חומר רקע

ד"ר מיכל לרר: | :אישור אורלי אלמגור- לוטן תאריך :אי בכסלו "תשפ ו , 1 בדצמבר 2025 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm רקע לדיון תכניות הבראה ברשויות מקומיות תמצית מסמך זה נכתב בעבור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, בראשות חבר הכנסת יצחק ,קרויזר ועניינו .תכניות הבראה ברשויות המקומיות המסמך נפתח ברקע קצר על האופן שבו משרד הפנים מדרג את הרשויות המקומיות על סמך המאזן התקציבי שלהן ותבחינים כספיים ומנהליים, תוך מתן דגש לדרגה האחרונה בדירוג– רשויות בתכניות הבראה או התייעלות; ממשיך בהצגה קצרה של המסגרת החוקית והרגולטורית המסדירה את הנושא; מביא נתונים על מספר הרשויות הנמצאות כיום בתכנית הבראה בפילוחים שונים; ולבסוף מעלה סוגיות עקרוניות העולות מ דוח של מבקר ה מדינה בנושא השימוש בכלי זה . ,יודגש ה כי מסמך אינו ממצה את כלל ההיבטים של תכניות ההבראה, אלא מציג סקירה ממוקדת של עיקרי הנושאים והנתונים הרלוונטיים לדיון .בנושא :להלן עיקרי המסמך • משרד הפנים מסווג את הרשויות המקומיות על בסיס קריטריונים פיסקליים וניהוליים )(גירעון מצטבר, יחס חוב, יכולת גבייה, תזרים ועוד . סיווג זה נועד לאפשר למשרד הפנים להפעיל רגולציה דיפרנציאלית ,כלומר, להתאים את כלי הפיקוח , ההתערבות הו סיוע למצבה הפיננסי והארגוני של כל רשות. • התפלגות הרשויות המקומיות לפי הסיווגים מצביעה על פער מגזרי עמוק : בעוד הרשויות היהודיות מפוזרות לכל רוחב מדרגי האיתנות, במגזר הערבי אין כלל רשויות איתנות, ו רוב ה ה מוחלט של הרשויות .מצוי בקטגוריות ביניים והבראה • תכניות הבראה הן כלי התערבות ממשלתי שנועד לסייע לרשויות מקומיות בעלות גירעון .מצטבר משמעותי לשוב לאיזון תקציבי ולייצב את פעילותן במסגרת תכנית ההבראה צריכה להיות מגובשת תכנית פעולה מפורטת הכוללת מגוון צעדי התייעלות– צמצום הוצאות, הגדלת הכנסות, הסדרי חובות, מימוש נכסים, שינויים מבניים בארגון, וכן סיוע .תקציבי באמצעות מענקים והלוואות • לצד תכניות ההבראה :קיימות גם תכניות התייעלות, הנבדלות מהן בעיקר במנגנון המימון בתכניות הבראה המדינה משלבת מענקים עם היתרים לנטילת הלוואות לצורך כיסוי חובות תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עבר, ואילו בתכניות התייעלות הסיוע מתבסס בעיקר על אישור נטילת הלוואות, ללא רכיב מענקים. • התשתית ה מפורטת לתכניות ההבראה ולתנאי הכניסה אליה ן נקבעה בשנת2010 במסגרת .סיכום בין משרדי הפנים והאוצר לאחרונה החלו תהליכים לגיבוש נוהל חדש שמטרתו לעדכן את הקריטריונים ולהיטיב את מתכונת ההתערבות, והוא נמצא כיום בדיונים .מקצועיים בין משרדי הפנים והאוצר • נכון לשנת2025 , יש58 רשויות מקומיות ש משתתפות בתכניות הבראה (לרבות הבראה )מסוג התייעלות , מהן32 ערביות ו־26 יהודיות )(או מעורבות . מבין כלל ,הרשויות היהודיות 15% נמצאות בתכנית הבראה ,ו מתוכן רוב התכניות )הן מסוג התייעלות (הלוואות בלבד ; ,לעומת זאת במגזר הערבי , שיעור הרשויות בהבראה עומד על38% , ו עיקר התכניות הן .)הבראה מלאה (מענקים והלוואות • יש רשויות, בעיקר במגזר הערבי, הנכנסות ויוצאות מתכנית הבראה בתדירות גבוהה – מה " שמכונה הבראה כרונית". ה דבר נובע ממספר סיבות, ובהן : חולשה מבנית (העדר אזורי תעסוקה, הכנסות עצמיות נמוכות ושיעורי גבייה נמוכים), תכניות הבראה שלא מטפלות .בבעיות יסוד, כשלים ביישום ובפיקוח, וליקויים ניהוליים מתמשכים בתוך הרשויות • בדוח שפרסם בשנת2023 , קבע מבקר המדינה כי, ,ככלל יישום תכניות ההבראה בפועל לוקה בחסר ,: המבקר מצא היעדר עמידה ביעדים, תכניות שאינן כוללות צעדי עומק ליווי ופיקוח חלקיים מצד המדינה, ו היעדר מידע מרוכז .על יישום התכניות ,כתוצאה מכך .פוטנציאל ההתייצבות הפיננסית של הרשויות אינו ממומש • נוכח זאת, המבקר המליץ על ,חיזוק כלי האכיפה, קביעת יעדים לפיתוח הכנסות עצמיות ניהול מערכת מידע שנתי ת ,על תכניות ההבראה, הסמכת חשבים מלווים כגובים ממונים .ובחינה מחדש של מתכונת ההבראה והיעדים שמוצבים לרשויות 1. רקע משרד הפנים מקדם בשנים האחרונות מהלך של סיווג הרשויות המקומיות, במטרה להתאים את הפיקוח, הכלים הניהוליים ורמת הגמישות המוענקת ל כל רשות, למצבה הפיננסי והארגוני. מהלך זה נשען על תפיסה של רגולציה דיפרנציאלית , שלפיה אין להחיל על כלל הרשויות משטר פיקוח אחיד, אלא לאפיין קבוצות בעלות מאפיינים דומים ולהתאים לכל קבוצה את כלי ההתערבות .והסיוע הנדרשים לה במסגרת זו גובשו קריטריונים כספיים ומנהליים- ובהם גירעון מצטבר, יחס חוב הכנסות, יכולת גבייה, ניהול תקציבי ומאפייני תזרים- המשמשים בסיס לסיווג הרשויות לקבוצות שונות. מהלך ההסדרה התבסס תחילה על מסמכי יסוד שהציג ו את תשתית הרגולציה הדיפרנציאלית ואת ניתוח משרד הפנים מסווג את הרשויות המקומיות במטרה ,להתאים את הפיקוח הכלים הניהוליים ורמת הגמישות ,המוענקת לכל רשות למצבה הפיננסי והארגוני תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הפערים בין הרשויות , 1 ומאוחר יותר הוטמע ב"נוהל לסיווג הרשויות המקומיות". 2 בנוהל זה עוגנו הקטגוריות הנהוגות כיום : רשות איתנה – רשות מקומית ששר הפנים הכריז עליה כרשות איתנה על פי סעיף232 א לפקודת העיריות . 3 תנאי הכרחי להגדרת רשות כאיתנה הוא שהיא אינה נזקקת למענק איזון (מענק אשר .)נועד לגשר בין הוצאות הרשות להכנסותיה רשויות איתנות מקבלות הקלות רגולטוריות מסוימות .המאפשרות להן עצמאות ניהולית רשות יציבה – רשות מקומית העומדת בתבחינים כלכליים והתנהלותיים בהתאם לכללים שקבע משרד הפנים. תבחינים אלו מבוססים על הדוחות המבוקרים של הרשויות המקומיות. גם בנוגע לרשות יציבה, תנאי הכרחי הוא שהיא אינה נזקקת למענק איזון. רשויות אלה נהנות גם הן מהקלות .רגולטוריות מסוימות המאפשרות להן עצמאות ניהולית רשויות במצב ביניים – רשויות שאינן נדרשות להיכנס לתהליך התייעלות או הבראה, אך אינן .עומדות בקריטריונים של רשות איתנה או יציבה רשות בתכנית המראה – .רשות בה משרד הפנים מקדם תכנית לפיתוח כלכלי ארגוני רשות בתכנית הבראה או התייעלות – רשות בתכנית התערבות משרדית שתכליתה לייעל ולאזן את תקציב הרשות בטווח זמן מוגדר והיא נתונה .לפיקוח ובקרה הדוקים של משרד הפנים בהמשך המסמך נתמקד ברשויות .בקטגוריה האחרונה 2 . תכניות הבראה תכניות הבראה הן מנגנון התערבות ממשלתי שנועד לתמוך ברשויות מקומיות המצויות במצוקה כלכלית ולפקח על תהליך התייצבותן. תכניות אלה מופעלות כאשר רשות מקומית צוברת גירעון מצטבר משמעותי העולה על הסף הקבוע בחקיקה ובנהלים, ומטרתן המרכזית היא להשיב את הרשות לאיזון תקצ יבי ולשקם את תפקודה השוטף. במסגרת תכנית ההבראה צריכה להיות מגובשת תכנית פעולה מפורטת הכוללת מגוון צעדי התייעלות– צמצום הוצאות, הגדלת הכנסות, הסדרי חובות, מימוש נכסים, שינויים מבניים בארגון, וכן סיוע תקציבי באמצעות מענקים והלוואות. תכנית זו מחייבת עמידה בל וחות זמנים ובתנאי מימון שנקבעו על ידי המדינה . היא טעונה את אישור שר הפנים בתיאום עם משרד האוצר, ומלווה במנגנון פיקוח מקצועי של משרד הפנים . 4 1 סיון להבי וד"ר גל- ,חגית רומנו, מינהל השלטון המקומי כלכלת השלטון המקומי בישראל , מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים, אוגוסט 2016 ; 2 ,משרד הפנים, אגף בכיר תקצוב ובקרה ברשויות המקומיות נוהל לסיווג הרשויות המקומיות , 15 ,ביולי2021 . 3 פקודת העיריות ][נוסח חדש 4 ,שם; משרד מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי: ביקורת פיננסית– תכניות הבראה ברשויות מקומיות , 2023 . "נוהל לסיווג הרשויות המקומיות" מ- 2021 מחלק את הרשויות :לחמש קטגוריות ,איתנה, יציבה, ביניים בהמראה, בהבראה תכניות הבראה הן מנגנון התערבות ממשלתי שנועד לתמוך ברשויות מקומיות המצויות במצוקה כלכלית ולפקח על תהליך התייצבותן תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לצד תכנית ההבראה, קיימת גם תכנית הבראה מסוג התייעלות , המתבססת על מימון באמצעות אשראי בלבד ואינה כוללת מענקי סיוע. 5 ,נוסף על כך יש רשויות מקומיות חדשות ה מסווגות בתכנית הבראה בשל מאפיינים הנוגעים לאופן הקמתן ולשלבי התבססותן .הראשוניים בתום תקופת תכנית ההבראה , משרד הפנים בוחן את עמידת הרשות ביעדי התכנית ומעדכן את :סטטוס הרשות בהתאם לכללים מסוימים, ובהם - רשות שסיימה את תקופת ההבראה, ביצעה את יעדי התכנית העיקריים וגרעונה המצטבר נמוך מ- 12.5% ;לא תוגדר עוד כרשות בהבראה או התייעלות - רשות שסיימה את תקופת ההבראה אך נותרה עם יעדים עיקריים שטרם בוצעו תיוותר ;רשות בהבראה או התייעלות - רשות שסיימה את תקופת ההבראה וביצעה את יעדי התכנית העיקריים אך גרעונה המצטבר גבוה מ- 12.5% .תידון בוועדה משרדית 2.1 הבסיס החוקי וההתפתחות ההיסטורית הבסיס החוקי לתכניות ההבראה הוא סעיף140ד לפקודת העיריות6 ,ש מהווה המשך ישיר 'להחלטת ממשלה מס1475 7 (פברואר2004 ), שגיבשה מתווה כולל להתמודדות עם משבר הגירעונות החריף שפקד את הרשויות המקומיות בראשית שנות ה־2000. משבר זה התבטא באי תשלום שכר לעובדים, בהצטברות גירעונות משמעותיים ובפגיעה ניכרת ביכולת הרשויות לספק שירותים חיוניים לתושבים. בעקבותיו תוקנה החקיקה ונקבעו תקנות ונהלים חדשים שהעניקו למשרד הפנים סמכויות להפעיל תכניות הבראה מוסדרות, לצד האפשרות למנות חשבים מלווים בעלי סמכויות פ יקוח תקציבי משמעותיות . בפועל, עם השנים הפך מינוי חשב מלווה לכלי מרכזי בבקרה על התנהלותן הכספית של הרשויות, לעיתים במקביל לקיומה של תכנית הבראה .ולעיתים בלעדיה בשנת2010 ,נחתם סיכום תקציבי בין משרד הפנים למשרד האוצר בהיקף של כ־670 מיליון ש״ח, אשר נועד להסדיר את התנאים לכניסה לתכניות הבראה ואת מבנה המימון שלהן8 . :במסגרת סיכום זה נקבעו תנאי סף מצטברים לזכאות, והם • שיעור גירעון כולל העולה על17.5% ;מסך ההכנסות 5 יוסי בנבנישתי, מנהל אגף בכיר בקרה וכלכלה ברשויות המקומיות במשרד הפנים, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת10 ,בנובמבר2025 . 6 פקודת העיריות ][נוסח חדש 7 ,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה1475: פתרון כולל לגירעונות ברשויות המקומיות , 8 ,בפברואר2004 . 8 ,משרד האוצר ומשרד הפנים, סיכום תקציבי תכניות הבראה2010 . ,בתכנית הבראה הסיוע התקציבי מתבטא במענקים ובהלוואות; ובתכנית הבראה מסוג התייעלות, הסיוע התקציבי מתבסס על הלוואות בלבד בשנת2010 נחתם סיכום תקציבי בין משרד הפנים למשרד האוצר שנועד להסדיר את התנאים לכניסה לתכניות הבראה ואת מבנה המימון שלהן הבסיס החוקי לתכניות ההבראה הוא סעיף140 ד לפקודת העיריות תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm • שיעור מענק מודל9 העולה על7.5% ;מסך ההכנסות • יחס חוב (גירעון כולל ועומס מלוות) הגבוה מ־50% ;מסך ההכנסות • דירוג חברתי כלכלי נמוך מ־7 ( לא כולל7 , ;)למעט מקרים חריגים • התחייבות הרשות להעביר חובות פיגורים בארנונה למסלול הגבייה המקוצר של ;ההוצאה לפועל ;• מינוי חשב מלווה ויועץ ארגוני לליווי יישום התכנית • התחייבות.להצטרף לתאגיד מים וביוב בהתאם לחוק עוד נכתב בסיכום, כי רשויות שאינן עומדות בתנאי הסף לתכנית הבראה, יופנו לבחינת עמידתן בתנאי הסף לתכנית התייעלות, כפי שיגדירם משרד הפנים בת י.אום עם משרד האוצר רשויות העומדות בתנאי הסף של תכנית הבראה חייבות לפעול לפי הכללים הפיננסיים של ה תכנית, שקובעים כיצד הרשות תפעל לצמצום הגירעון וכיצד התכנית תמומן. ראשית, הרשות נדרשת למצות את כל האפשרויות לצמצום הגירעון המצטבר בהתאם להמלצות הבודק מטעם משרד הפנים, כולל ביצוע הסדרי חוב מרצון עם נושים ומימוש נכסים. בנוסף, החוב המתגלגל של הרשות חייב לעמוד על12.5% או פחות, מסך הכנסותיה ; אפשר לסטות מהשיעור הזה עד 3.5% לרשות בודדת, אך בסיכום שנתי של כלל הרשויות הממוצע צריך להישאר12.5% . .תכנית ההבראה יכולה להיות ממומנת מהלוואות בלבד או משילוב של הלוואות ומענקים ההסכם לכיסוי הגירעון קובע חלוקה שווה של50% מענקים ו- 50% הלוואות. רשות בודדת יכולה לסטות מהיחס הזה עד15%, אך בסיכום השנתי של כלל הרשויות הממוצע חייב להיות 50 - 50 . 10 ,נכון להיום הסיכום מ- 2010 ,עודנו תקף. לצד זאת משרד הפנים גיב ש לאחרונה נוהל חדש שאמור לטייב את הסיכום . בתוך כך, הוא נועד להסדיר מחדש את הקריטריונים לכניסה לתכנית הבראה ולהעניק .תגמול דיפרנציאלי לרשויות שיבצעו צעדי התייעלות משמעותיים זאת , במטרה לשפר את האפקטיביות של תכניות ההבראה, ליצור שקיפות והוגנות בתהליכי האישור והבקרה, ולחזק את שיתוף הפעולה בין משרד הפנים ו .משרד האוצר לדברי ,ד"ר יוסי בנבנישיתי ,מנהל אגף ארנונה ומקרקעין במשרד הפנים הנוהל הועבר למשרד האוצר , אולם עד כה טרם התקבלה ממנו תשובה . 11 ,לפי נועה שוקרון רכזת פנים באגף התקציבים במשרד האוצר, יש 9 מענק מודל של רשות מקומית הוא ההפרש בין ההוצאה המינימלית הנדרשת לה להספקת שירותים מוניציפאליים לבין הכנסתה הפוטנציאלית, בתוספת הוצאותיה על תשלומי פנסיה ופירעון מלוות, המוכרות לצורך חישוב מענק המודל. אם מענק המודל חיובי, הרשות זכאית לקבל מענק איזון, ואם מענק .המודל שלילי, היא אינה זכאית לקבל מענק איזון 10 ,משרד האוצר ומשרד הפנים, סיכום תקציבי תכניות הבראה2010 . 11 ד"ר יוסי בנבנישתי, מנהל אגף ארנונה ומקרקעין במשרד הפנים, שיחת טלפון בתאריך6 ,בנובמבר2025 . תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פערים מקצועיים בין משרד הפנים ומשרד האוצר לגבי הנוהל, ואלה צפויים ככל הנראה להיפתר במהלך שנת2026 . 12 3 . נתונים מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה למשרד הפנים בבקשה לקבל נתונים מעודכנים על סיווג הרשויות המקומיות בהתאם לקטגוריות שפורטו לעיל. הנתונים שהתקבלו מציגים חלוקה מעט שונה מן המבנה הרשמי, וכוללים את הקטגוריות האלה : איתנה, יציבה, ביניים, הבראה, הבראת התייע לות והבראה )(רשות חדשה . 13 טרם הצגת הנתונים המפורטים על הרשויות המצויות בתכניות הבראה, מובא תחילה התרשים הבא, המתאר את התפלגות הרשויות לפי כלל הקטגוריות הללו, בפילוח מגזרי . 14 בתרשים- הרשויות המעורבות נכללות בקבוצת הרשויות היהודיות, וכל סוגי תכניות ההבראה אוחדו לכדי קטגוריה אחת. בנספח ניתן למצוא את רשימת כל.הרשויות בפילוח המדרג תרשים1 : סיווג הרשויות המקומיות לפי הנוהל של משרד הפנים , 2025 מהנתונים עולה כי נכון לנובמבר2025 , 37 ,רשויות נחשבות איתנות60 ,מוגדרות יציבות 104 רשויות מוגדרות במצב ביניים, ו- 58 רשויות (כ- 22% אחוזים מהרשויות המקומיות ) נמצאות בתוכנית הבראה )(לרבות הבראה מסוג התייעלות . עם זאת, יש פערים ניכרים בין :רשויות יהודיות ורשויות ערביות במגזר היהודי יש 37 ,רשויות המוגדרות איתנות59 ,יציבות53 במעמד ביניים ו- 26 רשויות המצויות בתכניות הבראה שונות . לעומת זאת, במגזר הערבי 12 ,נעה שוקרון, רכזת פנים ושלטון מקומי באגף תקציבים במשרד האוצר, התכתבות דוא"ל9 ,בנובמבר2025 . 13 המדובר ב מסלול ייעודי המותאם לרשויות שזה עתה קמו, שאינן יציבות עדיין מבחינה ניהולית ומערכתית, ולכן נדרשות ל ליווי ותכנית הבראה מסוג אחר . 14 יוסי בנבנישתי, מנהל אגף בכיר בקרה וכלכלה ברשויות המקומיות במשרד הפנים, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת10 ,בנובמבר2025 . 37 59 53 26 0 1 51 32 0 20 40 60 80 100 120 איתנה יציבה ביניים הבראה יהודי ערבי בכל הנוגע לסיווג ,הרשויות המקומיות יש פערים בין רשויות יהודיות וערביות– בעוד הרשויות היהודיות מפוזרות לאורך כל מדרגי האיתנות, מרבית הרשויות הערביות שייכות לדרגות הביניים וההבראה 58 104 60 37 תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,התמונה שונה מהותית: אין אף רשות איתנה יש ,רק רשות אחת יציבה51 רשויות מוגדרות במעמד ביניים ו־32 .רשויות הנמצאות בתכניות הבראה ,כמו כן בעוד הרשויות היהודיות מפוזרות לאורך כל מדרגי האיתנות ,מהגבוה ועד הנמוך, הרשויות הערביות כמעט ואינן מדורגות בדרגות העליונות, ומרביתן שייכות ל דרגות הביניים וההבראה. בכך מתקבלת תמונת מצב המבליטה פערים עמוקים ביכולת הפיסקלית ובחוסן .הניהולי של הרשויות בשני המגזרים 3.1 התמקדות ברשויות מקומיות הנמצאות בסטטוס הבראה לאחר הצגת תמונת המצב הכללית של פילוח הרשויות המקומיות לפי מדרג האיתנות, חלק זה .מתמקד ברשויות המשתתפות בתכניות הבראה על- ,פי הנתונים שהועברו ממשרד הפנים58 :רשויות מקומיות מצויות כיום במסלולי הבראה שונים26 במגזר היהודי ו- 32 במגזר .הערבי במספרים אבסולוטיים, לכאורה אין הבדל משמעותי מאוד בין שני המגזרים, אולם כאשר בודקים את שיעור הרשויות בהבראה מתוך סך הרשויות באותו מגזר, מקבלים תמונה ש ונה מהותית :כ- 38% מהרשויות הערביות משתתפות בתכנית הבראה לעומת15% מהרשויות .היהודיות הנתונים המוצגים בתרשים2 להלן מתייחסים לשלושה סוגי תכניות ההבראה , נכון ל שנת2025 . חרף בקשתנו- .לא קיבלנו ממשרד הפנים את הנתונים על פני השנים האחרונות תרשים2 ,: פילוח הרשויות המקומיות בסטטוס הבראה לפי מגזר וסוג תכנית הבראה2025 מהתרשים עולה כי במגזר היהודי, מרבית הרשויות שבתכנית הבראה נמצאות במסלול הבראה מסוג התייעלות , הכולל רק הלוואות, ו אילו במגזר הערבי מרבית הרשויות שבתכנית הבראה נמצאות במסלול כללי של הבראה , כלומר מסלול הכולל גם הלוואות וגם מענקים . 8 17 1 19 13 0 5 10 15 20 25 30 35 הבראה הבראה מסוג התייעלות הבראה(רשות חדשה) יהודי ערבי בין הרשויות הנמצאות בתכניות הבראה יש26 מהמגזר היהודי ו- 32 ;מהמגזר הערבי בשיעורים– 15% מהרשויות היהודיות ,נמצאות בהבראה לעומת38% מהרשויות הערביות במגזר היהודי רווחת יותר ת כנית הבראה מסוג התייעלות ואילו במגזר הערבי רווחת יותר תכנית הבראה הכוללת גם מענקים תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מהנתונים שהתקבלו ממשרד הפנים גם עולה שישנן רשויות אשר נכנסות ויוצ אות מתכניות הבראה בתדירות גבוהה, או במילים אחרות - רשויות בתכנית הבראה כרונית . במגזר היהודי יש שתי רשויות המוגדרות כעת כרשויות בתכניות הבראה כרונית והן אליכין ובית שאן; ויש רשות אחת שהייתה כזאת בעברה - ;צפת במגזר הערבי יש שבע רשויות המוגדרות כעת כרשויות בתכנית הבראה כרונית והן :ג'סר א-זרקא, דאלית אל כרמל, טובה זנגריה, נצרת, ס ,אג'ור, ריינה שבלי אום אל ג'נם ויש רשות אחת שהייתה כזאת בעברה– בסמת .טבעון התרשים הבא מציג את סך הרשויות בכל מגזר, את שיעור הרשויות המשתתפות בתכניות .הבראה ואת המספר אשר מוגדרות כרשויות בהבראה כרונית תרשים3 ': סך הרשויות בכל מגזר, שיעור הרשויות המשתתפות בתכניות הבראה ומס הרשויות שמוגדרות כעת בהבראה כרונית , 2025 מעיון בדו"ח מבקר המדינה בנושא תכניות הבראה( 2023 ) , עולה כי שתיים מהרשויות הללו – ג'סר א- זרקא וסאג'ור – נכללו בביקורת. 15 שתיהן נכנסות ויוצאות מתכניות הבראה מבלי להצליח להגיע ליציבות תקציבית מתמשכת. מהממצאים המוצגים בדוח עול ים הסבר ים אפשרי ים לתופעת" .ההבראה הכרונית" המאפיינת אותן ראשית, רשויות אלו מאופיינות ב:חולשה מבנית עמוקה הכנסות עצמיות נמוכות, היעדר כמעט מוחלט של אזורי תעסוקה ומסחר, ושיעורי גבייה נמוכים במיוחד– גורמים שיוצרים גירעון מובנה ומתמשך שאינו נפתר באמצעות צעדים קצרי טווח ; ,שנית תכניות ההבראה החוזרות אינן נותנות מענה לבעיות היסוד: רבות מהן מתמקדות בצעדים נקודתיים או במימון לטווח קצר (הלוואות ומענקים), ואינן כוללות מהלכי עומק לפיתוח בסיס הכנסות בר- קיימא או לשיפור 15 ,משרד מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי: ביקורת פיננסית– תכניות הבראה ברשויות מקומיות , 2023 . יש רשויות הנכנסות ויוצאות מתכנית הבראה בתדירות גבוהה, ובמילים אחרות, רשויות בתכנית הבראה כרונית 26 רשויות בהבראה 15% מגזר יהודי 175 רשויות מהן: 2 בהבראה כרונית 32 רשויות בהבראה 38% מגזר ערבי 84 רשויות מהן : 7 בהבראה כרונית תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מערכי הגבייה והניהול ; ,שלישית שי פערים ביישום ובפיקוח מצד המדינה: למשל, היעדר מינוי של חשב מלווה או גובה ממונה לאורך שנים, לצד מעקב חלקי אחר עמידה ביעדי התכנית ; ,רביעית מתגלים ליקויים ניהוליים פנימיים משמעותיים ברשויות עצמן: בין היתר כשלים מתמשכים בניהול הכנסות וגבייה, היעדר סקר נכסים עדכני, רישום חלקי של נכסים לחיובי ארנונה, והתאמות חסרות בכרטיסי הבנק– באופן שמקשה לקבוע את היקף ההכנסות העצמיות .בפועל ולנהל בקרה תקציבית אפקטיבית ,שילובם של גורמים מבניים התנהלותיים ומוסדיים אלו מוביל לכך שהרשויות מצליחות לצמצם גירעונות רק באופן זמני, אך שבות במהרה למצוקה תקציבית המחייבת פתיחתה .מחדש של תכנית הבראה אמנם דוח המבקר התמקד ברשויות מקומיות מסוימות, אולם לא .מן הנמנע כי הגורמים שצוינו לעיל יכולים להיות רלוונטיים גם לרשויות אחרות בסטטוס דומה 3.2 ( ממצאים נוספים מדוח המבקר בנושא תכניות הבראה2023 ) באותו דוח מבקר המדינה משנת2023 שעסק בתכניות ההבראה ברשויות המקומיות, עמד המבקר על מאפייניו המרכזיים של כלי ההתערבות. הדוח מציין כי לתכנית ההבראה יש בסיס חוקי ברור, והיא נועדה לשמש מנגנון מוסדר להתמודדות עם מצבי גירעון מתמשך ופגיעה ביכולת הרשות המקומית לספק שירותים לתושביה. התכניות מאפשרות למשרד הפנים להציב ,לרשות יעדים מדידים, להעניק מענקים והלוואות ייעודיים, ולחייב אותה בצעדי התייעלות בהגברת גבייה ובהתאמות ניהוליות. בכך, כלי ההבראה אמור לשלב בין סיוע תקציבי לבין שינוי ארגוני ניהולי, וליצור פוטנציאל לחיזוק .החוסן הפיננסי של הרשויות המצויות בקשיים לצד ז את, הדוח מצביע ליקויים משמעותיים בתכנון התכניות, ביישומן ובהפעלת מנגנוני .הפיקוח עליהן המבקר מצא כי רבות מן הרשויות שנכללו בתוכניות לא עמדו ביעדים שהוגדרו להן ולא הצליחו להגיע ליציבות תקציבית גם לאחר קבלת סיוע ממשלתי בהיקפים נרחבים. בחלק מהתכניות לא נכללו צעדי עומק הנדרשים לשינוי מבני– כגון מימוש נכסים, התאמות ארגוניות או שיפור תהליכי עבודה – ולעיתים התכניות אף אושרו .באיחור ניכר, בחלוף חודשים מתחילת ביצוען ה מבקר מצביע גם על כשלים בליווי ובבקרה מצד משרד הפנים , ובהם היעדר מידע מרוכז על התכניות, שימוש חלקי בסמכויות פיקוח ואכיפה, ושיעורי גבייה נמוכים במיוחד בחלק מהרשויות, .שסיכלו את יכולתן להיחלץ ממצב המשבר מכלול ממצאים זה מצביע על כך שהפוטנציאל הגלום בכלי אינו ממומש במלואו, וכי נדרש חיזוק של מרכיבי התכנון, היישום .והפיקוח על מנת שתכניות ההבראה יובילו לשינוי בר קיימא המלצות המבקר נגעו הן לרשויות הספציפיות שנכללו בביקורת והן לשינויים שיש לשיטתו לבצע בכל הנוגע לפיקוח של משרד הפנים . באשר לאחרון, המבקר המליץ למשרד הפנים לבחון מדרג של פעולות ובקרות למול רשות מקומית שאינה עומדת ביעדים ולהימנע מחתימה דוח מבקר המדינה מ- 2023 בנושא תכניות הבראה בחן שתיים מהרשויות הנמצאות בהבראה כרונית. הדוח מצא כי אלה מאופיינות בחולשה מבנית (הכנסות עצמיות נמוכות, היעדר כמעט מוחלט של אזורי ;)'תעשייה וכו כן הצביע המבקר על כך שתכניות ההבראה החוזרות אינן נותנות ,מענה לבעיות היסוד כי יש פערים ביישום ובפיקוח מצד המדינה וכן ליקויים ניהוליים פנימיים ברשויות עצמן המבקר מצא כי רשויות רבות שנכללו בתכניות ההבראה לא עמדו ביעדים שהוגדרו להן ולא הצליחו להגיע ליציבות תקציבית, גם לאחר קבלת סיוע ממשלתי בהיקפים ;נרחבים ,כמו כן בחלק מהתכניות לא נכללו צעדי עומק הנדרשים לשינוי מבני תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ;על תכנית הבראה מעודכנת ומקילה לפני תום המועד שנקבע להערכה של התוכנית הקיימת להגדיל את ההכנסות העצמיות של הרשויות בחברה הלא יהודית באמצעות קביעת יעדים לפיתוח אזורי תעסוקה ותעשייה במסגרת תכנית ההבראה; לנהל מערכת מידע הכוללת רשימה שנתית של רשויות שבתכניות הבראה, משך הזמן של כל תכנית, נתונים שנתיים על היקף המענקים שניתנו לרשויות ועל ההלוואות שכל רשות מקומית נטלה בפועל בגין תכניות ההבראה שלה; לנקוט פעולות כגון הסמכת החשב המלווה גם כגובה ממונה במטרה להגדיל את שיעורי הגבייה של הארנונה ושל תשלומי חובה אחרים; ולשק ול עריכת שינויים במתכונת תכניות ההבראה לרשויות ולבחון אילו יעדים יש להציב ובאילו צעדים ואמצעים נוספים יש לנקוט כדי לסייע לרשויות המקומיות לשפר את התנהלותן התקציבית ולהגדיל את פוטנציאל ההכנסות .שלהן לפי ד"ר יוסי בנבנישתי, מנהל אגף ארנונה ומקרקעין במשרד הפנים, המשרד מפעיל כיום ,מערכת מידע ייעודית לרשויות המצויות בתכניות הבראה. עם זאת לא נמסר לנו מידע מלא לגבי היקף המידע שהמערכת מספקת, ובפרט האם היא כוללת את כלל רכיבי המעקב והניטור שעליהם המליץ מבקר המדינה . מהמענה שנתן המשרד לבקש ת הנתונים שנשלחה אליו לצורך :כתיבת מסמך זה נראה שלא בפנייתנו למשרד ביקשנו לקבל פירוט של שנות הכניסה של הרשויות המקומיות לתכניות הבראה ;)(אחד מסוגי המידע שהמבקר המליץ למשרד לאסוף לעניין זה מסר המשרד כי אין בידו לספק נתון זה. עוד צ יין ד"ר בנבנישתי כי חלק מהמלצות המבקר - ובראשן קביעת יעדים לפיתוח אזורי תעסוקה ותעשייה לשם הגדלת הכנסותיהן העצמיות של רשויות בחברה הלא יהודית- חורגות ממסגרת תכנית ההבראה במובנה הצר, ואינן מצויות בסמכותו או באחריותו הבלעדית של משרד הפנים במסגרת מנגנון זה. 16 16 ד"ר יוסי בנבנישתי, מנהל אגף ארנונה ומקרקעין במשרד הפנים, שיחת טלפון בתאריך27 ,בנובמבר2025 . תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4 . נספח : פילוח הרשויות המקומיות לפי נוהל סיווג הרשויות של משרד הפנים( 2025 ) שם רשות איתנה יציבה ביניים הבראה הבראה מסוג התייעלות אבו גוש √ אבו סנאן √ אבן יהודה √ אום אל פאחם √ אופקים √ אור יהודה √ אור עקיבא √ אורנית √ אזור √ אילת √ אכסאל √ אל בטוף √ אל קסום √ אלונה √ אליכין √ אלעד √ אלפי מנשה √ אלקנה √ אעבלין √ אפרתה √ אריאל √ אשדוד √ אשכול √ אשקלון √ באקה אל גרבייה √ באר טוביה √ באר יעקב √ באר שבע √ בוסתן אל 'מארג √ בועיננה נוג'ידאת √ בוקעאתא √ ביר אל מכסור √ בית אל √ בית אריה √ בית ג'ן √ בית דגן √ תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם רשות איתנה יציבה ביניים הבראה הבראה מסוג התייעלות בית שאן √ בית שמש √ ביתר עילית √ בני ברק √ בני עיש √ בני שמעון √ בנימינה- גבעת עדה √ בסמ"ה √ בסמת טבעון √ בענה √ ברנר √ בת ים √ ג'דידיה מכר √ ג'וליס √ ג'לג'וליה √ ג'סר א-זרקא √ )ג'ש (גוש חלב √ ג'ת √ גבעת זאב √ גבעת שמואל √ גבעתיים √ גדרה √ גדרות √ גולן √ גוש עציון √ גזר √ גן יבנה √ גן רווה √ גני תקווה √ דאלית אל כרמל √ דבוריה √ דימונה √ דיר אל אסד √ דיר חנא √ דרום השרון √ הגלבוע √ הגליל העליון √ הגליל התחתון √ הוד השרון √ תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם רשות איתנה יציבה ביניים הבראה הבראה מסוג התייעלות הערבה התיכונה √ הר אדר √ הר חברון √ הרצליה √ זבולון √ זכרון יעקב √ זמר √ זרזיר √ חבל אילות √ חבל יבנה √ חבל מודיעין √ חברון (ועדה )מוניציפלית √ חדרה √ חולון √ חוף אשקלון √ חוף הכרמל √ חוף השרון √ חורה √ חורפיש √ חיפה √ חצור הגלילית √ חריש טבריה √ טובא זנגרייה √ טורעאן √ טייבה √ טירה √ טירת כרמל √ טמרה √ יאנוח- ג'ת √ יבנאל √ יבנה √ יהוד-מונוסון √ יואב √ יסוד המעלה √ יפיע √ יקנעם עילית √ ירוחם √ ירושלים √ תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם רשות איתנה יציבה ביניים הבראה הבראה מסוג התייעלות ירכא √ כאבול √ כאוכב אבו אל- היג'א √ כוכב יאיר צור יגאל √ כסיפה √ כסרא סמיע √ כעביה טבאש חג'אג'רה √ כפר ברא √ כפר ורדים √ כפר יאסיף √ כפר יונה √ כפר כמא √ כפר כנא √ כפר מנדא √ כפר סבא √ כפר קאסם √ כפר קרע √ כפר שמריהו √ כפר תבור √ כרמיאל √ לב השרון √ להבים √ לוד √ לכיש √ לקיה √ מבואות החרמון √ מבשרת ציון √ √ מג'ד אל כרום √ מג'ד אל שמס √ מגאר מגדל √ מגדל העמק √ מגדל תפן √ מגידו √ מגילות ים המלח √ תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם רשות איתנה יציבה ביניים הבראה הבראה מסוג התייעלות מודיעין מכבים רעות √ מודיעין עילית √ מזכרת בתיה √ מזרעה √ מטה אשר √ מטה בנימין √ מטה יהודה √ מטולה √ מיתר √ מנשה √ מסעדה √ מעיליא √ מעלה אדומים √ מעלה אפרים √ מעלה יוסף √ מעלה עירון √ מעלות תרשיחא √ מצפה רמון √ מרום הגליל √ מרחבים √ משגב √ משהד √ נאות חובב √ נהרייה √ נווה מדבר √ נוף הגליל √ נחל שורק √ נחף √ נס ציונה √ נצרת √ נשר √ נתיבות √ נתניה √ סאג'ור √ סביון √ סח'נין √ ע'ג'ר √ עומר √ עיילבון √ תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם רשות איתנה יציבה ביניים הבראה הבראה מסוג התייעלות עילוט √ עין מאהל √ עין קנייא √ עכו √ עמנואל √ עמק הירדן √ עמק המעיינות √ עמק חפר √ עמק יזרעאל √ עספיא √ עפולה √ עראבה √ ערבות הירדן √ ערד √ ערערה √ ערערה בנגב √ פורידיס √ פסוטה √ פקיעין √ פרדס חנה כרכור √ פרדסיה √ פתח תקווה √ צור הדסה √ צפת √ קדומים √ קדימה צורן √ קלנסווה √ קצרין √ קרית אונו √ קרית ארבע √ קרית אתא √ קרית ביאליק √ קרית גת √ קרית טבעון √ קרית ים √ קרית יערים √ קרית מוצקין √ קרית מלאכי √ קרית עקרון √ קרית שמונה √ תכניות הבראה ברשויות מקומיות | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם רשות איתנה יציבה ביניים הבראה הבראה מסוג התייעלות קרני שומרון √ ראמה √ ראש העין √ ראש פינה √ רהט √ רחובות √ ריינה √ רכסים √ רמלה √ רמת גן √ רמת הנגב √ רמת השרון √ רמת ישי √ רעננה √ שבלי אום אל ג'נם √ שגב שלום √ שדות דן √ שדות נגב √ שדרות √ שוהם √ שומרון √ שלומי √ שעב √ שער הנגב √ שער שומרון √ )(רשות חדשה שפיר √ שפרעם √ תל אביב יפו √ תל מונד √ תל שבע √ תמר √