חומר רקע
11
7 5
ג
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪
ספטמבר2025
מלחמת חרבות ברזל הובילה לפגיעה חמורה וחסרת תקדים בעורף הישראלי. בעקבות ירי מאסיבי של טילים
ורקטות לשט
ח ישראל מכמה חזיתו
ת
,לחימה מאות אלפי תושבים נאלצו לעזוב את בתיהם מעשרות יישובים
;בשני חבלי ארץ בצפון ובדרום
מאות אלפי חיילי מילואים גויסו לשירות מילואים ממושך;
בעלי עסקים נקלעו
לקשיים; תושבים רבים נפגעו באורח משמעותי-
פיזית ונפשית; התגלו קשיים בהפעלה מלאה ורציפה של
מערכת החינוך בקר
ב האוכלוסייה המפונה ועוד .
יצוין כי
הביקורת נערכה במהלך מלחמת חרבות ברזל אך המלצותיה יפות גם ל מבצע""עם כלביא , במהלכו
נאלצו תושבים רבים נוספים לעזוב את בתיהם.
הממשלה מופקדת על ניהול ענייני המדינה ואחראית להיערך לחירום ולהעניק שירותים לציבור בכל תחומי
החיים בתקופת המלחמה. האתגרים שהציבה מלחמת חרבות ברזל לפני גופי הממשלה היו כבדי משקל בזירה
האזרחית. משרדי הממשלה נדרשו להוביל, לנהל ולתאם בתקופת המלחמה פעולה מערכתית ובין-
.ארגונית
אתגרים אלו הצריכו ניהול-
על של פעולות גופי הממשלה, על ידי גורם ממשלתי בעל סמכות ואחריות לתכלל
את פעילות הגופים הממשלתיים בתחומים האזרחים כדי להבטיח שכל אחד מהתחומים האזרחיים ימשיך
.לתפקד ברציפות וכי יינתן המענה הממשלתי הנדרש לציבור
רוחב הירי עה ומורכבות המענה האזרחי שנדרשת הממשלה לספק בעת מלחמה יכול ללמד הן על חשיבותה
.של ההיערכות המוקדמת לנושא, והן על ההכרח ברמה תפקודית גבוהה לאחר פרוץ מלחמה
ראש הממשלה ה-
37
,, אשר כיהן בתפקיד זה בתקופת הביקורת
היה מר בנימין נתניהו . מר נתניהו כיהן בתפקיד
ממרץ2009
ועד למועד סיום הביקורת, למעט בתקופה של כשנה וחצי (מיוני2021
ועד דצמבר2022
). מיוני
2021
ועד יוני2022
מר נפתלי בנט כיהן בתפקיד ראש הממשלה. מיולי2022
ועד דצמבר2022
מר יאיר לפיד
כיהן בתפקיד ראש הממשלה. י שר הביטחון בממשלה ה-
37
ו הי
מר יואב גלנט, שכיהן בתפקיד מדצמבר2022
ועד נובמבר2024
,
וממועד זה- מר ישראל כץ
. שר האוצר בממשלה ה-
37
היה מר בצלאל סמוטריץ, שכיהן
בתפקיד מדצמבר2022
ועד למועד סיום הביקורת. מנכ"ל משרד ראש הממשלה (משרד רה"ם) בתקופת
הביקורת היה מר יוסי שלי, אשר כיהן בתפקיד מינואר2023
ועד למועד
.סיום הביקורת מנכ"ל משרד האוצר
בממשלה ה-
37
היה מר שלומי הייזלר, שכיהן בתפקיד מינואר2023
.ועד למועד סיום הביקורת ראש רשות
החירום הלאומית במשרד הביטחון (רח"ל) בתקופת הביקורת היה תת-
אלוף (במילואים) יורם לרדו, אשר כיהן
בתפקיד מאוקטובר2020
. מפקד פיקוד העורף (פקע"ר) בתקופת הביקורת היה אלוף רפאל דוד מילוא, אשר
כיהן בתפקיד מיולי2022
. בשנת2020
כיהן מר מאיר בן-
שבת כראש המל"ל עד אוגוסט2021
; ד"ר איל חולתא
כיהן כראש המל"ל מאוגוסט2021
עד ינואר2023
; ומר צחי הנגבי מכהן כראש המל"ל מינואר2023
ועד למועד
סיום הביקורת.
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
תקציר
12
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
.להלן דוגמאות לתחומי הטיפול הנדרשים בתחום האזרחי במלחמה
דוגמאות לנושאים הנכללים בתחום האזרחי במלחמה
" על פי המיזם "כל זכות" ואתרGOV.IL
.", בעיבוד משרד מבקר המדינה
13
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
במשך
יותר מ-
17
שנים
0
החלטות
רק
2
עובדים
הממשלה לא השלימה את
הפעולות להסדרת הסמכויות
לניהול הטיפול בעורף בשעת
חירום
של פורום המנכ"לים של
משרדי הממשלה, בראשות
מנכ"ל משרד רה"ם ב-
27
דיונים שקיים, בשלושת
החודשים הראשונים של
המלחמה
נקלטו לעבודה במשל"ט
האזרחי (וגם זאת רק בינואר
2024
)
-
גוף שאמור היה
לשמש המטה האופרטיבי
לניהול התחום
האזרחי
במלחמה
כ-
2.5
חודשים
רק 5
ישיבות
לא
הייתה
תקופת פעילות המשל"ט
האזרחי, עד שנסגר, בעיצומה
של המלחמה מבלי שהצליח
למלא ייעודו
קיים
הקבינט החברתי-
כלכלי שמונה
לטפל
בהיבטים האזרחיים הנוגעים
במלחמה, במהלך שנה של
מלחמה
בידי הממשלה ומשרדי
הממשלה תמונת מצב
לאומית מלאה בכל הנוגע
לניהול האזרחי במהלך
המלחמה
48
93
מיליון ש"ח
מוקדי חירום טלפוניים הופעלו
על ידי33
גופים ממשלתיים
(נכון לאפריל2024
) ללא מוקד
מידע אחוד וללא תיאום במתן
השירות הממשלתי לאזרח
עלות הקמפיינים שפרסמו
27
גופים ממשלתיים
בארבעת החודשים
הראשונים למלחמה ללא
תיאום קמפיינים אחודים
ורוחביים
בחודשים
ינואר
עד מאי2024
ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא
הניהול הממשלתי של
התחום האזרחי במהלך המלחמה , וזאת כחלק מהביקורת הכוללת על תפקודם של הדרג
המדיני והדרג המקצועי . נבדקו צורכי הציבור על רקע מלחמת חרבות ברזל; פעולות הממשלה
למינוי גוף מרכזי לניהול התחום האזרחי על רקע לקחי מלחמת לבנון השנייה; הטלת האחריות
לניהול התחום האזרחי על ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי-
)כלכלי
ופעולותיו
;למימושה מימוש
האחריות של מטה משרד ר
אש הממשלה (משרד ר
ה"ם)
במלחמה ; ותשתית
המידע שעמדה לרשות משרד רה"ם לצורך קבלת החלטות בנושא.
פרק נוסף בביקורת נוגע
להיבט הפיזי של המרכז לניהול משברים במשרד רה"ם, והוא יוצג בנפרד מדוח ביקורת זה.
הביקורת נערכה בעיקרה במשרד רה"ם, לרבות מזכירות הממשלה והמטה לביטחון לאומי
(ה
מל"ל). בדיקות השלמה נערכו ב( רשות החירום הלאומית במשרד הביטחון
רח"ל,)
במשרד
האוצר, במערך הדיגיטל הלאומי, בלשכת הפרסום הממשלתית ו."במיזם "כל זכות
14
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
עיקרי הליקויים שעלו בביקורת
15
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
אי-
)מינוי גוף מרכזי לניהול התחום האזרחי בשעת חירום (לפני המלחמה
•
במשך17
שנים, מאז מלחמת לבנון השנייה ועד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, הממשלה לא
השלימה את הפעולות להסדרת הסמכויות והאחריות המתאימות לניהול הטיפול בעורף. אומנם
הממשלה הטילה בשנת2007
על שר הביטחון אחריות-
,על לטיפול בעורף בכלל מצבי החירום
לרבות בעת מלחמה, אך לא ה ,וקנו לשר הביטחון, ומכוחו גם לגופים הרלוונטיים במשרד הביטחון
או לכל גורם אחר, הסמכויות לניהול המאמץ האזרחי בשעת חירום, ובכלל זאת הסמכות לתת
.למשרדי הממשלה הוראות בכל הנוגע להיערכות לחירום ולניהול הטיפול בעורף בשעת חירום
כל זאת אף שבמשרד הביטחון
ובצה
"ל
פועלים גופים העוסקים בהיבטים שונים של הנושא-
רח"ל, ועדת מל"ח עליונה ופקע"ר, ואף על פי שהחסרים בהסדרת התשתית הנורמטיבית לטיפול
בעורף בעת חירום הועלו בשלושה דוחות של מבקר המדינה מהשנים2015
-
2020
.
בהיעדר גוף
בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף בעת
מלחמה, נפגעת במישרין יכולת
.הממשלה לספק את צורכי התושבים בזמן מלחמה
גם פעילותם של משרד הביטחון, המשרד לביטחון לאומי והמל"ל
במהלך השנים שקדמו
למלחמה לא הובילה לעיגון מחייב של הסדרה כוללת ונאותה שנותנת מענה על כלל הפערים
.בתחום ניהול ההיבטים האזרחיים בשעת חירום
•
ראש הממשלה מר בנימין נתניהו, אשר כיהן בתפקיד זה ממרץ2009
ועד פרוץ המלחמה (למעט
בפרק זמן של כשנה וחצי מיוני2021
ועד
דצמבר2022
, שבו כיהנו ראשי הממשלה
מר נפתלי בנט
ומר יאיר לפיד, אשר אף הם לא פעלו להסדרת הנושא )
ובמצטבר- במשך כ-
13
שנים, מחויב
היה לפעול להבטחת מענה על כלל החסרים המשמעותיים בהסדרים בתחום של ניהול ההיבטים
האזרחיים של הטיפול בעורף בעת חירום-
חסרים מהותיים .וחיוניים שלא הוסדרו זה שנים
פעולת גופי החירום במהלך המלחמה
•
בפעילות גופי החירום שפעלו תחת משרד הביטחון-
רח"ל ופיקוד העורף (פקע"ר), במגבלת
סמכויותיהם-
לא היה מענה על כלל הפערים שעלו מיד עם פרוץ המלחמה. לפיכך לא מומשה
"אחריות-
על" לטיפול בעורף בכלל מצבי
החירום, לרבות בעת מלחמה. המדובר
במחדל
ש
נמשך
שנים
;רבות
הוא
נוגע
לתחום ההיערכות לחירום שחשיבותו ראשונה במעלה ;מבקר המדינה
התריע עליו בשורה של דוחות
;במשך שנים
עקב המחדל
נפגע המענה הממשלתי בתקופת
המלחמה. כתוצאה מכל אלו בפרוץ מלחמת חרבות ברזל הממשלה נדרשה לעס וק במינוי גורם
.שיוביל ויתכלל את הפעולה האזרחית, בלא שהוכנה התשתית לפעולתו טרם המלחמה
•
על רקע החסר החמור במינוי גוף ממשלתי בעל
סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף ,
בולטת רח"ל-
רשות החירום הלאומית-
יחידת מטה אשר הוקצו לה משאבים בהיקף של573
מיליון ש"ח במשך שש שנים, ובממוצע לכל אחת מחמש השנים הקודמות למלחמה-
כמעט80
מיליון ש"ח בשנה. תקציביה של רח"ל פחתו במידה ניכרת במהלך השנים והיקף כוח האדם
המועסק ברח"ל הצטמצם. פעילותה של רח"ל בשעת חירום מצומצמת, ועיקרה, בהתא ם
לסמכויותיה ערב פרוץ מלחמת חרבות ברזל-
,מילוי משימות מטה במסגרת משרד הביטחון
16
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
ומשכך אינה מהווה גורם לאומי, כשמה, ואינה מהווה גוף חירום לאומי בעת חירום המנהל את
ההיבטים האזרחיים של הטיפול בעורף . לא הוטלה על רח"ל או על כל גורם אחר מטעם
הממשלה או מטעם שר הבי טחון אחריות וסמכות לתאם בזמן חירום את כלל פעילות משרדי
.הממשלה והגופים השונים, וממילא רח"ל לא עסקה בכך
•
פקע"ר ,
גוף בעל משאבים גדולים ביותר (בכלל זה-
משאבי כוח אדם, בשל סמכותו לגייס
מילואים בעיתות חירום), אשר
מופקד על ההתגוננות האזרחית ו אשר אמון על התמיכה בעורף
האזרחי בזמן חירום , ונדרש בידי הממשלה להקצות כוח אדם לתמיכה בפעולות רח"ל בכל הנוגע
,לקליטת מפונים במתקנים
לא נתן מענה על צורכיהם של המפונים ותפקיד נציגיו באתרי המפונים
לא היה ברור .פקע "ר
התמקד בפינוי אוכלוסייה, במיגון וב
הנחיית
.הרשויות המקומיות
אי-מימוש תפקידו של הקבינט החברתי-
כלכלי לטפל בהיבטים האזרחיים במלחמה
•
בשבועיים הראשונים שלאחר פרוץ המלחמה הממשלה קיבלה החלטות להסמיך את הקבינט
החברתי-
כלכלי לניהול ההיבטים האזרחיים של הטיפול
בעורף בעת מלחמה, בריכוז
של מנכ"ל
משרד
רה "ם ובתיאום הריכוז עם מנכ"ל משרד
האוצר , ולאחר מכן ,בריכוז משל"ט אזרחי. אולם
.כל החלטות הממשלה בנושא לא יושמו באופן ממשי, לא השיגו את תכליתן ולמעשה התפוגגו
•
.המערך שקבעה הממשלה להובלה של הטיפול בהיבטים האזרחיים של המלחמה לא פעל
כשבוע לאחר פרוץ המלחמה (ב-
15.10.23) הסמיכה הממשלה את הקבינט החברתי-
,כלכלי
.בראשות שר האוצר, לטפל בכל ההיבטים האזרחיים של המלחמה לשר האוצר הוקנתה הסמכות
לכנס את הקבינט, לקבוע את סדר יומו ולנהל את דיוניו לצורך קבלת החלטות . בהמשך החליטה
הממשלה (ב-
25.10.23
) להסמיך את שר האוצר להקים מרכז שליטה (משל"ט) אזרחי כזרוע
ביצוע של הקבינט אשר תרכז את עבודת הקבינט והטילה עליו בין השאר לתאם, לתכלל ולגבש
תמונת מצב אל מול משרדי הממשלה והגורמים הרלוונטיים ב כל הנוגע למתן מענה על צורכי
העורף בזמן מלחמה. אולם, מנגנון זה עליו החליטה הממשלה לצורך לניהול התחום האזרחי של
.המלחמה, לא עלה על המסילה ולא יצא אל הפועל
•
הקבינט החברתי-
כלכלי, בראשות שר האוצר, נמנע הלכה למעשה ממילוי התפקיד החיוני
שהטילה עליו הממשלה- טיפול במכלול ה היבטים האזרחיים במהלך תקופה שבה שרויה המדינה
במלחמה שיש לה השפעות מרחיקות לכת על העורף והאוכלוסייה : שר האוצר מיעט לכנס
במהלך המלחמה את הקבינט; הקבינט לא דן בפעילות המשל"ט האזרחי או בתכלול
פעילות
משרדי הממשלה במלחמה, לא עסק במכלול של צרכים רבים שהעלו לפניו נציגי שרים עוד
בתחילת המלחמה, כגון בתחום התעסוקה והדיור, ולא קיבל בדיוניו החלטות מדיניות בנושאים
.המצויים בתחומי סמכותו
•
על רקע החלטת הממשלה להסמיך את הקבינט החברתי-כלכלי לטפל בכל ההיבטי ם האזרחיים
של המלחמה ולהקים משל"ט אזרחי, שאמור היה למלא תפקיד מרכזי ומהותי לניהול משימות
הממשלה בשעת חירום, היה מקום שכל הגורמים הנוגעים בדבר במשרד האוצר ובנציבות שירות
,המדינה, יפעלו במהירות וביעילות האפשריים לצורך הקמת המשל"ט. ואולם, במבחן התוצאה
משרד הא
וצר - הנהלתו וגורמי מקצוע שבו
, לרבות בתחום המינהלי והמשפטי ,
הממונה על השכר
17
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
וכן נציבות שירות המדינה לא נתנו מענה לע ה
קשיים
במהלך הניסיון
לממש
את מדיניות שר
האוצר לעניין
הקמת
המשל "ט האזרחי
ופעילות המשל "ט
האזרחי בשעת מלחמה. שר
האוצר
מצידו
לא מימש את .החלטתו בנושא בכך נשמט למעשה הבסיס מהמנגנון שביקשה הממשלה
לממש- הסמכת הקבינט החברתי-
כלכלי לניהול מכלול הנושאים והצרכים האזרחיים והקמת
.המשל"ט האזרחי לריכוז עבודת הקבינט תוך מעקב אחר יישום החלטותיו
אי-מימוש תפקידיו של מרכז השליטה האזרחי וסגירתו
•
ראש המשל"ט האזרחי החל בביצוע התפקיד בתחילת נובמבר2023
, כשלושה שבועות לאחר
פרוץ המלחמה. מינויו הושלם רשמית רק ב-
17.1.24
עם חתימתו על הסכם העסקה, ולאחר
שלושה ימים הודיע ראש המשל"ט לשר האוצר כי החליט לסיים את תפקידו מאחר שמצא שאין
בידי המשל"ט האזרחי את הכלים הדרושים למ ימוש האחריות אשר הוטלה עליו. ראש המשל"ט
האזרחי מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא סיים את תפקידו עקב פערים משמעותיים בין
,תפקידיו, כפי שהוגדרו על ידי הממשלה ועל ידי שר האוצר, לבין הסביבה שבה התבקש לפעול
.וכן למול הכלים, הסמכויות, כוח האדם והמשאבים שניתנו לו
•
במ
הלך תקופת פעילותו של המשל"ט האזרחי התקיים תהליך ארוך
.ומורכב לאיוש המשרות שבו
משרד
האוצר לא הצליח במשך חודשיים לאייש את5
המשרות שהוקצו
למשל "ט האזרחי (מלבד
ראש
המשל
"ט). הליכי איוש המשרות התנהלו ב
נציבות שירות המדינה וב משרד האוצר בלוח
זמנים, אשר לא תאם את הצורך החיוני והדחוף באיוש המשרות. העיכוב באיוש המשרות נעוץ
בעבודת משרד האוצר
ונציבות שירות המדינה .
,העיכוב באישור תנאי השכר של ראש המשל"ט
הנדרש לצורך השלמת תהליך קליטתו, נעוץ בעיקר בעבודת הממונה על השכר ונציבות שירות
המ .דינה
•
משרד
האוצר לא הקצה מראש תקציב לפעילות
ה משל"ט
ה אזרחי
ב
שעת ח
רום י.
העמימות בדבר
היקף התקציב שיוקצה למשל"ט מעל
ה
חשש כי התנאים המינהליים שקבע משרד האוצר
לעבודת המשל"ט לא סיפקו תשתית מתאימה לפעילותו ולהשגת מטרותיו.
•
ראש המשל"ט האזרחי הציע
, כחודש לאחר פרו ץ המלחמה, להקים מערכת מידע לניהול צורכי
האוכלוסייה והמשק על מנת שניתן יהיה לנתח, לסווג ולנהל את המידע העצום בנושא. מערכת
מידע שהציע ראש
המשל "ט האזרחי.לא הוקמה
•
ניסיונות המשל"ט
האזרחי במשך כחודשיים וחצי להסתייע בייעוץ לתחומי ההסברה ויחסי הציבור
כדי לתווך לתושבים את פעולות הממשלה-
לא צלחו. אל מול ניסיונות המשל"ט לקדם פעולות
בתחומים אלה, הוצבו מגבלות מינהליות בתחום הרכש וכן מגבלות ארגוניות פנים-
ממשלתיות על
ידי גורמי המקצוע במשרד האוצר ובמשרד רה"ם, ובכלל זאת הצעה כי פעולות ההסברה יקוימו
באמצעות יחידת הדוברות של משרד האוצר; דרישה כי פעולות ההסברה יקוימו באמצעות מערך
,ההסברה הלאומי במשרד רה"ם, וכן מגבלות משפטיות ומינהליות שעלו במשרד האוצר. בפועל
הצורך
לפעול בדחיפות ו
בלוח זמנים קצר המ תחייב מתקופת המלחמה
נתקל בקשיים .
18
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
•
בתקופת פעילותו, המשל"ט האזרחי התאפיין בחולשה תפקודית נוכח גופים אחרים אשר עסקו
בהיבטים אזרחיים של המלחמה ופעלו בערוצים מקבילים חופפים, ובפרט מנכ"ל משרד רה"ם
אשר עסק בסוגיות אזרחיות בד בבד עם פעילות המשל"ט האזרחי ובמנותק מ מנה, באופן שגם
.יצר חוסר בהירות בדבר סמכותו ואחריותו של המשל"ט האזרחי
•
הממשלה, ובכלל זאת שר האוצר העומד בראש הקבינט החברתי-
כלכלי, לא פעלו לאחר סיום
עבודתו של ראש המשל"ט האזרחי ובהמשך לאחר סגירתו של המשל"ט האזרחי, למינוי גורם
חלופי למילוי התפקידים שהוטלו על
.המשל"ט האזרחי
•
משרד האוצר
,ונציבות שירות המדינה לא פעלו במהירות המתבקשת בעת מלחמה
ולא עשו את
המרב
כדי לסייע בהקמת משל"ט
שאמור היה למלא
תפקיד מרכזי ומהותי
ב ניהול משימות
הממשלה בשעת חירום. ההחלטות שקיבלה הממשלה בעניין זה לא יושמו באופן ממשי, לא
.השיגו את תכליתן ולמעשה התפוגגו
•
על רקע החלטת הממשלה להסמיך את הקבינט החברתי-
כלכלי לטפל בכל ההיבטים האזרחיים
,של המלחמה ולהקים משל"ט אזרחי
שאמור היה למלא תפקיד מרכזי ו מהותי לניהול משימות
,הממשלה בשעת חירום
היה מקום שכל הגורמים הנוגעים בדבר במשרד האוצר ובנציבות שירות
המדינה, יפעלו במהירות וביעילות האפשר
יות
,לצורך הקמת המשל"ט
ול מינוי של העומד בראשו
ו של
עובדיו. ואולם, במבחן התוצאה, משרד האוצר - הנהלתו ,
,וגורמי מקצוע שבו לרבות בתחום
המינהלי והמשפטי, הממונה על השכר וכן
נ ציבות שירות המדינה, לא הצליחו להביא ליישום של
.החלטת הממשלה להקים את המשל"ט
•
שר האוצר, מר בצלאל סמוטריץ', שהוסמך לעמוד בראש הקבינט החברתי-
כלכלי, לקבוע את
סדר יומו ולנהל את דיוניו לצורך קבלת החלטות, לרבות הק מת משל"ט אזרחי אשר לא צלח, לא
מימש את סמכויותיו להפעלת המנגנון שעליו החליטה הממשלה לצורך טיפול בכל ההיבטים
.האזרחיים של המלחמה
משרד
מבקר המדינה
מעיר
לשר האוצר כי
אם מצא
שאין בידו לממש
,את סמכויותיו
היה עליו לשוב לממשלה ולדווח לה
על כך, ו
כן
היה עליו
לפעול ל כך שהממשלה
תקבל החלטה בדבר
הגורם
אשר יופקד
על ניהול ההבטים האזר
חיים במלחמה
ועל המנגנון
שיוקם לטובת הנושא-
.בהתאם לנדרש
תפקידי מנכ"ל משרד רה"ם ומטה מנכ"ל משרד רה"ם בעיתות שגרה וחירום
•
המטה הכלכלי-חברתי במשרד רה"ם , שאותו מאיישים עשרות עובדים ובראשו עומד מנכ"ל
משרד רה"ם, הוקם
בהלימה
לתפקידיהם של משרד
רה
"ם ומנכ"ל המשרד
. זאת ,
כפי שוועדת
קוצ'יק ניתחה את תפקידי המשרד-
,נשיאה באחריות הכוללת לעבודת הממשלה פעולה למימוש
,מדיניות הממשלה והחלטותיה
עיסוק ב
עיתות שגרה וחירום בנ ושאים
שהטיפול
בהם חוצה
משרדים ומחייב קבלת החלטות מהירות ומערכתיות
והכרעה במחלוקות בין-משרדיות , וכפי
שנקבע בהחלטת הממשלה מ-
2012
, לרבות ;ריכוז עבודת מטה וקידום פרויקטים בין משרדיים
;פתיחת חסמים והכרעה במחלוקות המעכבות קידומה של מדיניות הממשלה
ו
סיוע
מקצועי
לר
אש הממשלה בגיבוש עמדתו בנושאים שונים המובאים לפתחו .
עמדת לשכת מנכ"ל משרד
רה"ם
גורסת כי מלאכת התיאום בין משרדי הממשלה בנוגע לעבודתם המקצועית אינה בתחום
19
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
אחריותו של משרד רה"ם . עמדה זו
אינה עולה בקנה אחד עם תכלית הקמת המטה הכלכלי-
חברתי על פי החלטת הממשלה . היא
אף
אינה מתיישבת עם האחריות המוטלת על מטה מנכ"ל
משרד רה"ם
ואינה עולה בקנה אחד עם תפיסת ההפעלה של משרד רה"ם, ולפיה מנכ"ל משרד
רה"ם יעסוק בעיתות שגרה וחירום בין השאר בנושאים בין-
משרדיים שנויים במחלוקת המובאים
להכרעתו
וכן בנושאים
המצויים בתחומי אחריותם של כמה משרדי ממשלה שיש
לקבל במהירות
החלטות בעניין פעולתם .
•
המטה הכלכלי-
חברתי במשרד רה"ם הקים פורום בין משרדי להצפת פערים בתחומי השירותים
הממשלתיים החברתיים אשר החל בפעילות יותר מחודשיים לאחר פרוץ המלחמה. משרד מבקר
המדינה מעיר ל מנכ"ל משרד רה"ם
על ש לא הפעיל מייד עם פרוץ המלחמה מנגנון להצפת פערים
.בתחומי השירותים הממשלתיים החברתיים לצורך גיבוש הצעות לסגירת הפערים
פעילות פורום מנכ"לים,, בראשות מנכ"ל משרד רה"ם
בתקופת המלחמה
•
:הסדרת פעילות פורום המנכ"לים בעת חירום לפני המלחמה
ההיערכות להפעלת פורום
המנכ"לים בעת חירום, לפני המלחמה, הייתה חסרה, היא לא הוסדרה ולא סוכמה באופן רשמי
.ואף לא הובאה לידיעת המנכ"לים של משרדי הממשלה
•
תדירות הדיונים:
עד סוף דצמבר2023
מנכ "ל משרד
רה "ם כינס את
פורום
המנכ"לים27
פעמים . החל מאמצע דצמבר2023
,עה ש שהמדינה הייתה בעיצומה של המלחמה בצפון ובדרום ,
מספר התכנסויות הפורום היה מצומצם מאוד.
משרד רה"ם לא זימן לדיוני פורום מנכ"לים נציגים
.של היועצת המשפטית לממשלה, אגף התקציבים ואגף החשב הכללי במשרד האוצר
•
:תוכן הדיונים וקבלת החלטות בנושאי ליבה פורום המנכ"לים לא קיבל החלטות ולא גיבש
מענים פרטניים בנוגע לאתגרים, לחסמים ולצרכים במישור הבין-משרדי .ב-
27
דיוני
פורום
המנכ"לים שהתקיימו בשלושת החודשים הראשונים במלחמה
לא
התקבלו
החלטות .בכלל זאת ,
הפורום לא קיבל החלטות העוסקות
בסוגיות הרוחביות הנוגעות לתחום האזרחי ולחסמים
הכרוכים בטיפול בהן
, לרבות ב
נושאים
מרכזיים
ש
מצריכים טיפול מערכתי ובין-
משרדי, כגון
המענה הממשלתי במתקנים לקליטת תושבים שפונו מבתיהם, היערכות משרדי הממשלה בנוגע
לזירה הצפונית
ו
המחסור ב
עובדים זרים , לא קיבל החלטות לבצע עבודת מטה ולא קיבל החלטות
להעלות נושאים לפני הממשלה.
הצוותים הבין-משרדיים במטה משרד ראש הממשלה
•
אגף פנים, תכנון ופיתוח-
:מערך הניהול הממשלתי של אתרי המפונים על רקע החסר
בניהול כולל של התחום האזרחי במלחמה, אגף פנים, תכנון ופיתוח הקים מערך ניהול ממשלתי
כדי לטפל בצרכים נקודתיים שעלו באתרי קליטת מפונים. לא נמצאו במשרד רה"ם מסמכים
.המתעדים סגירת מעגלי טיפול באותם נושאים
מערך
הניהול הממשלתי אף
לא פעל לצורך
איתור
קשיים וחסרים
בטיפול
בתושבים שפונו או התפנו מיישובים לקהילה , אלא התמקד
בשירות
הניתן לתושבים
באתרי קליטת מפונים.
נוסף על כך, משרד רה"ם לא בדק באיזו מידה מילא
ה מערך את תפקידיו, באיזו מידה ענה המערך על צורכי המפונים בשטח, ומהן ההשפעות של
20
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
הפעלת המערך באמצעות עובדי מדינה, שבמשך חודשים רבים ממלאים תפקיד נוסף על
.תפקידם בעת שגרה
•
:אגף ממשל וחברה הפורום הבי
ן-
משרדי בתחומי חברה וחוסן הוקם במשרד רה"ם
בהובלת
אגף
ממשל וחברה ,כדי להגביר את התיאום הבין-
משרדי
בתחומים אלו ,לזהות אתגרים
משמעותיים ,ובמידת הצורך להציף אותם כלפי מעלה לפורום מנכ "לי
משרדי הממשלה ולקבינט
החברתי-
.כלכלי
נמצא
כי
הפורום החל להתכנס רק ב-
13.12.23
,יותר מחודשיים לאחר פרוץ
המלחמה . כמו כן
במהלך ינואר עד יוני
2024
התכנס
הפורום
רק שלוש פעמים .נכון
ליוני2024
,
לא התקבלו בפורום החלטות בדבר המלצות למנכ"ל משרד
רה "ם, כנדרש על פי תפיסת
ההפעלה של מטה מנכ"ל משרד
רה
"ם
.ועל פי החלטת האגף בדבר ייעודו של הפורום
תשתית המידע לצורך קבלת החלטות
•
היעדר תמונת מצב
לאומית מלאה
o
אף על פי שהממשלה הטילה את האחריות לגיבוש תמונת מצב לאומית על שלושה גופים
ממשלתיים, לא הייתה בידי הממשלה תמונת מצב כזו במהלך
ה
מלחמ
ה , בכל הנוגע לטיפול
במערך
האזרחי ובתחומי הכלכלה והחברה : רח"ל גיבשה תמונת מצב חלקית על חלק
מהיבטי הרציפות התפקודית בעורף; המנ"ל גיבש תמונת מצב שאינה לאומית, אלא ממוקדת
בתחום המדיני ובתחום הביטחוני, אשר חסרה מידע רלוונטי לתמונת מצב לאומית בתחום
הכלכלי ובתחום החברתי ולפיכך הופצה רק לח
ברי הקבינט המדיני-
;ביטחוני
המשל "ט
.האזרחי לא פעל הלכה למעשה, ובכלל זאת לא גיבש תמונת מצב
הממשלה ומשרדי
הממשל
ה ח סרו אפוא נדבך חיוני בעל משקל לצורך קבלת החלטות ולצורך ניהול הטיפול
.בעורף בתחומים האזרחיים
•
הפערים בין תמונת מוכנות העורף לחירום שגיבשה רח"ל
טרם המלחמה למול המציאות
שהתהוותה לאחר פרוץ המלחמה
o
ע
ל פי תמונת מוכנות העורף לשעת חירום ב שנת2022
שגיבשה
רח
"ל, ב-
11
מתוך15
יעדים
לאומיים רמת המוכנות בתרחיש מלחמה
היתה בינונית; ב-
4
היעדים הנותרים המוכנות
הלאומית בתרחיש מלחמה
הי
יתה
( טובה80
). מתוך11
היעדים
שהמוכנות בהם
תה י הי
בינונית, ב-
4
היעדים הבאים המוכנות
תה י הי
ברף התחתון של מוכנות בינונית: שירותי דת
( וקבורה64
( ), מחסה הולם64
( ), שירותי רפואה68
( ) וחופש תנועה68
). גם ביעדים
ש בהם
המוכנות הלאומית הכוללת בתרחיש מלחמה
הי
יתה
טובה (כאמור-
80
) נמצאו משרדים עם
מוכנות נמוכה -
למשל, ביעד הספקת מידע לציבור, המשרדים האלה נמצאו כבעלי הכשירות
:הנמוכה ביותר
( משרד התיירות52
( ), משרד הפנים56
( ), משרד הבינוי והשיכון56
) ורשות
( האוכלוסין56
)
.
ביולי2023
דיווחה רח"ל למשרדי הממשלה על תמונת מוכנות העורף לשעת
.חירום
21
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
o
בפועל ,לא
חר פרוץ המלחמה , התגלו
בסיורי מבקר המדינה באזורים שונים בארץ פערים
משמעותיים במענה הממשלתי שניתן לעורף ,כמו ,למשל ,מחסור בכוח אדם במפעלים
חיוניים ,מחסור בגורמי מקצוע מטפלים בתחום הפסיכולוגי-רגשי ו
מחסור בנציגי משרדי
ממשלה במקומות שהייה של תושבים מופנים .
,יוצא כי לצד תמונת המצב שגיבשה רח"ל
ולפיה רמת מוכנות העורף לחירום היא בינונית-
טובה, המענה הממשלתי בפועל דורש שיפור
.ניכר
מצב
דברים זה מעורר צורך לבחון מחדש את המדדים שלפיהם רח"ל מודדת את רמת
.המוכנות של העורף לחירום
•
פערים בתמונת המצב שגיבשה רח"ל בתקופת המ
לחמה
o
,רח"ל גיבשה בתקופת המלחמה תמונת מצב הנוגעת לחלק מהיבטי הרציפות התפקודית
" אולם תמונת המצב שגיבשה אינה בגדר
תמונת מצב העורף הלאומית ", כנדרש על פי
החלטת הממשלה משנת2007
). זאת, בשל שתי סיבות עיקריות: (א ,על פי רח"ל חלק
מהגופים הרלוונטיים לגיבוש תמונת מצב עורף לאומית אינם מספקים לרח"ל מידע באופן
סדיר. לפיכך תמונת המצב שרח"ל גיבשה הייתה חסרה, שכן היא לא כללה היבטי רציפות
תפקודית שבתחומי האחריות של הגופים האלה; (ב) רח"ל ביססה את תמונת המצב שגיבשה
במהלך חודשי המלחמה על מ
תודולוגיה ששימשה אותה בעת שגרה ,
לצורך בחינת מוכנותם
לחירום . בהתאם לכך תמונת המצב של
רח "ל לא כללה לדוגמה נתונים על הנזק הכלכלי
שנגרם ביישובי הדרום, בייחוד ביישובי עוטף עזה וביישובי הצפון, על היקף העובדים שיצאו
לחל"ת ועל החסר בכוח אדם, לדוגמה בענף הבניין .
o
ל
צורך גיבוש תמונת מצב, רח"ל הנחתה את משרדי הממשלה לדווח לה על אי-
עמידה
,במשימות שהוגדרו להם. אולם
רח"ל לא דרשה מ
המשרד הממשלתי
המדווח לספק נתונים
מפורטים ועדכניים בתחומי הפעילות השונים , אלא דרשה להזין
מלל
,אודות רמות השירות
על פי שיקול דעתו של הגורם המדווח,
לרבות ציון במלל של פערים, משמעויותיהם והמלצות
על מנת לצמצמם .
בפועל דיווחי המשרדים היו מאופיינים פעמים רבות במיעוט נתונים
מספריים
.הנחוצים לצורך איתור פערים וקבלת החלטות
•
פערים בתמונת המצב הלאומית שגיבש המרכז לניהול משברים במשרד רה"ם בתקופת
המלחמה
o
קיים
פער בין תמונת המצב שעל)המרכז לניהול משברים במשרד רה"ם (המנ"ל
לגבש
בשעת חירום על פי החלטת הממשלה משנת2007
, לבין תמונת המצב
שהמנ "ל מגבש
בפועל, על פי תפיסת ההפעלה של
המל "ל. עלה כי בשונה מהחלטת הממשלה משנת2007
,
ולפיה
המנ "ל יגבש בשעת חירום תמונת מצב לאומית אינטגרטיבית, עדכנית ודינמית, על
,בסיס מידע, הערכות מצב ותמונות מצב מגזרות הפעילות השונות
המנ "ל
שבמל "ל פעל
בהתאם לתפיסת ההפעלה שאושרה על ידי
מל "ל ולא הובאה לבחינה ולאישור של ראש
הממשלה, וגיבש במהלך המלחמה תמונת מצב מדינית-
ביטחונית בעיקרה, שכללה
התייחסות תמצ .יתית גם לחלק מהיבטי הרציפות התפקודית של המשק
המנ "ל פעל אפוא
.לגיבוש תמונת מצב שלא בהתאם לנדרש על פי החלטת הממשלה שמכוחה הוקם
22
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
o
מפרוץ
המלחמה חדר המצב
במנ
"ל
לא קיבל מידע ממשרדי הממשלה האחראים לתחומים
כלכליים או חברתיים, כגון משרד האוצר, משרד הבריאות, משרד החינוך, משרד הרווחה
והביטחון החברתי, משרד הפנים, משרד התחבורה
ו משרד הכלכלה והתעשייה, ובכלל זאת
הוא לא קיבל מהמשרדים האלה את תמונות
ה מצב
שהם גיבשו על הנושאים
שבתחומי
,אחריותם. לפיכך
המנ "ל לא כלל בתמונת המצב שגיבש מידע על תחומי פעילותם של
המשרדים האלה, ותמונת המצב שהוא גיבש והפיץ לראש הממשלה ולקבינט המדיני-
ביטחוני
הייתה חלקית שכן היא התמקדה בעיקר בתחומים המדיניים-
.ביטחוניים
•
פערים בתשתית המידע של מטה משרד מנכ"ל
רה"ם
o
תפיסות ההפעלה לחירום
שגובשו
בשני חלקים של משרד רה"ם- זו של המ
ל "ל וזו של מטה
המנכ"ל, לא היו מתואמות, שכן תפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל משרד רה"ם נשענה בין
השאר על ההנחה שהמנ"ל יגבש בשעת חירום תמונת מצב לאומית, ואילו תפיסת ההפעלה
של המל"ל
.לא כללה גיבוש תמונת מצב כזו
משרד
רה"ם, אשר ביסס את תפיסת ההפעלה
של מטה מנכ"ל המשרד גם על קיומה של תמונת מצב לאומית מתעדכנת של המנ"ל, נותר
עם חסר יסודי וחמור של מידע במהלך המלחמה.
o
,מנכ"ל משרד רה"ם, אשר נדרש להוביל תהליכי קבלת החלטות רוחביות במהלך המלחמה
ל רבות באמצעות פורום המנכ"לים, פעל על סמך תשתית מידע חלקית שהעבירה רח"ל ולא
קיבל תמונת מצב לאומית מהמנ"ל שבמל"ל, אשר על פי תפיסת ההפעלה של מטה מנכ"ל
משרד רה"ם הייתה אמורה להיות מקור מידע לפעילותו במלחמה. נמצא כי פערים אלו בין
"תשתית המידע שהייתה בידי משרד רה ם לבין המידע הנחוץ לתכלול פעילות משרדי
הממשלה במלחמה התגלו למשרד רה"ם רק לאחר פרוץ המלחמה.
למשל בידי משרד רה"ם
לא היו נתונים
מספקים
על היקף האוכלוסייה הזקוקה לשירותים ממשלתיים, לרבות נתונים
על
;מספר התושבים שפונו או התפנו מבתיהם נתונים
על מספר האנשים שנפגע ,ו ועל מצבם
ובכלל זאת על מספר האנשים המאושפזים במרכזים רפואיים עקב פגיעתם; נתונים על מספר
התלמידים הלומדים בפועל במוסדות חינוך ומספר התלמידים הלומדים מרחוק; ומספר
המטופלים על ידי שירותי הרווחה לעומת מספר התושבים הזקוקים לטיפול.
o
נוכח החסר בתשתית המידע שבידי
משרד רה"ם, נוצר צורך להקים בדחיפות בתחילת
המלחמה מערכת מידע שתאפשר הצגת מידע מספק ממשרדי הממשלה לצורך איתור קשיים
וחסמים בפעילות משרדי הממשלה בתחום האזרחי, מתן פתרונות מתאימים וקבלת החלטות
בראייה חוצת-משרדים. מערך הדיגיטל הקים לאחר פרוץ המלחמה את מערכת אמ ו"ן והעלה
אותה לאוויר לראשונה רק בסוף נובמבר2023
, כחודש וחצי לאחר פרוץ המלחמה. נכון למאי
2024
המערכת הייתה פעילה באופן חלקי ועדיין לא נכלל בה מידע (שאינו פומבי) המצוי
בידי חלק ניכר ממשרדי הממשלה1.
1
מבקר המדינה, "מערכות תקשוב לתכלול לאומי של מידע וטיפול במפונים לפני פרוץ המלחמה ובמהלכה" (טרם
.)פורסם
23
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
המענה ל
צורכי הציבור במידע ובשירותים ממשלתיים בזמן המלחמה
•
ריבוי מוקדי ח
י רום והיעדר תיאום מיטבי של פעילותם-
אירועי השבעה באוקטובר
והמלחמה הובילו לעלייה ניכרת בצורך הציבורי לקבל מידע הנוגע לשירותים שמעניקים
הממשלה וזרועותיה ולמיצוי זכויות של קבוצות באוכלוסייה, כגון תושבים שפונו או התפנו מביתם
וכן המשרתים והמשרתות.במילואים נמצא כי
,לצורך מסירת מידע לציבור
גופים
ממשלתיים
הפעילו במהלך המלחמה
עשרות מוקדי חירום טלפוניים ,י לע
תים תוך כפילות ביניהם כיוון
שמוקדים שונים עסקו באותם נושאים . נכון לאפריל2024
,
33
גופים ממשלתיים
הפעילו48
מוקדי
חירום טלפוניים
:במהלך המלחמה21
מהגופים
;הפעילו מוקד אחד
תשעה גופים הפעילו שני
מוקדים טלפוני
ים ;ו
שלושה גופים הפעילו שלושה מוקדים טלפוניים. וה עלה כי מוקדים טלפוניים
,של משרדי ממשלה שונים העניקו מידע ושירות באותם נושאים, בייחוד בתחום הסיוע הנפשי
במתן סיוע לתושבים שפונו או התפנו מבתיהם, בגי
וס מתנדבים ותרומות ובסיוע לנשים.
ריבוי מוקדים טלפוניים, פערי מידע בנוגע לטיפול בתושבים והחסר בנתונים מערכתיים אשר עלו
בין השאר בסיורי מבקר המדינה בתחילת המלחמה, מלמדים על הקושי של הציבור לקבל שירות
יעיל ואפקטיבי מגופי הממשלה. ממצאים אלה אף מעלים חשש כי מיצוי זכויות של תושבים הצריך
פניות לגורמים שונים ורבים, ובכך הערים קשיים בירוקרטיים על קבלת מענה ושירות. ריבוי מוקדים
אף פותח פתח לתשובות סותרות בין גופים ולהעברת הפונה מגוף לגוף, לצורך קבלת מידע או
שירות.
•
ריבוי קמפיינים - במהלך ארבעת החודשים הראשונים למלח מה27
גופים ממשלתיים התקשרו
עם לשכת הפרסום הממשלתית (לפ"ם) לצורך ביצוע כ-
80
קמפיינים לציבור, על רקע מלחמת
חרבות ברזל. עלות ההתקשרויות הסתכמה ב
כ-
93
מיליון ש"ח. רק באמצע נובמבר2023
, הוחלט
לצמצם את הקמפיינים הפרטניים מטעם הגופים הממשלתיים ולעבור ל"קמפיינים א חודים
ורוחביים."
משרד מבקר המדינה מציין לטובה את פעילות אגף כלכלה ותשתיות במטה הכלכלי-
חברתי במשרד
רה"ם בתחילת המלחמה, אשר הפעיל צוות בין-
.משרדי למשק ותשתיות במהלך החודש הראשון
במלחמה - מ-
10.10.23
ועד
9.11.23
- צוות משק ותשתיות התכנס,, על פי סיכומיו בתדירות יומית ,
בכלל זה בסופי שבוע ,ובסך הכול התקיימו
31
דיונים של הצוות בתקופה זו . לאחר מכן, תדירות כינוסי
הצוות פחתה, ומ-
12.11.23
עד27.12.23
.הצוות התכנס לתשעה דיונים
24
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
על הממשלה ועל ראש הממשלה העומד בראשה להיערך מראש בזמן שגרה לריכוז הטיפול הממשלתי
בתחום האזרחי בשעת חירום, ובכלל זאת למנות גוף
בעל סמכות ואחריות כולל
ו ת לניהול
הה יבטים
.האזרחיים ולקבוע את דרכי פעולתו על ראש הממשלה לפעול להשלמת ההסדרה הנדרשת לצורך מתן
מענה על
.כלל הפערים בתחום ניהול ההיבטים האזרחיים בשעת חירום כמו כן, יש לתרגל את פעולתו
של המנגנון לניהול ההיבטים האזרחיים בעת שגרה כדי שיפעל היטב בעיתות חירום. על הממשלה לקיים
.הליך סדור של בקרה ומעקב בעניין ביצוע החלטותיה בנושא זה
על
ראש הממשלה להידרש
לעניין באו
פן
מיידי , נוכח
המצב המלחמתי המתמשך במדינת ישראל , באופן
שיתן
מענה
לע צורכי התושבים.
,על שר הביטחון, בהתייעצות עם ראש הממשלה להביא לפני הממשלה הצעת החלטה למינוי גוף ממשלתי
בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף . עוד על שר הביטחון לבחון לעומק את תפקידיה של
רח"ל, ולוודא כי משאביה יהלמו את תפקידיה גם בשעת חירום, וכן עליו לבחון את תחומי האחריות של
פקע"ר, אל מול הצורך ב
מענה על כלל הפערים הקיימים בתחום ניהול ההיבטים האזרחיים בשעת חירום.
על שר הביטחון, משרד הביטחון והמ שרד לביטחון לאומי לפעול, בתיאום עם המל"ל, לגיבוש הצעה
.מוסכמת להסדרת סמכויות המשרדים בכל הנוגע לטיפול בעורף
על רח ,"ל ,יחד עם פקע"ר לסייע לשר
הביטחון בגיבוש
ההצעה.
על המל"ל לעקוב אחר
הפעולות ל השלמת ההצעה המוסכמת ולוודא שהן
יושלמו בהקדם האפשרי. אם
יישום ההסדרה
יהיה כרוך
בקשיים,
על המל"ל ליזום את העלאת נושא
הסדרת הסמכויות לטיפול בעורף בשעת חירום לפני הממשלה או הקבינט המדיני-
ביטחוני, לצורך הכרעה
במחלוקות וקבלת החלטות.
על נציבות שירות המדינה המופקדת על ניהול ההון האנושי במשרדי הממשלה ואגף השכר והסכמי
העבודה,במשרד האוצר
בהתייעצות עם משרד המשפטים, לגבש דרכי פעולה לאיוש משרות ולקביעת
תנאי שכר
בשעת חירום ,בהתחשב בצורך לאייש משרות ולקבוע תנאי שכר
בדחיפות ובלוח זמנים קצר
ובצורך לקיים הליכי איוש משרות העומדים בהוראות הדין, תוך הקפדה על כללי המינהל התקין, ולהטמיע
דר כי פעולה אלה בקרב משרדי הממשלה. על
ההנהלות ו
גורמי המקצוע במשרדי הממשלה ,לרבות
,במשרד האוצר
,לפעול ככל יכולתם כדי לקדם הליכי איוש משרות בשעת חירום בדחיפות המתבקשת
במסגרת כללי המינהל התקין.
מומלץ כי
משרד האוצר, לרבות אגף
החשכ
"ל
המופקד גם על הרכש הממשלתי, בהתייעצות עם משרד
,המשפטים
ישלימו את גיבוש
דרכי
ה פעולה לקיום רכש ממשלתי
בשעת
חירום, בהתחשב בצורך לפעול
בדחיפות
ובלוח זמנים קצר ובצורך לקיים הליכי רכש העומדים בהוראות
הדין , תוך הקפדה על כללי
המינהל התקין
, ו
יטמיעו דרכי פעולה אלה ב ,קרב משרדי הממשלה. על גורמי המקצוע במשרדים בפרט
,בתחומי הניהול והמשפט, לפעול בשעת חירום ככל יכולתם כדי לקדם הליכי רכש בדחיפות המתבקשת
.במסגרת כללי המינהל התקין
25
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
על מנכ"ל משרד רה"ם לפעול בהתאם לתפקידי
ו ולתפקידי המטה הכלכלי-
,חברתי שבראשותו לרבות על
פי החלטת
ה ממשלה מאוקטובר2012
,תכלית הקמת המטה הכלכלי-
חברתי ותפיסת ההפעלה של משרד
רה"ם עצמו.
על מנכ"ל משרד רה"ם
לחולל שינוי יסודי בעבודתו של פורום המנכ"לים. לצורך כך עליו לקבוע את סדרי
עבודת הפורום באופן שיבטיחו את פעילותו בהתאם לתכליתו-
הסרת חסמים וקידום שיתופי פעולה בין
המשרדים, לרבות בזמני מלחמה. בכלל זאת מומלץ לקבוע מהו המידע שיוצג לפני הפורום ולהסדיר את
אופן קבלת ההחלטות וכן את המעקב אחר ביצוען. על מנכ"ל משרד רה"ם להפיץ למנכ"לים את סדרי
עבודת הפורום ולהשתמש בהם ככל הנדרש כל עוד נמשכת שעת החירום. מומלץ שמנכ"ל משרד רה"ם
יזמין לדיוני פורום מנכ"לים נציגי יחידות מרכזיות השותפות בדרך כלל בתהליכי גיבוש הצעות החלטה
למ.משלה, לרבות נציגי היועצת המשפטית לממשלה, אגף תקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר
על מנכ"ל משרד רה"ם לפעול מבעוד מועד וכבר בעת שגרה לכך שהמשרד יהיה ערוך לעת חירום , ובכלל
זאת המטה הכלכלי-חברתי במשרד .
מ
ומלץ כי משרד רה"ם יבחן את פעילות מערך הניהול הממשלתי של אתר י המפונים, יבדוק באיזו מידה
הוא ענה על צורכי המפונים ותרם לשיפור השירות הממשלתי שניתן להם, לרבות על ידי בחינת
המשמעות
של הפעלת המערך באמצעות עובדים הממלאים תפקיד נוסף ו האם היה מקום שהמערך
יפעל למתן
מענה גם לצורכי תושבים ששוהים
באופן זמני בקהילה וכן לתושבים
שלא פונו מבתיהם ובתיהם מצויים
באזורים
המאוימים
.באופן תדיר במהלך הלחימה
בכלל זאת, יש מקום לערוך סקרים בקרב התושבים
המפונים ובקרב עובדי המערך. בהתאם לממצאי הבדיקה, על משרד רה"ם להחליט אם להפעיל את
המערך ובאיזו מתכונת
באירועי פינוי אוכלוסייה עתידיים
, ולפעול בהתאם לממצאי הבדיקה.
מומלץ
כי
רח "ל תבחן מחדש
את
המתודולוגיה על פיה
היא מגבשת את
תמונת המוכנות לחירום, לאור
לקחי מלחמת חרבות ברזל
והתמשכות
המצב המלחמתי.
על משרד הביטחון, בראשות שר הביטחון, לפעול לכך שתמונת המצב שרח"ל
מגבשת במצב חירום תענה
על הנדרש בהחלטת הממשלה-
תמונת מצב עורף לאומית מלאה. על רח"ל לבסס את תמונת המצב על
מקורות מידע מספקים ומתודולוגיית דיווח המותאמת לצרכים בשעת חירום, וכן עליה לתרגל את
המתודולוגיה הזו בעת שגרה, לצורך הפעלתה בעת חירום.
על המל
"ל לפעול ע ל פי החלטת הממשלה משנת2007
או ליזום שינוי בהחלטה. בכלל זאת, על
המל "ל
לגבש בשעת חירום, באמצעות
המנ ,"ל
תמונת מצב לאומית אינטגרטיבית בהתאם לנדרש בהחלטת
הממשלה ,אשר תישען על מידע ,הערכות מצב ותמונות מצב מכלל הגורמים הרלוונטיים למצב החירום ,
לרבות משרדי הממשלה העוסקים בתחומים כלכליים וחברתיים. על ראש
המל"ל ומנכ"ל משרד רה"ם
לתאם ביניהם את תפיסות ההפעלה בשעת חירום של המל"ל ושל מטה מנכ"ל משרד רה"ם, על מנת
ליישב פערים בין התפיסות. על ראש הממשלה-
הגורם היחיד במדרג הארגוני הממונה על שתי זרועות
אלה של משרד רה"ם, להורו
ת על התאמת התפיסות, איתור פערים בתפיסות ועל יישובם.
26
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
ור התושבי
מומלץ כי מנכ"ל משרד רה"ם ינקוט את הפעולות הנחוצות מול משרדי הממשלה שטרם מסרו את הנתונים
הנחוצים למערכת אמו"ן, לצורך השלמת הזנת המערכת בנתונים, כדי שהמערכת תכלול את מלוא הנתונים
הנחוצים מכלל משרדי הממשלה
לצורך זיהוי פערים וחסמים וטיפול בהם.
מומלץ כי משרד רה"ם, בהתייעצות עם מערך הדיגיטל הלאומי, יפעל להקמת מוקד מידע אחוד של הגופים
הממשלתיים; יקבע מי אחראי להקמתו ולהפעלתו; יקבע
את מתכונת ההפעלה של המוקד (למשל מתכונת
של אבחון הפנייה, ניתובה ותיאום המענים לפונה ;)
ויגבש אמצעי המעודד מיצוי זכויות כגון "מחשבון
.זכויות". כל זאת, גם בשעת חירום
מומלץ כי מערך ההסברה הלאומי במשרד רה"ם יבחן את אפקטיביות הקמפיינים של משרדי הממשלה
השונים בעיתות חירום.אל מול קמפיין ממשלתי אחוד, וכי הוא יפעל בהתאם לממצאי הבחינה
27
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
ניהול כולל של התחום האזרחי בשעת חירום- החלטות ממשלה
המקור: על פי החלטות הממשלה ודוח הוועדה להסדרת תחומי האחריות, הסמכויות ויחסי הגומלין בין רח"ל ופיקוד העורף
(
17.5.18
.)
28
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
ה צורך בניהול כולל של התחומים האזרחיים בעת מלחמה עלה במלוא עוזו עוד בשנת2006, כ-
17
שנים לפני
פרוץ מלחמת חרבות ברזל, במהלך מלחמת לבנון השנייה. לנוכח התוצאות החמורות והכואבות של אירועי
שבעה באוקטובר, ומאחר שמאות אלפים מתושבי המדינה פונו או התפנו מבתיהם, מאות אלפים גוייסו לשירות
מילואים ובעלי עסקים נקלעו לקשיים-
עמדו
לפ ,ני גופי הממשלה אתגרים כבדי משקל בזירה האזרחית
אשר
הצריכו ניהול-
על של פעולות גופי הממשלה, בין השאר כדי להבטיח שכל אחד מהתחומים האזרחיים ימשיך
לתפקד ברציפות, כי יינתן המענה הממשלתי לעובדים ולבעלי עסקים ו כדי להקל
את
ההתמודדות עם פגיעות
שחווה הציבור, בפרט
תו ה
שבי .ם המפונים
באוקטובר
2024
,, שנה לאחר פרוץ המלחמה
עשרות
אלפי תושבים
עדיין היו מפונים
מבתיהם ,
ומאות אלפים מתושבי הצפון התגוררו ביישובים המצויים תחת איום תדיר במהלך
,הלחימה ופעילותם מוגבלת
וזאת
בין היתר
על רקע הסלמה בעימות בחזית הצפונית בחודשים יולי עד ספטמ בר
2024
.
במשך17
השנים שחלפו ממלחמת לבנון השנייה, הממשלה לא השלימה את הפעולות למינוי גוף בעל סמכות
ו
אחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף
בשעת חירום. בהיעדר גוף בעל סמכות ואחריות כאלה, הממשלה קיבלה
,לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל החלטות הנוגעות לריכוז הטיפול הממשלתי בתחום האזרחי של המלחמה אך
החלטותיה לא השיגו את תכליתן ולמעשה התפוגגו. המנגנון לניהול התחום האזרחי, שעליו החליטה הממשלה
כשלושה שבוע
ות לאחר פרוץ המלחמה - הסמכת הקבינט החברתי-כלכלי,, בראשות שר האוצר ל
ניהול מכלול
הצרכים האזרחיים והקמת ה
משל "ט
ה אזרחי
לריכוז עבודת הקבינט ., לא עלה על המסילה ולא יצא אל הפועל
הקבינט החברתי-
כלכלי מיעט להתכנס
במהלך
המלחמה, עד
סוף אוגוסט
2024
,ובדיוניו
המעטים לא דן
בפעילות
המשל
"ט האזרחי
.או בתכלול פעילות משרדי הממשלה במלחמה
על רקע החלטת הממשלה להסמיך את הקבינט החברתי-
כלכלי לטפל בכל ההיבטים האזרחיים של המלחמה
ולהקים משל"ט אזרחי, שאמור היה למלא תפקיד מרכזי ומהותי
ב ניהול משימות הממשלה בשעת חירום, היה
מקום שכל הגורמים
הנוגעים בדבר במשרד האוצר ובנציבות שירות המדינה, יפעלו במהירות וביעילות
האפשרי
ות
,לצורך הקמת המשל"ט. ואולם, במבחן התוצאה
משרד האוצר-
הנהלתו
ו גורמי המקצוע שבו וכן
נציבות שירות המדינה, לא נתנו מענה
על ה
קשיים במהלך הניסיון לממש את מדיניות השר לעניין הקמת משל "ט
אזרחי ופעילותו בשעת המלחמה.
.שר האוצר מצידו לא פעל להבטחת יישום החלטתו בנושא
כמו כן, משרד ראש הממשלה, בראשות מנכ"ל המשרד, לא פעל כמתחייב מתחום אחריותו- לטפל ב עיתות
שגרה וחירום בנושאים המצויים בתחומי אחריותם של
כמה
משרדי ממשלה שנדרש לקבל במהירות החלטות
בעניינם וכן
לטפל ביישום
מדיניות הממשלה והחלטותיה ובכלל זה
הכרעה ב
מחלוקות בין-משרדיות.
פורום
המנכ"לים
של משרדי הממשלה הופעל על ידי מנכ"ל משרד רה"ם ללא
,קביעת סדרי עבודה שלא בהתאם
,להגדרת ייעודו
ללא קבלת
החלטות
שמקדמות
מענה ישיר ומעשי
על צרכים בזירה האזרחית
והחל מאמצע
דצמבר2023
- לא בתדירות הנדרשת במצב חירום אזרחי.
,בשעתה הקשה של מדינת ישראל החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, הניהול הכולל של הצד האזרחי היה לקוי
חסר וחלש בגין שישה
:פערים יסודיים
▪
היערכות לקויה לפני המלחמה להעמדת גורם מוביל אחד הנ תמך במערך אופרטיבי לצורך ניהול הצד
;האזרחי של המלחמה
29
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
▪
פעילותם
הלכה למעשה של גופי החירום שפעלו תחת משרד הביטחון- רח
"ל ופקע"ר ואי-מימוש "אחריות-
העל" של שר הביטחון לטיפול בעורף, עקב אי-
השלמת הטיפול
הממשלתי
בהקניית סמכויות מתאימות
;לגורם מוביל ומרכז
▪
,כישלון הניסיון להעמיד מבנה תפקודי יציב לאחר פרוץ המלחמה, ותחת זאת קיום מבנה משתנה, לא סדיר
;אשר לבש ופשט צורה מפעם לפעם
▪
פעולה
מצומצמת ודלילה של הפורום
המדיני
המוביל- הקבינט החברתי-
;כלכלי
▪
פעולה
לא אפקטיבית של פורום המנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד
רה ;"ם
▪
המל"
ל לא סיפק באמצעות
המנ
"ל את תמונת המצב הלאומית והאינטגרטיבית בזמן המלחמה -
בפרט
בהיבטי הטיפול האזרחי ., כנדרש ממנו
מאפיינים
,אלה של הניהול הכולל היו תשתית רעועה לטיפול הממשלה בצורכי הציבור במהלך המלחמה. זאת
עקב מחדל
מתמשך
של ממשלות ישראל
מאז מלחמת לבנון השנ
ייה לרבות הממשלה ה-
37
בראשות
ח"כ בנימין
נתניהו, אשר לא השלימו את הפעולות ל הסדרת סמכות ואחריות
כוללת לניהול ההיבטים האזרחיים של הטיפול
בעורף בעת מלחמה ולהסדרת פעילותו.
האחריות לממצאים
העיקריים שעלו בדוח זה, מוטלת על הגורמים
האלה :
1
.
ראש הממשלה
ח"כ בנימין נתניהו -
אשר במשך
שנות כהונתו לא הבטיח על ידי שימוש בסמכויותיו ,
,ובכלל זאת סמכותו לקבוע את סדר היום של הממשלה
מתן מענה
על ה
חסר היסודי הידוע
מאז מלחמת
לבנון השנייה
בהסדר
ת הסמכויות ל
ניהול ההיבטים האזרחיים בעת חירום; ו בפרט
לא הוסדר
ו
באופן מלא
הסמכ
ו הו ת אחריות
ה .כוללת לניהול ההיבטים האזרחיים של הטיפול בעורף בעת מלחמה
לצד
האמור יוער
כי גם
ראשי הממשלה
מר
נפתלי בנט
בשנת כהונתו מיוני2021
ועד יוני2022
, ו ח"כ
יאיר לפיד
בתקופת
כהונת
ו (
,כראש ממשלה חלופי במהלך שנה, וכראש ממשלה בתקופה של חצי שנה לאחר התפזרות הכנסת
מיוני2022
ועד דצמבר2022
.) לא פעלו בנושא
2
.
שר י הב
טחון בתקופת הביקורת
מר יואב גלנט ושרי הביטחון שקדמו לו אשר עמדו בראש גופי
י הח רום
הפועלים במשרד הביטחון ובצה
"ל - רח
"ל ופקע"ר - אשר
לא השכילו להסדיר את מעמדם
של גופי החירום במשך שנים. ו
לפיכך ,
על רקע החסר החמור במינוי גוף ממשלתי בעל סמכות ואחריות
כוללת לניהול הטיפול בעורף ,גופי
חירום אלו
והעומדים בראשם
לא נתנו הלכה למעשה מענה מספק
לע פערים שונים במהלך מלחמת חרבות ברזל. רח"ל לא היוותה ג וף חירום לאומי, המנהל את ההיבטים
האזרחיים של הטיפול בעורף בעת המלחמה, ופקע"ר , שהוא גוף בעל משאבים גדולים ביותר, אשר מופקד
על ההתגוננות האזרחית
ו אמון על התמיכה בעורף האזרחי בזמן חירום ונדרש בידי הממשלה להקצות כוח
אדם לתמיכה בפעולות רח"ל
בנוגע
לקליטת מפונים
במתקנים ,
לא נתן מענה
ו לצ רכיהם של המפונים
ותפקיד
נציגיו
באתרי המפונים לא היה ברור .
3
.
שר האוצר
ח"כ
'בצלאל סמוטריץ - על שלא השתמש בסמכויותיו כמי שעומד בראש הקבינט החברתי-
כלכלי, לצורך הפעלת המנגנון שעליו החליטה הממשלה לטיפול בהיבטים האזרחיים של המלחמה; ועל
ש
כשל ב
ייש
ו
ם החלטת הממשלה,
,אשר היה שותף לקבלתה
בדבר הקמת המשל"ט האזרחי והפעלתו
ועל
שלא פעל ,לשוב לממשלה ולדווח על כך כדי לפעול לכך שהממשלה תקבל החלטה בדבר
הגורם
אשר
30
מבקר המדינה | דוח מיוחד
אלול התשפ"ה
▪ספטמבר
2025
הניהול הממשלתי של התחום האזרחי במהלך
מלחמת חרבות ברזל
יופקד
על ניהול הה
י
בטים האזר
חיים במלחמה
. לנוכח התמשכות הכשל על פני חודשי המלחמה, היה על
ראש ה ממשלה ,להידרש לנושא
כדי
להביא ליישום את החלטת הממשלה בכל הנוגע להובלת הטיפול
.בתחום האזרחי במהלך חודשי המלחמה
4
.
כמו כן משרד מבקר המדינה מעיר ל
מנכ"ל משרד ראש הממשלה מר יוסי שלי -
על האופן שבו
הפעיל את פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה-
בין השאר ללא קביעת סדרי עבודה וללא קבלת
החלטות
ה מקדמות מענה כולל על צרכים בזירה האזרחית. לליקויים בפעולות פורום המנכ"לים היו השלכות
.שפגעו בטיפול הממשלתי הכולל בתחום האזרחי במהלך המלחמה
לצד האחריות לממצאים העיקריים שעלו בדוח והערת המבקר ,כאמור ,הרי שבמבחן התוצאה
משרד האוצר -
הנהלתו וגורמי מקצוע שבו, לרבות בתחום המ
י נהלי והמשפטי, הממונה על השכר וכן נציבות שירות
המדינה , לא הצליחו להביא ליישום של החלטת הממשלה להקים את המשל"ט
ו
להפעילו בשעת מלחמה
ולא
נתנו מענה
לע קשיים במהלך הניסיון לממש את מדיניות השר לעניין הקמת משל"ט אזרחי ופעילו תו בשעת
המלחמה.
מדינת ישראל נמצאת בעיצומה
של
מלחמה נרחבת מתמשכת ,. על כן על הדרג המדיני, ובפרט ראש הממשלה
שר האוצר ושר הביטחון, וכן מנכ"ל משרד רה"ם, המל"ל ורח"ל , לנקוט לאלתר את כל הפעולות הנדרשות כדי
להביא לתיקון הליקויים המפורטים בדוח ביקורת זה. פעולה מהירה ותכליתית לתיקון הליקויים חיונית ביותר כדי
לבסס מערך ניהול ממשלתי כולל ואיכותי של ,ההיבטים האזרחיים במלחמה
כדי
שמדינת ישראל
תנהל כראוי
את ההיבטים האזרחיים של המלחמה
המתמשכת
בעת הזו
ותהיה ערוכה לאירועים ה
מלחמתיים הבאים
כמו גם
לאירועי חרום אחרים.