה גדולה יותר ש בה מטפל ת כב"ה היא כ- 40 ,טונות וב כל אחת מה שרפ ות ה קטנות יותר, שבהן כאמור אנשי כב"ה אינם מטפלים, נשר פות כמויות המוערכות ב עשר טונות . ,על פי אומדן זה כמות הפסולת ה נשרפת בישראל מדי שנה היא כ- 250,000 טונות , כ- 5% מהפסולת העירונית המיוצרת. 23 הוועדה רואה חשיבות רבה ב גיבוש מסד נתונים מהימן ואחיד בנושא כמות הפסולת המיוצרת, המוטמנת ,והנשרפת בישראל כדי שאפשר יהיה לאמוד באמצעותו את ההשלכות הכלכליות, הסביבתיות והבריאותיות של תופעת שרפ .ת הפסולת 2. ה ,מדיניות בנושא הטיפול בפסולת שרפ ת פסולת והסדרתה בפרק זה מוצגת ,התפתחות ההסדרה של איסור השלכת פסולת ברשות הרבים והבערתה מוצגות החלט ו ה ת ממשלה בנושא הטיפול בפסולת ברשויות מקומיות ב חברה הערבית ו תוכניות העבודה של המשרד להגנת הסביבה .להתמודדות עם התופעות שבהן עסקה הוועדה ,נוסף על כך בפרק זה מובאים ההיבטים המשפטיים של הסוגיה שנדונו וב ועדת המשנה ו המלצות הוועדה להסדרה וחקיקה עתידית בנושא שרפ .ות פסולת בישראל 2.1 . הסדרה בחקיקה במרוצת השנים חוקקו חוקים שונים כדי ,להסדיר את נושא הטיפול בפסולת ובכלל זה הקצאת משאבים כספיים לטיפול בפסולת והטלת .איסורים על השלכת פסולת והבערתה בשטחים פתוחים החוקים ,המרכזיים שבהם הרלוונטי י ,ם לסוגיה שבה עוסק דין וחשבון זה ,והתיקונים שחלו בהם עם השנים מוצ גים :להלן חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד– 1984 :  ,חוק שמירת הניקיון התשמ"ד– 1984 הוא החוק המרכזי המס ד יר את נושא הטיפול בפסולת בישראל . :במסגרת הטיפול בפסולת הוקמה הקרן לשמירת הניקיון (להלן"הקרן") ו הותקנו תקנות שמירת הניקיון 23 ,ד"ר אילן לוי, מרכז מודלים לאיכות אוויר, המשרד להגנת הסביבה, דואר אלקטרוני6 במאי2019 . עמוד 12 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה (קרן לשמירת הניקיון), התשמ"ו– 1986 . 24 הקרן הוקמה כדי לרכז אמצעים כספיים לשמירה על הסביבה : שמירה על הניקיון, מניעת השלכת פסולת, טיפול בפסולת, מחזור, מניעת מפגעים ועוד. בין היתר, הקרן מעניקה מימון לפרויקטים שקשורים לצמצום ההטמנה וה גברת המחזור, ובהם פרויקטים המיועדים .לטיפול במפגעי פסולת והקמת תשתיות לטיפול בפסולת ברשויות מקומיות חלשות25 בשנים2007 ו- 2017 ש נע ו תיקונים ב חוק, ובמסגרתם עוגנה השתת היטל הטמנה בגין פסולת המוטמנת באתר לסילוק פסולת ; הוגדרו חובות הדיווח של מפעילי אתרי סילוק פס ולת ; הוגדרו יעדי קרן הניקיון ולוח הזמנים לפעילותה ונקבעו קריטריונים לשימוש בכספי ה. 26  ביולי2018 תוקן 'חוק שמירת הניקיון (תיקון מס23), התשע"ח– 2018 .ב תיקון זה נ קבע איסור הבערת פסולת , והיא מותרת רק .במקרים חריגים הקבועים בחוק על מפר החוק אפשר להטיל קנס בסכום של עד 226,000 שקלים חדשים, ו על מפר שהוא תאגיד יוטל.כפל קנס27 חוק אוויר נקי , התשס"ח– 2008 :  חוק אוויר נקי, התשס"ח– 2008 , חוקק כדי להביא לשיפור איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר, בין השאר באמצעות קביעת איסורים, קביעת ערכים מרביים של מזהמים באוויר אשר עלולים .לגרום לסכנה ומתן היתרים למקורות פליטת מזהמים28  מתוקף חוק אוויר נקי, התשס"ח– 2008 , הותקנו ,)תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה תשע"א– 2011, ונקבעו רמות הערכים של המזהמים אשר עשויים לגר ום לנזקים לסביבה. התקנות, אשר נקבעו בהוראת שעה, בתוקף עד מר ץ 2021 . 29 :חקיקה בנושא מפגעים סביבתיים  ב תקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אוויר וריח בלתי סבירים מאתרים לסילוק פסולת), תש"ן– 1990 , שהותקנו מכוח החוק למניעת מפגעים, תשכ"א– 1961 , נאסרה שרפ .ת פסולת באתרי פינוי פסולת נוסף על ,כך ב תקנות נקבע כי זיהום אוויר כתוצאה מ שרפ ת פסולת באתרי פסולת.הוא בלתי סביר30  )החוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות '(תיקון מס10), התשע"ט– 2019 , 31 חוקק בשלהי י מיה של הכנסת ה- 20 , בינואר2019 , בעקבות פעילותה של ועדת.המשנה התיקון נועד לחזק את כלי האכיפה להגשת תביעה אזרחית בגין מפגע סביבתי למי שנפגע או עשוי להיפגע ממנו ומרחיב , במסגרת 24 תקנות שמירת הניקיון (קרן לשמירת הניקיון), תשמ"ו– 1986 . 25 המשרד להגנת הס ,ביבה קרן לשמירת הניקיון :, כניסה29 בינואר2019 . 26 חוק 'שמירת הניקיון (תיקון מס9), התשס"ז– 2007 ; חוק שמירת הניקיון (הוראת שעה) (תיקון), התשע"ז– 2017 . 27 ,מאגר החקיקה הלאומי 'חוק שמירת הניקיון (תיקון מס23 ), התשע"ח– 2018 . 28 חוק אוויר נקי, התשס"ח- 2008 . 29 תקנות אוויר נקי (ערכי איכות אוויר) (הוראת שעה), תשע"א– 2011 ., 30 תקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אוויר וריח בלתי סבירים מאתרים לסילוק פסולת), תש"ן– 1990 . 31 ,מאגר החקיקה הלאומי חוק למניעת מפגעים סביבת 'יים (תביעות אזרחיות) (תיקון מס10), התשע"ט- 2019 . עמוד 13 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה "המונח "מפגע סביבתי, את הנסיבות שבהן אפשר להגיש תביעה אזרחית, בין היתר ב מקרים של פגיעה בסביבה בעקבות ה שלכ ת פסולת והבער תה. 32 2.2 . תיקוני חקיקה אפשריים – היבטים משפטיים בעבודת ועדת המשנה33 הוועדה ביקשה לבחון אפשרות לתיקוני חקיקה נוספים שיאפשרו אכיפה יעילה ואפקטיבית בתחום הבערת הפסולת. בדיוני הוועדה ובדיונים פנימיים שנערכו לקראת דיוני הועדה נבחנו שלושה :עניינים עיקריים 1. הוספת איסור הובלת פסולת לשם ה בערתה; 2. הוספת חזקת אחריות ש ל בעל מקרקעין להבערת פסולת המתבצעת בשטחו; 3. .הוספת כלים מתחום המשפט האזרחי שיסייעו למניעת תופעת הבערת הפסולת קביעת עבירה בגין הובלת פסולת לשם הבערתה הוועדה ביקשה למצוא דרכים אחדות להסדרת מקטעי הפעולה השונים המתבצעים טרם הבערת הפסולת כדי למנוע מראש את ההבערה , ואף לבחון אפשרות .להוספת סעיף בחוק שיאסור הובלת פסולת לשם הבערתה בדיוני ה וועדה ,בנושא זה הובהר כי כל עוד מקטע הובלת הפסולת אינו מוסדר מראש כראוי אין דרך מעשית לאכוף את האיסור,המוצע ועל כן לא תהיה בו תועלת ממשית , מפני שאם ,הפסולת שהובלה אכן הובערה בסוף אפשר להאשים את מוביל הפסולת ,גם בכלים החוקיים הקיימים באמצעות דיני השותפות לעבירה; לעומת זאת, אם הפסולת לא הובערה אי-אפשר להאשים את המוביל באישום נפרד כפי שהוצע. עם זאת, נאמר כי יש יתרונות רבים להסדרה מראש של מקטע הובלת הפסולת ,משום ש בעוד תפיסת ה גורמים המבעירים את ה פסולת ונקיטת הליכים אכיפתיים נגדם היא צעד שקשה לייש מו ,ה פיקוח מראש על מוביל פסולת .הוא פשוט יותר,נוסף על כך אכיפה מראש נגד מובילי פסולת שלא כחוק טובה יותר מאכיפה בדיעבד, לאחר שכבר .נגרם הנזק עקב הבערת הפסולת נוכח זאת נראה כי יש צורך לבחון את הדרכים הנכונות שבאמצעותן אפשר יהיה להסדיר את נושא הובלת הפסולת ולקבוע כללים ותנאים שעל מובילי הפסולת יהיה לעמוד בהם, כך ש אפשר יהיה לפקח על פעילותם ולמנוע השלכת פסולת במק ומות לא- .חוקיים והבערתה לאחר מכן בדיו ני ה וועדה התברר שיש כיום הסדרה חלקית בכל הקשור ל מובילי הפסולת, באמצעות ,חוק רישוי עסקים התשכ"ח– 1968 . הובלת פסולת היא עיסוק הטעון רישיון עסק לפי צו רישוי עסקים . עם זאת, היות ש עסק להובלת פסולת הוא מטבעו עסק נייד, הפועל בכמה רשויות , במצב החוקי הקיים ייתכן שבעל עסק שרישיונו הונפק ברשות מסוימת יפעל באמצעות רישיון זה .גם ברשויות מקומיות אחרות נוכח זאת, הפיקוח על קיום תנאי הרישיון של מובילי הפסולת אינו אחיד בכל הרשויות ועל כן גם.אינו מיטבי לפיכך הוצע לבחון דרכים אחרות שבהן אפשר ,יהיה לפקח מראש על מובילי הפסולת באמצעות דרישת רישוי נפרדת , שאינה חלק מהרישוי המתחייב לפי חוק רישוי עסקים (באמצעות חקי קה ראשית או תקנות), או באמצעות 32 להרחבה על תיקון זה, שהוא תוצר של עבודת וועדת המשנה ל טיפול בזיהום אוויר הנגרם משריפות פסולת בשטחים פתוחים , ראו פרק 5.3 .בדין וחשבון זה 33 פרק זה נכתב על ידי עו"ד לירון אדלר, יועצת משפטית, וועדת הפנים והגנ.ת הסביבה עמוד 14 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה קביעת אמצעים אחרים, כגון דרישה להתקנת אמצעים לאיתור ב כלי רכב המובילים פסולת, או קביעת תנאים נוספים .ברישיון העסק והגברת האכיפה הוועדה ממליצה לעגן במכרזי פינוי הפסולת אמצעים שיאפשרו פיקוח הדוק על קבלני הפינוי, כפי שיפורט בהמשך . הוספת חזקת אחריות על בעל מקרקעין שהובערה בהם פסולת בניגוד לחוק בד יוני ה ו ועדה הו עלה קושי באכיפת החוק האוסר הבערת פסולת– .הקושי בתפיסת מבעירי הפסולת עצמם עוד התברר כי פעמים רבות יש.הבערת הפסולת באופן חוזר ונשנה באתרים מסוימים נוכח זאת, הוועדה ביקשה לבחון הוספת חזקה ש לפיה אם הובערה פסולת במקרקעין, המחזיק במקרקעין או מי שהמקרקעין נתונים לשליטתו ייחשב כאילו הוא הבעיר את הפסולת, אלא אם כן הוא הוכיח כי עשה כל שביכולתו .למניעת הבערת הפסולת בשטחו משמעותה של קביעת חזקה בחוק היא העברת נטל ההוכחה: במקום הקביעה הרגילה בחקיקה, ש לפיה בבואה להאשים אדם במעשה מוטל על המדינה ,למצוא את כל ההוכחות הקיימות לאותו מעשה ב קביעת חזקה רואים באדם אשם אלא אם כן סיפק הוכחה כי התנהג כחוק. זהו מצב חוקי חריג, ש כן ה אדם נדרש להתגונן בקרות אירוע מסוים בלי שגורמי האכיפה נדרשים להוכיח כי .נהג שלא כחוק ,היות שקביעת חזקה היא קביעה חריגה, נדרשת הצדקה מספקת לקביעתה. על פי רוב חזקה נקבעת בחוק כאשר יש נתונים עובדתיים מספקים המצביעים על כך ש על פי המצב העובדתי השכיח רוב הסיכויים הם שהאדם שבעניינו נקבעה החזקה אכן אשם במעשה ו מיעוט המקרים הוא שבנסיב ות שבהן נקבעה החזקה הוא לא יהיה האשם. כאשר המצב העובדתי אכן כזה, קמה הצדקה לקבוע במסגרת החוק .חזקה שתאפשר את העברת נטל ההוכחה לנאשם בדיוני הוועדה הציגו נציגות משרד המשפטים עמדה ש לפיה בעניין הבערת הפסולת אין נתונים עובדתיים מספקים שיצדיקו את קביעת החזקה כפ ,י שהוצע. יתרה מכך הובע חשש שיהיו מקרים – אי ש-אפשר להעריך את מספרם מראש – ש בהם המחזיק במקרקעין שבהם הובערה פסולת םי או על ידי מבעירי הפסולת, העושים שימוש בשטחו .על אף התנגדותו לדבר ב מצבים כאלה קביעת החזקה בחוק יכולה רק להזיק לאותו אדם, ולא תהיה בה תועלת ל.מניעת הבערת הפסולת נוסף על כך , נאמר כי"דרך המלך" לטיפול בבעל מקרקעין המשתף פעולה עם הבערת פסולת בשטחו היא לפעול נגדו באמצעות דיני השותפות לעבירה, ולהאשים אותו בסיוע לעבירה או שותפות ב ביצוע עבירה, ו במקרים המתאימים אף .בביצוע העבירה עצמה נציגי המשרד להגנת הסביבה ונציגי המשטרה שנכחו בדיונים טענו כי באופן ש בו טופלו תיקי הבערת הפסולת עד היום קשה לבחון רטרואקטיבי ת ב אילו תיק י חקירה וכתבי אישום היו מעורבים בעלי ם או מחזיקים במ קרקע ין, ו .באילו מהמקרים הואשם גם המחזיק במקרקעין בשותפות לעבירה בשל החוסר בנתונים ו מאחר שבהיעדר ם קביעת חזקה והעברת נטל ההוכחה למחזיק במקרקעין עלולה לגרום ,לפגיעה שאינה מידתית בדיוני הוועדה.הביעו נציגות משרד המשפטים את התנגדותן לקביעת חזקה עם זאת, הוצע לשקול לקבוע בחוק אחריות נפרדת, שתחול על בעל המקרקעין, ולפיה יוטל עליו לפעול למניעת הבערת פס ולת בשטחו ,היות שהציפייה המובנ י ,ת מבעל מקרקעין היא להיות מודע ואחראי למתרחש בשטחו אך מבלי שתיקבע חזקת אשמה על עצם.הבערת הפסולת עמוד 15 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה הוצע אפוא לבחון גיבוש סעיף בחוק שמירת הניקיון שיחייב מחזיק ב מקרקעין או מי ש המקרקעין נתונים לשליטתו לנקוט פעולות סבירות ל .מניעת השלכת פסולת בשטחו והבערתה כל הגורמים האזרחיים תמכו בחקיקה וסברו כי .היא הכרחית למניעת התופעה ולהשלמת החוקים הקיימים מעבר לכך, בדיוני הוועדה התברר כי אף שהרשויות מודעות לקיומם של אתר ים שבהם מושלכת פסולת באופן שאינו מוסדר ואינו חוקי, לא ננקטות כלפיהם פעולות אכיפה מספיקות . מעבר להוראות חוק שמירת הניקיון, בוועדה דובר על האפשרות לפעול נגד הפעלת אתר פסולת גם באמצעות כלי האכיפה הקיימים בחוק, משום ש הפעלת אתר פסולת טעונה רישיון עסק ועל כן הפע לת אתר פסולת שאינו חוקי ושאין לו רישיון היא עבירה גם לפי חוק רישוי .עסקים צוין כי חוק .רישוי עסקים תוקן באופן מקיף בעת האחרונה ונוספו בו אמצעי אכיפה ,בין השאר י טו בו ההליכים המאפשרים הוצאת צו הפסקה מינהלי וצו הפסקה שיפוטי לעסק הפועל ללא רישיון, נוספה אפשרות .להטלת עיצומים כספיים ועוד הוספת כלים מתחום המשפט האזרחי במהלך דיוני הוועדה הוצע לבחון .הוספת כלים שאינם פליליים לסיוע בהתמודדות עם תופעת הבערת הפסולת בעקבות הדיונים בוועדת המשנה ובמסגרת דיונים בהצעת )חוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות '(תיקון מס 10), התשע"ט– 2018 ,שהוזכר לעיל הוצע כי הצעת החוק תכלול תיקון שיאפשר להחיל את הוראות החוק גם על .מניעת הבערת פסולת לפי החוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב– 1992 ,מותר ליחידים ולעמותות אזרחיות העוסקות בהגנת הסביבה שאושרו לעניין זה לפי החוק להגיש לבית המשפט תובענה להוצאת צו כלפי מי שגרם או עומד לגרום למפגע סביבתי, שיורה לו למנוע את המפגע הסביבתי או לתקן את הטעון תיקון ולהשיב את המצב לקדמותו. בדרך זו החוק מ אפשר אכיפה אזרחי ת שבכוחה להשלים ולחזק את פעילות האכיפה הננקטת על ידי .המדינה במסגרת התיקון לחוק "נוספה להגדרה "זיהום על ידי פסולת, המופיעה כיום בחוק, גם הבערת פסולת המתבצעת בניגוד להוראות סעיף2א לחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד– 1984 . תוספת זו מאפשרת ליחידים ולארגונים אזרחיים ה מנויים בתוספת לחוק למניעת מפגעים סביבתיים להגיש לבית המשפט תובענה להוצאת צו מניעה או צו תיקון במקרים ש בהם הייתה .הבערת פסולת אסורה החוק אושר בכנסת בקריאה שנייה ושלישית ( בי"ח בטבת התשע"ט26 בדצמבר 2018 .) ונכנס לתוקף ביום פרסומו ברשומות ,לאור זאת, הוועדה ממליצה על חקיקה שתטיל חובה על בעל מקרקעין או מי שהמקרקעין נתון לשליטתו לנקוט פעולות סבירות למניעת השלכת פסולת בשטחו והבערתה, במיוחד אם הדבר חוזר על עצמו מספר .פעמים זאת ועוד, הוועדה ממליצה להמשיך ולבחון היתכנות להטלת חזקה או אחריות מוגברת על בעל מקרקעין .שהובערה בהם פסולת בניגוד לחוק נושא זה לא מוצה במהלך דיוני הוועדה. ו אולם, הוועדה סבורה כי יש בו כדי לסייע בריסון תופעת האתרים הפירטיים. על כן, הוועדה ממליצה לרשויות המקומיות לעשות שימוש בחוק רישוי עסקים, לרבות הוצאת צווי הפסקה מינהליים ושיפוטיים לעסקים להפעלת אתרי פסולת הפועלים ללא רישיון ובניגוד לחוק. עמוד 16 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 2.3 . החלטות ממשלה לפי נתונים שהוצגו בדיוני ועדת המשנה, רוב ה שרפ ות של פסולת המושלכת באופן בלתי חוקי מתבצעות בשטח י יישובי החברה הערבית או סמוך להם, בין השאר בשל מחסור בתשתיות ל פינוי פסולת ו ל טיפול בה ב אותם .יישובים במרוצת השנים הכירה ממשלת ישראל בצורך בהקמת תשתיות וב נקיטת מהלכים לתכנון הטיפול בפסולת ב אותן רשויות כצעדי מנע , לצד סיוע ב טיפול ב מפגעים ה קיימים ושיקום של שטחים פתוחים שבהם הושלכה ונשרפה .פסולת באופן בלתי חוקי להלן מוצג ים בפירוט שתי החלט ו ת הממשלה מ השנים2013 ו- 2014 שהובילו ל הפעל ת ה "תוכנית "סביבה שווה ו הכלים ש משמשים את המשרד להגנת הסביבה, בשילוב זרועות עם הרשויות המקומיות ב ,חברה הערבית כדי ל קדם .את הטיפול בנושא החלטות ממשלה בנושא הטיפול בפסולת במגזרי המיעוטים – תוכנית"סביבה שווה" בהחלטת ממשלה1496 ץ מר מ 2014 , אשר עסקה בנושא הסדרת פסולת ביישובי האוכלוסייה הערבית, הדרוזית ,והבדואית ובהחלטת ממשלה546 מיולי2013, אשר עסקה ,, בין השאר ביישום ה תוכנית להקמה והפעלה של מערך סביבתי לטיפול בפסולת ביישובי הבדואים , נקבעו כמה החלטות . להלן עיקריהן: 34  בהחלטת הממשלה546 הוקצו כ- 40 מיליון ש"ח ל סיוע ביישום ה תוכנית להקמה והפעלה של מערך סביבתי לטיפול בפסולת ביישובי הבדואים בנגב , ש ;כללה תקצוב פעולות משולבות בתחומי תכנון וניהול משק הפסולת הקמת תשתיות מחזור אזוריות ומקומיות; שיקום ופינוי מפגעי פסולת קיימים; חינוך והסברה בתחומי הגנת הסביבה וכן אכיפה ופיקוח. התוכנית פעלה ב שנים2013 – 2017 . 35  בהחלטת ה ממשלה1496 אושרה תוכנית "סביבה שווה" לש נים2014 – 2017 לסיוע ל- 30 מ יישובי החברה הערבית בשלבי תכנון הטיפול בפסולת, הקמת תשתיות למחזור פסולת, הסרת מפגעים ושיקום שטחים פג ו עים, הטמעת ערכי קיימות וחשיבות המחזור במוסדות הלימוד ויישום פעולות אכיפה מוגברות לטיפול במפגעי הפסולת באמצעות .הקמת איגודי ערים 34 החלטה1496 של הממשלה ה- 33 ,הסדרת משק הפסולת ביישובי האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והבדואית , 23 במרץ2014 . 35 החלטה546 של הממשלה ה- 33 ,אימוץ המלצות הצוות הבין- משרדי לעדכון התכנית הלאומית לפיתוח הנגב לאור יישום המהלך להעתקת מחנות צה"ל לנגב , 14 ביולי2013 . הוועדה ממליצה ל משרד להגנת הסביבה לפעול לחיזוק גורמים אזרחיים שיפעלו למיגור התופעה, בין היתר באמצעות שימוש בתיקון בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב– 1992 . ,בנוסף, כחלק מהצורך להוסיף כלים אזרחיים לטיפול בתופעה הוועדה קוראת למשרד המשפטים ולגורמים הרלוונט ים לעניין, לבחון כיצד ניתן להשית את עלויות הכיבוי והפינוי של גורמי האכיפה על מי שפעל לביצוע שריפה של פסולת באופן בלתי חוקי או היה שותף לדבר העבירה. עמוד 17 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה  יישומה של תוכנית "סביבה שווה" החל רק במהלך שנת2016. ה תוכנית תוקצבה בשתי פעימות (במר ץ 2016 ובמאי2016 ) .בשנה זו גם הורחבה ה תוכנית מעבר ל תוכנית ,המקורית והיא כוללת כעת 74 רשויות מקומיות ומ תוקצב ת בסך הכול כב- 300 מיליון שקלים .מכספי קרן הניקיון36 על פי נתוני המשרד להגנת הסביבה, בראשית שנת2019 היה הניצול התקציבי של התוכנית כ- 240 מיליון ש"ח מכלל התקציב שאושר במסגרת החלטה1496 . 37  בשל העיכוב בתחילת יישום החלטת המ משלה, הוארכה הת ו כנית על לסוף ש נת2019 , והיה בכוונת המשרד להגנת הסביבה לבקש להאריכה עד לסוף שנת2021 . 38 ואולם בשל התפזרות הכנסת ה- 21 טרם המועד וכינונה של ממשלת מעבר, נראה כי לא ניתן יהיה לממש את כוונות המשרד בתחום זה באמצעות הארכת הוראת השעה כפי שהיא באה לידי ביטוי בהצעת התקציב ויהיה צורך לממשה באופן אחר. 39  במסגרת החלטת הממשלה1489 מיוני2016 , שבה אומצה ה תוכנית הממשלתית להעצמה ולחיזוק כלכלי- חברתי של היישובים הבדואי י ם בצפון לשנים2016 – 2020 , נקבע, בין היתר, כי המשרד להגנת הסביבה יכין תוכנית ל קידום הטיפול בפסולת והמחזור ביישובי ם הבדואיים. לצורך גיבוש ה תוכנית ויישו מה , ה קצה משרד האוצר למשרד להגנת הסביבה תקציב ת וספתי בסך5 לימ יון ש"ח לשנים2016 – 2020 , והמשרד להגנת הסביבה הקצה מתקציב קרן הניקיון5 מיליון ש"ח נוספים. בסך הכול התוכנית תוקצבה ב- 10 מיליון ש"ח לשנים2016 – 2020 . 40 2.4 . תוכניות עבודה המשרד להגנת הסביבה אחראי ל עיצוב המדיניות הסביבתית בישראל לו יישומה , ובכלל הז תחום הטיפול בפסולת . אחריות המשרד היא לאכוף את ה חקיק ה שעניינה הפסולת, למנוע שפיכת פסולת במקומות לא-מוסדר ים ולמנוע מפגעי פסולת. המשרד גם מופקד ה על פיקוח ע ל חוקי הגנת הסביבה ברשויות המקומיות ואכיפתם . בשנת2018 , במסגרת הצעת התקציב לשנת2019 ,נמסר כי המשרד פוע ל לקידום של כמה פרויקטים, ובהם תוכנית לאומית לטיפול במניעת זיהום אוויר מ שרפ ת פסולת בשטחים פתוחים כיעד מרכזי בתוכנית העבודה. על פי הצעת התקציב, במסגרת התוכנית המשרד יפעל להתקנת תקנות שקובעות חובת טיפול בפסולת חקלאית ואיסור בחוק ל שרפ תה. 41 נוסף על כך, המשרד יקדם פיקוח לע השלכה והבערה של פסולת בשטחים הפתוחים ואכיפה ייעודית לנושא זה. המשרד אף יעניק תמריצים תקציביים להקמת תשתיות טיפול ארציות ואתרי קצה, ולהבאת הפסולת .החקלאית לטיפול במתקנים42 בהקשר זה, בת ו כניות העבודה לשנים2018 ו- 2019 הגדיר המש רד את צמצום זיהום האוויר הנגרם מ שרפ ות בשטחים פתוחים כיעד. בתוכנית העבודה של המשרד לשנת2019 נקבע,ו ,בין השאר יעד ים :אלה הפחת ה ב- 20% 36 מזכירות הממ ,שלה הסדרת משק הפסולת ביישובי האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והבדואית – תיקון החלטת ממשלה , 9 בינואר2019 . 37 ,אורי טל מרכז פסולת יבשה , האגף לטיפול בפסולת במשרד ,להגנת הסביבה, פגישה19 בפברואר2019 . 38 ,משרד ראש הממשלה הסדרת משק הפסולת ביישובי האוכלוסייה הערבית, הדרוזית והבדואית- תיקון החלטת ממשלה , 17 בינואר 2019 . 39 לפי התייחסות של עמותת "אזר ,חים למען הסביבה" לטיוטת דוח זה ביישום התכנית נפלו ליקויים רבים . להרחבה ראו נספח2 לדוח .זה 40 החלטה1489 של הממשלה ה- 34 ,תו כנית ממשלתית להעצמה ולחיזוק כלכלי- חברתי של היישובים הבדואים בצפון לשנים2016 – 2020 , 2 ביוני2016 . 41 נציין כי בהתייחסות משרד החקלאות לטיוטת הדוח, הוא מתנגד למהלך. ראו בהרחבה בנספח2 לדוח .זה 42 הצעת תקציב לשנת הכספים2019 ודברי הסבר – המשרד להגנת הסביבה (חוברת ט'). פברואר2018 . עמוד 18 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה של מספר ה שרפ ות בשטחים הפתו חים בהשוואה לשנת2018 ; פינוי100 מפגעי פסולת בשטחים פתוחים ומיפוי של .מפגעי פסולת בשטחים פתוחים באמצעות מערכת ממוחשבת43 מ תוכנית העבודה של המשרד להגנת הסביבה לשנת2019 ומתשובת המשרד על פניית הוועדה אפשר ללמוד כי במהלך שנת2019 תופעל יחידת פיקוח משולב למניעת השלכות פסולת בשטחים ה פתוחים ,. לפי תשובת המשרד מטרת היחידה היא מניעת זיהום אוויר הנגרם כתוצאה מ שרפ ות בשטחים פתוחים באמצעות איתור ערימות פסולת, פיקוח ו מניעת השלכה והבערה של פסולת, סיוע בצעדי אכיפה כנגד משליכי פסולת ומבעירי פסולת וסיוע .בפינוי פסולת מתשובת המשרד ומן הנאמר בדיוני ועדת המשנה אפשר ללמוד כי היחידה תופעל באמצעות רשות הטבע והגנים ו יהיו בה מנהל יחידה ו- 13 פקחים. גיוס כוח האדם ליחידה החל באחרונה, ו על פי הצפוי היא תופעל ברבעון השני של שנת2019 . ,לדברי אלון זס"ק, סמנכ"ל בכיר משאבי טבע במשרד להגנת הסביבה כ יום אושרו ליישום ב מסגרת התוכנית הלאומית לטיפול במניעת זיהום אוויר מ שרפ ת פסולת בשטחים פתוחים50 מיליון שקלים לשנים2019 – 2021 : כ- 25 מיליון שקלים להקמת יחידת הפיקוח והפעלתה, כ- 15 מיליון שקלים ל פינוי פסולת שהושלכה בשטחים פתוחים וכ- 10 מיליון שקלים ל ניטור לו מעקב שוט ף. 44 לפי המשרד להגנת הסביבה, נכון ליוני2019 , החלה יחידת הפיקוח לפעול ברוב המחוזות לאחר עריכת קורס הכולל הסמכה ייעודית. ליחידה מונה מנהל האחראי על תכנון ויישום תכנית העבודה על פי צרכי השטח ובתיאום עם המשרד להגנת הסביבה. מטרת עבודתם של פקחי היחידה היא להגדיל את הנוכחות של גורמי האכיפה והפיקוח בשטח, את איתור עברייני הפסולת ולייעל את הליכי האכיפה. בנוסף, צוין כי פקחי היחידה עובדים גם בסופי שבוע .ובערבים45 נציין כי יעד מרכזי שהוגדר בה צעת התקציב של המשרד להגנת הסביבה לשנת2019 הוא הכנה של תוכנית לאומית לטיפול במניעת מפגעים.ביהודה ושומרון וזיהום חוצה גבולות בדומה ל דיווחים שנמסרו במהלך דיוני ועדת ,המשנה בהצעת התקציב צוין כי בשטחי יהודה ושומרון יש מפגעים סביבתיים רבים ו בולטת שם תופע ת שרפ ת פסולת בשטחים פתוחים . ה מפגעים ה סביבתיים בכלל ו שרפ ת פסולת בשטחים פתוחים בפרט עלולים לפגוע בתושבים המתגוררים ב י ישובים אלו וב י ישובים סמוכים ,. לפי הצעת התקציב התוכנית תפעל לצמצ ו ם ולמ יגו ר ,המפגעים ותתמקד במפגעי ביוב ופסולת ב שיפור המצב הסביבתי ו ב.הגברת הפיקוח הסביבתי הכולל46 בו הגברת .הפיקוח הסביבתי הכולל47 לפי התייחסות המשרד להגנת הסביבה לדוח זה, שהועברה אל הוועדה ביולי2019 , הצעת המחליטים בנושא זיהום חוצה גבולות מוכנה לדיון בממשלה. עם זאת מאחר וזוהי ממשלת מעבר, לא ניתן להעלותה לממשלה כפי שהיא. 48 43 ,משרד ראש הממשלה ספר תוכניות העבודה לשנת2019 , פברואר2019 . 44 אלון זס"ק, סמנכ"ל בכיר משאבי טבע, המשרד להגנת הסביבה, שיחת טלפ ,ון20 בפברואר2019 . 45 התייחסות המשרד להגנת הסביבה לטיוטת הדוח, התקבל באמצעות דוא"ל, יולי2019 . 46 הצעת תקציב לשנת הכספים2019 ודברי הסבר – המשרד להגנת הסביבה (חוברת ט'). פברואר2018 . 47 הצעת תקציב לשנת הכספים2019 ודברי הסבר- .)'המשרד להגנת הסביבה (חוברת ט פברואר2018 . 48 התייחסות המשרד להגנת הסביבה לטיוטת הדוח, התקבל באמצעות דוא"ל, יולי2019 . עמוד 19 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 3. מיפוי הגופים העוסקים בטיפול ובאכיפה בסוגיית השלכת פסולת בלתי חוקית והבערתה בפרקים הבאים של דין וחשבון זה מוצגים הגורמים שיש להם סמכויות בתחומי הטיפול והאכיפה ב נושא השלכת פסולת בשטחים פתוחים והבערתה, תחומי אחריו תם ופעילותם לקידום הטיפול בתופעה : המשרד להגנת ,הסביבה משרד הפנים, הרשויות המקומיות ,הרשות הא רצית לכבאות והצלה ו משטרת ישראל . אף שגם יחידת פיצו"ח49 של משרד החקלאות וקמ"ט איכות הסביבה במינהל האזרחי של אזור יהודה ו ה שומרון הם גופים רלוונטיים לעניין הטיפול ב שרפ ות הפסולת , לא נעסוק בהם בדין וחשבון זה, מ כיוון שדיוני הוועדה לא עסקו בהם, ויש מקום לבחון את השתלבותם במערך המניעה, הטיפול והאכיפה בה משך ה דיוני ם. 3.1 . המשרד להגנת הסביבה המשרד להגנת הסביבה (בפרק זה: המשרד) הוא הגוף הממשלתי אשר מתווה, מעצב ומיישם את המדיניות הסביבתית במכלול התחומים הרלוונטיים, .ובהם תחום הטיפול באשפה אחריות המשרד היא לאכוף את החקיקה שבה מוסדר תחום הפסולת, למנוע שפיכת פסולת במקומות לא-מוסדר.ים ולמנוע מפגעי פסולת המשרד גם מופקד .על פיקוח ועל אכיפה של חוקי הגנת הסביבה ברשויות המקומיות יתר על כן, ברמה המקומית המשרד תומך כספית ב- 52 יחידות סביבתיות שהוקמו בערים ובאיגודי ערים. יחידות סביבתיות אלה הן למעשה זרוע ביצועית של המשרד בתחומי השלטון המקומי. הן המוציאות לפועל של המדיניות הסביבתית ברמה המוניציפלית וה משמשות .גוף מייעץ לשלטון המקומי בנושאים סביבתיים50 המשטרה הירוקה היא הזרוע העיקר ית של המשרד בתחום האכיפה הפלילית וההרתעה. המשטרה הירוקה דואגת להגנת הסביבה באמצעות פיקוח ובאמצעות אכיפת החוקים והתקנות, עורכת מעת לעת מבצעי אכיפה מיוחדים בנושאים סביבתיים , אוספת ראיות (באמצעות תיעוד, צילום ואיסוף מידע מהשטח) ומלווה את הטיפול בתיקי החקירה ו.בעברייני הסביבה עד להעמדתם לדין. פעילותה נחלקת לשלוש רמות: ארצית, מחוזית ומקומית51 בהקשר ל שרפ ,ות פסולת עמדת המשרד היא כי באחריותו לאכוף את ה חקיק ה הקשורה לטיפול ב פסולת, למנוע שפיכת פסולת במקומות לא-מוסדר ים ולמנוע מפגעי פסולת. ,לשיטתו כיבוי ה שרפ ות הוא משימה שבאחריות כוחות הכיבוי וההצלה . לפי עמדת המשרד שהובאה בפני ,ועדת המשנה ב תחום ה שרפ ות תפקיד המשרד הוא להתערב באירועי חירום שבהם יש זיהום אוויר רב ושמתברר שיש צורך בנקיטת פעולות בעקבות זאת (למשל הוראות על הסתגרות או פינוי) . עוד נמסר כי גורמי המשרד יוצאים לשטח גם בעקבות פניות בנושא שרפ ות שהטיפול בהן אינו חלק מ ,תפקיד המשרד כדי .לוודא כי אכן נעשות פעולות כיבוי52 משנת2017 המשרד מפעיל מוקד חירום ה פועל24 .שעות ביממה וזמין לקבלת פניות מהציבור צוות המוקד מדרג את מידת הדחיפות של הטיפול במפגעים, מעדכן ומפעיל את הגורמים במשרד המטפלים באירועי סביבה ועוקב 49 היחידה המרכזית לאכיפה ולחקירות (פיצו"ח– )פיקוח על הצומח והחי 50 ,המשרד להגנת הסביבהhttp://www.sviva.gov.il/AboutOffice/Pages/default.aspx . 51 ,המשרד להגנת הסביבה המשטרה הירוקה :, כניסה12 בינואר2018 ,; אורי טל ספירו אכיפה סביבתית באמצעות המשטרה הירוקה , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דצמבר2007 . 52 המשרד להגנת הסביבה, תשובה על פני ית מרכז המחקר והמידע של הכנסת: פעילות המשרד להגנת הסביבה כנגד השלכת פסולת ,ושריפתה31 בינואר2019 . עמוד 20 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה .אחר הטיפול במפגעים המוקד יוצר קשר עם גופי חירום והצלה אחרים. 53 מנתונים שמסר המשרד לוועדת המשנה אפשר ללמוד כ כי- 1,800 שרפ ות פסולת דווחו למוקד החירום של המשרד בשנת2018 . בכלל המקרים הפנייה הועברה במקביל לטיפול רשויות אחרות (הרשות הארצית לכבאות והצלה וקמ"ט איכות הסביבה באיו" )ש לצורך כיבוי ה שרפ ה בלבד . רק ב- 214 .מקרים הגיע כונן סביבה או צוות אחר מטעם המשרד אל השטח54 הטיפול של המשרד להגנת הסביבה באירועים של שרפ ות פסולת בשטחים פתוחים לצורכי אכיפה נחלק בין מנהלי המחוזות לבין המשטרה הירוקה, שהיא זרוע אכיפה ארצית ויש לה סמכויות חקירה ואכיפה נרחבות יותר . ,ככלל ההחלטה אם בעקבות שרפ ת פסולת יש להמשיך בפעילות אכיפ ה י (מ .נהלית או פלילית) נתונה בידי מנהל המחוז באירועים שבהם הוחלט על נקיטת הליכי אכיפה, מנהל המחוז מ קדם .את פעילות האכיפה הנדרשת פניות מהמחוזות מועברות אל ה משטרה הירוקה אם.מדובר במקרה שאינו מתאים לאכיפה על ידי מנהל המחוז55 הוועדה ביקשה לקבל מידע על מספר הפניות שהועברו לטיפול המשטרה הירוקה אולם מטעם המשרד נמסר כי אין בידו אפשרות להשיב על .שאלה זו 53 ,המשרד להגנת הסביבה מוקד הסביבה– מבצעים וחירום :, כניסה4 במרץ2019 . 54 המשרד להגנת הסביבה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת: פעילות המשרד להגנת הסביבה כנגד השלכת פסולת ,ושריפתה31 בינואר2019 . 55 .שם עמוד 21 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 3.2 . משטרת ישראל מדור הגנת הסביבה במשטרת ישראל הוא יחידה ארצית במימון המשרד להגנת הסביבה ה כפו פה מבחינה פיקודית לאגף המבצעים של משטרת ישראל, ו מבחינה לוגיסטית– .למשרד להגנת הסביבה שוטרי המדור שובצו לאשכול אכיפה במשטרה הירוקה ולפעילות ב מדור מול מחוזות המשטרה בנושאים משטרתיים שיש להם זיקה לחוקי הגנת הסביבה, באישור המשרד להגנת הסביבה. על פי נתונים שנמסרו לוועדה, כיום עובדים במדור שישה,סיירים חמישה בוחני רכב (שעוסקים בפעילות שאינה קשור ה בפסולת) ו שני ,קצינים בדרגת רפ"ק וב .הם תובעת אחת המדור מקיים מבצעים משולבים עם יחידות אחרות של משטרת ישראל ועם גופי האכיפה ומטות המחוזות של המשרד להגנת הסביבה ורשות שמורת הטבע והגנים. הקמת המדור נועדה לשפר את התיאום בין המשרד ל משטרה ולאפשר לגורמי האכיפה במשרד להסתמך על סמכויות שיש בידי שוטרי משטרת ישראל ואין בידי אנשי המשטרה הירוקה. המשטרה הירוקה מגדירה למדור יעדים, והוא אמור לבצע פעולות להשגתם .בתיאום עמה מנציג המדור נמסר כי אף שתופע ת ה השלכה ו ה שרפ ה של פסולת באופן בלתי חוקי בשטחים הפתוחים הלכה והתרחבה עם השנים, תקני כוח האדם ב מדור לא הלמו את מידת פעילותו ואת היקף המשימות המוטלות עלי ו פעילות אכיפה מיוחדת של המשרד להגנת הסביבה: מבצע קשת בענן מדצמבר2017 ועד מרץ2018 קיים המשרד להגנת הסביבה במחוזות הצפון והמרכז מבצע אכיפה מיוחד המכונה "קשת בענן ". מטרת המבצע הייתה צמצום ה תופע ה של שרפת פסולת במרחבים המוניציפליים ובשטחים הפתוחים באמצעות איתור מוקדי שרפה פעילים במחוז ,המרכז ובמחוז הצפון הגברת הנוכחות והנראות של גורמי הפיקוח והאכיפה בשטח ומימוש סמכויות ה אכיפה של המשרד ושל הגורמים האחרים בתחום (הזנקת ,כוחות). במסגרת המבצע צוותי סיור המורכבים ממפקחי המשטרה הירוק ה, מפקחי המחוזות ,שוטרי המדור להגנת הסביבה והיחידות הסביבתי ות ביצע ו משימות פיקוח ,אכיפה וסילוק מפגעים סביבתיים שמקורם בשרפות בשטחים פתוחים .הצוותים ורי סי בשטח הפתוח כדי לאתר מוקדי שרפות פוטנציאליות ושרפות פעילות. ,כמו כן הכוחות מיפו מוקדים פעילים לצורך עדכון מפות של מפגעים פוטנציאליים. א מצעי האכיפה :שננקטו 45 התראו ת ,תשעה צווי ניקוי ו שבעה עיצומים כספיים (בהליכים). נוסף ,על כך במסגרת המבצע נערכו 12 שימועים ו תשעה .תיקי אכיפה הועברו לטיפול המשטרה הירוקה בהמשך למבצע קשת בענן נעשה גם מבצע משותף של המשטרה הירוקה עם רשות הטבע והגנים, מחוז הצפון ומחוז חיפה של המשרד לא יתור ערימות פסולת ובעירות באזור הקריות. הפעילות נמשכה כשבועיים, ובמהלכה אותרו ודווחו 42 אירועי בעירה באתרים שונים . עניינם של11 מן ה אתרים האלה הועבר לטיפול אכיפתי. בנוסף, בעקבות המבצע עלה כי חלקן של שרפות הפסולת העירונית בכלל שרפות הפסולת גדול במידה ניכרת מההערכה המוקדמת של המשרד בעניין זה, ושיעורן הוא כ- 30% .מכלל הפסולת הנשרפת עמוד 22 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה ובהתמודדות עם תיקי תביעה הוא נתון בעומס שהוגדר על יד י נציגי היחידה כבלתי סביר. כמו כן, בשל מיעוט כוח האדם המוגדר ב תקני ה מדור נדרש שיפור באמצעים הטכנולוגיים ה ,עומדים לרשותו לד וגמה מעבר ממתן דוחות באופן ידני לשימוש בדוחות ממוחשבים באמצעות( מחשב לוח טאבלט) ; רכישת ציוד ל רכב י המשטר ה לצורך כיבוי של שרפ ות קטנ ות יחסית , במקום פנייה אל כב"ה; רכישת מצלמות ניידות לצורך תיעוד של מקרי השלכת פסולת ושרפה שלה במקום שליחת אנשי סיור אל המקום לצו .רך מארבים נוסף על כך, נציג המדור טען ל ,פני הוועדה שיש לאפשר למתנדבי משטרה לפעול בתחום הגנת הסביבה כשם שמקנים למתנדבים בתחנות המשטרה סמכויות פעולה ,בתחומים אחרים לרבות הסמכות ל הטיל קנסות. לדבריו, הדבר ישפר את יכולות האכיפה של המדור ו י אפשר תגובה מהירה יותר בעקבות דיווחים של אזרחים על מוקדים של .השלכת פסולת באופן בלתי חוקי והבערתה עוד עלה כי יש מקום להוסיף למערכת המדידה של משטרת ישראל גם את הטיפול ב תחום מטרדי ,איכות חיים ,ובהם השלכת פסולת ומטרדי שרפות לא חוקיות .ובכך להדגיש את חשיבות הטיפול של השוטרים בעבירות אלו בהקשר זה יש לציין כי בסקר שנערך מטעם המשרד לביטחון הפנים בשנת2016 ציינו40% מהמשיבים שהשלכת פסולת נפוצ ה באזור מגוריהם במידה בינונית ויותר, וכשליש מהמשיבים ענו תשובה דומה בנוגע למטרדי שרפות .לא חוקיות56 56 ,המשרד לביטחון הפנים, לשכת המדען הראשי הערכות הציבור על מטרדי איכות חיים באזור המגורים 2016 :, עודכן5 בנובמבר2017 . הוועדה דנה בנושא גורמי האכיפה השונים בתחום מניעת השלכת הפסולת ושריפתה. סביב השולחן נשמעו דעות רבות התומכות בהעברת האכיפה למשטרה הכחולה, בין השאר עקב מעורבו תם של גורמים עבריינים בהשלכת הפסולת. כמו כן הועלו תהיות, האם נכון לפצל את הסמכות מהאחריות, ולהעביר את האכיפה לרשות הטבע והגנים, במקום להרחיב ולחזק את גורמי האכיפה הקיימים היום. אחת הדאגות שהובעו בוועדה הייתה, כי לפקחי רט"ג אין סמכויות לעצור עבריינים ואפילו .לא לבקשם להזדהות אי לכך, הוועדה ממליצה כי יתקיים דיון מיוחד של משרדי הגנה ,"ס הפנים ,בט "פ והמשטרה ,לבחינת כל נושא האכיפה והגורם האחראי לה .בכל מקרה יש לדאוג לכך שלגורם האכיפה יהיו כל הסמכויות המתבקשות לצורך ביצוע תפקידו. עמוד 23 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 3.3 . הרשות הארצית לכבאות והצלה )(כב"ה הרשות הארצית לכבאות והצלה היא ארגון הכבאות וההצלה הרשמי של מדינת ישראל, המופקד על כיבוי דליקות ,ומניעתן מניעת התפשטותן של דליקות , חילוץ והצל ה של לכודים וטיפול בא רוע י ים שמעורבים בהם חומרים מסוכנים . הרשות הוקמה מתוקף חוק ,הרשות הארצית לכבאות והצלה ה תשע"ב– 2012 , והיא כפופה למשרד לביטחון הפנים. על פי הנתונים שהו צגו קודם לכן בדין וחשבון זה, הרשות מטפלת בכל שנה באלפי מקרים של שרפות בשטחים פתוחים הנגרמות מהשלכה והבערה של פסולת או גזם באופן בלתי חוקי. יש לציין כי הטיפול של הרשות באירועים אלו אינו מעוגן בהוראת נציב ואף לא בחקיקה57 אלא מבוסס על סיכום בין המשרד להגנת הסב.יבה לכב"ה58 ניהול כלל הפעילות המבצעית של הרשות הארצית לכבאות והצלה, לרבות ,אירועי שרפות פסולת נעשה באמצעות "מערכת טכנולוגית המכונה "שלהבת . בין היתר, למערכת יש אפשרות לנהל ולתעד את כל שלבי הטיפול ב אירועים מבצעיים: מ ,פתיחת אירוע דרך עדכון שוטף של הפעילות באירוע ועד ל .סגירתו המערכת כוללת גם מידע על הקצאת משאבים לאירוע– צוותים וכלי רכב, חישוב מסלולי נסיעה מומלצים על גבי מפה, איכון כבאיות ושימוש במפה ( ממוחשבתGIS ). 59 בהקשר זה יש לציין כי למוקד החירום של המשרד להגנת הסביבה יש הרשאות צפייה במערכת .זו 57 ,מענה על פנייה ללשכת נציב כבאות והצלה, התקבל באמצעות דוא"ל6 במר ץ 2019 . 58 ,המשרד להגנת הסביבה תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת: פעילות המשרד להגנת הסביבה כנגד השלכת פסולת ,ושרפתה31 בינואר2019 . 59 הרשות הארצית לכבאות והצלה עמוד 24 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה נתונים על אכיפה להלן מוצגים נתונים שהתקבלו בתקופת דיוני ועדת המשנה, מגורמי אכיפה שונים– בהיעדר גוף המתכלל את נתוני .האכיפה ממדור הגנת הסביבה במשטרת ישראל והמשטרה הירוקה נמסר כי בשנים2017 – 2018 התנהלו על ידי שוטרי המדור, שוטרי השיטור העירו ני ומפקחי המשטרה הירוקה בסך הכול כ- 120 תיקי חקירה ובוצעו תפיסות של כלים .שהיו מעורבים בעבירות השלכת פסולת מהמשרד להגנת הסביבה נמסר כי בשנים2017 – 2018 הוגשו21 כתבי אישום בתחום הפסולת בתהליך של אכיפה פלילית . סכום כלל הקנסות על פי גזרי הדין שניתנו בכתבי אישום אלו הוא כ-6 מיליון ש"ח. במשרד מבקשים להדגיש כי תיקי החקירה בעבירות הקשורות בפסולת הפכו מורכבים והם מנוהלים בשיתוף פעולה עם משטרת ישראל, בין היתר משום שלעיתים עוברי העבירות הם גורמים עברייניים מקרב משפחות פשע ועבריינים רצידיוויסטי ם .)(עבריינים חוזרים כמו כן, במשרד ביקשו לציין כי יש מחסור בעורכי דין, והזמינות המועטה של .התובעים מעכבת את קצב הטיפול בתיקים נוסף על המישור הפלילי, בשנים אלו ניתנו במסגרת של אכיפה מנהלית 44 צווי שמירת הניקיון , מהם19 ( % 43 ) הובילו לסילוק הפסולת על ידי הגורם שאליו הוגש הצו; בת שעה מקרים האכיפה המינהלית נמשכת וב- 11 מקרים נוספים יש המשך של אכיפה פלילית. על פי הודעת המשרד, רוב הצווים ניתנו לרשויות מקומיות בגין ערימות פסולת .שנמצאו בשטחן במענה על פניית הוועדה נמסר מהמשרד כי בשנת2019 הגברת הפיקוח והאכיפה של דיני הסביבה – יעד שהמשרד הגדיר בתוכניות העבודה שלו– תיעשה באמצעות יחידת מניעת השרפות שהמשרד מקים בימים אלו באמצעות רשות הטבע והגנים. יחידה משולבת זו תפעל באמצעות איתור ערימות פסולת, פיקוח למניעת השלכה והבערה של פסולת, סיוע באכיפה כנגד משליכי פסולת ומבעירי פסולת וסיוע בפינוי פסולת . ביחידה יהיו מנהל ו- 13 ,פקחים והמימון לפעולתה (כ- 25 מיליון שקלים) אושר לשנים2019 – 2021 , ולפי בדיקת הוועדה טרם נקבעו יעדים תוצאתיים .לפעולותיה לאור מספר ן הרב של השריפות הפירטיות, הוועדה מוצאת שמספר תיקי החקירה שנפתחו ומספר צווי פינוי ,הפסולת שהוצאו.הינו מדאיג, מפתיע ומעורר תהיות עמוד 25 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 3.4 . משרד הפנים והרשויות המקומיות השלטון המקומי בישראל פועל באמצעות257 ( רשויות מקומיות75 ,עיריות126 ,מועצות מקומיות54 מועצות אזוריות ו שתי מועצות מקומיות תעשייתיות). שירותי הרשויות המקומיות לתושבים נחלקים לשניים: שירותים ממלכתיים, שהם באחריותם ובפיקוחם של משרדי הממשלה אך הרשויות המקומיות מספקות אותם, כגון שירותי חינוך ורווחה; ושירותים מוניציפליים, שהרשויות המקומיות מספקות לפי החובות והסמכויו ,ת שנקבעו להן בדין ,ובהם שירותי ניקיון ופינוי אשפה על פי הוראות החוק. לרשות המקומית ניתנו סמכויות נרחבות כדי לאפשר לה למלא את תפקידיה. בין היתר ניתנה לרשות המקומית הסמכות להטיל מיסים, לקבוע אגרות והיטלים ולגבות אותם מהתושבים ומבעלי העסקים הפועלים בתחום שיפ וטה. יתר על כן, החוק מעניק לרשויות המקומיות סמכויות לשם ביצוע תפקידן כדי שיוכלו ,למנוע מפגעים ולסלקם. כך ב סעיף242 בפקודת העיריות נקבע כי אחד מ תפקיד י ,"העירייה הוא "למנוע הצטברות של סחי ואשפה במקום ציבורי או פרטי במידה המהוה סכנה לבריאות הציבור60 בו סעיף146 (8) לצו המועצות המקומיות, התשי"א– 1951 ,ואף ב סעיף63 (8) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח– 1958 ,נ קבע כי המועצה היא המוסמכת למנוע דלקות ולכבותן, לסלק מפגעים, למנוע תקלות ועוד. 61 משרד הפנים הוא הגורם המאסדר ו ה מפקח בכל הנוגע ל אופן ההתנהלות של הרשוי ות המוניציפליות בישראל, בין היתר באמצעות הפצת חוזרי מנכ"ל המחייבים את הרשות לפעול על פי אמות מידה שהמשרד קובע בתחומים שונים. בחוזר המנכ"ל מספטמבר2015 אושר לרשויות המקומיות להתקשר עם הזוכים במכרז של החברה למשק ולכלכלה (להלן: משכ"ל) לאיסוף ופינוי של אשפה ופ סולת מוצקה. מכרז זה, שמתעדכן מדי שנה, כולל התחייבויות של קבלני פינוי האשפה כלפי הרשות ובהן חובת שקילה של המשאיות, התקנה של מערכות ניטור ה מבוססות על ( מיקוםGPS .) ואמצעים טכנולוגיים נוספים לניהול הפסולת ברשות כגון גלאי נפח בפגישה שקיימה יו שבת-ראש ועדת המשנה עם מנכ"ל משרד הפנים ו מנכ"ל המשרד ל הגנת הסביבה הוחלט כי תיבדק ה היתכנות לש הסדרת הסוגיה באמצעות חוזר מנכ"ל ש.פרטיו יתואמו בין המשרדים62 אכיפה בתחום השלכת פסולת והבערתה על ידי הרשויות המקומיות בדיוני הוועדה נדונו מגוון כלים שיש ל רשויות המקומיות ב טיפולן בנושא השלכת הפסולת והבערתה, אם בשלב :המניעה ואם בשלב האכיפה  חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית– סמכויות פקחים), התשס"ח– 2008 , מחייב מועצה מקומית או עירייה שבה מתגוררים למעלה מ- 20,000 תושבים למנות פקחים כדי לאכוף את חוקי הגנת הסביבה; לרשויות מקומיות שבהן פחות מ- 20,00 תושבים החוק .מאפשר שיקול דעת אם למנות פקחים לצורך זה 60 ]פקודת העיריות [נוסח חדש. 61 ,צו המועצות המקומיות ה תשי"א- 1950 ; ,)צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות ה תשי"ח- 1958 . 62 ,ורד קונסטנטיני, לשכת מנכ"ל משרד הפנים, שיחת טלפון4 בפברואר2019 . עמוד 26 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה בדיוני הוועדה עלה כי למשרד אין נתונים על מספר הפקחים שהוכשרו על ידי הרשויות המקומיות למטרות אכיפ ת חוקי הגנת ה סביב , ו ה על.עיסוקם בפועל של פקחים אלה בנושא שרפת פסולת  הטלת חיוב אישי על ראשי רשויות שפועלות בתחום פינוי האשפה ללא מכרז – חיוב אישי הו א הליך ימ נהלי ש בסופו עשוי מי שנמצא אחראי להוצאה שלא כדין מקופת רשות מקומית להידרש להשיב לקופת הרשות, מכיסו הפרטי, את סכום ההוצאה המנוגדת לדין ש לה היה אחראי – .כולה או חלקה63 לדברי הי ועץ המשפטי של משרד הפנים בדיוני ועדת המשנה, אין בידיו נתונים על השימוש בכלי זה בשנים האחרונות במקרים של הפרת חובות הנוגעות למכרזי ם ל.טיפול בפסולת העירונית ,אולם מנתוני המשרד נראה שככלל .השימוש בכלי זה הוא מצומצם למדי  פינוי משותף של פסולת במסגרת אשכול רשויות מקומיות/אשכול אזורי . אשכול רשויות הוא דגם חדש יחסית של איגוד ערים המוקם כדי לעודד פיתוח אזורי וקידום שיתופי פעולה בנושאים שונים בין הרשויות המקומיות החברות בו, בהתאם לחוק איגודי ערים, התשט"ו– 1955 , '( פרק א1 .): אשכול רשויות מקומיות שלא כמו איגוד ערי ,ם, האשכול הוא גמיש בתחומי העיסוק שלו ואינו מוגבל לתחום שלשמו הוקם. ככלל האשכול מבוסס על התאגדות וולונטרית של רשויות שכנות שחוברות יחד לשם שיפור איכות החיים של ה תושב ים ,מ תוך מיצוי ואיגום של משאבים וקידום ראייה אזורית כוללת במגוון נושאים. על פי אתר משרד הפנ ים, לצורך מימוש מטרות אלו, האשכולות פועלים לייעול אספקת שירותים מוניציפליים בין היתר על ידי איגום משאבים וניצול היתרון לגודל, תכנון וניהול אזורי של תחומים מרחביים וחוצי גבולות מוניציפליים, ו פיתוח אזורי על ידי הובלה ותכלול של מהלכים אזוריים במגוון תחומים כל כליים, חברתיים .וסביבתיים בדיוני ועדת המשנה התייחס ו נציגי משרד הפנים לכוחם של האשכולות האזוריים לארגן באופן יעיל יותר מערכים משותפים של פינוי פסולת. המשרד להגנת הסביבה תומך בכל אשכול ב סכום של כ- 50 מיליון ש"ח לשם קידום נושאים סביבתיים, ובעיקר הטיפול.בפסולת64 לפיכך, ייתכן שאשכול רשויות מקומיות הוא גורם שיש ביכולתו לתכלל את פעולות האכיפה והמניעה בתחום השלכת פסולת באופן בלתי חוקי בשטחים פתוחים והבערתה, .כיוון שלתופעה יש השפעה מעבר לשטח השיפוט של רשות מקומית אחת יצוין כי להתאגדות בדרך של אשכולות יש יתרון על יחידות סביבתיות-אזוריות גם בהקשר של אכיפה סביבתית: פקחי האשכול יכולים לבצע אכיפה ב כלל הרשויות המאוגדות באשכול, ואילו ביחידות הסביבתיות יש ל פקחי רשות מקומית סמכות בתחומי הרשות שהם עובדיה.בלבד65 ל פי קול קורא שפרסם משרד הפנים במהלך שנת2017 , התקציב שיועד לטובת הקמת אשכולות אזוריים עמד על29 מיליון ש"ח, מהם16 מיליון ש"ח המיועדים לאשכולות שיוקמו בצפון הארץ במסגרת החלטת 'ממשלה מס2262 לפיתוח כלכלי של מחוז הצפון וצעדים משלימים לעיר חיפה, ו- 13 מיליו ן ש"ח לשאר הרשויות המקומיות שית א.גדו באשכולות אזוריים, שהמשרד יקצה באופן שנתי66 בראשית שנת 9 201 , 115 63 ,אתר משרד הפנים חיוב אישי :. כניסה אחרונה22 בינואר2019 . 64 ,אורי טל מרכז פסולת יבשה , האגף לטיפול בפ ,סולת במשרד להגנת הסביבה, פגישה19 בפברואר2019 . 65 .שם 66 ,משרד הפנים קול קורא להקמת אשכול רשויות מקומיות , מאי2017 :. כניסה אחרונה22 בינואר2019 . עמוד 27 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה ( רשויות מקומיות45% מכלל הרשויות המקומיות) מאוגדות ב- 10 אשכולות אזוריים, מהם חמישה הוקמו במהלך שנת2018 . 67 מכלל הרשויות המאוגדות באשכולות, כ- % 40 הן רשויות מהחברה הערבית והיתר- רשויות יהודיות או מעורבות. בתוכנית העבודה של משרד הפנים לשנת2019 הוגדר יעד של הוספת שני אשכולות אזוריים ו העלאת במספר הרשויות המאוגדות באשכולות ל- 130, כך שמחצית מכלל הרש ויות .המקומיות יהיו מאוגדות בצורה זו68 4. השלכת פסולת באופן בלתי חוקי ושרפת פסולת בישראל: חסמים מרכזיים במניעה, טיפול ואכיפה השלכה ושרפה של פסולת באופן בלתי חוקי יכולה להיעשות על ידי מגוון גורמים :אנשים פרטי י ם, גורמים בשרשרת הטיפול בפסולת, גורמים עברייני י.ם מאורגנים ואפילו הרשויות המקומיות עצמן בפרקים הקודמים של דין וחשבון זה תוארה בהרחבה ה תופעה של השלכת פסולת ושרפתה באופן בלתי חוקי, נסקרו .הסיבות לתופעה, נדונו הגופים המופקדים על התמודדות עמה והוצגו האמצעים להסדרתה הנהוגים כיום .השלכת פסולת ושרפתה בשטחים פתוחים באופן בלתי מוסדר היא תופעה רבת שנים וממדיה הלכו וגדלו עם הזמן הוועדה מצאה שיש מה כ :סוגי חסמים בהתמודדות עם התופעה ובמיגורה 1. חסמים הקשורים במניעה מלכתחילה של השלכת פסולת או הטמנתה באופן לא- .מוסדר 2 . חסמים הקשורים באכיפה ובטיפול .בתופעה 4.1 . חסמים הקשורים במניעה 67 ,משרד הפנים אשכולות אזוריים בישראל :. כניסה אחרונה22 בינואר2019 . 68 ,משרד ראש הממשלה ספר תוכניות העבודה לשנת2019 , פברואר2019 . אחת הבעיות שעלתה בדיון בוועדה בנושא האשכולות האזוריים , היא שההתאגדות היא וולונטרית ולכן לא .ניתן לחייב אשכול לצרף אליו רשות הזקוקה להתאגדות, אך אינה רצויה על ראשי הרשויות באשכול כך לדוגמה, הובא לידיעת הוועדה כי המוע צה המקומית מאכר ג'דיידה, הסובלת קשות מערימות פסולת ושריפות ,פירטיות, מעוניינת להצטרף לאחד האשכולות הסמוכים לה אך האשכולות הסמוכים (בית הכרם וגליל .מערבי), אינם ששים לכך הוועדה ממליצה למשרד הפנים לקדם תמריצים חיוביים ושליליים כדי לאפשר צירוף רשויות חלשות לא שכול הזקוקות למסגרת זו . הוועדה סבורה כי האשכולות הינו פתרון טוב לאסדרת פינוי הפסולת בצורה מסודרת ו ל מניעת השלכתה והבערתה בדרכים פירטיות ולכן יש לעודד התארגנות במסגרת אשכולות. עמוד 28 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 1. מחסור במידע ונתונים: בשל כשלים מבניים בשוק פינוי הפסולת והטיפול בפסולת חסר מידע אמין על .כמות הפסולת הנאספת ועל אופן סילוקה פערי המידע מאפשרים במידה רבה השלכת פסולת באופן בלתי מוסדר, ומקש ים .את פעילות ההסדרה והאכיפה 2. ניהול לקוי של מערך הפסולת ברמה המקומית: על פי נתוני המשרד להגנת הסביבה, התופעה של השלכת פסולת עירונית בשטחים.הפתוחים ושרפה שלה נפוצה בעיקר ביישובי החברה הערבית69 ברבים מ יי שובים אלו ניהול מערך הפסולת היישובי ,לקוי הו תשתיות של איסוף ופינוי פסולת לקויות אף הן . 3. מודעות נמוכה להשלכות של שרפת פסולת ולדרכים חלופיות לטיפול .בפסולת חסמים אלו והמלצות הוועדה להתמודדות ע מם י מפורטים להלן. מחסור במידע ברמת הרשות המקומית א. נורמות מקובלות בתחום מביאות לכך שבחלק מן הרשויות המקומית התשלום עבור הטיפול באשפה ניתן מראש, ובחלק מהמקרים גם על בסיס של שיטת חישוב פאושלית (שבה סכום התשלום מחושב ביחס למחיר שנקבע מראש , על פי אומדנים של כמות הפסולת הממוצעת המיוצרת ביישוב) או בשיטה ,דומה לה ולא על בסיס שקילה בפועל ועל סמך קבלות על תשלומי דמי ההטמנה והיטלי הטמנה. בשיטת תשלום זו, הרשות המקומית אינה בהכרח מודדת את כמות הפסולת הנאספת בפועל, ואין ביכולתה לב דוק אם יש פער בין כמות הפסולת הנאספת לכמות הפסולת המועברת לאתרי הטיפול המוסדרים. כך, לאחר קבלת התשלום עבור פינוי הפסולת המוניציפלית, יש לגורמים עברייני י ם אינטרס ,להעביר חלק מהפסולת לאתרי הטמנה בלתי חוקיים להשליכה בשטחים הפתוחים או לשר וף אותה ,כדי לחמוק מ ,עלויות שינוע תשלום היטל הטמנה ותשלומים .אחרים לאתרים המוסדרים ב. בשל היעדר מערכת טכנולוגית ממוחשבת למעקב אחר שרשרת הטיפול בפסולת הרשויות המקומיות וגורמי אכיפה אינם יכולים לעקוב ביעילות אחר אופן הטיפול בפסולת מרגע איסופה, דרך שינועה ועד להעברתה למתקן קצה. כך נוצר לגורמים עברייניים תמריץ להשליך את הפסולת באופן פירטי בשטחים הפתוחים, בידיעה .שהסיכוי להיתפס הוא נמוך בשל היעדר מעקב 69 ,המשרד להגנת הסביבה תכנית למניעת שרפות בשטחים פתוחים- ,מצגת, התקבל על ידי אלון זס"ק סמנכ"ל בכיר משאבי טבע במשרד להגנת הסביבה ,באמצעות דוא"ל20 בפברואר2019 . עמוד 29 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה הוועדה סבורה שעל משרד הפנים והמשרד להגנת הסביבה להקים מסד נתונים מהימן שיכלול את כמות הפסולת הנזרקת וסוגי הפסולת הנזרקים בסך הכל .בכל אחד מהיישובים לשיטת הוועדה , יש להפסיק עם המכרזים הפאושלים ולהנהיג פינוי פסולת ע ל פי .כמויות נשקלות ונרשמות ,לפיכך הוועדה רואה חשיבות בכך ש משרד הפנים- באמצעות הרשויות המ קומיות והאשכולות האזוריים- ןת יי עדיפות לטיפול בתופעה ולתמוך בישובים שעל פי הסכמי מכרז פינוי פסולת יצטרכו לש את בתשלום גבוה יותר בהשוואה לתשלום המשולם כיום .עבור שירות זה ,בראיית הוועדה משרד הפנים צריך לעקוב אחרי נתונים של הכשרת פקחים, לדעת מי הרשויות שעושות איסוף עצמי של פסולת, מי אלו שעושות שימוש במכרזי משכ"ל או במכרזים מטעם האשכולות האזוריים, ולקבל מידע עתי באופן רציף על אופן הטיפול בפסולת ב רשויות האחרות . עמוד 30 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה הוועדה רואה ב צמצום הטמנת הפסולת ובנקיטת פתרונות סביבתיים יותר, ו ב מניעת השלכת פסולת בשטחים פתוחים, שני כלים מרכזיים ש עשויים להקטין את כמות הפסולת הנשרפת באופן בלתי חוקי ול צמצם את .הצורך בשימוש בכלי רגולציה ואכיפה למיגור התופעה על כן, הוועדה סבורה כי אסדרה של נושא פינוי הפסולת , אם באמצעות חקיקה ראשית, אם באמצעות התקנת תקנות ואם באמצעות חוזר מנכ"ל, עשויה .להפחית ולמנוע את השלכת הפסולת במקום שאינו מוסדר ואת הבערתה הועדה סבור ה כי ה ה סדרה צריכה לכלול ארבעה נושאים מרכזיים: 1. ניטור כלי הרכב המובילים את הפסולת (באמצעות רכיבים משיבי מיקום– GPS ). הניטור מיועד למעקב אחר מסלול הפסולת כדי לוודא ש המשאית א ינה ,חורגת ממסלולה הידוע. כמו כן משהתגלה מקרה של הבערת פסולת או מפגע פסולת אחר יהיה אפשר לבחון (באופן רטרואקטיבי) את המעורבות של כלי רכב מסוים .בהשלכת הפסולת. מכאן שממילא החובה לניטור כוללת בתוכה גם את החובה לפיקוח אפשר ל פקח אמצעים דיגיטליים ואוטומטיים, שיפחיתו את התלות בגיוס נרחב של כוח אדם לשם כך. 2.קבלני פינוי הפסולת יחויבו לשקול את המש איות פעמיים: ביציאה מהעיר ובכניסה לאתר המורשה . כך יהיה אפשר להשוות בין כמות הפסולת שהוצאה מהעיר לכמות הפסולת שעליה דווח לאתרים .המוסדרים לטיפול בפסולת 3. תשלום של הרשות לקבלן הפינוי עבור הטמנה ייעשה רק אחרי )קבלת אסמכתה מהימנה (רצוי דיגיטלית .מאתר הפינוי. בדרך זו הרשויות ישלמו אך ורק עבור הפסולת שהוטמנה או הועברה לתחנת המעבר .קבלן הפינוי לא יקבל תגמול בגין פסולת שיצאה מהרשות ולא הגיעה ליעדה 4.יש למנוע מרשות מקומית מלהשתמש בשירותיה של חברה (לרבות בעלי החברה ועו בדיה) אשר ידוע כי הייתה מעורבת בהשלכת פסולת באופן לא חוקי או בפעילות פשיעה רלוונטית אחרת. לצורך כך, על המשרד להגנת הסביבה או משרד הפנים ל הכין רשימה של חברות ה מתאימות להגדרה הנ"ל, שתהיה .פתוחה לעיון הציבור ולשימוש הרשויות המקומיות עמוד 31 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה היעדר מידע ממשלתי מהימן על היקף הפעילות הבלתי- חוקית בתחום השלכת הפסולת והבערתה השלכת פסולת והבערתה הן פעולות בלתי חוקי ו ת ולפיכך אינן מדווחת, ובשל כך קשה להשיג מידע מהימן על היקף התופעה ולאמוד את הנזקים שהיא גורמת. המשרד להגנת הסביבה אינו מבצע רישום של אירועי שרפות הפסולת ואינו עוקב אחר שינויים בהיקף התופעה לאורך זמן. מערך תחנות הניטור של המשרד להגנת הסביבה ממוקד במדידת זיהום אוויר מתחבורה ומתעשייה ואינו מותאם למדידת זיהום אוויר משרפות. יתר על כן, חלק מהמזהמים שנפלטים במהלך שרפת פסולת אינם ניתנים לניטור באמצעים הקיימים בתחנות הני טור. גם פריסת תחנות הניטור אינה מותאמת למוקדים שבהם מתקיימת שרפה של פסולת. משרד הבריאות מצידו אינו אוסף נתונים על תחלואה הנגרמת ממזהמים הנפלטים בעת שרפות פסולת. משרד הפנים אינו אוסף נתונים על מספר הפקחים שהוכשרו לשם פיקוח על אכיפת דיני הגנת הסביבה וחוקי הע זר שחוקקו העיריות לצורך תמיכה ,בתהליכים של פינוי אשפה באופן מוסדר, ולשם פיקוח על הקנסות שנגבו בכל רשות בגין הפרה של דיני הסביבה ובפרט השלכת פסולת והבערה שלה. למשרד אף אין נתונים על האופן שבו הרשויות המקומיות מטפלות בפסולת .שלהן יצוין, הוועדה ביקשה ממשרד הב ריאות נתונים על התחלואה הנגרמת כתוצאה מהשריפות, אך לא קיבלה .מענה. בנוסף, הוועדה התכוונה לקיים דיון מיוחד בנושא הניטור, אך לא הספיקה לעשות זאת .היעדר מידע ממשלתי מהימן כפי שתואר לעיל מקשה הן את מניעת הבעיה והן את הטיפול בה חסמים בתחום הניהול של מערך הפסולת ברמה המקומית כאמור, היעדר חלופות להטמנה ו מחסור ב אפשרו יו לש ת פינוי מוסדר של פסולת מביאים לידי כך שהן רשויות ו הן תושבים משליכים לעיתים פסולת בשולי הערים, בעיקר ברשויות חלשות שאינן מסוגלות לשאת בעלויות .פינוי האשפה באופן מפוקח ומסודר גורמים רבים הציגו ל פני הוועדה את הקשר שבין מצב התשתיות ברשויות המקומיות ב .חברה הערבית לבין השלכה לא חוקית של פסולת והבערתה בנוסף להמלצה ,כאמור לעיל ליצירת מסד נתונים אודות כמות ,הפסולת המטופלת באופן חוקי הוועדה ממליצה גם ש הגופים האמו נים על הגנת הסביבה ובריאות הציבו ר וגורמי האכיפה יעשו איסוף שיטתי של מידע ונתונים בנושא השלכת פסולת ושרפתה,. כמו כן לדעת הוועדה יש מקום לאומדן עדכני ש ל היקף התופעה ו של עלות ה לציבור על כלל השלכות יה– ההשלכות ה ,סביבתיות ה ,כלכליות ה ,בריאותיות ה.חברתיות ועוד הוועדה ממליצה כי על משרד הפנים לאס וף נתונים על חוקי העזר שחוקקו רשויות כדי לתמוך בתהליכים של ,פינוי אשפה בצורה מוסדרת ועל סנקציות שהוטלו בחוקי העזר של השלכת אשפה והבערתה. בהתאם לכך המשרד צריך לאסוף ,מדי שנה ,מהרשויות נתונים על הקנסות בגין הפרות הקשורות להש לכת פסולת והבערה שלה בשטחי הרשויות המקומיות ,לרכז אותם .ולפרסמם לציבור באופן עתי הוועדה סבורה כי יש להתאים את מערך תחנות הניטור של המשרד להגנת הסביבה גם לניטור מזהמים הנגרמים כתוצאה משריפת פסולת. עמוד 32 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה חסמים בתחום החינוך וההסברה ייתכן ש הפעילות הבלתי- חוקית בתחומי הפסולת בחלק מהערים קשורה גם לחוסר מודעות ציבורית להשלכות הסביבתיות, הבריאותיות והחברתיות של השלכת פסולת בשטחים פתוחים, של הטמנ ת פסולת .ושל שרפתה 4.2 . חסמים הקשורים באכיפה ובטיפול בדיוני הוועדה עלו כמה חסמים הקשורים בהליכי האכיפה ו ה טיפול בתופעה של השלכת פסולת באופן בלתי חוקי ושרפתה. להלן יוצגו החסמים המרכזיים שצוינו בדיונים ולאחר מכן י תואר .כל אחד מהם 1. היעדר סנקציות אפקטיביות (המתבטא בין היתר בקנסות נמוכים ובהחלטות בתי המשפט המקשות על חילוט משאיות) ו בע;יית הכדאיות הכלכלית 2. מחסור בתקציב, ב;כוח אדם ובכלי אכיפה מספקים 3. ;ריבוי גורמי אכיפה והיעדר תיאום ביניהם 4. .העדר סמכויות מתאימות לפקחים העוסקים באכיפה 4.2.1 . היעדר סנקציות אפקטיביות א. היעדר סנקציות אפקטיביות שיגרמו לעבריין לשאת ב מלוא העלות של הטיפול ב השלכת פסולת באופן בלתי חוקי והבערתה (כפי ש מתחייב מ העיקרון של פיו "המזהם משלם") גורם לכך שפעמים רבות המדינה היא שנאלצת לשאת ב הן עלויות של כיבוי השרפה והן ב עלויות של ניקוי השטח . על פי מידע שהוצג לוועדה, חלק מהרשויות המקומיות נמנעות מניקוי השטח בתחום שיפוטן (על אחת כמה וכמה אם מדובר )בפסולת שמקורה ביישוב אחר ,לנוכח תקדימים שבהם המדינה נשאה בעלויות אלו. למעשה רק במעט מהשטחים שבהם הושלכה פסולת באופן בלתי חוקי אכן מתבצעת עבודת ניקוי כזאת על ידי הרשות .המקומית ל אתרים כאל ה שלא פונו יש פוטנציאל גבוה לה יעשות מוקד לפשיעה חוזרת של השלכת .הפסולת והבערתה במ קומות שבהם נהוגה השלכת פסולת בצורה לא-מוס דרת, יש צורך בתהליך ארוך טווח של חינוך והסברה הן .במוסדות החינוך והן למשקי הבית הוועדה קוראת להנגיש את הקולות הקוראים בתחומי ההסברה והחינוך לטיפול נאות בפסולת שהמשרד להגנת הסביבה מפרסם מעת לעת. עמוד 33 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה ב. למשרד להגנת הסביבה יש קושי,, הנובע מסיבות משפטיות להוציא צו ניקוי לראשי רשויות שבשטחיהן נמצאה פסולת שהושלכה באופן בלתי חוקי. חלק מהרשויות, מצ י דן, אינן מטפלות במזבלות מאולתרות שבשטחן ואינן פועלות כנגד אתרים פירטי ים בשל חולשת המנגנון של השלטון המקומי, ו במ קרים מסוימים .הרשויות אף משתפות פעולה עם שרפת הפסולת הנוצרת בשטחן, מטעמים כלכליים ג. גם אם נתפס עבריין ש השליך פסולת באופן בלתי חוקי, הקנסות או העיצומים הכספיים המוטלים עליו בגין המעשה מצד גורמי האכיפה מותירים אותו במקרים רבים עם רווחים גבוהים, ולפיכך אינם גורם .מרתיע ד. גורמי האכיפה השונים מדווחים על קושי לחלט משאיות שמשליכות פסולת באתרים לא-מוס ,דרים בעקבות החל טות של בתי המשפט. גם בכך יש תמריץ כלכלי להמשך הפעילות הבלתי- .חוקית בתחום ה. אל תחום הטיפול בפסולת נכנסו גורמים של פשיעה מאורגנת . פעילותם של גורמים אלו שונה מפעילות בלתי חוקית של יחידים, והטיפול ב תופעה בכלים ש בהם מתמודדים בדרך כלל עם עבירות סביבתיות גורם לקוש י באכיפה אפקטיבית. 4.2.2 . מחסור בתקציב, כוח אדם וכלי אכיפה א. היעדר תקציב מספק לכוח אד ם ולאמצעי אכיפה הוא סיבה מרכזית נוספת לקושי באכיפת החוק ב תחום השלכת ה .פסולת והבערתה לגוף האכיפה של המשרד להגנת הסביבה, המשטרה הירוקה, מוקצים כיום בסך הכול58 תקנים אולם אלו אינם תקנים ייעודיים לאכיפה ו ל פיקוח בנושא שרפת פסולת אלא תקנים כלליים, ה ,מכוונים לכל סוגי הזיהומים האפשריים (לרבות זיהום מתחבורה, זיהום חופים, חשיפה לקרינה מפגעי ריח וע וד). בדיוני ועדת המשנה מסר ו גורמים במשרד להגנת הסביבה הערכה כי יש מחסור של50 סעיף13ב לח וק חוק שמירת הנ י ,קיון ה תשמ"ד– 1984 )"(להלן: "החוק, מאפשר ל תת צו לשמירת הניקיון המחייב את משליך ה פסולת או בעל ה מקרקעין או מחזיק המקרקעין, ובמקרים מסוימים גם את הרשות ,עצמה לנקות פסולת שהושלכה ב תחום ה רבים או ש מהווה מפגע או למנוע ממנו מללכלך או להשליך את .הפסולת הצו עשוי לכלול הוראה להחזיר את המצב לקדמותו במידת האפשר ו לפי הצורך. את צו הניקוי .יש לבצע בתוך זמן סביר בדיוני הוועדה נמצא כי אין קריטריונים אחידים או מדדים בשאלה מהו זמן סביר לביצוע ניקיון בנסיבות כל עניין לאחר הוצאת צו נ יקוי מכוח החוק. ל נוכח ממצא זה ,מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה התחייב בוועדה לבחון את .הנושא ולהוציא הנחיות שיקצרו ככל האפשר את זמני הטיפול על המשר ד להגנת הסביבה לדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה אילו הנחיות נקבעו בסוגיה זו וכיצד הן מיושמות. לצד קריאתה של הוועדה לאמוד את העלויות השונות של תופעת שרפת הפסולת, יש לבחון, כאמור, את .האמצעים להשתת עלויות אלה ישירות על מבצעי העבירה עמוד 34 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה תקנים ייעודיים לאכיפת פעילות בלתי חוקית בתחומי השלכת פסולת בלבד– מניעת השלכה והיווצרות .מפגעי פסולת70 ב. ב מדור הגנת הסביבה במשטרת ישראל, העובד בשיתוף פעולה עם המשטרה הירוקה של המשרד להגנת ,הסביבה פועלים 13 שוטרים בסך הכול. לדברי נציג המדור בוועדה זוהי תקינה חסרה נוכח המשימות שהמדור מתמודד עי מן ונוכח העלייה ב היקף השלכת ה פסולת בשטחים פתוחים ושרפ תה . עוד עלה בוועד ה כי .מחסור בכוח אדם בתחום התביעה יוצר "צוואר בקבוק" בפעילות המדור ג. נוסף על ה קושי בקבלת תקציבים ותקנים מספקים, עלה הנושא של ,היעדר כלי אכיפה מספקים לצד העובדה ש על פי רוב גורמי האכיפה נוקטים פעילות אכיפתית פיזית רק בשעות העבודה המקובלות. פעילות בלתי חוקית בתחום של הטמנת פסולת ושרפתה המתקיימת מעבר לשעות אלו– דהיינו בשעות הערב והלילה וכן בסופי השבוע– כלל אינה.נאכפת 70 פרוטוקול ועדת המשנה לטיפול בזיהום אוויר ,הנגרם משרפות פסולת בשטחים פתוחים היערכות משרדי הממשלה בטיפול בזיהום ו הא ויר הנגרם משרפות פסולת בשטחים פתוחים , 18 בנובמבר2018 . הוועדה דנה בנושא גורמי האכיפה השונים בתחום מניעת השלכת הפסולת ושריפתה. סביב השולחן נשמעו דעות רבות התומכות בהעברת האכיפה למשטרה הכחולה, בין השאר עקב מעורבותם של גורמים עבריינים בהשלכת הפסולת , ריכוז יכולות מודיעין והיכולת לעבוד בכל שעות היממה ובימי חג ושבת. כמו כן הועלו תהיות, האם נכון לפצל את הסמכות מהאחריות, ולהעביר את האכיפה לר שות הטבע והגנים, במקום להרחיב ולחזק את גורמי האכיפה הקיימים היום. אחת הדאגות שהובעו בוועדה הייתה, כי לפקחי רשות הטבע והגנים .אין סמכויות לעצור עבריינים ואפילו לא לבקשם להזדהות עמוד 35 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה ,כמוזכר, על פי הנתונים שהעביר המשרד להגנת הסביבה לוועדת המשנה רק מעט מה די ווחים למוקד הגנת הסביבה טופלו על ידי עובד המשרד (או מי מטעמו) שיצא לשטח לבדוק את הדיווח למוקד בזמן אמת. הוועדה מצאה כמה סיבות מרכזיות לשיעור התגובה הנמוך של גורמי האכיפה במשרד לקריאות המתקבלות במוקד, ובהן:  היעדר כוח אדם מספ קי למתן מענה על הצרכים בתוך זמן סביר בכל חלקי הארץ. יצוין כי על פי דיווחי ,המשרד להגנת הסביבה לוועדה בימים אלה המשרד להגנת הסביבה פועל לאיוש התקנים, באמצעות הקמת יחידה ייעודית לנושא שרפות פסולת שתופעל על ידי רשות הטבע והגנים , במימון המשרד.  קבל ת דיווחים ללא מיקום ברור.של המפגע בהקשר זה יש לציין כי על פי מידע שנמסר לוועדה, למוקד יש הרשאות צפייה במערכת "שלהבת" של הרשות הארצית לכבאות והצלה, שבה יש מידע על מיקומן של הכבאיות ושל לוחמי האש בעת פעילות מבצעית של כיבוי שרפה. כמו כן, מן המשרד נמסר כי בימים אלו הוא מקדם פיילוט לאיתור מקור .השרפה על ידי ניתוח מטאורולוגי בזמן אמת  היעדר פעילות בלילות ובסופי שבוע של הגורמים המבצעיים בשטח. בדיוני הוועדה ע לה כי שרפות רבות נעשות בערב ובסוף השבוע , בשעות שבהן אנשי המשטרה הירוקה אינם עובדים. מהדברים שלעיל עולה חשש כבד כי גורמים עברייניים מנצלים את העובדה שגורמי האכיפה של המשטרה הירוקה אינם עובדים .באופן רציף בכל ימות השבוע, כנדרש מגורמי אכיפת פשיעה  נוכח מצוקת כוח האדם המבצעי, שעות הפעילות המצומצמות ואופי הקריאות גובש נוהל עבודה אשר משאיר למנהל מחוז ומוקדן את שיקול הדעת אם להזעיק כוח מבצעי למוקד שרפה/מפגע. המלצות  הוועדה סבורה כי על המשרד להגנת הסביבה לבחון לעומק את תפקודו וייעודו של המוקד ו את המענה המבצעי וה אכיפתי שראוי לספק לתושבי מדינת ישראל, בשל פ וטנציאל הפגיעה באיכות הסביבה .ובריאות התושבים בכל מקרה של שרפת פסולת  בנושא הפיקוח והאכיפה על משרדי ,הממשלה (הגנת הסביבה, הפנים ביטחון הפנים )והאוצר הוועדה ממל י צה לקיים דיון במסגרתו תישקל העברת מלוא נושא האכיפה הירוקה ל משטר ת ( ישראל לה סמכויות פיקוח ,אכיפה וחקירה הנרחבות ביותר.) בתוך כך, יש לבחון בשנית את יעילות מימון פקח י רשות הטבע והגנים אל מול מימון והעצמה של המדור להגנת הסביבה במשטרת ישראל . בכל מקרה .יש לדאוג לכך שלגורם האכיפה יהיו כל הסמכויות המתבקשות לצורך ביצוע תפקידו  על המשרד להגנת הסביבה להגיש לוועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת ת ו כנית מפורטת ל העצמת המוקד ו את מסקנותיו בעניין העצמת יכולות הפיקוח והאכיפה של המשרד באמצעות משטרת ישראל ורשות הטבע והגנים.  יש לפעול להגדלת היקף פעילות גורמי האכיפה כך שיפעלו באופן רציף בכל יום ,לרבות בשעות הלילה .וביום מנוחה שבועי או חג  כמו כן, יש לפעול לאיגום משאבי האכיפה ושיפור התקשורת בין גופי האכיפה השונים עד אשר הנושא .יטופל באופן מרוכז במשטרה ו/או תחת מטה ניהול מאוחד עמוד 36 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה המשך ההמלצות ע ל המשרד להגנת הסביבה לפעול לחיזוק גורמים אזרחיים שיפעלו למיגור התופעה, בין היתר באמצעות שימוש בתיקון בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב– 1992 :(להלן "החוק"). החוק מאפשר ליחידים ולעמותות אזרחיות העוסקות בהגנת הסביבה, שאושרו לעניין זה לפי החוק, להגיש לבית המשפט תובענה להוצאת צו כלפי מי שגרם או עומד לג.רום למפגע סביבתי בתוך כך, לצורך קידום וייעול האכיפה, על המשרד להגנת הסביבה לבחון הרחבת סמכויות נאמני הניקיון שהוסמכו מכוח סעיף12 בחוק שמירת הניקיון, תשמ"ד– 1984 גם לאכיפה בגין עבירות .השלכת פסולת במקום שאינו מורשה והבערת פסולת עמוד 37 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 4.2.3 . ריבוי גורמי אכיפה והיעדר תיאום ביניהם ,כפי שתואר לעיל כמה גופים מוסמכים לפעול בנושא שרפות פסולת: הרשויות המקומיות, גורמי ביטחון וביטחון פנים (ובהם המינהל האזרחי ליהודה ושומרון, משטרת ישראל והרשות הארצית לכב אות והצלה) וגורמי אסדרה ואכיפה סביבתית .)(ובהם המשטרה הירוקה של המשרד להגנת הסביבה, יחידת פיצו"ח של משרד החקלאות מדיוני הוועדה עלה כי אין גוף אחד שבאחריותו לתכלל את הטיפול בתופעה ולתאם בין הגורמים העוסקים בכך . התוצאה ה יא .היעדר אכיפה אפקטיבית למרות ריבוי גורמי אכיפה הוועדה סבורה כי היעדר התיאום בין כלל הגופים הוא חסם מרכזי בפני היכולת להתמודד ביעילות עם תופעת שרפת הפסולת ולמגרה ,וכי יש לפעול לצורך איגום משאבים ולהבהיר את חלוקת הסמכויות בין הגופים השונים. עבודת ועדת המשנה לטיפול בזיהום אוויר הנגרם משרפות פסולת בשטחים פתוחים כינסה סביב אותו שולחן את כלל .הגורמים הרלוונטיים לתחום האכיפה, הן מן ההיבט המשפטי והן מן ההיבט המבצעי השיח,בין גורמי העבודה השונים ,שנוצר בזכות עבודת הוועדה הוא כלי חשוב לייעול ו ל שיפור של האכיפה והטיפול במפגע י השרפות בשטחים הפתוחים, אשר לא בהכרח היה קיים לפני כן . השיתוף במידע והידע ואיגום משאבי הגורמים השונים לצורך מציאת פתרונות לסוגיה הנדונה מוביל לסינרגיה בין כלל מערכי הטיפול, ומשכך יש לשמר באופן מבני את דיוני " ."השולחן העגול לאור הא מור, הוועדה סבורה כי יש למסד את הטיפול בסוגיה ועל כן הוועדה ממליצה כי יוקם צוות בין- משרדי שיפעלו בו ,משרדי הממשלה השונים בהובלת .מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה על הצוות להתכנס לכל הפחות אחת לרבעון, עד למיגור מלא של התופעה .ב צוות יהיו לכל הפחות נציג מ כל אחד מהמשרדים ה אלה ,: המשרד להגנת הסביבה משרד .הפנים, המשרד לביטחון פנים, משרד הביטחון, משרד החקלאות ומשרד הבריאות ,בהמשך לכך ,הוועדה ממליצה כי ועדת הפנים והגנת הסביבה תקבל דיווח עיתי, לכל הפחות פעמיים בשנה על עבודת הוועדה הבין-משרדית ותקיים דיון פתוח לציבור בענ.יין זה אזרחי ישראל וארגונים שונים מצאו בוועדה אוזן קשבת והיוו גורם מפתח בקידום עניינה של ועדת המשנה. הוועדה רואה בשיתוף הציבור, לבטח בנושא כה מהותי לאיכות חייהם .ובריאותם, יעד שיקדם את פתרון הסוגיה הפעולות המשפטיות הנדרשות להשלמת הליך האכיפה באופן מלא מבו צעות הן על ידי היחידה הסביבתית במשטרת ישראל והן על ידי המחלקה המשפטית של המשרד להגנת הסביבה. הוועדה התרשמה כי ב גורמי משפט אלה יש וח סר ברור ב ,כוח אדם והוא אף ילך ויתעצם ככל שתגדל האכיפה בשטח ויגברו פעולות החקירה כנגד מפ י .רי החוק לאור האמור, וה ועדה ממליצה למשרד להגנת הסביבה ולמשרד האוצר לבחון כיצד אפשר להגדיל את מצבת כוח האדם המשפטי הן במשרד והן במשטרת ישראל. על המשרד להגנת הסביבה לדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה , בתוך ,כשישה חודשים כיצד בכוונתו להגדיל את מצבת כוח האדם המשפטי הנזכר לצורך ייעול הא.כיפה הוועדה ד י ווחה כי אין באפשרות המחלקה המשפטית במשרד להגנת הסביבה לבדוק בדיעבד אילו תיקי חקירה וכתבי אישום הם תיקי פסולת ש מעורבים בהם בעלי קרקעות. הוועדה סבורה כי על המשרד להגנת הסביבה לבחון לעומק את סוגיית מעורבותם של בעלי קרקעות ומחזיקי קרקעות ולמצות את איסוף המידע בעניין זה . הוועדה גם קוראת לבחון אם די ב כלים המשפטיים העומדים לרשות גורמי האכיפה כנגד בעלי קרקעות להביא ל.הגדלת ההרתעה בפרט, הוועדה ממליצה על גיבוש חקיקה שתחייב את מחזיק המקרקעין לנקוט פעולות סבירות למניעת השלכת פסולת בשטחו .והבערתה עמוד 38 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 5. ריכוז המלצות ומסקנות בפרק זה מרוכזות ההמלצות והמסקנות המשולבות בדוח, ההמלצות והמסקנות שגובשו על ידי הוועדה בעקבות הדוח והמלצות שהתקבלו על ידי הוועדה והועברו אליה על ידי הציבור וארגונים אחדים. כך, פרק זה יהיה כלי עבודה לכל מי שיחפוץ להמשיך לעסוק בנושאים.המפורטים בדוח 1. הוועדה ו סב רה כי יש להעצים משמעותי ת את מדור הגנת הסביבה במשטרת ישראל בתקני כוח אדם בו אמצעים. על המשרד להגנת הסביבה לבחון שוב את יעילות מימון פקח י רשות הטבע והגנים ופקחי המשטרה הירוקה ,אל מול מימון והעצמה של המדור להגנת הסביבה במשטרת ישראל שיש לה סמכויות פיקוח, אכיפה וחקירה הנרחבות ביותר , בדומה למודלים שיש במקומות אחרים בעולם. 71 2. על המשרד להגנת הסביבה להוביל ות כנית לאומית לצמצום הפסולת ולהטמנת הפסולת במדינת ישראל ,תוך הצבת יעדים מדידים. כצעד ים משלי מים ,על המשרד להוביל פתרונות מחזור פסולת בישראל, תוך הצבת יעד ים כמותיים רב-שנתיים להעלאת שיעור הפסולת הממוחזרת . ,לתפיסת הוועדה צמצום הטמנת הפסולת לטובת פתרונות קצה סביבתיים יותר,, לרבות מיחזור שרפה במתקנים ,)להשבת אנרגיה (במיקום נגיש חיזוק רשויות המתקשות בפינוי פסולת ומניעת השלכת פסולת בשטחים פתוחים, הם ה כלים ה מרכזיים שיש בהם כדי להקטין את כמות הפסולת הנשרפת באופן בלתי חוקי ,תוך צמצום הצורך בשימוש בכלי רגולציה ואכיפה למיגור התופעה . 3. על משרדי הממשלה וגופי התכנון לקדם הקמת תשתיות טיפול ארציות ואתרי ק צה (ובהם מתקני השבת אנרגיה )כיעד ראשון במעלה מבין ה פרויקטי ם התשתית יים המקודמים במדינת ישרא.ל 4. בהמשך למכתבו של השר להגנת הסביבה לא ה שר לביטחון הפנים מ- 12 בנובמבר2018 , הוועדה מעניקה חשיבות רבה לעיגון ה מענה הניתן על ידי שירותי כבאות והצלה לכל קריאה לכיבוי שרפות פירטיות הנגרמות מפסולת, גם בהיעדר סכנת חיים ימ ידית.. הוועדה קוראת להסדרה חקיקתית בתחום זה 5. על המשרד להגנת הסביבה והמשרד לביטחון הפנים לבחון הקמת יחידות מתנדבים במסגרת אגף הגנת הסביבה .במשטרת ישראל ולדווח על ממצאי בדיקה זו לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת 6. הוועדה ס וב רה כי היעדר התיאום בין כלל הגופים הוא חסם מרכזי בפני היכולת להתמודד ב אפקטיבי ות עם תופעת שרפת הפסולת ולמגרה, וכי יש לפעול ל איגום משאבים ולהבהיר את חלוקת הסמכויות בין הגופים הקשורים לטיפול בנושא זה . השיתוף במידע , הידע ואיגום ה משאבים לצורך מציאת פתרונות לסוגיה הנדונה מוביל לסינרגיה בין כלל מערכי הטיפול ,. נוכח זאת יש לשמר באופן מבני את ה שיח" סביב."שולחן עגול 7. נוכח האמור לעיל , הוועדה סב ו רה כי יש למסד את הטיפול בסוגיה ועל כן המלצתה היא כי יוקם צוות בין- משרדי מקרב כמה מ משרדי הממשלה, אשר יובל על ידי מנכ"ל המשר ד להגנת הסביבה. הצוות י תכנס לכל הפחות אחת לרבעון, עד למיגור מלא של התופעה. על הצוות לכלול לכל הפחות נציג מכל אחד מהמשרדים הללו : המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים, המשרד לביטחון פנים, משרד הביטחון, משרד החקלאות ומשרד .הבריאות 8. בהמשך לכך, הוועדה ממליצה כי ועדת ,הפנים והגנת הסביבה תקבל דיווח עיתי, לכל הפחות פעמיים בשנה על אודות עבודת הוועדה הבין- משרדית ותקיים דיון פתוח לציבור בעניין זה. אזרחי ישראל וארגונים שונים מצאו 71 ,לסקירה משווה ראו רינת בניטה התמודדות עם השלכה של פסולת באופן בלתי חוקי – מבט משווה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת 13 בדצמבר2018 . עמוד 39 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה בוועדה אוזן קשבת והיו גורם מפתח בקידום עניינה של ועדת המשנה. הוועדה רואה בשיתוף הציבור יעד שי סי יע ל קדם את פתרון הסוגיה, וב נושא כה מהותי לאיכות חיים ו ה בריאות על אחת כמה וכמה. 9. בראיית הוועדה מוקד המשרד להגנת הסביבה הוא צומת משמעותי בעבור אזרחים לדיווח על שרפות פסולת פירטיות וכן על הימצאות פסולת בשטחים הפתוחים ובאתרים בלתי מוסדרים. על כן, על המשרד לבחון את תפקודו של המוקד מבחינת המענה המבצעי לפניות של אזרחים בנושאים אלו וה אכיפ ה שבעקבותיהן. על המשרד להעביר לידי וועדת הפנים והגנת הסביבה בתוך שישה חודשים את ממצאי הבדיקה ואת המסקנות .והשינויים שבכוונתו לבצע לשם קידום הצעדים הנחוצים לצורך מימוש המסקנות 10 . בדיוני הוועדה התברר כי למשרד להגנת הסביבה אין נתונים על מספר הפקחים שהוכשרו על ידי הרשויות ,המקומיות למטרות אכיפה סביבתית ובכל הקשור לשאלת עיסוקם בפועל של פקחים אלה בנושא שרפת פסולת . לשיטת הוועדה, הן המשרד להגנת הסביבה והן משרד הפנים מחויבים לאסוף את הנתונים, לע קוב .אחריהם, לדווח על אודותיהם ולהביא למיצוי פוטנציאל גורמי האכיפה הסביבתית 11 . הוועדה מ מליצה כי המשרד להגנת הסביבה ידווח מדי חצי שנה לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, על ההתקדמות בתוכניות אלו: ה תוכנית ה לאומית לטיפול במניעת זיהום אוויר מ שרפת פסולת בשטחים פתוחים ותוכנית לאומית לטיפול במניעת מפגעים בי הודה ושומרון וזיהום חוצה גבולות . על המשרד לדווח על התקדמות אימוצן של התוכניות ,בהחלטת ממשלה או במסגרת אחרת על מקורות למימו נן וכן על הגדרת יעדים כמותיים ו יעדים תוצאתיים ה מצופים מ התוכניות והאמצעים שנ.נקטו למימושם כמו כן, על המשרד לדווח לוועדה מדי .חצי שנה על אודות אופן יישום תוכנית "סביבה שווה" ועל הניצול התקציבי שלה 12 . הוועדה ממליצה על קבלת דיווח חצי שנתי על התקדמות הקמת יחידת הפיקוח ברשות הטבע והגנים ,כאמור על היעדים התוצאתיים של פעולותיה וכיצד הם ממומ שים .הלכה למעשה 13 . לתפיסת הוועדה יש לדאוג להמשכיות תוכנית"סביבה שווה" עד להשלמתה, תוך חיזוק הגורמים המקצועיים .בתוך הרשויות המקומיות והאשכולות האזוריים שבהן היא פועלת ,כאמור לעיל על המשרד להגנת הסביבה לדווח מדי חצי שנה על התקדמות ו על המשך יישום התוכנית, עד ל.השלמתה 14 . נוכח ה תוכניות להגדלת פעולות האכיפה למיגור התופעה סבר מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה כי מספר תיקי ,החקירה והפעולות המשפטיות הנדרשות יגדל משמעותית. לפיכך וה ועדה ממליצה למשרד להגנת הסביבה ולמשרד האוצר לבחון כיצד אפשר להגדיל את מצבת כוח האדם המשפטי הן במשרד והן במשטרת ישראל. על המשרד להגנת הסביבה לדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה בתוך כשישה חודשים כיצד בכוונתו להגדיל את . מצבת כוח האדם המשפטי הנזכר לצורך ייעול האכיפה 15 . על המשרד להגנת הסביבה לפעול לגיבוש מדדים ויעדים לפעולות ה אכיפה. כך לדוגמה, על המשרד לכמת ולמדוד כמה פניות למוקד שרפות פסולת הועברו לטיפול המשטרה הירוקה , מה מספר התיקים הפליליים שיש בהשוואה לכמות הקריאות לטיפול בשרפות שהתקבלו בשירותי כיבוי והצלה (להלן: כב"ה), בחינת המעורבים בכל פרשה (בעל מקרקעין, נהג, בעל חברה לפינוי פסולת ואחרים), מדדים למידת המעורב ות של הרשויות המקומיות במיגור התופעה וכיוצא באלה. 16 . הוועדה סבורה כי יש להתאים את מערך תחנות הניטור של המשרד להגנת הסביבה גם לניטור מזהמים הנגרמים מ שרפת .פסולת 17 . לצורך קידום וייעול האכיפה, על המשרד להגנת הסביבה לבחון את הרחבת סמכויות נאמני הניקיון שהוסמכו מכוח סעיף12 בחוק שמירת הניקיון, תשמ"ד- 1984 גם לאכיפה בגין עבירות השלכת פסולת במקום שאינו .מורשה ובגין הבערת פסולת 18 . ,נוכח ריבוי המפגעים ורצון החברה האזרחית להשתתף בדיווח על אודות מפגעי פסולת ולהביא לפתרון הבעיה הוועדה סבורה כי על המשרד להגנת הסביבה לקדם הליכי שי תוף הציבור בתחום הפסולת, מפגעי הפסולת עמוד 40 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה והשרפות הפירטיות, ובכלל זה פיתוח אמצעים טכנולוגיים כדוגמת יישומון ייעודי לטלפונים סלולריים להנגשת הדיווחים. לחלופין על המשרד לפעול לאימוץ דיווחים המתקבלים באמצעות יישומונים שפותחו על ידי החברה .האזרחית 19 . על משרדי הממשלה )(המשרד להגנת הסביבה, משרד החקלאות, משרד הפנים, משרד האוצר ומשרד הבריאות בשיתוף הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ל ,גבש מסד נתונים מהימן ואחיד בנושא כמות הפסולת המיוצרת ,המוטמנת והנשרפת בישראל כדי לאמוד את ההשלכות הכלכליות, הסביבתיות והבריאותיות של תופעת שרפת .הפסולת.את הנתונים שייאספו לפרסם לציבור במרשתת בקביעות 20 . בראיית הוועדה, משרד הפנים צריך לעקוב אחרי נתוני הכשרת פקחים; לדעת מי הרשויות האוספות פסולת ;בעצמן לדעת מי אלו שעושות שימוש במכרזי משכ"ל או במכרזים מטעם האשכולות האזוריים, ולקבל מידע יע תי רציף על אופן הטיפול בפסולת ברשויות האחרות. כמו כן, על המשרד לאסוף נתונים על חוקי העזר שחוקקו רשויות כדי לתמוך בתהליכים של פינוי אשפה בצורה מוסדרת. 21 . משרד הפנים צריך לקבל מדי שנה נתונים על הקנסות שהוטלו בגין הפרות הקשורות להשלכת פסולת והבער ת ה בשטחי הרשויות המקומיות ולהביא לפרסום המידע . 22 . הוועדה סבורה שהאשכולות האזוריים הם גורם רלוונטי לאיסוף מידע ונתונים בדבר הפחתת הפסולת המוטמנת והנשרפת בעקבות פעילויות בתחום זה שבוצעו במסגרת האשכול . 23 . במקומות שבהם נהוגה השלכת פ סולת בצורה לא מוסדרת, יש צורך בפעילויות חינוך והסברה הן במוסדות החינוך והן במשקי הבית, במסגרת תהליך ארוך טווח. הוועדה קוראת להנגיש את הקולות הקוראים שמוציא .המשרד להגנת הסביבה מעת לעת בתחומי ההסברה והחינוך לטיפול נאות בפסולת 24 . על המ שרד להגנת הסביבה ל דווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה מה הן ה פעולות בתחומי ההסברה והחינוך ,הנערכות על ידו מי ו ה רשויות המשתתפים בפעולות אלה. 25 . במסגרת דיווחי המשרד להגנת הסביבה לוועדת הפנים והגנת הסביבה על המשרד למסור לוועדה נתונים מתחום המשפט והאכיפה הכוללים את נתוני מדור הגנת הסביבה במשטרת ישראל ויחידת האכיפה החדשה ברשות הטבע והגנים, בהתאם לבקשות של חברי הכנסת ושל יושב- .ראש הוועדה כפי שיוגשו מעת לעת 26 . על כב"ה להעביר אחת לשנה לוועדת הפנים והגנת הסביבה מיפוי של נתוני אירועי שרפת הפסולת והגזם שטופלו על ידי כב"ה בשנה החולפת, באמצעות מערכות( מידע גיאוגרפיות(GIS . המידע המועבר לוועדה צריך לכלול פירוט מילולי על .מרחבי פעילות חוזרים של שרפת פסולת, בחלוקה על פי אזורי הארץ 27 . על רשות הכבאות וההצלה ל פעול ל כימו ת עלויות הטיפול בשרפה או ב אתר פסולת ולדווח על הוצאותיה בנושא .זה לוועדת הפנים והגנת הסביבה אסדרה ומשפט 28 . במהלך דיוני הוועדה נמצא כי אין קריטריונים אחידים ואין מדדים לקביעה מהו זמן סביר ל ניקיון בנסיבות כל עניין, לאחר הוצאת צו ניקוי מכוח חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד– 1984 . נוכח הממצא, מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה התחייב ב פני ה וועדה לבחון את הנושא ולנסח הנחי .ות שיקצרו ככל האפשר את זמני הטיפול על המשרד להגנת הסביבה לדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה מה ה ן ההנחיות שהוצאו בסוגיה זו וכיצד הן .מיושמות בפועל 29 . הוועדה סבורה כי אסדרה של נושא פינוי הפסולת, באמצעות חקיקה ראשית, התקנת תקנות או באמצעות חוזר מנכ"ל, עשויה להפחי ת את השלכת והבערת הפסולת במקום שאינו מוסדר ו אף למנוע אותן ו . ה ועדה סבורה כי אה:סדרה צריכה לכלול ארבעה נושאים מרכזיים עמוד 41 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה ניטור כלי הרכב המובילים את הפסולת (באמצעות רכיבים משיבי מיקום– GPS ) ; שקילה כפולה של משאיות ;פינוי הפסולת תשלום של הרשות לקבלן הפינוי על הט מנה רק כנגד הצגת אסמכתא מאתר הפינוי ; איסור על שימוש בשירותי חברה שהורשעה ב מעורב ו ת בהשלכת פסולת באופן לא חוקי או בפעילות פשיעה רלוונטית אחרת (ובכלל זה בעלי החברה ועובדיה) . לצורך כך, על המשרד להגנת הסביבה או משרד הפנים להכין רשימה של חברות הרלוונטיות להגדרה זו , שתהיה זמינה .לעיון הציבור ולשימוש הרשויות המקומיות 30 . ,בהמשך להסדרה בתחום פינוי הפסולת כמפורט לעיל הוועדה מעניקה חשיבות ל כך שמשרד הפנים, באמצעות הרשויות המקומיות והאשכולות האזוריים, ייתן עדיפות לטיפול בתופעה ו י תמוך בי י שובים שעל פי הסכמי מכרז פינוי פסולת יצטרכו לשאת בתשלום גבוה יותר בהשוואה לתשלום המשולם כיום ב .עבור שירות זה 31 . הוועדה סבורה כי על המשרד להגנת הסביבה לבחון לעומק את סוגיית מעורבותם של בעלי קרקעות ומחזיקי קרקעות ,בעברות תחום הפסולת ולהביא את המידע בעניין זה .לידי מיצוי הוועדה סבורה כי יש לחוקק חזקת אחריות ש ל בעל מקרקעין להבערת פסולת בשטחו ולכל הפחות להביא ליישום המלצות נציגי משרד המשפטים .שלפיהן יש להחיל אחריות על המחזיק במקרקעין שאליה מופנית פסולת ונשרפת באופן לא חוקי 32 . לצד קריאתה של הוועדה לאמוד את העלויות השונות של תופעת שרפת הפסולת, יש לבחון את האמצעים להשתת עלויות אלה ישיר ות על מבצעי העברה . 33 . בהמשך לאמור בסעיף32 , הוועדה סברה כי יש לבחון הוספת כלים מתחום המשפט האזרחי שיסייעו למניעת תופעת הבערת הפסולת. 34 . על המשרד להגנת הסביבה לפעול לחיזוק גורמים אזרחיים שיפעלו למיגור התופעה, בין היתר באמצעות שימוש בתיקון בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב– 1992 . 35 . בתוך כך, לצורך קידום האכיפה וייעולה, על המשרד להגנת הסביבה לבחון הרחבת סמכויות נ אמני הניקיון שהוסמכו מכוח סעיף12 בחוק שמירת הניקיון, תשמ"ד– 1984 גם לאכיפה בגין עבירות השלכת פסולת במקום .שאינו מורשה והבערת פסולת 36 . הוועדה סבורה כי יש להעמיק ולבחון איך אפשר להוסיף איסור בחוק על הובלת פסולת לשם הבערתה , ולבחון את האפשרות לאיסור פינוי פסולת א ו כוונה לריקון משאית פסולת במתחם שאינו מורשה, במסגרת חוק שמירת הניקיון, תשמ"ד– 1984 .או בכלי משפטי אחר 37 . על המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים לבחון קידום שינוי חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית– סמכויות פקחים), תשס"ח– 2008 :(להלן חוק סמכויות פקחים ), כך שיחול גם על מועצות אזוריות, ובייחוד על .מועצות שאינן שייכות לאשכול אזורי שלפחות אחת ממשימותיו היא מתן מענה לאכיפה סביבתית 38 . יש לפעול לתיקון התוספת ב חוק סמכויות פקחים , שבו נמנו העברות שפקח ברשות יוכל לאכוף, והתוספת תכלול גם עבירות לפי סעיפים13 ()(ב3א) ו- 13 ()(ב4א) ב.חוק שמירת הניקיון 39 . על המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים לבחון את האפשרות לשינוי חוק סמכויות פקחים, כך שיחייב את ,הרשויות בהסמכת פקחים במספר מינימלי מכוח החוק הנ"ל, על פי פרמטרים שייקבעו ובהם גודל היישוב מספר התושבים, איתנות פיננסית, השתייכות לאשכול אזורי הפוע ,ל לאכיפה סביבתית וכיוצא באלה. לחלופין ,יש לבחון מתן סמכות לשרים אחדים לחייב רשות מקומית אשר בתחומה יש מפגעים סביבתיים רבים .בהסמכת פקחים במספר מינימלי בשטחה לשם אכיפה סביבתית 40 . על משרד הפנים לבחון הטלת חובת דיווח על רשות מקומית בדבר פעילותה בנושאים הסביבתיי ם, ובהם .העברות הסביבתיות המבוצעות בשטחה, הקנסות שהוטלו ופעולות האכיפה שנעשו על פי החוק 41 . .יש לקדם חקיקה ראשית למיסוד הדיווח העיתי לוועדת הפנים והגנת הסביבה כמפורט בדוח זה עמוד 42 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה 6. נושאים לדיון עתידי כמוזכר, הוועדה עצרה את סדרת הדיונים בשל פיזור הכנסת ה- 20 טרם,המועד ולא עלה בידה לעסוק בכלל הסוגיות .הרלוונטיות לזיהום האוויר הנגרם כתוצאה משרפת פסולת בשטחים פתוחים לפיכך, הוועדה מוצאת כי יש טעם :להמשיך את סדרת הדיונים בנושא בהתמקד בסוגיות האלה  שרפות במגזר החקלאי.  שרפות באזור יהודה ושומרון.  המשך ה טיפול בנושא סמכויות האכיפה וגופי האכיפה, תוך בחינת יעילותם של פקחי המשטרה הירוקה של המשרד להגנת הסביבה לנוכח פעילותה של היחידה הסביבתית במשטרה הכחולה ופקחי ר שות הטבע .והגנים  טכנולוגיות קיימות לטיפול בפסולת ו בחינת האפשרויות ל הטמעתן בישראל.  מעקב אחר יישום ותה"כנית "סביבה שווה.  מעקב אחר יישום הת ו כנית האסטרטגית לטיפול בפס ו לת עירונית בישראל לשנת2030 של המשרד להגנת הסביבה.  מעקב אחר.המלצות הוועדה שהובאו בדוח זה  מעקב אחר פעולות אכיפה של רשויות המדינה כנגד ראשי רשויות ו מפעילי אתרים המשמשים להשלכת פסולת .באופן לא חוקי  היערכות המחלק ה המשפטית במשרד להגנת הסביבה לגידול בפעילות האכיפה ל נוכח התכנית הלאומית לטיפול במניעת זיהום אוויר משרפת פסולת בשטחים פתוחים של .המשרד להגנת הסביבה עמוד 43 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה נספח1 : רשימת דיוני ועדת המשנה לטיפול בזיהום אוויר הנגרם משרפת פסולת בשטחים פתוחים 'מס תאריך נושא 1 16 בספטמבר2018 סיור ודיון בצור יגאל- כוכב יאיר בנושא: זיהום אוויר הנגרם .משרפת פסולת בשטחים פתוחים 2 21 באוקטובר2018 הטיפול בזיהום האוויר הנגרם משרפות פסולת בשטחים פתוחים – .דיווחים מהשטח 3 4 בנובמבר2018 זיהום אוויר הנגרם משרפות פסולת בשטחים פתוחים– קידום .חוקים והיבטים משפטיים 4 18 בנובמבר2018 היערכות משרדי הממשלה בטיפול בזיהום האוויר הנגרם משרפות פסולת בשטחים פתוחים– איגום משאבים של פיקוח .ואכיפה 5 2 בדצמבר2018 הצגת תוכנית עבודה לפעילות מוקד של המשרד להגנת הסביבה בתיאום עם מוקד "שלהבת" של כיבוי האש. עמוד 44 הכנסת ועדת הפנים והגנת הסביבה נספח2 : קישורים ל התייחסויות של גופים ממשלתיים, ציבוריים וארגוני המגזר השלישי לדוח המסכם 1 תיקי חקירה בנושאי פסולת שהתקבלו מהמשרד להגנת הסביבה לשנים - 2016 2018 2 סטטוס תקציבי לתכנית" סביבה ווה ש" נכון לחודש אוגוסט2018 , אשר התקבל מהמשרד להגנת הסביבה 3 נתונים אודות תיקי חקירה בנושאי פסולת לשנים2018 - 16 0 2 , אשר התקבלו מהמשרד להגנת הסביבה 4 תשובת המשרד להגנת הסביבה לשאלות שהועלו בוועדת המשנה מיום 2/11/2018 5 התייחסות משרד החקלאות 6 התייחסות ד"ר שירה דסקל, יועצת כלכלת פסולת למרכז השלטון המקומי 7 ,התייחסות ליטל להב סגנית ראש מועצה אזורית דרום השרון 8 התייחסות יצחק מאיר, מנכ"ל איגוד ערים לאיכות הסביבה שומרון 9 התייחסות עו"ד ג'מילה הרדל ואכים, מנהלת עמותת"אזרחים למען הסביבה" 10 התייחסות יניב בלייכר, יו"ר" עמותת אזרחים למען אוויר נקי"