חומר רקע

9.12.2025 לכבוד הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי כנסת ישראל :הנדון השלכות )הצעת חוק שיפוט בתי דין דתיים (בוררות על זכויות נשים ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת מקדמת בימים אלו את הצעת חוק שיפוט בתי דין דתיים (בוררות) "התשפ ה – 2025 לקראת ה קריאה השנייה והשלישית . לנוסח ההצעה הוגש ו שתי חוות דעת נרחבות .על ידי המכון הישראלי לדמוקרטיה1 לקר א ת דיון החירום בוועדה בעניין ״השלכות הרחבת סמכויות בתי הדין הרבניים על נשים ולהט״ב לאור קידום חקיקה בנושא״ נבקש לעמוד על ההשלכות הייחודיות והחמורות של ההצעה על שוויון מגדרי ועל זכויות נשים . תמצית הצעת החוק 1. ההצעה מבקשת להעניק ל בתי הדין הרבני ים ו השרעי ים סמכות ל שמש כבוררים ,בסכסוכים אזרחיים, בתנאי שהצדדים חתמו על טופס בוררות וש לב י ת הדין יש סמכות שיפוט בענייני המעמד האישי לפחות כלפי אחד הצדדים , או שכל הצדדים הנוגעים בדבר הם תאגידים . במידה והושגה הסכמה כאמור, בית הדין הדתי יהיה רשאי לדון ולפסוק בעניי נים המובא ים לפניו .לפי הדין הדתי 2. על פי נוסח ,ההצעה אם לא צורפה הסכמת כל הצדדים להתדיין בבוררות ב פני בית הדין , מזכירות בית הדין תשלח לצד שטרם נתן את הסכמתו הודעה בנו ס ח הקבוע בתוספת ותזמין אות ו לחתום על טופס הבוררות ול הסכים לכך שבית הדין ידון בעניין. הקשיים ה מרכזיים :בהצעה חוסר יכולת להבטיח גיבוש הסכמה מדעת בקרב נשים 3. על פניו , בוררות מחייבת הסכמה חופשית ומרצון. בפועל, היכולת להבטיח גיבוש הסכמה כזו במסגרת הבוררות המוצעת .היא מוגבלת, וזאת ממספר סיבות 1 מוטה קרמניצר , ענת טהון אשכנזי, עמיר פוקס, דפני בנבני ס טי, חוות דעת – הרחבת סמכויות בתי הדין ( הדתיים היא פגיעה בשלטון החוק, המכון הישראלי לדמוקרטיה3.11.2024 :), ניתן למצוא באתר המכון committees/56924 - https://www.idi.org.il/knesset ; ענת טהון אשכנזי ודפני בנבניסטי, חוות דעת )משלימה בנושא שאלת ההסכמה מדעת בנוסח המעודכן של הצעת חוק שיפוט בתי דין דתיים (בוררות ( מטעם יו״ר ועדת חוקה, חוק ומשפט, המכון הישראלי לדמוקרטיה30.6.2025 :), ניתן למצוא באתר המכון arbitration.pdf - courts - religious - of - jurisdiction - of - https://www.idi.org.il/media/28515/bill . 4. ראשית, חשש להיעדר רצון חופשי עולה במקרים בהם קיימים פערי כוח ות בין הצדדים. כך, למשל, מעסיק עשוי לחייב עובדת, כתנאי להעסקתה, להסכים מראש בחוזה שכל מחלוקת שתתעורר תידון בבית הדין הדתי. בדומה, משכיר דירה יכול לחייב שוכרת להסכים לתניה דומה בחוזה השכירות. במקרים מסוג זה הצד החלש במערכת היחסים עלול לחוש לא בנוח לסרב לדיון בבית הדין הדתי. הדבר מעלה חשש לכפיית הליך הבוררות על צדדים חלשים, ואף לכפייה דתית, הסותרת את ה זכות ה בסיסית לחופש מדת .במדינה דמוקרטית 5. שנית, מתעורר חשש ממשי להסכמה בהיעדר רצון חופשי כאשר מדובר באדם או אישה המשתייכים ל ,קהילה דתית. כך עלול להתקיים מצב בו הסכמה להתדיי ן בפני הערכאה הדתית תנבע כתוצאה מלחצים משפחתיים, חברתיים או קהילתיים שידרשו לעמוד בפני,הדין הדתי במקום בפני מערכת המשפט .האזרחית2 החשש חמור במיוחד .לגבי נשים, הנמצאות לא פעם במצב של פערי כוח משמעותיים בקהילות דתיות דרישת ההסכמה, ש לכאורה נועדה להגן על קהלים שאינם מעוניינים להישפט לפי דין תורה, לא מספקת פתרון ראוי לבעיה . ההיפך הוא הנכון: ההצעה עלולה לאפשר לצדדים לכפות את הדין הדתי תוך ניצול פערי כוח ומעמד, ותוך פגיעה באוטונומיה .של הפרט 6. החשש הקיים ממילא לפיו לא תתגבש הסכמה מדעת, חל באופן כפול ומכופל ביחס ל אוכלוסיית הנשים. זאת לאור העובדה כי נשים ,ממילא סובלות משכר נמוך יותר ועובדות פעמים רבות בתחומי תעסוקה כדוגמת מקצועות הטיפול, שאין בהם יכולת מיקוח גבוה, ו גם אפשרויות ה תעסוקה הן מוגבלות. החשש הינו כי בעיקר עבור עובדות בשכר נמוך המועסקות לדוגמא כסייעות וכגננות בגני ילדים ברשתות חרדיות – לא .תהיה אפשרות מעשית להתנגד לתניית בוררות, ודאי לא כזו המפנה לדין הדתי3 עובדה זו מגובה במקרים שנדונו בבתי הדין לעבודה, ובהם נמצאו הפרות בוטות של דיני העבודה במסגרות העסקה של עובדות חינוך ברשתות חינוך חרדיות, כדוגמת ניכויי ,שכר מעובדות בשכר מינימום בחזות של 'תרומת מעשר', הלנות שכר חוזרות ונשנות .איסור על התאגדות, ויתור על תגמול עבור שעות נוספות ועוד4 פעמים רבות, על אף ההפרות הבוטות, אחוז ניכר מהעובדות חתמו בעל כורחן על חוזה העסקה, בשל חששן 2 לדיון בנושא שאלת ההסכמה מדעת והרצון החופשי כאשר מדובר בחברה דתית, ראו: נויה רימלט ״המשפט כסוכן של רב - תרבותיות: על אוטופיה ומציאות בפרשת ההפרדה באוטובוסים״ משפטים מ" ב 773 , 815-814 ( 2012 .) 3 בשנתון החברה החרדית לשנת2022 המתפרסם על ידי המכון הישראלי לדמוקרטיה עולה כי שכרן החודשי של נשים חרדיות (העומד על7,677 ) הינו נמוך באופן משמעותי ביחס לשכרן של₪נשים לא חרדיות (העומד על 10,453 ₪ ) ובפער משמעותי משכרם של חרדים ( 8,529 ₪ )ולא חרדים ( 16,024 ₪ ) כאחד :(ראו https://www.idi.org.il/haredi/2022/?chapter=46896 .)פערי שכר דומים ניתן למצוא בקרב נשים ערביות, כפי שעולה מ שנתון החברה הערבית לשנת 2021 של המכון הישראלי לדמוקרטיה :(ראו https://www.idi.org.il/books/39381 ) . מכאן עולה כי כוחן של העובדות הינו נמוך יותר ופגיעה בזכויות שלהן עלולה לה ותיר אותן בשכר נמוך עוד יותר. 4 תביעות לדוגמא בהן פסקו בתי הדין לעבודה כי תניית ויתור על זכויות מגן אשר נכפו על גננות וסייעות ברשת גני הילדים של אגודת ישראל אינן תקפות: ע"ע203/09 רשת 'הגנים של אגודת ישראל נ בוסי ואח ,' (פורסם בנבו, 2.10.2011); ע "ע35688-02-11 'קראוט נ' אגודת ישראל ואח ( 16.12.2014 .) .מפני הקלון החברתי שעלול להיות מוטל עליהן, אם יסרבו לחתום על תנאים מסוימים משזהו מצב הדברים, עולה חשש כבד כי לנשים רבות לא תהיה אפשרות ממשית לסרב לתנאי המחייב בוררות בבית דין דתי. הצרוף של מגדר, חולשה כלכלית ולחץ חברתי יוצר מצב דברים של "הסכמה" בתנאים של חוסר הוגנות מובהק , המרוקנים את ה״הסכמה״ מכל תוכן . 7. ,בנוסף האפשרות הקיימת בהצעת החוק להגיש בקשה לקיום בוררות בבית דין דתי על ידי צד אחד בלבד, שלאחריו תישלח לצד השני הודעה רשמית ממזכירות בית הדין ,הדתי יכולה להתפרש כזימון משפטי מחייב , בייחוד שההודעה מגיע ה במסמך הכולל את סמל מדינת ישראל . 8. לכל אלה יש להוסיף כי הסמכות הייחודית הנתונה לבתי הדין הרבניים בתחום דיני המעמד האישי, יכולה להרתיע נשים מפני סירוב לזימון בית הדין. למעשה, האפשרות לנהל הליך אזרחי בבית הדין הדתי עלולה להפוך לכלי ניגוח עבור הצדדים בהליכים בענייני המעמד האישי . בתי הדין הדתיים אינם מבטיחים שוויון בעבור נשים 9. בניגוד לבתי המשפט האזרחיים ומוסדות הבוררות השונים במדינה, בבתי הדין הרבניים מכהנים דיינים גברים בלבד . 5 במדינה דמוקרטית, מצב שבו נשים פסולות לשיפוט מהווה, כשלעצמ ו , פגיעה קשה בשוויון; לא כל שכן, הרחבת הסמכות של בתי .דין אלה לדון כבוררים גם בענייני ממונות 10 . יתר על כן, הדין הדתי, כפי שהוא מיושם בפסיקות בתי הדין הדתיים , מגלם בתוכו אפליה מובנית כלפי נשים. כך למשל, לפי דין תורה נשים פסולות לעדות (ומכאן שבנוסף .)לפגיעה בזכויות "מהותיות", מתקיימת גם פגיעה בזכויות דיוניות,ואכן כאשר נציג בתי הדין הרבניים נשאל בוועדת החוקה מה יהיה דין עדות נשים , תשובתו הייתה "לא תכפה נשים על הדין הדתי" . 6 תשובה זו מרא ה כי עמדת בתי הדין הרבניים אינה עומדת בפני שינוי והאפשרות להרחבת סמכויות של בתי הדין הללו, רק תרחיב ותעמיק את .האפשרויות המפלות כלפי נשים 11 . בנוסף, פסיקות רבות של בתי הדין הרבניים בנושא דיני המעמד האישי, דוגמת תביעת גט ומזונות, גילמו בתוכם לאורך השנים אפליה ממוסדת כנגד נשים. 7 12 . יש להדגיש כי כבר כיום, בשל הענקת סמכויות לבתי הדין הדתיים בנושאים של נישואין וגירושין, הגישה מדינת ישראל הסתייגות מסעיף16 לאמנה לביעור אפליה כלפי נשים 5 הצעות למינוי נשים לבית הדין הרבני ,בדרך של הצעת חוק פוט יש בתי דין רבניים (נישואיו וגירושין ) (תיקון- מינוי )נציגת ציבור נדחו בעבר (ראו לד וגמ א : הצ״ח /פ24/2091 ; הצ״ח /פ20/4562 .) 6 ( ,פרוטוקול ועדת חוקה, חוק ומשפט10 ביוני2025 ,) עמ׳62 . 7 ראו :, לדוגמא רות הלפרין - קדרי ״הבניית המגדר בדיני נישואין וגירושין בהלכה״ תלפיות 22 ( 2000 .) ( של האו"םCommittee on the Elimination of Discrimination against Women ,) .שנועד להבטיח שוויון מלא לנשים ביחס לנישואין, גירושין ואחריות הורית הסתייגותה של מדינת ישראל נבעה מן ההכרה כי מערכת הדינים הדתית איננה יכולה להבטיח שוויון בנושאים אלו. הרחבת הסמכויות לבתי הדין הדתיים בנושאים נוספים מעבר להיבטים של נישואין וגירושין, עלול ה לחייב את ישראל למסור הסתייגות נוספת מהתחייבותה להסכם זה ולהסכמים בינלאומיים נוספים. בכך מרחיקה ישראל את עצמה ממשפחת המדינות הדמוקרטיות בנושא שיש לו חשיבות עליונה– קידומו של שוויון מגד .רי כערך ראשון במעלה השוואת מעמדו של פסק בורר לפסק דין תשלול פיקוח של ערכאות אזרחיות על בוררויות 13 . ( בדיון האחרון שהתקיים בוועדת החוקה2.12.2025 ), היועץ המשפטי של בתי הדין הרבניים ביקש לעגן בהצעת החוק הוראה שלפיה פסק בוררות של בית דין דתי לא יידרש ל אישור של בית משפט אזרחי לשם קבלת תוקף של פסק דין , אלא ״דין פסק .בורר כדין פסק דין״ בקשה זו מחדדת כי מודל הבוררות המוצע בהצעת החוק מבקש ליצור הליך הדומה– במהות ובפרוצדורה– להליך שיפוטי מלא המתנהל בבתי הדין .הדתיים 14 . בפרט, בהיעדר הליך של אישור פסק הבוררות בבתי משפט אזרחיים לא תהיה ערכאה אזרחית שתוכל לוודא– כעניין שבשגרה, ולא רק באמצעות עתירות לבג״ץ או הליך מצומצם של ביטול פסק הבוררות– כי הליכי הבוררות מבטיחים את ההגנה על זכויות נשים ועולים בקנה אחד עם .חוקי המדינה פגיעה בזכויות מהותיות של נשים 15 . סעיף3 (ב) להצעת החוק קובע רשימה מצומצמת של חוקים שיהיו ״מוגנים״ מפני פגיעה בהליך הבוררות בפני בית הדין הדתי. רשימת החוקים הקיימת בהצעת החוק רחוקה מלהיות ממצה . כך, לא מצוינים במפורש חוקים מרכזיים שמגינים על זכויות נשים ושהדין הדתי חייב לסגת מפניהם, כדוגמת חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה , התשמ"ח – 1988 ו חוק שכר שווה לעובדת ולעובד ,התשנ "ו– 1996 . היעדרם של חוקים אלה מעורר .חשש ממשי לפגיעה בזכויות מהותיות של נשים בהליכי בוררות בפני בית הדין הדתי 16 . גם הקביעה כי פסיקת בית הדין הדתי לא תפגע בזכות מהותית מכוח ״הוראות כל דין החלות על אף כל ויתור והסכם נוגד ״ (סעיף3 ()(ב5 )) להצעת החוק אינה מקלה על החשש ואינה מבטיחה הגנה על כל זכויות היסוד. כך, לדוגמא, בתי הדין הדתיים יוכלו לדון במסגרת בוררות במקרים שבהם הטרדה מינית עומדת ברקע לפיטורין, או במקרים של התעמרות על רקע נטייה מינית במקום העבודה , גם אם זו אינה עילת הסכסוך בין הצדדים. 17 . ,כתוצאה מכך, הדין הדתי עשוי לגבור בפועל על זכויות מהותיות של נשים. בנוסף מכיוון שזוהי רשימה שאינה ממצה– גם אותם גורמים שהביעו את הסכמתם לבוררות במסגרת בית הדין הדתי, לא יוכלו לוודא כי זכויותיהם מוגנות וכי לא ייפסק בפסק הבוררות, בניגוד לחוקי המדינה . בדומה, גם הדיינים שישבו בבוררות לא בהכרח ידעו .על אילו זכויות הם מחויבים לשמור, והם עלולים לפגוע בזכויות מהותיות של נשים הצעת החוק מנצלת את מנגנון הבוררות בניגוד לרציונל שלו במוסד שבאופן מובנה פוגע בנשים 18 . בוררות נועדה להיות הליך פרטי, גמיש ומהיר המתקיים מחוץ לבית המשפט ,ו שבו .הצדדים יכולים להשפיע על ההליך, לדוגמא, בדרך של בחירת הבורר ועיצוב כללי הליך בהסדר המוצע מתרחש ההיפך הגמור : • הבוררות בבית דין הרבני תתקיים במקום , שבו בהגדרה יושבים דיינים גברים בלבד ואין בו נשים דיינות (גם בבית הדין השרעי ישנ ה )קאדית אחת בלבד . יש בכך ,אפליה מגדרית ממוסדת ש מתעצמת מכיוון שהדיינים יוסמכו לקבוע את ;גודל וזהות הרכב הבוררים • ההליך יהיה כפוף לסדרי הדין הדתיים שאינם מבטיחים שוויון מהותי או דיוני לנשים ; • לא יהיה צורך באישור של פסק הבוררות על ידי בית דין אזרח י, כך ש כמעט ו לא תהיה ביקורת שיפוטית אזרחית על הפסק באופן שיבטיח את ההגנה על זכויות נשים ואת הלימתו ל חוקי המדינה . 19 . הצעת החוק סוטה,, לכן בחדות מהרציונל של מוסד הבוררות . יתר-על- ,כן היא יוצרת מסלול עוקף שמחליש את ההגנות הפרוצדורליות והמהותיות לנשים, ועלול למסד מצב .שבו נשים מסוימות יוסללו להליך דתי שאינו שיווני מטבעו הצעת החוק עומדת בניגוד ל מגמה הבינלאומית ב בוררות לפי דין דתי 20 . במשפט המשווה לא מצאנו מדינות דמוקרטיות שבהן מוסדות שיפוט ממלכתיים מוסמכים לערוך בוררות על פי הדין הדתי .הסיבה הראשונה לכך היא שבמדינות דמוקרטיות אין בתי דין דתיים רשמיים הדומים באופיים לאלה הקיימים בישראל . הסיבה השנייה ,והיא לב העניין ,אינה רק מבנית אלא נורמטיבית :בוררות על בסיס הדין הדתי נחשבת ללגיטימית רק כאשר כל הצדדים הנוגעים בדבר נתנו את הסכמתם האמיתית והחופשית להליך .מכיוון שקיים חשש כי שילוב הבוררות במסגרת ממלכתית עלול לטשטש את גבולות החובה ,והבחירה ולהגביר את הסיכון הש הסכמה לא תהיה מלאה וחופשית , בעיקר בקרב נשים , לא ניתן לערבב בין מוסדות המדינה לבין בוררות על בסיס דתי . 21 . דוגמא מרכזית לכך מצויה במחוז אונטריו בקנדה .בשנת 1991 נחקק חוק בוררות שהתיר למוסדות דתיים פרטיים לערוך בוררות לפי הדין הדתי .בראשית שנות ה - 2000 החלו ארגונים אסלאמיים להציע בוררות שמבוססת על הדין האסלאמי , והם אף העידו כי מצופה מכל ״המוסלמים הטובים״ להביא סכסוכים משפחתיים לפני מוסד דתי בלבד . ,בהמשך הוקמה ועדה ממשלתית שדנה ב שאלה האם ניתן לקבל הסכמה אמיתית וחופשית לבוררות דתית ,בייחוד ביחס לנשים וקהילות דתיות סגורות . בסופו של יום ,הוועדה הציעה להתיר בוררות בבתי דין דתיים רק בכפוף למגבלות נוקשות כגון ביקורת שיפוטית על החלטות בוררות , פיקוח הדוק על מוסדות בוררות , ודרישה כי ההחלטות יהלמו את החוקה הקנדית ואת דיני המשפחה של אונטריו .למרות המלצות אלה ,בשנת 2005 תוקן החוק ונאסר ה בוררות על בסיס הדין הדתי . 8 יודגש כי המקרה הקנדי עסק בבוררות פרטית בלבד בסוגיות של דיני משפחה , ולמרות זאת , הוחלט כי הקושי בהבטחת הסכמה מדעת גובר על היתרונות שבהסדר. 22 . ,אם כן במדינות דמוקרטיות שבהן קיימת בוררות דתית, היא מתקיימת במוסדות פרטיים בלבד, ו תחת מגבלות מחמירות ,ובהן :דרישת הסכמה חופשית של שני הצדדים להליך ;חובה שהפסיקה תהלום את הדין המדינתי ;מתן זכות ערעור על פסק הבוררות לבתי המשפט המדינתיים בשל עילות מסוימות .אף במצבים אלו מתנהל שיח ציבורי נרחב על החשש מהיעדר רצון חופשי ,במיוחד של נשים ואוכלוסיות מוחלשות . 9 סיכום 23 . הצעת החוק– שמעניקה סמכויות נרחבות לבתי הדין הרבניים והשרעיים לדון בעניינים אזרחיים בבוררות – עלולה לפגוע בזכויות נשים . היא אינה מבטיחה גיבוש של הסכמה מדעת להליך . במובן רחב יותר, הביטוי ״הסכמה מדעת״, שיש לו חשיבות רבה בשיטת .המשפט, מאבד ממשמעותו ומערכו בתי הדין הדתיים אינם מבטיחים שוויון בעבור 8 Arbitration Using Sharia Law in Canada: A Constitutional and Human Shirish P. Chotalia, Based Arbitration: Friend or - Faith . F. (2006); Caryn Litt Wolfe, ONST , 15 C Rights Perspective An Evaluation of Religious Arbitration Systems and Their Interaction with Secular - Foe Religious Tribunals and the Ontario . 427 (2006); Shelley McGill, EV L. R ORDHAM , 75 F Courts 53 (2005). Y ’ OL . P OC , 20 J.L. & S Arbitration Act, 1991: The Catalyst for Change 9 :לדוגמאBased Arbitration Evaluated: The Policy Arguments For and - Faith Michal J. Broyde, 340 (2018) ELIGION , 33(3) J. L. & R Against Religious Arbitration in America . Broyde הוא חוקר מרכזי בתחום, והוא מרבה לכתוב על בוררות לפי הדין הדתי בארה״ב. ככלל, הוא אינו מתנגד לסוג כזה של בוררות (כאשר הוא בוחן רק בוררות פרטית ולא בוררות מטעם מוסד ממלכתי), אך הוא טוען שכדי שפסק בוררות יכובד בערכאה חילונית, ההליך צריך לעמוד בסטנדרטיים שיבטיחו ש הוא הוגן בעיני החברה והמשפט החילוניים. בין היתר, הוא טוען כי הליך הבוררות צריך לקבוע פרוצדורות מפורטות וקבועות ולכלול מנגנון ערעור פנימי; הרכב הבוררים צריך לכלול גם עורכי דין ואנשי מקצוע ( אחרים כדי לספק מומחיות בנושאי משפט חילוני ובנושאים עסקייםMulticultural Michael J. Broyde, 17 , ADR and Family Law: A Brief introduction to the Complexities of Religious Arbitration CARDOZO J. CONFLICT RESOL. 793 (2016)). נשים , הן מבחינה מהותית והן .מבחינה פרוצדוראלית ומכאן, שההצעה אינה מתיישבת .עם הזכות לשוויון, שהיא מערכי היסוד של השיטה המשפטית שלנו לכל אלה יש להוסיף כי החשש לפגיעה באוכלוסיית הנשים אינו עומד בחלל ריק, אלא הוא מצטרף למציאות הכללית של אפליה כנגד נשים שהחריפה בעת האחרונה, ובנוסף הוא מתחבר למגמה של חקיקה המרחיבה ס את מכויות בתי הדין הרבניים . בברכה, פרופ' מוטה קרמניצר עו"ד ענת טהון אשכנזי ד"ר עמיר פוקס עו"ד דפני בנבניסטי המכון הישראלי לדמוקרטיה