חומר רקע

דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב | מאי2022 משרד החינוך פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים | 1479 | ה תקציר | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים לפי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 , כל ילד ונער חייבים ללמוד במסגרת חינוכית (גן ילדים או בית ספר). החוק קובע זכות לימוד חינם במוסד חינוך רשמי החל בגיל שלוש ועד סיום כיתה י"ב. הקמתם של מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך חובה חינם עבור הזכאים לכ ך בתחום .שיפוטה של רשות חינוך מקומית מוטלת על המדינה ועל רשות החינוך המקומית במשותף משרד החינוך אחראי, בין היתר, לתקצוב הפיתוח של מוסדות החינוך, ובכלל זאת בנייתם מתקציב המדינה: בנייה של מוסדות חינוך חדשים, חידוש מבנים קיימים והשתתפות במימון מבנים יבילים ו .שכירת מבנים למוסדות חינוך ברשויות המקומיות על פי הצורך במערכת החינוך בישראל שורר זה שנים רבות מחסור בכיתות לימוד תקניות, העומדות בסטנדרטים פיזיים ופדגוגיים המאפשרים תנאים ראויים ללמידה. בשנת2020 עמד המחסור על 10,219 כיתות לימוד בבתי ספר (בתי"ס) ובגני יל דים, גידול לעומת שנת2017 , שבה עמד המחסור על7,487 כיתות. | 1480 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים 10,219 38,770 29.2 מיליארד ש״ח 28.1 לעומת 23.3 מספר כיתות הגן וכיתות בית הספר החסרות בסוף שנת 2020 מספר כיתות הגן וכיתות בית הספר שתקצב משרד החינוך בשנים2007 - 2021 התקציב שהקצה משרד החינוך בשנים 2007 - 2021 להקמת כיתות גן וכיתות בית ספר מספר התלמידים הממוצע בכיתה בחטיבת ביניים בישראל לעומת ממוצע ה- OECD 700 מיליון ש״ח 4% 79% 50% התקציב שהקצו משרד החינוך והרשויות המקומיות לבניית 5,000 כיתות במבנים יבילים בשנים 2007 - 2021 שיעור בתיה"ס החדשניים שבנה משרד החינוך משנת2017 ( 19 ) מתוך סך בתיה"ס החדשים שתוקצבו ( 429 ) שיעור כיתות הגן שלא ( תוקצבו2,063 ) מתוך כיתות הגן שהוכר הצורך בהן בשנת 2020 ( 2,602 ) שיעור הביצוע של תקציב תוכנית החומש 2017 - 2021 עד אוגוסט2021 פעולות הביקורת בחודשים פברואר- אוגוסט2021 .בדק משרד מבקר המדינה את נושא בינוי כיתות הלימוד בכלל הבדיקה- המחסור המתמשך בכיתות לימוד במערכת החינוך, התכנון הרב- שנתי של בינוי כיתות הלימוד במסגרת תוכניות החומש, תהליך האישור והתקצוב של הבקשות שמגישות הרשויות המקומיות לבינוי כ ,יתות לימוד, ביצוע התקציבים שאושרו לשם כך הפיקוח והבקרה על ביצוע התקציבים בהתאם להתקדמות בבינוי הכיתות, השימוש במבנים יבילים, בינוי כיתות הלימוד החדשניות והטיפול במבני חינוך מתפנים. הבדיקה נערכה במינהל לפיתוח מערכת החינוך (מינהל הפיתוח) שבמשרד החינוך. בדיק ות השלמה נערכו במינהל כלכלה ותקציבים שבמשרד החינוך ובאגף התקציבים שבמשרד האוצר. כן נערכה בדיקה בארבע רשויות מקומיות- הרצלייה, דאליית אל- כרמל, אלעד ואופקים- ונאספו נתונים מ- 12 רשויות מקומיות נוספות: לקייה, אום אל- פחם, נצרת, מודיעין עילית, בית שמש, צפת, די מונה, טבריה, קריית ים, קריית מוצקין, פתח תקווה ונס ציונה. | 1481 | ה תקציר | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 גיבוש תוכניות החומש - התוצר הסופי של תוכנית החומש הוא מספר הכיתות המתוקצבות בכל שנה במסגרת המכסה הכוללת של הכיתות שנקבעה בתוכנית, אך תוצר זה אינו מספק תמונת מצב של המחסור הכולל בכיתות לימוד ומכלול ההיבטים הנוגעים לכך. כמו כן, בכל שלוש תוכניות החומש של המשרד מאז2007 לא נקבע מנגנון מעקב אחר ביצוע התוכניות, והמשרד לא ביצע הערכה מעצבת (הערכה של תוכנית רב- שנתית )שמטרתה לשפר את התוכנית במהלך היישום אף לא לאחת מהן. מחסור בכיתות לימוד - תוכניות החומש לא נתנו מענה למחסור בכיתות הלימוד. אף שגדל מספר הכיתות שתוקצבו בתוכניות החומש, המח סור עדיין קיים ואף החריף במידה ניכרת לפי נתוני סוף שנת2020 . כך, אף על פי שבתוכנית החומש השלישית הוכפל מספר הכיתות המתוקצבות לעומת תוכנית החומש השנייה, הסתיימה שנת2020 בפער של 10,219 כיתות (גידול של56% לעומת הפער בסוף תוכנית החומש השנייה). בסוף שנת 2020 המחסור בכיתות במגזר הלא- ( יהודי, הן בכיתות גן93% מכיתות הגן שהוכר הצורך ( בהן לא תוקצבו) והן בכיתות בית ספר75% מכיתות בית הספר שהוכר הצורך בהן לא ( תוקצבו), גבוה לעומת המגזר היהודי75% ו- 62% , בהתאמה). בכל המגזרים שיעור המחסור בכיתות גן גבוה משיעור המחסור בכ יתות בית ספר, ובמגזר הלא- יהודי הוא גבוה במיוחד: תוקצבו פחות מ- 10% מכיתות הגן שהוכר בהן צורך. נתונים אלו תואמים גם לפערים בין מספר הכיתות שהוכר הצורך לבנותן ובין מספר הכיתות שתוקצבו, בהתייחס לאשכול החברתי- כלכלי: הפער גבוה יותר באשכולות הנמוכים- 74% - ואילו באשכולות הביניים הוא66% ובאשכולות הגבוהים- 56% . הצפיפות בכיתות הלימוד - קיימת צפיפות גבוהה של תלמידים בכיתות הלימוד בחלק גדול ממערכת החינוך, וזאת הן בהשוואה בין-לאומית והן בהשוואה בין- מגזרית פנים ארצית: בכרבע מהכיתות בחינוך היסודי ובחטיבות העליונות ובכ מחצית מהכיתות בחטיבות הביניים מספר התלמידים בכיתה עולה על30 . ממוצע התלמידים בכיתה במדינות ה OECD- עומד על23.3 תלמידים בחטיבת הביניים, ואילו בישראל הוא28.1, כ- 21% גבוה יותר, נכון לשנת2019. בחינוך היסודי קרוב ל- 4% מהכיתות נתונות בתנאי צפיפות של מעל 34 תל מידים בכיתה, מספר שהוא הרף העליון ואליו נדרש להגיע עד לשנת התשפ"א, כפי שנקבע בהחלטת ממשלה משנת2015 . מספר התלמידים הממוצע בכיתה הגבוה ביותר במגזר היהודי הוא בחינוך הממלכתי, ואילו הנמוך ביותר הוא בחינוך החרדי- פער של כ- 3.5 תלמידים בכיתה בממוצע. במגזר הלא- יהודי מספר התלמידים הממוצע בכיתה הגבוה ביותר הוא במערכת החינוך הערבית, והנמוך ביותר הוא בחינוך הצ'רקסי- פער של שישה תלמידים בכיתה בממוצע. כיתות לימוד במבנים יבילים - מאחר שלא נבנו כיתות לימוד חדשות במבני קבע בהיקף הנדרש, נדרשו המדינה והרשויות המקומיות לתקצב בשנים2007 - 2021 הקמה של כ- 5,000 כיתות במבנים יבילים כפתרון זמני בסכום של כ- 700 מיליון ש"ח. מספר הכיתות במבנים יבילים שתקצב המשרד עלה לאורך כל התקופה בשיעור של 65% , ושיעורן תמונת ה מצב העולה מן הביקורת | 1482 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים כ- 13% מכמות הכיתות שנבנו בתקופה זו. תשע מתוך עשר הרשויות המקומיות שתוקצבו בהן מעל100 מבנים יבילים עבור כיתות לימוד וכיתות גן משתייכות לאשכולות1 - 6 , ורק רשות אחת שייכת לאשכולות7 - 10 (לאשכול7 ). יוצא שלתלמיד שגר ברשות מקומית המשתייכת לאשכ ולות הנמוכים יותר1 - 6 סיכוי גדול יותר ללמוד במבנה יביל מתלמיד שגר ברשות מקומית המשתייכת לאשכולות7 - 10 . עוד עלה כי אין למינהל הפיתוח נתונים עדכניים על המבנים היבילים שתקצב והוקמו בפועל מבחינת סוג השימוש שנעשה בהם לאורך השנים, רמת האיכות שלהם ומקום הימצא .ם למעשה בקשות לבניית כיתות לימוד - בשנות תוכנית החומש האחרונה חלה עלייה עקבית במספר הבקשות שהוגשו לבניית כיתות לימוד עד כדי הכפלתן ויותר. עם זאת, חלה ירידה זוחלת בשיעור הכיתות שקיבלו הכרה בצורך- מ- 71% ב- 2017 ל- 49% באוגוסט2021 . כמו כן, ככל שהאשכולות ה חברתיים- כלכליים גבוהים יותר, כך הסיבה "בנייה למגורים" היא השכיחה יותר בבקשות לבניית כיתות שקיבלו הכרה בצורך, וככל שדירוג הרשות נמוך יותר, הסיבה השכיחה היא "אי- התאמת כיתות קיימות לצורכי התלמידים". הדבר מעלה חשש כבד ששכיחות תופעת הכיתות הבלתי מותאמות לצורכי התלמידים גבוהה יותר ככל שהרקע החברתי-כלכלי של האוכלוסייה נמוך יותר. ביצוע תקציבי הבינוי על ידי הרשויות המקומיות - הרשויות המקומיות באשכולות חברתיים- כלכליים נמוכים מתקשות באופן משמעותי בביצוע תקציבי בינוי הכיתות לעומת רשויות מקומיות באשכולות חברתיים-כלכליי ם גבוהים. הפער בביצוע בין האשכול הנמוך לאשכול הגבוה גבוה במיוחד בחומש הנוכחי (השלישי), ועומד על קרוב ל- 20% ,. כמו כן שיעור ההרשאות שלא בוצעו כלל (אפס ביצוע) גבוה יותר ככל שמיצובן החברתי- כלכלי של הרשויות המקומיות נמוך יותר; ובחומש הנוכחי ניתן לראות כי אף שתק ופת החומש עומדת לפני סיום, נתח גדול מההרשאות- קרוב למחציתן באשכולות הנמוכים- עדיין לא ( נוצל. הדבר בא לידי ביטוי גם בשיעור הגבוה של כיתות גן58% - 588 מתוך1,015 )כיתות ( וכיתות בי"ס49% - 2,615 מתוך5,344 כיתות) שלא החלה בנייתן. מימון תוספתי של הרשויות ה מקומיות - משרד החינוך אינו אוסף באופן שיטתי את נתוני המימון העצמי של הרשויות המקומיות להקמת מוסדות חינוך, ולפיכך אין ברשותו תמונת מצב כוללת שממנה הוא יכול ללמוד על הפערים בהיקפי המימון של הרשויות המקומיות, שמשפיעים על השונות באיכות הבינוי של מוסדות החינוך. פרוגרמות של מוסדות חינוך - בהשוואת הפרוגרמות (פרוגרמה של מוסד חינוך- מסמך המגדיר את עקרונות התכנון הפיזי של מוסד חינוך) של בי"ס יסודי ממלכתי ושל תלמוד תורה, ובהשוואה נוספת בין הפרוגרמות של בי"ס תיכון עיוני, בי"ס תיכון מקיף ובי"ס תיכון בנות, עלו הבדלים מהותיים בפרוגרמות שנדגמו מבחינת מבנה ביה"ס, גודל החדרים ומספרם, וזאת בהתאם לסיווגם עפ"י זרם החינוך (ממלכתי, ממלכתי- דתי, חרדי). כך למשל, שטח הברוטו הסופי עבור18 כיתות של בי"ס יסודי ממלכתי עמד על2,902 מ"ר למול1,757 מ"ר של תלמוד תורה. כמו כן, שטח הברוטו של בי"ס תיכון עיוני, תיכון בנות ותיכון מקיף עבור24 כיתות עמד על4,069 ,מ"ר4,610 מ"ר ו- 5,493 מ"ר, בהתאמה. כמו כן, עלה כי הפרוגרמה של תלמוד תורה עבור18 ,כיתות לא כללה כיתות לחינוך מיוחד ספריה / חדר עיון, אולם רב תכליתי, חדר לעבודה פרטנית ועוד. עוד עלה כי הפ רוגרמות הסטנדרטיות של משרד החינוך לבניית מוסדות חינוך אינן כוללות את נושא ההנגשה לתלמידים ולצוות ביה"ס עם מוגבלות . | 1483 | ה תקציר | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תשתיות לימוד חדשניות - משרד החינוך תקצב בנייה של19 בתי ספר חדשניים (הזוכים לתוספות תקצוב בשיעור של20% - 30% וכן7% לבנייה ירוקה). העלות הכוללת של בנייתם הסתכמה בקרוב ל- 700 מיליון ש"ח, באופן שמשרד החינוך תקצב את הפרויקט בקרוב לחצי מיליארד ש"ח והרשויות המקומיות הוסיפו מתקציבן קרוב ל- 200 .מיליון ש"ח עם זאת, רק שני בתי ספר חדשניים נבנו באשכולות הנמוכים1 - 3 , אף שאלו הם האשכולות שבהם מספר התלמידים הרב ביותר- שיעור של כ- 38% . באשכולות הגבוהים 7 - 10 אותו מספר תלמידים בקירוב- כ- 36% - .אך בהם נבנו שבעה בתי ספר חדשניים כמו כן, במהל ך השנים2017 - 2019 תקצב משרד החינוך1,526 מרחבי למידה בעלות של כ- 122 מיליוני ש"ח, ואילו בפועל נבנו712 , ששיעורם פחות ממחצית המרחבים שתוקצבו (כ- 47%). זאת ועוד, ניכר פער בשיעורי ביצוע ההרשאות בין רשויות המגזר היהודי- ממלכתי והמגזר הדרוזי- כ- 41% - לבין רשויו ת המגזר היהודי- חרדי והמגזר הבדואי, שבהן שיעורי הביצוע הם הנמוכים ביותר- כ- 28% וכ- 31%, בהתאמה. בניית פינות עבודה ושהייה למורים - בין השנים2008 - 2020 תקצב המשרד4,377 פינות עבודה וחדרי שהייה למורים בהיקף של כ- 418 מיליוני ש"ח, ובסופו של דבר הוקמו 77% .מהם שיעור אי- הניצול הגבוה ביותר של התקציבים לפינות עבודה הוא במגזר החרדי ( 63% .) מבני חינוך שאינם משמשים לייעודם - אין בידי משרד החינוך מיפוי של כלל מבני החינוך שהמשרד מימן את הקמתם, לרבות אופן השימוש העכשווי בהם, ובפרט מבנים שאינם משמשים לייעודם המקורי. כמו כן, במשך עשור נפדו (בהתאם לנוהל מבנים מתפנים) בכלל המדינה26 מוסדות חינוך. זאת ועוד, בחמש רשויות מתוך ה- 16 שנבדקו בוצע שינוי בשימוש מוסדות החינוך ללא אישור משרד החינוך כנדרש. צפיפות התלמידים במגזר הדרוזי והבדואי - המגזר הדרוזי והמגזר הבדואי תוקצבו בתוכנ ית החומש השלישית לשנים2017 - 2021 , בהתאם להחלטות הממשלה לפיתוח מגזרים אלו. המגזר הדרוזי תוקצב ב- 118 כיתות והמגזר הבדואי תוקצב ב- 1,066 .כיתות בתקופה2016 - 2020 ניכרה ירידה במגזר הדרוזי מ- 26.5 ל- 25.8 ,תלמידים בממוצע בכיתה ובמגזר הבדואי חלה ירידה מ- 26.9 ל- 26.2 תלמידים בממוצע לכיתה. תקצוב מרחבי למידה חדשניים - משרד החינוך תקצב1,526 מרחבי למידה חדשניים ("מרחביM-21 ") במסגרת תוכנית החומש לשנים2017 - 2021 . מיפוי המחסור וצמצומו - מומלץ כי משרד החינוך ימפה את המחסור הקיים בכיתות לימוד על פי מאפייניהן- כיתות בי"ס וכיתות גן, שיוך מגזרי ושיוך לפי אשכול חברתי- כלכלי - וכי יוגדר הפער המתמשך במספר הכיתות, מלבד הצרכים השנתיים החדשים. על בסיס מיפוי זה מומלץ שהמשרד יגבש מדיניות למתן מענה לפער זה לצד הצרכים החדשים, ובה עיקרי המלצות הביקורת | 1484 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים ייקבע גם הצורך התקציבי הנדרש. מומלץ שעבודת מטה זו תבוצע בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר כדי להגיע להסכמות על התוכנית. מומלץ עוד שמשרד החינוך יבחן את הסיבות לשיעורים הגבוהים יותר של המחסור בכיתות לימוד ברשויות מאשכולות חברתיים- כלכליים נמוכים לעומת הרשויות מאשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים, במגזר הלא- יהודי אל מול המגזר היהודי ובתוך המגזרים עצמם, וינקוט פעולות ייעודיות לצמצום פערים אלו. צפיפות בכיתות - מומלץ למשרד החינוך לבחון את האופן שבו יישם את החלטות הממשלה מ- 2008 ומ- 2015 להפח ,תת מספר התלמידים בכיתה ו ;לפרסם זאת לציבור לנתח את הצרכים הנדרשים להפחתת מספר התלמידים בכיתה לפי שלבי החינוך, לפי הרמה החברתית-כלכלית של הרשות וכן לפי המגזר של ביה"ס; לגבש תוכנית פעולה רב- שנתית ליישום החלטות הממשלה בנושא על פי היעדים שנקבעו; לקבוע סטנדרטים עדכניים לתחום זה, המותאמים לאשכולות החברתיים- כלכליים הראויים לקידום, ובפרט לתלמידי המגזר הלא- ,יהודי והחרדי, במסגרת מדיניות לצמצום המחסור בכיתות הלימוד ולהביא זאת בחשבון בתיעדוף הקצאת התקציבים לבניית כיתות לימוד חדשות ברשויות המקומיות. מימוש הרשאות לתקצוב - מומלץ כי משרד החינוך יביא בחשבון בעת גיבוש תוכניות החומש שלו את הקושי של רשויות מקומיות מאשכול חברתי- כלכלי נמוך לממש תקציבי בינוי כיתות ויבחן דרכים לסייע להן במימושם, ובכלל זה צמצום העיכובים בהתנעת תהליכי ביצוע הפרויקטים שאושרו להן. בניית מבנים י בילים - מומלץ שמשרד החינוך יאסוף מהרשויות המקומיות נתונים לגבי מוסדות החינוך שבתחומ ם קיימים מבנים יבילים, לרבות מצבם הפיזי, כחלק מגיבוש תמונת המצב של המחסור בכיתות. מימון תוספתי של הרשויות המקומיות - מומלץ שמשרד החינוך יאסוף את נתוני המימון התוספתי מהרשויות המקומיות ויבחן את הקריטריונים שקבע ואת המתכונת לאופן ניקוד הפרויקטים שמגישות הרשויות המקומיות, כך שניתן יהיה לגשר על הפערים ביכולת התמיכה של הרשויות המקומיות בפיתוח מוסדות החינוך שבתחומן. פרוגרמ ות של מוסדות חינוך - מומלץ שמשרד החינוך ירכז את הנתונים ויבחן את הפערים בפרוגרמות בין זרמי החינוך השונים, תוך היוועצות ברשויות המקומיות וברשתות החינוך השונות, לצורך מתן מענה הולם ושוויוני, בשים לב לצרכיו השונים של כל מגזר וכן לצורכי אנשים עם מוגבלויות. תש תיות לימוד חדשניות - מומלץ שמשרד החינוך יבחן אם העדיפות שנתן לרשויות המקומיות המשתייכות לאשכולות חברתיים- כלכליים נמוכים יש בכוחה לגשר על הקושי שבו הן נתקלות, וככל שהדבר אינו מספק, מומלץ שישקול כלים נוספים שייתנו מענה בעל היתכנות גבוהה לביצוע. מבני חינוך ש אינם משמשים לייעודם - מומלץ שמשרד החינוך בשיתוף הרשויות ( המקומיות יערוך מיפוי מקווןGIS ) של כלל מבני החינוך שהקמתם מומנה על ידו ואת שימושם הנוכחי. בדרך זו יתאפשר לבצע מעקב ובקרה אחר מבנים שאינם משמשים עוד לייעודם כדי להקצותם מחדש; או כדי לפדות אותם ובדרך ז ו לממן הקמת מבנים חלופיים. | 1485 | ה תקציר | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 על פי נתוני משרד הח.ינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה כיתות במבנים יבילים- אלעד ה בי "ס צופית- המועצה ה אזורית דרום השרון מספר התלמידים הממוצע בכיתה בחינוך היסודי במדינות נבחרות ב- OECD ,לעומת ישראל2019 מבני בתי ספר לדוגמה | 1486 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים ס יכום אחת המשימות המרכזיות שמשרד החינוך אחראי להן היא תקצוב הפיתוח והבנייה של בתי הספר מתקציב המדינה באמצעות הרשויות המקומיות- בנייה של מוסדות חינוך חדשים, חידוש מבנים קיימים והשתתפות במימון מבנים יבילים ומבנים שכורים למוסדות חינוך ברשויות .המקומיות במקרה הצורך בסוף2020 עמד המחסור על יותר מ- 10,200 כיתות לימוד בבתי ספר ובגני ילדים- גידול לעומת שנת2017, שבה עמד המחסור על קרוב ל- 7,500 .כיתות דוח זה חושף פן ייחודי הנוגע לפערים החברתיים בישראל: הפערים בין הרשויות באשכולות החברתיים-כלכליים הגבוהים לבין הרשויות באשכולות החברתיים- כלכליים הנמוכים, לרעת האחרונים, באים לידי ביטוי במגוון ההיבטים הנוגעים לבינוי כיתות לימוד- בהיקף המחסור הקיים בכיתות לי מוד, במספר התלמידים הממוצע בכיתה, בשיעור ניצול התקציב שהוקצה לצורך בינוי כיתות הלימוד וכן בבניית מרחבי למידה חדשניים. מנגד, עיקר התקציב לבינוי כיתות במבנים ( יבילים85% ( ) יועד ליישובים באשכולות נמוכים יחסית1 - 6 ). הסיבה העיקרית לפערים היא שרשויות מקומיות ה משתייכות לאשכולות הנמוכים מתקשות לממש את ההרשאות התקציביות שקיבלו ממשרד החינוך לבניית הכיתות. התוצאה היא שרשות מאשכול חברתי- כלכלי גבוה יכולה להציע לתלמיד, מעבר למפרט האחיד והמחייב, תשתיות פיזיות וסביבת לימודים איכותיות יותר: מוסד הבנוי ברמה גבוהה יותר, מרו וח ומצויד יותר והסביבה שבו מטופחת- משאבים שרשות מאשכול חברתי- .כלכלי נמוך אינה יכולה להציע לתלמידיה משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לגבש מדיניות לצמצום המחסור בכיתות לימוד על פני מספר שנים עד לסגירתו, לרבות מתן פתרונות קבע במקום הכיתות היבילות. עוד מו מלץ כי המשרד יביא בחשבון את הפער ביכולתן של הרשויות שהן ברמה חברתית- כלכלית נמוכה לממש את ההרשאות התקציביות לבינוי כיתות הלימוד. בכך יגביר המשרד את הסיכויים של התלמידים בבתיה"ס ברשויות אלה להימצא בעמדת פתיחה שווה לתלמידים שבבתיה"ס ברשויות אחרות ויבטיח להם ה זדמנות שווה. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד החינוך לבחון את האופן שבו יישם ב- 13 השנים האחרונות את החלטות הממשלה בנוגע להפחתת הצפיפות בכיתות: לנתח את הצרכים הנדרשים להפחתת מספר התלמידים בכיתה לפי שלבי החינוך, השיוך החברתי- כלכלי של הרשות והמגזר שאליו שייך בית הספר; לגבש תוכנית פעולה רב- שנתית ליישום החלטות הממשלה; ולתעדף בתקצוב את בניית כיתות הלימוד החדשות ברשויות המקומיות שהצפיפות הממוצעת בכיתות בבתיה"ס שבאחריותן גבוהה יותר. | 1487 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים מ בוא לפי חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 ,כל ילד ונער חייב ללמוד במסגרת חינוכית (גן ילדים או בית ספר; להלן גם- בי"ס). החוק קובע זכות לימוד חינם במוסד חינוך רשמי לילדים מגיל שלוש ועד סיום כיתה י"ב. רשות מקומית היא רשות החינוך המקומית לגבי תחום שיפוטה של אותה הרשות. הקמתם של מוסדות חינוך רשמיים למתן חינוך חובה חינם לילדים ונערים הגרים בתחום שיפוטה של רשות חינוך מקומית מסוימת מוטלת על המדינה ועל אותה רשות חינוך מקומית במשותף1 . בין התפקידים ש משרד החינוך (להלן גם- :המשרד) אחראי למלא תקצוב הפיתוח של בתי הספר (להלן גם- :)בתי"ס או בתיה"ס בנייה של מוסדות חינוך חדשים, חידוש מבנים קיימים והשתתפות במימון מבנים יבילים ובשכירת מבנים למוסדות חינוך ברשויות המקומיות במקרה הצורך . לצורך כך המשרד מתכנן ומפיק פרוגרמות (פרוגרמה של מוסד חינוך- מסמך המגדיר את עקרונות התכנון )הפיזי של מוסד חינוך ומקצה משאבים. הרשות המקומית היא המבצעת את הפיתוח והבנייה של מוסדות החינוך, וזאת במימון משרד החינוך2. הגורם האחראי למשימה זו במשרד הוא מינהל הפיתוח (להלן גם- )המינהל , ובו אגף מיפוי .ותכנון ואגף בינוי ותקצוב הרשות המקומית רשאית להגיש למינהל בקשה להקמת מוסד חינוך חדש שיאכלס כמות מסוימת של כיתות או להוסיף כמות מסוימת של כיתות למוסד קיים3 . אגף מיפוי ותכנון ממפה את צורכי כלל מערכת החינוך בכיתות לימוד, מטפל בבקשות שמגישות הרשויות המקומיות לבינוי מוסדות חינוך, מכין את הפרוגרמות למוסדות החינו ך ובודק את התוכניות האדריכליות להקמתם. אגף בינוי ותקצוב אחראי להקצאת התקציבים לפרויקטים .המאושרים ולבקרה על ביצועם להלן תרשים המתאר את ההליך לאישור ותקצוב של הקמה או הרחבה של מוסדות חינוך: 1 ראו חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 , סעיפים2 , 7 . 2 ,משרד האוצר הצעת תקציב משרד החינוך לשנת התקציב 2016-2015 (אוגוסט2015 .) 3 ,משרד החינוך הנוהל להגשת בקשות להקצאת תקציבים לפיתוח מוסדות חינוך - בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים ( 7.2.17 .) | 1488 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 1 : השלבים העיקריים בתהליך לאישור ותקצוב של ב ינוי או הרחבה של מוסדות חינוך .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה * .הרשות המקומית יכולה להגיש בקשה נוספת בשנה העוקבת ** בראשה עומד מנהל מינהל הפיתוח וחברים בה נציגי יחידות הייעוץ המשפטי וחשבות המשרד. *** הרשות המקומית יכולה להגיש בקשה נוספת בשנה.העוקבת | 1489 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 זה שנים רבות קיים ב מערכת החינוך בישראל מחסור בכיתות לימוד תקניות העומדות בסטנדרטים פיזיים ופדגוגיים המאפשרים למידה בתנאים ראויים. מחסור מתמשך זה הוא אחת ,הבעיות המרכזיות של מערכת החינוך בישראל. בשל המחסור תלמידים רבים לומדים בכיתות צפופות, במבנים י בילים (שאינם מבני קבע, כגון קרוואנים) ובמבנים שכורים שמלכתחילה לא נ ועדו לשמש כמבני חינוך . למרות כוונת משרד החינוך להוביל תהליך של בניית כיתות לימוד במסגרת תכנון ארוך טווח, כפי שבא לידי ביטוי בשלוש תוכניות החומש שהופעלו מאז שנת 2007, עדיין נמשך המחסור בכיתו ,ת לימוד תקניות, ובמקומן מסופקים פתרונות מאולתרים. כך ב שנת2020 עמד המחסור בבתי הספר ובגני הילדים על10,219 כיתות לימוד - גידול של כ- 36% לעומת שנת2017 , שבה עמד המחסור על7,487 כיתות. אם כן, המחסור בכיתות גם גורם לכך שתלמידים לומדים בסביבת לימודים לא-ראויה וגם משמש אחת הסיבות ל צפיפות ה גבוהה בכית ו ת הלימוד בישראל, שהיא בין הגבוה ות ב עולם המפותח. מצב זה עלול לפגוע בהישג י התלמידים ולהעלות את רמת האלימות ה בית-ספר ית. מאז2007 מתקצב משרד החינוך את בניית כיתות הלימוד על פי תוכניות חומש העוסקות בפיתוח מוסדות חינוך וק ובעות את מספר כיתות הלימוד (גני ילדים, חינוך יסודי ועל- )יסודי וחינוך מיוחד שאת הקמתן הוא יתקצב במהלך שנות יישום התוכנית. הוספת כיתות הלימוד עשויה להתקיים הן במסגרת הקמת מוסדות חינוך חדשים והן במסגרת הרחבת מוסדות חינוך קיימים. תוכניות החומש מגובשות בשיתוף מ שרד האוצר ומותנות באישורו: משרד האוצר מתקצב אותן במסגרת תקציב הפיתוח השנתי שהוא מקצה למשרד החינוך. מטרות תוכנית החומש לשנים2017 - 2021 , כפי שהוגדרו במסמכי משרד החינוך4 " , היו תקצוב17,000 כיתות לימוד וצמצום פערי הכיתות "[המחסור] ברשויות ובמגזרים השונים" ו בינוי כיתות בהתאם למדיניות הקטנת מספר התלמידים בכיתות לפי מדד עש י רוני הטיפוח[ 5 ."] להלן נתונים בדבר מספרי הכיתות שתוקצבו בתוכניות החומש, תקציבי תוכניות החומש :והתקצוב הממוצע לכיתת לימוד בכל תוכנית חומש 4 ,מינהל הפיתוח דגשים בתוכנית העבודה תשע"ח- | תשע"ט2017-2018 ', עמ7 . 5 מדד ה טיפוח של המשרד מודד חסך חינוכי בישויות שונות (מוסד, רשות, י י.)שוב, שכונה הוא מ ורכב מהשכלת ההורה המשכיל במשפחה ( 40% ) ; ( רמת ההכנסה לנפש במשפחה20% ) ; ( פריפריאליות בית הספר20% ) ; שילוב של הגירה וארץ ( מצוקה20% ) . מדד הטיפוח מחושב לפי תלמיד, אך הוא אינו אישי אלא בית- :ספרי רצף ציוני מדד י הטיפוח של התלמידים מחולק ל עשירונים . העשירון הגבוה ביותר הוא עשירון1 - אוכלוסייה חזקה שאינה זקוקה לטיפוח נוסף . העשירון הנמוך ביותר הוא עשירון10 - אוכלוסייה חלשה הז קוקה ביותר לטיפוח נוסף. מדד הטיפוח ה בית-ספר י הוא ממוצע העשירונים של התלמידים הלומדים בו. המדד ה רשות י ,הי ישוב י ה או שכונ תי הוא ממוצע העשירונים של התלמידים המתגוררים באזור הגיאוגרפי הרלוונטי. מדד הטיפוח מתעדכן בכל שנה. ראו אתר האינטרנט של משרד החינוך, יחידת ה :מדען הראשי https://edu.gov.il/sites/ChiefScientist/learning-from-research/measure/Pages/ses-index.asp | 1490 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 2 :נתוני תוכניות החומש לבינוי כיתות לימוד על פי .נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה • .מספר הכיתות שתוקצבו בכל תוכנית חומש מקיף הן כיתות גן והן כיתות בי"ס • העלות של כיתת גן גבוהה מהעלות של כיתת "ס בי , כך שהעלות הממוצעת לכיתה מושפעת .מהחלק של כל אחד מסוגי הכיתות במספר הכיתות הכולל • תוכנית החומש2012 - 2016 נועדה מלכתחילה לתקצב8,650 .)כיתות (ראו להלן | 1491 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 פעולות הביקורת בחודשים פברואר- אוגוסט2021 בדק משרד מבקר המדינה את נושא בינוי כיתות הלימוד, ובכלל זה המחסור המתמשך בכיתות לימוד במערכת החינוך, התכנון הרב- שנתי של בינוי כיתות הלימוד במסגרת תוכניות החומש, תהליך האישור והתקצוב של הבקשות שמגישות הרשויות המקומיות לבינוי כיתות לימוד, ביצוע התקציבים שאושרו לשם כך והפיקוח והבקרה על ביצוע התקציבים בהתאם להתקדמות בבינוי הכיתות. הבדיקה כללה עוד את השימוש במבנים יבילים ובמבנים בשכירות, הבינוי של כיתות לימוד חדשניות והטיפול במבני חינוך מתפנים. הבדיקה נערכה במינהל הפיתוח של משרד החינוך- באגף מיפוי ותכנון, ביחידת התקצוב ובאגף בינוי ותקצוב. בדיקות השלמה נערכו במינהל כלכלה ותקציבים במשרד החינוך ובאגף התקציבים במשרד האוצר. עוד נערכו בדיקות פרטניות בארבע רשויות מקומיות- הרצלייה, דאליית אל- כרמל, אלעד, אופקים- ונאספו נתונים מ- 12 רשויות מקומי ות נוספות: לקייה, אום אל- ,פחם נצרת, מודיעין עילית, בית שמש, צפת, דימונה, טבריה, קריית ים, קריית מוצקין, פתח תקווה, נס .ציונה יישום המרכיבים להכנת תוכנית ייעודית לבינוי כיתות לימוד בתוכנית החומש תוכנית החומש של משרד החינוך מבטאת למעשה את מדיניותו בנוגע לפית וח הפיזי של מוסדות החינוך. בכך מהווה תוכנית החומש תוכנית ייעודית, כהגדרתה במדריך התכנון הממשלתי6 . על :פי המדריך, תוכנית ייעודית כוללת ארבעה שלבים עיקריים • הגדרת הצורך7 והבניית התהליך לזיהוי הנושאים שיש לטפל בהם ותיחומם, תוך ;שיתוף כל בעלי העניין בתוך המשרד הממשלתי ומחוצה לו • גיבוש תמונת מצב שתניח את תשתית הנתונים לביסוס מדיניות חדשה, לרבות הפקות ;לקחים והערכות שנעשו לתוכניות קודמות • גיבוש כיוון אסטרטגי המוסכם על כל בעלי ה עניין ומספק בין היתר את הבסיס ;הרעיוני והעקרונות המכוונים לתוכנית פעולה ומגדיר את מטרתה • קביעת פרטי התוכנית ובהם יעדים ברורים, תקנות תקציביות, מנגנון למעקב אחר .יישום התוכנית ומדדי תפוקה ותוצאה ערב גיבוש תוכנית החומש האחרונה לבינוי כיתות לימוד (לשנים2017 - 2021 ) נדרש היה משרד החינוך לתת מענה למגוון נושאים הנוגעים באופן ישיר או עקיף לבינוי כיתות הלימוד, בהתבסס :על מטרות ויעדים שקבע המשרד ו/או נקבעו בהחלטות הממשלה 6 ,האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה מדריך התכנון הממשלתי /שלבים בגיבוש תוכנית ייעודית , ( גרסה מעודכנת4.1 ) (ספטמבר2010 .) 7 ההחלטה על הצורך לחולל שינוי מחייבת התמודדות עם סוגיות יסוד: הגדרת הבעיה שיש לפתור; הבנת המסגרת .הערכית שהביאה לצורך; בחינת נחיצות התערבות הממשלה; והערכת יכולתה של ההתערבות להשפיע על הבעיה | 1492 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים ה תוכנית ה אסטרטגית2016 - 2019 : בין המטרות והיעדים שהציב משרד החינוך בתוכנית האסטרטגית שלו לשנות הלימודים התשע"ז- ( התשע"ט2016 - 2019 ) 8 (להלן- התוכנית )האסטרטגית9 " הייתה המטרה קידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל לכלל האוכלוסיות בישראל ", והיעד שנקבע היה "ק ידום חינוך איכותי בפריפריה הגיאו- חברתית ובקרב אוכלוסיות ייחודיות" 10 . החלטות ממשלה: שתי החלטות מ ,משלה, הרלוונטיות לתקופת תוכנית החומש האחרונה עסקו בנושא פיתוח יישובי המגזרים הדרוזי והבדואי, ובכלל זה בינוי כיתות לימוד נוספות במגזרים אלה11 . החלטת ממשלה נוספת, מספטמבר2013 12 , קבעה כי על ,משרד החינוך בתיאום עם ,הממונה על התקציבים במשרד האוצר להקצות לרשות מ קומית שחתמה על הסכם גג את הסכום הנדרש להקמת מוסדות החינוך המתוכננים בשכונות הנבנות בעקבות חתימה על הסכ ם גג ואשר הרשות המקומית מחויבת להקים לא יאוחר ממועד אכלוס הדירות13 . יעדים נוספים ארוכי טווח נקבעו בהחלטות ממשלה אחרות ולהם נגיעה לתכנון רב- שנתי של מוסדות ח ינוך. יעדים אלה התייחסו לרמת הצפיפות בכיתות בישראל (ראו פירוט להלן), שהיא גבוהה ביחס למדינות בעולם המפותח; ונקבעו במדיניות שגיבש משרד החינוך להתאים את מוסדות החינוך לצורכי התלמידים במאה ה- 21 14 .)(ראו פירוט להלן גיבוש תוכנית החומש: בתהליך גיבוש תוכנית החומש אומד מינהל הפיתוח את הצרכים החזויים של מערכת החינוך בכיתות לימוד חדשות (כיתות גן וכיתות בי"ס) עבור חמש השנים הקרובות. הוא עושה זאת על בסיס הצרכים שעלו בשנה שקדמה לתחילת תוכנית החומש והתבטאו בבקשות שהגישו הרשויות המקומיות לבינוי כיתות לימוד בשנה זו, ובהתייח ס לגידול החזוי באוכלוסיית התלמידים. הצרכים נידונים עם משרד האוצר, ולבסוף נקבעת מסגרת מוסכמת למכסת כיתות הלימוד שתתוקצב במסגרת תוכנית החומש. התוצר הסופי של התהליך הוא סיכום המציג את מספר הכיתות שיתוקצבו בכל אחת מ שנ ות תוכנית ה חומש במסגרת המכסה הכוללת. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר2022 (להלן- תשובת משרד החינוך) מסר משרד החינוך, כי מינהל הפיתוח פועל בשיתוף פעולה עם י המ נהל הפדגוגי בתכנון מוסדות חינוך ומרחבי למידה חדשניים, וכן עם יחידת המדען הראשי ו אגף אסטרטגיה ו תכנון של המשרד במתן המענים התכנוניים האס טרטגיים, ועם אגף מוסדות חינוך ואגף רישוי בנושא ה הכרה בצורך 8 שנת הלימודים מתחילה ב- 1 בספטמבר ומסתיימת ב- 30 ביוני בחינוך היסודי וב- 20 ביוני בחינוך העל- .יסודי 9 ,אגף בכיר אסטרטגיה ותכנון, משרד החינוך ו הת כנית האסטרטגית תשע"ז-תשע"ט. 10 מטרה ג', יעד8 ,שם ', עמ11 . 11 החלט ת הממשלה 959 , "ות כנית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזיים והצ'רקסיים לשנים2016 - 2019 ( " 10.01.16 ;) החלט ת הממשלה2397 , "ות כנית לפיתוח כלכלי חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב 2017 - 2021 ( " 12.02.17 .) 12 החלטת הממשלה768 ( ", "הסכמי גג עם רשויות מקומיות לטובת הסרת חסמי שיווק ופיתוח9.10.13 .) הסכם גג הוא הסכם בין רשות מקרקעי ישראל או משרד הבינוי והשיכון ובין רשות מקומית בדבר שיווק של קרקעות לבני י ה .למגורים 13 ,מבקר המדינה דוח שנתי72 א- חלק שני ( 2021 " ,) היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות- דוח מיוחד ," 'עמ385 . 14 ,מבקר המדינה דוח שנתי71 ב( 2021 ), "המוכנות לשוק העבודה המשתנה- הסביבה הלימודית בבתי הספר העל- יסודיים כתשתית להקניית מיומנו יות המאה ה- 21 " (להלן- '"הסביבה הלימודית"), עמ163 . | 1493 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 במוסדות חינוך .עוד ציין משרד החינוך, כי בעת בניית תוכנית החומש משותפים נציגי השלטון המקומי.בדיונים עם משרד האוצר ומטה הדיור על הקצאת כיתות לימוד במסגרת הסכמי גג עולה שהתוצר הסופי של תוכנית החומש ה וא מספר הכיתות שמתוקצבות בכל שנה במסגרת המכסה הכוללת של הכיתות שנקבעה לתוכנית , אך אין הוא מספק תמונת מצב על ה מחסור הכולל בכיתות לימוד ועל מכלול ההיבטים הנוגעים לכך: הצורך העולה בהתאם לתחזיות הגידול באוכלוסיית התלמידים והתפלגותם לפי שכבות גיל ומגזרי חינוך , הצורך להתמודד עם צפיפות בכיתות, הצורך לצמצם את מספר הכיתות הנמצאות במבנים יבילים והצורך לעדכן את הפרוגרמות באופן שיתאימו לסביבה הלימודית הנדרשת לתלמידים במאה ה- 21 .)(ראו להלן עוד עולה שבכל שלוש תוכניות החומש של המשרד מאז2007 לא נקבע מנגנון מעקב אחר ביצוע התוכניות. כמו כן, בפועל לא ביצע המשרד הערכה מעצבת (הערכה תקופתית בתקופת המימוש של תוכנית רב- שנתית כדי לשפרה במהלך היישום) או הערכה מסכמת (הנעשית לאחר שהסתיים יישומה של תוכנית רב- שנתית ומאפשרת להטמיע לקחים בגיבוש התוכנית הבאה) אף לא לאחת מהתוכניות. הערכות כ אלה חשובות במיוחד עבור תוכניות החומש לבינוי כיתות לימוד, הכוללות פעילות תקציבית בהיקף של מיליארדי שקלים מול כל הרשויות המקומיות. כמו כן, נמצא שלא נעשה תהליך של הפקת לקחים .בעקבות תוכניות החומש מומלץ שמשרד החינוך, העוסק ב גיבוש תוכנית החומש לשנים2022 - 2026 , יתבסס על עקרונות התכנון הרב- שנתי לתוכניות ייעודיות של משרדי ממשלה, ובכלל זה ישתף ;בגיבושה גורמים מחוץ למשרד החינוך, ובהם את אלה שמייצגים את השלטון המקומי יתבסס על מטרות ארוכות טווח ועל יעדי המשרד הנוגעים לבניית מוסדות חינוך; יקבע עקרונות מנחים שקופים לתו כנית החומש הבאה בהתבסס על סדרי העדיפויות הנגזרים ממטרות המשרד ויעדיו שלהם נגיעה לבניית מוסדות חינוך חדשים; יגדיר מהו מחסור בכיתות לימוד ויקבע את היקף הצרכים הנגזרים ממנו. עוד מומלץ למשרד לבצע, עובר לגיבוש תוכנית החומש החדשה, הערכה מסכמת של תוכנית החומש האח ,רונה המסתיימת ב- 2021 , ולהנהיג בתוכנית החומש הבאה תהליכי הערכה ובקרה שיאפשרו .להגביר את היעילות בביצועה בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד החינוך, כי במסגרת הכנת תוכנית ה חומש הבאה ( לבינוי כיתות2026-2022 ), מינהל הפיתוח קובע קריטריונים לתקצוב, וכפי שהמליץ מבקר המדינה, הוא משתף בתהליך את כל הגורמים הנוגעים בדבר. כמו כן ציין המשרד כי ישקול לשלב בתוכנית מנגנון להערכ ה תקופתית ו ל הטמעת לקחים שהופקו. המחסור בכיתות לימוד המחסור במגזר החרדי ובמגזר הלא- :יהודי לפי דוחות מבקר מדינה קודמים לפני יותר מעשור, בטרם הוקצו תקציבים לבינוי כיתות לימוד במסגרת תוכניות החומש, פרסם מבקר המדינה שני דוחות שעסקו במחסור ב תשתיות הפיזיות של מוסדות החינוך במגזר החרדי ובמגזר | 1494 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים הלא-יהודי15 . מביקורות אלה עלה, בין היתר , כי במגזר החרדי יש מחסור במבני חינוך, ובעטיו שו כנו כיתות רבות של מוסדות החינוך החרדיים במבנים יבילים ובמבנים שכורים, וחדרי ספח )(חדרי מורים, מזכירות, יועץ וכדומה שימשו .כחדרי לימוד עוד עלה אז ש חלק מהמבנים היבילים והארעיים ששימשו בחינוך החרדי היו מסוכנים ובלתי .ראויים לשמש כחדרי לימוד במוסדות החינוך במג זר הלא- יהודי נמצא הן מחסור בכיתות לימוד והן צפיפות בכיתות, בחצרות ובשטחים ה .פתוחים ב רבות מהרשויות המקומיות בשני מגזרים אלה קיימת מצוקת קרקע המיועדת ל מוסדות ,חינוך מצב שמגביל את היכולת לבנות מוסדות ומאלץ את הרשויות המקומיות להשתמש במבנים לא-תקניים, ובכלל זה מבנים שכורים , כחלופת מענה. כמפורט להלן ,ובהמשך מחסור זה לא צומצם גם לאחר יישו ם שלוש תוכניות ה חומש. החלטת הממשלה על תוכנית החומש לשנים2007 - 2011 (להלן גם- תוכנית החומש :)הראשונה בהחלטת ממשלה משנת2007 16 , שעניינה "תוכנית החומש לבניית כיתות לימוד בשנים2007 - 2011 ", נקבע כי בשנים אלו ייבנו8,000 כיתות (גני ילדים, חינוך יסודי ועל- יסודי )וחינוך מיוחד בעלות כוללת של כ- 4.64 מיליארדי ש"ח . עוד נקבע כי לפחות1,000 כיתות מהן " ישמשו לצמצום מספר הכיתות הלא תקניות לרבות בעיות בטיחות ואכלוס יתר ". בפועל תוקצבו במסגרת התוכנית8,053 .כיתות במסמך מנובמבר2011 אמד מרכז המחקר והמידע של הכנסת את המחסור בכיתות לימוד כפער בין מספר הכיתות שמינהל הפיתוח הכיר בצורך לבנותן ובין מספר הכיתות שתוקצבו17 . על פי המסמך, בשנת2011 הכיר המשרד בצורך לבנות4,780 כיתות, ומהן תוקצבו1,684 כיתות , דהיינו, הפער עמד בשנה זו על3,096 כיתות (כ- 65% ) 18 . תוכנית החומש לשנים2012 - 2016 (להלן גם- :)תוכנית החומש השנייה תוכנית החומש שאושרה לשנים2012 - 2016 קבעה שתתוקצב הקמתן של8,650 כיתות- תוספת של597 כיתות (כ- 7%) למספר הכיתות שתוקצבו בפועל בתוכנית החומש הראשונה. ,בסופו של דבר במסגרת תוכנית חומש זו תוקצבו13,868 כיתות לימוד בעלות של11.24 מיליארד ש"ח, כ- 60% מעבר למספר הכיתות שתוכננו בתוכנית החומש, בין היתר בשל הצורך להוסיף כיתות גן רבות לאחר שהוחל חוק לימוד חובה על הגילים3 - 4 בעקבות אימוץ הממשלה את המלצ ות הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי19 (ועדת טרכטנברג). בשנת2016 , השנה האחרונה של התוכנית, הכיר המשרד בצורך לבנות9,216 כיתות, ואולם הוא תיקצב2,673 )כיתות (בשנה זו לבדה20 , דהיינו, הפער בין 15 ,מבקר המדינה דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2007 ( 2008 ), "התשתיות הפיזיות של מוסדות החינוך 'במגזר החרדי", עמ27 " ;התשתיות הפיזיות של מוסדות החינוך במגזר הלא יהודי '", עמ73 . 16 החלטה הממשלה1410 , "תוכנית החומש לבניית כיתות לימוד בשנים2007 - 2011 ( " 18.3.07 .) 17 הכנסת- מרכז המחקר ,והמידע בינוי כיתות לימוד חדשות למגזרים השונים במערכת החינוך ( 21.11.11 .) 18 הפער שנכון להביא בחשבון הוא של שנה בודדת ולא ה ,מצטבר שכן הפער המצטבר של כל השנים כולל בקשות שהו גשו, לגבי כיתות רבות, ביותר משנה אחת, לאחר שלא תוקצבו בשנה קודמת אף שהוכרו בצורך. כלומר, הפער המצטבר כולל כפילויות, ולכן הוא מוטה כלפי מעלה. לפיכך הפער של השנה האחרונה בתוכנית החומש הוא הנכון מבחינת יישום ה תוכנית- .כל מספר גדול יותר יכול לכלול כפילויות 19 החלטת הממשלה4088 , ( ולפיה משנת הלימודים התשע"ג מ אוגוסט2012 ) יש לספק חינוך חינם בגנים הציבוריים עבור ילדים בני3 - 4 ( 8.1.12 ). 20 ,מינהל הפיתוח תוכנית חומש לתקצוב כיתות2017-2021 - הצגה לוועדת חינוך בכנסת ( יולי2017 '), עמ4 . | 1495 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מספר הכיתות המתוקצבות למספר הכיתות שהוכר הצורך בהן עמד בשנה זו על6,543 כית ות (כ- 71% .) תוכנית החומש לשנים2017 - 2021 (להלן גם- תוכנית החומש השלישית; תוכנית :)החומש האחרונה ב תוכנית החומש השלישית נקבע כאמור שיתוקצבו17,000 כיתות לימוד (כיתות גן וכיתות בי"ס). לאחר התאמה הועמד התכנון על16,150 כיתות, באופן שבכל שנה תוכנן לתקצב0 3,23 כיתות21 . בסופו של דבר, עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט2021 , תוקצבו 16,849 כיתות בעלות של כ- 13.32 מיליארד ש"ח- כ- 700 .כיתות יותר מהמספר שנקבע בתוכנית מספר כיתות הגן וכיתות בית הספר הכולל שתקצב משרד החינוך בשנים2007 - 2021 הוא 38,770 . בתרשים שלהלן מוצג המחסור בכיתות הלימוד במהלך שנות תוכנית החומש האחרונה (מלבד שנת2021 .), שטרם הסתיימה במועד הביקורת המחסור בכיתות לימוד מוגדר כפער בין מספר הכיתות שהוכר הצורך בהקמתן לבין מספר הכיתות שתוקצבו נכון לשנה ספציפית (ולא הצטברות ה שנים ה)קודמות בתוכנית החומש - .זהו המחסור הנכון לאותו מועד משרד החינוך מסר בתשובתו כי ה פער בין מספר הכיתות שהצורך בהן הוכר ל בין מספר הכיתות שבנייתן תוקצבה הוא מדד ש .מושפע ממשתנים רבים שאינם בהכרח תלויים במשרד החינוך למשל ,לעיתים לא תתוקצב בניית כיתות שהצורך בהן הוכר בשל אי- זמינות של הקרקע המיועדת לבנייתן .עוד ציין המשרד שאם ה וכר ה צורך בפרויקט אך הוא אינו עומד בתנאי הסף .לתקצוב, הוא לא יתוקצב 21 שם ', עמ8 . התוכנית עודכנה מדי שנה בהתאם לשינויים, כגון הקדמת התקצוב של כיתות מהשנה העוקבת. הסך הכולל המתוכנן של כיתות עמד על16,150 במקום17,000 כפי שנקבע במקור, היות שתוכנית החומש הקודמת קיבלה תוספת של300 כיתות על חשבון תוכנית חומש זו, וכן הומרו550 ( כיתות לתקצוב לחידוש מבנים110 מדי .)שנה | 1496 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 3 : הפער בין מספר הכיתות שהוכר הצורך לבנותן בתוכנית החומש השלישית לבין מספר הכיתות ,שתוקצבו2017 - 2020 .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה | 1497 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מ התרשים עולה כי המחסור )(מספר הכיתות שהוכר בהן צורך אך לא תוקצבו בשנת 2020 עמד על 10,219 כיתות לימוד, והוא גדל ביחס ל שנת 2017 ,שבה עמד המחסור על 7,487 כיתות .עוד עולה כי שיעור הפער (אחוז הכיתות שלא תוקצבו מהכיתות שקיבלו )הכרה בצורך גדול יותר בכיתות גן מאשר ב כיתות "ס בי - כ- 79% לעומת כ- 64% )(בהתאמה ב שנת2020 . הפער בכיתות ה לימוד: בלוח שלהלן מוצג מספר הכיתות שהוכר הצורך בהן בשנה האחרונה ( של כל אחת משתי תוכניות החומש הראשונות2011 ; 2016 ) ובשנה האחרונה הידועה של תוכנית ( החומש השלישית2020 ), מספר הכיתות שתוקצבו בפועל בכל אחת מהשנים הללו והפערים .שנוצרו לוח 1 : המחסור בכיתות הלימוד (הפע ר בין מספר הכיתות שקיבלו הכרה ,בצורך ובין מספר הכיתות שתוקצבו) בסוף תוכניות החומש 2011 ; 2016 ; 2020 תוכנית החומש השנה הוכר צורך תוקצבו הפער השינוי ביחס לתוכנית הקודמת הראשונה 2011 4,780 1,684 3,096 השנייה 2016 9,216 2,673 6,543 3,447 + השלישית 2020 15,377 5,158 10,219 3,676 + על פי נתוני מרכז המחקר ו המידע של הכנסת ומשרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח עולה שבבסיס תוכניות החומש לא ניתן מענה לפער הקיים בין מספר כיתות הלימוד הנדרשות שהוכר הצורך בהן ובין מספר הכיתות המתוקצבות, וכי התוספת השנתית אינה מדביקה את הגידול בצורך המתחדש. כך, השנה האחרונה לתוכנית החומש הראשונה הסתיימה בפער של3,096 כיתות, ואילו חמש שנים לאחר מכן, עם תום תוכנית החומש השנייה, גדל פער זה לכדי6,543 כיתות; ובתוכנית החומש השלישית, אף שמספר הכיתות המתוקצבות כמעט והוכפל לעומת תו כנית החומש השנייה, הסתיימה שנת2020 בפער של10,219 כיתות (גידול של כ- 56% .)לעומת הפער בסוף תוכנית החומש השנייה המשמעות היא שמתוכנית חומש אחת לבאה אחריה הפער בין ההכרה בצורך בכיתות לימוד למספר כיתות הלימוד המתוקצבות הולך וגדל. מתוך כך, תוכניות החומש אינן מצ ליחות להשיג יעד מרכזי הטבוע במהותן כתוכניות ארוכות טווח- לצמצם ולסגור את .המחסור המתמשך בכיתות לימוד בתרשימים שלהלן מוצג שיעור הפער בכיתות לימוד בשנת2020 לפי השתייכותם המגזרית של :)מוסדות החינוך (גני ילדים ובתי ספר | 1498 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 4 : שיעור הפער :לפי סוג הפיקוח שיעור י הכיתות שלא תוקצבו מתוך הכיתות שהוכר הצורך לבנותן במגזר ים היהודי ממלכתי, הממלכתי- דתי ,והחרדי2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 5 : שיעור הפער :לפי מגזרים שיעור הכיתות שלא תוקצבו מתוך הכיתות שהוכר הצורך לבנותן במגזר ים הערבי ,, הדרוזי והבדואי2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 1499 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים 6 : שיעור הפער בין המגזר היהודי למגזר הלא- :יהודי שיעור י הכיתות שלא תוקצבו מתוך הכיתות שהוכר הצורך לבנותן ב כלל המגזר היהודי ובכלל ה מגזר הלא-יהודי , 2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשימים עולה כי שיעור המחסור בכיתות במגזר הלא-יהודי ,הן בכיתות גן ( 93% ) והן בכיתות "ס בי ( 75% ) ,גבוה לעומת ה מגזר היהודי ( 73% ו- 62% )בהתאמה .במגזר היהודי הפער הקטן ביותר הוא במגזר הממלכתי- כמחצית- ו במגזר הערבי הפער הקטן ביותר הוא במגזר הדרוזי, שבו לא תוקצבו כ- 66% .מהכיתות שהוכר הצורך בהן כמו כן , בכל המגזרים שיעור המחסור בכיתות גן גבוה משיעור המחסור בכיתות בי "ס, ו ב מגזר הלא- יהודי הוא גבוה במיוחד - תוקצבו פחות מ- 10% מכיתות הגן שהוכר ה .צורך בהן שיעור המחסור הכולל בכיתות במגזר הלא-י הודי עומד על80% ( 2,248 כיתות שלא תוקצבו מתוך2,810 כיתות שקיבלו הכרה בצורך), לעומת63% ( 7,971 מתוך12,567 )כיתות .במגזר היהודי | 1500 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים בתרשים שלהלן מוצג הפער בין מספר הכיתות שהוכר הצורך לבנותן ל בין אלו שתוקצבו לפי קבוצות של אשכולות חברתיים-כלכליים של הרשויות המקומיות שאליהן הן משתייכות22 (להלן - )אשכולות בשנת2020 . תרשים 7 : שיעור הפער: שיעור הכיתות שלא תוקצבו מתוך הכיתות שהוכר ה צורך לבנותן , לפי קבוצות של אשכולות חברתיים- ,כלכליים2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כ י הפער - שיעור הכיתות שלא תוקצבו מתוך הכיתות שהוכר הצורך לבנותן - הוא גבוה יותר באשכולות החברתיים- כלכליים הנמוכים ביותר - הפער בהן עומד על 74% , לעומת66% באשכולות הביניים ו- 56% .באשכולות הגבוהים הפער גדול יותר בכל האשכולות בכיתות גני ילדים מאשר בכיתות בתי ספר ( 87% לעומת71% באשכולות ,הנמוכים ביותר71% לעומת 65% באשכולות הביניים ו- 72% לעו מת 54% באשכולות הגבוהים.) עולה מכל האמור לעיל כי תוכניות החומש לא נתנו מענה למחסור בכיתות הלימוד, וכי אף על פי שמספר הכיתות שתוקצבו בתוכנית החומש האחרונה (השלישית) גדל ב- 8,796 (כ- 109%) ביחס לתוכנית החומש הראשונה וב- 2,981 כיתות (כ- 21% ) ביחס לתוכנית החומש השנייה, המחסור עדיין קיים ואף החריף במידה ניכרת במהלך תוכנית זו. המחסור .מודגש במיוחד בקרב אוכלוסיות מוחלשות הראויות לקידום 22 הרשויות המקומיות מדורגות בידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בסולם בן עשרה אשכולות חברתיים- כלכליים על פי המצב החברתי- .)כלכלי של תושביהן, כפי שנקבע על ידי פרמטרים סטטיסטיים (כגון רמת ההכנסה ושנות הלימוד לאשכול1 משתייכות הרשויות המקומיות החלשות ביות ר, ולאשכול10 .משתייכות הרשויות המקומיות החזקות ביותר | 1501 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מומלץ כי משרד החינוך ימפה את המחסור הקיים בכיתות לי מוד על פי מאפייניהן- כיתות בי"ס וכיתות גן, שיוך מגזרי ושיוך לפי אשכול חברתי- כלכלי- וכי יוגדר הפער הקיים והמתמשך במספר הכיתות, מלבד הצרכים השנתיים החדשים. במסגרת זו מומלץ .שהמשרד יבחן את השיטה להכרתו בכיתות שיש צורך לבנות, שכן הוא מתקצב את חלקן על בסיס מי פוי זה מומלץ שהמשרד יגבש מדיניות למתן מענה לפער זה, לצד הצרכים החדשים, ובה ייקבע גם גובה התקציב הנדרש. מומלץ שעבודת מטה זו תבוצע בשיתוף אגף התקציבים של האוצר כדי להגיע להסכמות על התוכנית. עוד מומלץ שמשרד החינוך יבחן את הסיבות לשיעורים הגבוהים יותר של המחסו ר בכיתות לימוד ברשויות מאשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים לעומת הרשויות מאשכולות חברתיים- כלכליים גבוהים, במגזר הלא- יהודי אל מול המגזר היהודי ובתוך המגזרים עצמם, וינקוט פעולות ייעודיות לצמצום .פערים אלו בתשובתו ציין משרד החינוך, כי לצורך השלמת המחסור בכיתות שה וכר ה צורך ,בהן נדרש לתקצב את תוכנית ה חומש הקרוב;ה בתקציב בהיקף מתאים ב תוכנית ה חומש הקוד מת תוקצבו הכיתות בהתאם לתקציב שהוקצה אך הוא לא כיסה את הפער כולו. המשרד הוסיף שהוא פועל עם משרד האוצ ר ושי לא ר מתווה נוסף לצמצום המחסור בכיתות, כי הוא יביא בחשבון את ממצאי הביקורת במסגרת הנוהל לתקצוב כיתות לימוד וכי יפעל להת י ר חסמים ברשויות מקומיות חלשות כדי.שיותר פרויקטים יעמדו בתנאי הסף לתקצוב עמדת משרד האוצר, שאותה הציג בתשובתו על ממצאי הביקורת בינואר2022, היא ש היקפי הבינוי בתוכניות החומש נות נים מענה מלא לגידול הטבעי ולשינויי ם ב ,מדיניות כגון החלט ו ת הממשלה מה שנים2008 ו- 2015 .על הקטנת מספר התלמידים בכיתה על פי ה תחשיב של משרד האוצר , בהתבסס על הגידול ב מספר התלמידים בבתי הספר ובגני הילדים בשנים2007 - 2021 , בת וספת אומדן המחסור ההתחלתי בשנת2007 וב תוספת הכיתות שנדרשו בשל הפחתת מספר תלמידים בכיתה , מספר הכיתות שתוקצבו ב( תקופה זו2007 - 2021 ) היה גבוה ב- 5,950 ממספר ,הכיתות הדרושות לעומת מחסור של10,219 .כיתות שמוצג בדוח משרד האוצר ציין כי המחסור המוצג בדוח נגרם מכך שחלק מה פרויקטים לבינוי כיתות אינם ב ני ביצוע בשל חסמים ,שונים כמו אי- זמינות של קרקע . לדבריו, במגזר החרדי יש פיצול ניכר במוסדות החינוך לבנים, ולכן מופעלים בו מספר גדול של מוסדות לימוד קטנים וכיתות קטנות . מספר התלמידים הממוצע בבית ספר במגזר זה הוא184 , לעומת463 בחינוך הממלכתי, וכנגד כל בית ספר שנבנה במגזר ,הממלכתי נדרש לבנות, עבור אותו מספר תלמידים2.5 .בתי ספר במגזר החרדי עומס זה מקשה על הרשויות המקומיות לספק שטחי ציבור ומשית על כלל מערכת החינוך עלויות עודפות ניכרות . ,משרד האוצר ציין עוד כי להערכתו המחסור בכיתות לימוד המתואר בדוח הוא תוצאה של ד רישה עודפת של הרשויות המקומיות לכיתות לימוד שו ל חוסר יעילות בשיטת ההקצאה של .הכיתות ,לדעתו הפער בין מספר הכיתות הנדרש על פי ה תחשיב שלו לבין מספר הכיתות שהוכר ה צורך בהן מחייב בחינה יסודית של השיטה ל הכרה בצורך - .ולא תוספת תקציבית בתשובה נוספת של משרד החינוך מ- 17.1.22 (להלן- תשובה נוספת של משרד החינוך) הוא התייחס לתשובת משרד האוצר וציין כי ההכרה בצורך בכיתות מבוססת לא רק לע ה גידול הטבעי או על בנייה חדשה למגורים . תחזיות אלו מבוססות על ניתוח ברמה המקומית, בהתחשב במגזר ובצביון האוכלוסייה; המענה שמשרד החי נוך נדרש לספק מותאם לכל רשות מקומית ו מאפייניה, ולכן התחשיב של משרד האוצר אינו משקף את הצרכים .בפועל בכל הנוגע למגזר החרדי ציין המשרד כי הסיבה לפער בין מספר התלמידים הממוצע במוסד חינוך חרדי לבנים | 1502 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים ובין מוסדות חינוך במגזרים אחרים נובע מכך, שרוב תלמודי התורה ו הישיבות פועלים בתקן עם מספר תלמידים נמוך- 25 תלמידים בכיתה23 , וכי בנוסף, המענה הפיזי שניתן למוסדות אלו מותאם מהבחינה התכנונית לצורכי החינוך החרדי (כיתות קטנות פיזית וללא חללים שנחוצים בדרך כלל ללימודי ליבה). ברשויות מקומיות, שבהן יש רוב חרדי יש מבנים ציבור יים שאותם .חולקים כמה מוסדות חינוך המשרד הוסיף וציין כי פרויקטים שמוגשים למינהל הפיתוח ויש להם חסמים מהותיים, בדרך כלל לא.מקבלים הכרה בצורך מומלץ למשרד החינוך ו למשרד האוצר ללבן לעומקם של דברים את ה השגות ה מקצועיות בדבר המחסור בכיתות לימוד ולגבש מנגנון מוסכם לחישוב המחסור, שיביא בחשבון את הגודל התקני של כיתת לימוד מבחינת מספר התלמידים, את המאפיינים הייחודיים לאוכלוסיות השונות ואת היצע מוסדות החינוך הקיים ביישוב. מומלץ לשלב בתהליך גם את הרשויות המקומיות, שהן גורם חיוני בתהליך הפיתוח המקומי. עוד מומלץ שלצד המנגנון המוסכם יגבשו הגורמים תוכנית ארוכת טווח למענה קבוע ומתאים לצורך בכיתות לימוד בבתי הספר ובגני הילדים. משרד מבקר המדינה ממליץ לכלל הגורמים לפעול במיוחד להבטיח כי בהגדרת הצרכים יובא בחשבון מענה ייחודי ומועדף לרשויות מקומיות מוחלשות מהבחינה החברתית-כלכ.לית הצפיפות בכיתות הלימוד אחד הביטויים למחסור בכיתות לימוד הוא הצפיפות בכיתות- מספר גבוה יחסית של תלמידים בכיתה. מחקרים מעלים כי צפיפות בכיתות מקשה על הוראה אופטימלית של המורה ועל למידה אופטימלית של התלמיד, פוגעת ברווחתם הפיזית והנפשית של התלמידים, השוהי ם שעות רבות ביום בכיתות הצפופות, ועשויה למצוא ביטוי בעיקר בכיתות הנמוכות של החינוך היסודי ובקרב תלמידים מרקע חברתי כלכלי חלש- גם בפגיעה בהישגי התלמידים24 ובעליית רמת האלימות בבית הספר25 . תקן משרד החינוך למספר המרבי של תלמידים בכיתה הוא40 תלמידים, אולם מאז שנת הלימודים (להלן- ( שנה"ל) התש"ע2009 - 2010 ) פועל משרד החינוך להקטנת המספר המרבי 23 יצוין כי התקן של משרד החינוך למספר התלמידים בכיתה בחינוך הממלכתי והממלכתי- דתי הוא32 עד34 תלמידים בבית ספר יסודי ו- 32 עד40 בחטיבת ביניים, בהתאם למדד הטיפוח הבית-ספרי. 24 חנה איילון, נחום בלס, יניב פניגר ויוסי שביט (בשיתוף עם רעות שפריר), "האם יש טעם לצמצם את גודל הכיתות בבתי הספר", בתוך אי שוויון בחינוך - ממחקר למדיניות , מרכז טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל (נובמבר 2019 '), עמ118 - 130 " :. במאמר מצוין בין היתר מהסקירה שהו:צגה בפרק זה נראה כי אפשר להסיק כמה מסקנות ככל הנראה קיים קשר שלילי בין מספר התלמידים בכיתה להישגים לימודיים, אך לרוב הוא חלש מאוד ; הקשר חזק יותר כאשר צמצום מספר התלמידים מתבצע בכיתות הנמוכות של החינוך היסודי. הוא הולך ונחלש, ואף נעלם ולעיתים מתהפך, ככל שע ולים בסולם הגילים; ההשפעה של צמצום מספר התלמידים בכיתה ניכרת במידה רבה יותר בקרב תלמידים מרקע חברתי- כלכלי חלש; ... צמצום גודל הכיתה עשוי לשפר את ההישגים הלימודיים אם הוא מלווה בצעדים פדגוגיים נוספים, כגון שינוי שיטות ההוראה והכשרה מתאימה של הסגל החינוכי. אם המעבר לכיתות קטנות יותר איננו מלווה באימוץ שיטות הוראה המנצלות בצורה מיטבית את הצמצום, והמורים ממשיכים בדפוסי ההוראה ששימשו אותם בעבר, הסיכוי לשיפור ההישגים נמוך ביות."ר 25 דני גימשי וורד נאמן חביב, "היבטים סביבתיים של אלימות במוסדות חינוך והשפעתם על ת חושת הביטחון של ,"התלמיד זמן חינוך , 1 ( 2015 '), עמ75 . במאמר מצוין, בין היתר, כי מחקרים קושרים בין המאפיינים הפיזיים של .בית הספר, ובכללם צפיפות בכיתות, לבין האלימות המתרחשת בו | 1503 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 של התלמידים בכיתה, בהתאם להחלטות ממשלה שהתקבלו בשנים2008 ו- 2015 . אומנם ברוב הכיתות בשלבי הגיל השונים מספר התלמידים נמוך מהמספר המרבי, אולם עדיין הצפיפות בחלק ניכר מהכיתות גבוהה למדי. כך למשל, שיעור הכיתות שבהן יותר מ- 30 תלמידים עומד על כ- 25% בחינוך היסודי ובחטיבות העליונות ועל כ- 51% בחטיבות הביניים (ראו להלן). רמת הצפיפות בכיתות היא אחת הסיבות להכרה של מינהל הפיתוח בצורך לבינוי כיתות חדשות (ראו פירוט בפרק על הטיפול בבקשות ל.)בניית כיתות לימוד החלטת ממשלה מ- 2008 : בשנת2008 החליטה הממשלה על "תוכנית להפחתת מספר "התלמידים בכיתה26 , שמטרתה להפחית בהדרגה את מספר התלמידים בכיתות הלימוד בכל שלבי החינוך, תוך שימת דגש על הכיתות בבתי הספר המוגדרים "חלשים" על פי מדד הטיפוח של משרד החינוך לבתי הספר, באופן ש"לאחר מספר שנים" יופחת מספר התלמידים ל- 32 תלמידים בכיתה בבתי הספר החלשים. משרד החינוך ביצע את התוכנית באופן חלקי ,. כך בשנים הראשונות שלאחר ההחלטה ירד שיעור הכיתות שבהן יותר מ- 32 תלמידים לכיתה מ- % 33 ( מהכיתות בשנה"ל התשס"ח2007 - 2008) לכ- 26% ( בשנה"ל התשע"א2010 - 2011 ) 27 . בשנים שלאחר מכן צומצמה הפעילות להקטנת מספר התלמידים בכיתה, והצפיפות בכ יתות .שנותרה גבוהה הביאה למחאה ציבורית ולהחלטת ממשלה נוספת בנושא זה, כמתואר להלן החלטת ממשלה מ- 2015 : בשנת2015 , בעקבות המחאה הציבורית על הצפיפות בכיתות " הלימוד, קיבלה הממשלה את ההחלטה תוכנית להקטנת מספר התלמידים בכיתה בבית הספר לחינוך היסודי" 28, כהמשך להחלט .ת הממשלה הקודמת, ותוך התמקדות בחינוך היסודי בהחלטה נקבע כי מספר התלמידים המרבי בכיתה בבתי הספר שבשני עשירוני הטיפוח החלשים ביותר יעמוד על32 ; בעשירון הטיפוח שמעליהם הוא יעמוד על33 ; ובשבעת העשירונים הגבוהים יותר הוא יעמוד על34 תלמידים לכיתה. עוד נקבע כי הקטנת מספר התלמידים בכיתה תבוצע בהדרגה משנה"ל התשע"ו ( 2015 - 2016 ) וע ד לשנ ה"ל התשפ"א ( 2020 - 2021 ) (להלן- )החלטת הממשלה להקטנת מספר התלמידים בבתיה"ס היסודיים. מבדיקת נתוני משרד החינוך29 עלה, כי יישום החלטת הממשלה להקטנת מספר התלמידים בבתיה"ס היסודיים תרם ל ירידה ב מספר התלמידים הממוצע בכיתה בבתיה"ס היסודיים בין שנה"ל ה תשע"ה( 2014 - 2015 ( ) ושנה"ל התשפ"א2020 - 2021) מ- 27.5 ל- 26.1 (כ- 5% .) 26 החלטת הממשלה4275 ( ", "תוכנית להקטנת מספר התלמידים בכיתה27.11.08 .) 27 ,הכנסת ,מרכז המחקר והמידע מספר התלמידים בכיתה במערכת החינוך בישראל- תמונת מצב ( 30.8.11 .) 28 החלטת הממשלה714 ( 15.11.15 .) 29 "משרד החינוך, מערכת "שקיפות בחינוךhttps://shkifut.education.gov.il/national , ונתוני מינהל הפיתוח מיוני2021 . | 1504 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים ,עולה כי החלטות הממשלה קבעו כמטרה להקטין את מספר התלמידים המרבי בכיתה אולם הגם שבמסגרת החלטת הממשלה משנת2008 נקבע יעד כללי למספר מרבי של ( תלמידים בכיתה בבתי הספר החלשים בתי ספר המוגדרים כחלשים ביותר על פי מדד הטיפוח של משרד החינוך ), ובהם גם בתי הספר העל- יסודיים, לא נקבע מועד להשגת יעד זה. שיבוץ התלמידים בבתי הספר העל- יסודיים ממשיך להתבצע כיום במגבלה של 40 תלמידים בכיתה בחטיבות הביניים ו- 36 ,תלמידים בכיתה בחטיבות העליונות. כמו כן בהחלטת הממשלה משנת2015 נקבע יעד ברור ומדורג בנוגע לחינוך היסודי, ואולם לחינוך העל- .יסודי לא נקבע יעד כזה :הצפיפות בכיתות בישראל בהשוואה למדינות אחרות על פי נתוני ארגון ה- OECD לשנת 2019 30 , בישראל לומדים התלמידים בכיתות שהן בין הצפופות ביותר מקרב המדינות החברות בארגון. עם זאת, חשוב לציין כי הצפיפות בכיתות נובעת גם משיעור הילדים באוכלוסיית המדינה: על פי נתוני ה- OECD לשנת2019 31 , שיעור התלמידים בישראל מכלל האוכלוסייה גבוה מאוד בהשוואה:לשיעורם במדינות אחרות ב ישראל שיעור בני6 - 17 הוא20.9% ,מהאוכלוסייה ואילו שיעורם הממוצע במדינות ה- OECD עומד על13.9% בלבד. נוסף על כך, ישראל נמצאת במקום ה- 28 בממוצע צפיפות התלמידים בכיתה בחינוך היסודי ובמקום ה- 26 בחינוך העל- יסודי מתוך30 מדינות ה- OECD. קצב גידול הכיתות צריך לתת ,מענה לקצב גידול האוכלוסייה ו,כשקצב בניית הכיתות אינו מספק מספר התלמידים ב.כיתה גדל 30 ,מינהל כלכלה ותקציבים, משרד החינוך מערכת החינוך בישראל בראייה השוואתית בין-לאומית על פי Education at a Glance (EAG) 2021 ( 16.9.21 .) 31 שם. | 1505 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים 8 : מספר התלמידים הממוצע בכיתה בחינוך היסודי במדינות נבחרות ב- OECD ,לעומת ישראל2019 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 9 : מספר התלמידים הממוצע בכיתה בחטיבות הביניים במדינות נבחרות ב- OECD ,לעומת ישראל2019 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 1506 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים הצפיפות בכיתות בישראל לפי שלבי הגיל: בבדיקה שערך מרכז המחקר והמידע של :הכנסת לגבי התפלגות גודל הכיתות בכל שלב לימוד עלו הנתונים הבאים תרשים 10 : שיעור ה כיתות בבתי הספר , לפי מספר התלמידים ושלב החינוך , שנה"ל ה תש"ף ( 2020 - 2021 ) על פי נתוני הכנסת ,מרכז המחקר והמידע ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. ( בין שנה"ל התשע"ה2014 - 2015 )ל( שנה"ל התש"ף2019 - 2020 ) ירד מספר התלמידים הממוצע בכיתה במערכת החינוך)(בכל שלבי החינוך מ- 27.6 ל- 27.1 32 . עם זאת, מבדיקת מרכז המחקר והמידע של הכנסת33 , עולה כי ב שנת התש"ף כב- 25% מהכיתות בחינוך היסודי ובחטיבות העליונות ובכ- 51% מהכיתות בחטיבות הביניים עלה מספר התלמידים על30 תלמידים לכיתה- רמת צפיפות גבוהה למדי .י ודגש שמעל חמישית מהכיתות בחטיבות הביניים סובלות מצפיפות ברמה גבוהה במיוחד, של מעל34 תלמידים לכיתה, וכי אף שהממוצע במדינות ה- OECD עומד על23.3 תלמידים בכ תה י, בחטיב ו ת הביניים בישראל הממוצע הוא28.1 ,בכ- 21% .גבוה יותר בכל הנוגע ל חינוך היסודי- יודגש כי קרוב ל- 4% מ הכיתות בשלב גיל זה מאכלסות תלמידים בצפיפות של מעל 34 תלמידים , כש- 34 תלמידים הוגדר כ רף העליון למספר התלמידים בכיתה , שאליו יש להגיע עד לשנת התשפ "א ל פי החלטת הממשלה משנת 2015 . 32 "משרד החינוך, מערכת "שקיפות בחינוךhttps://shkifut.education.gov.il/national 33 ,הכנסת, מרכז המחקר והמידע נתונים על מספר התלמידים הממוצע בכיתה במערכת החינוך ( 3.8.20 .) | 1507 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 התרשים שלהלן מציג את מספר התלמידים הממוצע בכיתות הלימוד בחינוך היסודי, לפי מגזרי החינוך, י וני2021 .)(לקראת סוף שנה"ל התשפ"א תרשים 11 : מספר התלמידים הממוצע בכיתה בחינוך היסודי , לפי מגזרי החינוך, יוני2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בחינוך היסודי במגזר היהודי מספר התלמידים הממוצע בכיתה הגבוה ,ביותר קיים בחינוך הממלכתי ואילו הנמוך ביותר קיים במגזר החרדי- פער של כ- 3.5 תלמידים תה י בכ בממוצע .בחינוך הלא-יהודי מספר התלמידים הממוצע בכיתה הגבוה ביותר קיים במגזר הערבי ,והנמוך ביותר קיים במגזר הצ 'רקסי- פער של שישה תלמ ידים תה י בכ בממוצע. | 1508 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 12 : התפלגות מספר התלמידים הממוצע בכיתה בבתי הספר היסודיים , לפי רמת הצפיפות ומגזרי החינוך, יוני2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולים פערים ניכרים ברמת הצפיפות בכיתות בחינוך היסודי בין בתי הספר .במגזרים השונים שיעורי הכיתות שלומדים בהן עד 25 תלמידים: • במגזר החרדי- כ- 64% ;מהכיתות • במגזר היהודי הממלכתי- דתי (להלן- )ממ"ד- כ- 50% ;מהכיתות • במגזר היהודי הממלכתי- 20% ;מהכיתות • במגזר הלא- יהודי- בין כ- 35% לכ- 42% .מהכיתות הכיתות הגדולות )(הצפופות ביותר והקטנו ת ביותר )(הכי פחות צפופות: • במגזר היהודי- ממלכתי ובמגזר הערבי שיעורי הכיתות הצפופות ביותר הם הגבוהים ;ביותר • שיעור הכיתות הקטנות ביותר במגזר החרדי הוא הגבוה ביותר, בפער גדול אל מ ול יתר המגזרים (כ- 32% במגזר החרדי אל מול0% - כ- 13% .)בשאר המגזרים | 1509 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 הנתונים בדבר מספר התלמידים הממוצע בכיתות הלימוד, הן בהשוואה בין- לאומית והן בהשוואה בין- מגזרית פנים ארצית, מצביעים על צפיפות גבוהה של תלמידים בחלק גדול ממערכת החינוך הישראלית (כאמור, בכרבע מ הכיתות בחינוך היסודי ובחטיבות העליונות ובכמחצית מהכיתות בחטיבות הביניים עולה מספר התלמידים בכיתה על30 ). הפערים הם בכל שלבי החינוך וכן בין מגזרים שונים. יצוין כי לא ניתן לווסת את הצפיפות בכיתות .באמצעות מעבר תלמידים בין מגזרי החינוך השונים עלה כי המגזר הדר וזי והמגזר הבדואי תוקצבו בתוכנית החומש השלישית לשנים2017 - 2021 בהתאם להחלטות ה ממשלה לפיתוח מגזרים אלו34 - המגזר הדרוזי תוקצב ב- 118 כיתות, והמגזר הבדואי תוקצב ב- 1,066 כיתות. בבחינת השינוי שחל במספר התלמידים הממוצע לכיתה במגזר הדרוזי, ניכר ת ירידה בתקופה2016 - 2020 מ ממוצע של26.5 ל- 25.8 תלמידים בכיתה, ובמגזר הבדואי ה ירידה היא מ ממוצע של26.9 ל- 26.2 תלמידים לכיתה. הדבר מצביע על כך שהקצאת תוספת כיתות הלימוד למגזרים הללו, על פי החלטות הממשלה כפי שבאו לידי ביטוי בתוכנית החומש, הייתה אפקטיבית בכל הנוגע להקטנת הצפיפות בכיתות, אם כי באופן מתון למדי- .כחצי תלמיד לכיתה משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לבחון את האופן שבו יישם את החלטות הממשלה מ- 2008 ומ- 2015 להפחתת מספר התלמידים בכיתה ולפרסם את ממצאי הבחינה לציבור. בתוך כך, מומלץ לנתח את הצרכים הנדרשים להפחתת מספר התלמידים בכיתה לפי שלבי החינוך, לפי הרמה החברתית- כלכלית של הרשות וכן לפי המגזר של ביה"ס; לגבש תוכנית פעולה רב- שנתית ליישום החלטות הממשלה בנושא על פי היעדים שנקבעו; לקבוע סטנדרטים עדכניים לתחום זה המותאמים לשלבי החינוך וזרמי החינוך במסגרת מדיניות לצמצום המחסור בכיתות הלימוד ולהביא זאת בחשבון .בתיעדוף הקצאת התקציבים לבניית כיתות לימוד חדשות לרשויות המקומיות כיתות לימוד במבנים יבילים כמענה למחסור בכיתות כיתת לימוד במבנה יביל (מבנה נייד) כפתרון למחסור בכיתות לי:מוד משרד החינוך קבע בנהליו , במסגרת חוזר מנכ"ל משנת2013 35 , תנאים הכרחיים ליצירת סביבה ראויה והולמת .חינוך לתפיסת המשרד, תנאים אלו יאפשרו אקלים חינוכי של כבוד למקום, שמירה עליו ואף יצירת תחושת אמון בקרב הצוות החינוכי בנוגע לביטחונם ולשלומם של התלמידים. במצב ים מסוימים המינהל מאשר, כפתרון ביניים, הקמת מבנים של כיתות לימוד שלא על פי הסטנדרטים הקבועים בפרוגרמות של המשרד. מבחינת ה מינהל ,מבנה ""יביל יי חשב ל פתרון זמני עד להסדרת מבנה קבע, וזאת משום ש השהי י ה במבנים אלו אינה נוחה- היא מושפעת משינויי מזג האוויר בקיץ ובחורף, הבלאי של הם גבוה ואיכות התשתיות שלהם נמוכה מזו של .מבני קבע כך למשל, על פי פרוגרמת משרד החינוך לכיתת לימוד סטנדרטית, גודל כיתת לימוד לתלמידי א-ב, גן ילדים, חטיבת ביניים או תיכון לא יהיה קטן מ- 60 מ"ר, ו לתלמידי כיתות ג- ,ו גודל הכיתה לא יהיה קטן מ- 53 מ"ר. לעומת זאת, הגודל הסטנדרטי של כיתת לימוד במבנה 34 החלטת הממשלה959 " ,תוכנית לפיתוח ולהעצמת היישובים הדרוזיים והצ'רקסיים לשנ ים2016 - 2019 ( " 10.1.16 ;) החלטת הממשלה2397 " , תוכנית לפיתוח כלכלי חברתי בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב2017 - 2021 ( " 12.2.17 .) 35 ,חוזר מנכ"ל משרד החינוך בטיחות ,ביטחון ושעת חירום ( 1.2.13 .) | 1510 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים יביל עומד על כ- 49 מ"ר בלבד. את הקמת המבנים היבילים מממן משרד החינוך (מתקציב נפרד .מתוכנית החומש) ובתוספת מימון של הרשויות המקומיות אף כי מדיניות המשרד היא שמב נה יביל הוא פתרון זמני עד להסדרת מבנה ק בע, המשרד לא קבע את הכללים ותנאי הסף למתן אישור לרשות המקומית להפעיל כיתה במבנה יביל ,וכן את משך ה זמן המרבי להקמת מבנה יביל על ידי הרשות המקומית, לאחר קבלת האישור ו לכמה שנים הוא אמור לשמש. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מס ר משרד החינוך כי יקבע בנוהל מסודר את התנאים .להקצאת מבנה יביל במסגרת עדכון נוהל ההכרה בצורך למבני קבע :להלן תמונות של מבני חינוך יבילים שהוצבו בכמה רשויות מקומיות תמונה 1 : מבנים יבילים בבי "ס באלעד חצר ביה"ס | 1511 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תמונה 2 : מבנים יבילים בבי "ס בהרצלייה חצר ביה"ס תאי שירותים חצר ביה"ס חדר מורים כיתת לימוד :תקצוב מבנים יבילים עלות השתתפות המשרד בהוצאות הרשויות המקומיות לרכישת מבנה יביל היא120,000 ש"ח לכיתת גן ו- 70,000 ,ש"ח לכיתת בי"ס. עלות נוספת נדרשת להקמה שינוע והשלמת תשתיות, והיא מוערכת בכ- 50,000 ש"ח למבנה וממומנת על ידי הרשות המקומית. בין השנים2007 - 2021 תקצב משרד החינוך את הקמתם של כ- 5,000 מבנים יבילים עבור כיתות בתי ספר וכיתות גן בסכום כולל של כ- 437 מיליון ש"ח. לתקציב המשרד נוספו עוד כ- 250 מיליון ש"ח שתוקצבו על ידי הרשויות המקומיות המקימות את המבנים היבילים. סך התקציב של המדינה והרשויות המקומיות למטרה זו בתקופה הא מורה קרוב ל- 700 .מיליון ש"ח | 1512 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 13 : תקצוב מבנים יבילים- ,מספר הכיתות שתוקצבו2007 - 2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי מספר הכיתות במבנים יבילים שתקצב משרד החינוך עלה לאורך כל התקופה בשיעור של65%. שיעורן הוא כ- 13% מסך כל הכיתות שתוקצבו משנת2007 ועד2021 . עולה מכך שהשימוש במבנים יבילים וזמניים הופך לפתרון של קבע למחסור בכיתות לימוד. הדבר בא לידי ביטוי גם בתרשים הבא, המציג את הגידול בסכום .ההרשאות התקציביות לבניית כיתות במבנים יבילים לאורך השנים | 1513 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים 14 : סכום ההרשאו ,ת התקציביות של משרד החינוך למבנים יבילים 2007 - 2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. הקמת מבנים יבילים שאת בנייתם אישר המשרד בשנים2019 - 2021 לצורך כיתות לימוד עדיין נמשכת. בפועל עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט2021 ,פעלו כ- 3,600 .כיתות במבנים יבילים העלות הכוללת של הקמתם הסתכמה ב- 316 מיליון ש"ח מתקציב משרד החינוך ועליהם נוספו 180 מיליון ש"ח מתקציבי הרשויות המקומיות- בסך הכול .קרוב לחצי מיליארד שקלים יוצא אפוא שעקב כך שלא נבנו כיתות לימוד חדשות במבני קבע בהיקף הנדרש, נדרש ו המדינה והרשויות המקומיות בתקופה של14 ( שנים2007 - 2021 ) לתקצב סכום כולל של כ- 700 מיליון ש"ח להקמת כ- 5,000 .כיתות במבנים יבילים במסגרת של פתרונות זמניים פריסת המבנים היבילים התרשים שלהלן מציג את עשר הרשויות המקומיות שתקצובן בסעיף זה הוא הגבוה ביותר והנמ.)וך ביותר (מבנה יביל אחד | 1514 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 15 : מפת הרשויות המקומיות שתוקצבו בסכומים הגבוהים ביותר ,והנמוכים ביותר למבנים יבילים2007 - 2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 1515 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 הלוח שלהלן מציג את הרשויות המקומיות שבהן תוקצבו מעל100 כיתות במבנים יבילים ואת הרשויות שבהן תוקצבה כיתה אחת בלבד במבנה יביל, בחלוקה לפי האשכול החברתי- :כלכלי לוח 2 : תקצוב מבנים יבילים- ,השוואת רשויות מקומיות2007 - 2021 מ ס' היבילים שתוקצבו מס' הרשויות באשכולות1 - 6 מס' הרשויות באשכולות7 - 10 סה"כ רשויות 100 - 420 9 ( 90% ) 1 ( 10% ) 10 1 4 ( 25% ) 12 ( 75% ) 16 .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה עולה מהלוח כי תשע מתוך עשר הרשויות המקומיות שתוקצבו בהן בשנים2007 - 2021 מעל100 מבנים יבילים ה משמשים לכיתות בי"ס וכיתות גן, משתייכות לאשכולות1 - 6 , ורק רשות אחת משת ייכת לאשכול ות 7 - 10 ( אשכול7 ). לעומת זאת, רק ארבע מתוך16 הרשויות המקומיות ש תקצבו בתקופה זו מבנה יביל אחד בלבד הן ב אשכולות7 - 10 . תרשים 16 : שיעורי המבנים היבילים שתוקצבו ושיעור התלמידים, לפי מחוזות ,גיאוגרפיים2007 – 2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 29% 29% 21% 12% 5% 4% 15% 21% 19% 16% 11% 18% דרום ירושלים מרכז צפון חיפה תל אביב שיעור המבנים היבילים במחוז מסך המבנים היבילים הארצי שיעור התלמידים במחוז מסך התלמידים הארצי | 1516 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים מהתרשים עולה כי בשנים 2007 - 2021 קרוב ל- 80% מהמבנים היבילים תוקצבו במחוזות דרום ,ירושלים ומרכז ,ורק קצת יותר מ- 20% תוקצבו בשאר המחוזות - צפון ,חיפה ותל אביב .זאת ,אף ש במחוזות דרום ,ירושלים ומרכז לומדים רק 55% מהתלמידים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי עיקר המבנים היבילים שתוקצבו במחוז דרום נבנו בשטחי המגזר הבדואי ובשטחים אחרים שמהבחינה הסטטוטורית לא ניתן לבנות בהם בינוי קבע; אשר לירושלים ולמחוז מרכז, לדבריו יש מחסור בכיתות במחוזות אלו בשל הריבוי הט.בעי הגדול מומלץ שבגיבוש תוכנית החומש החדשה , המהווה את ה תכנון ארוך הטווח לבינוי כיתות לימוד ,משרד החינוך יביא בחשבון את מאפייני האוכלוסייה בכל אזור ואזור, כך שהתוכנית תספק מענה הולם ובטיחותי לצרכים וכי משרד החינוך ילווה את הרשויות המקומיות במחוז דרום, באיתור שטחים לשם קידום מבני קבע למוסדות החינוך במחוז. תרשים 17 : תקצוב כיתות לימוד במבנים יבילים, לפי אשכולות חברתיים- ,כלכליים2007 - 2021 )(במיליוני ש"ח על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בשנים 2007 - 2021 תקצב משרד החינוך בינוי כיתות לימוד במבנים יבילים בסכום של כ- 437 מיליון "ח ש. כ- 85% מסכום זה , כ- 372 מיליון ש"ח, תוקצב ו להקמת מבנים יבילים לכיתות לימוד ברשויות מקומיות השייכות ל אשכולות החברתיים- כלכליים הנמוכים( 1 - 6 ), ו רק כ- 15% מהסכום, כ- 65 מיליון ש"ח, תוקצב ו לרשויות מקומיו ת השייכות לאשכולות ה גבוהים ( 7 - 10 .) | 1517 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 עולה שלתלמיד גר ה ברשות מקומית תשמה ייכת לאשכולות 1 - 6 סיכוי גדול יותר ללמוד במבנה יביל לעומת תלמיד שגר ברשות מקומית השייכת לאשכולות 7 - 10 . :הבטחת תקינות המבנים היבילים האחריות הישירה לתקינות המתקנים והתשתיות במוסדות החינוך ולעמידתם בדרישות החוק מוטלת על הרשות המקומית או על הבעלות של מוסד החינוך36 . חוזר מנכ"ל משנת2013 מפרט את הכללים וההנחיות להתקנת מבנים יבילים בבתי הספר ובגני הילדים, ובהם ההנחיה ש התקנת מבנים יבילים חייבת ל עמוד בדרישות מפרט מכון התקנים. בבקשת הרשות המק ומית ממשרד החינוך למימון הצבת מבנה יביל היא מתחייבת להפעילו רק למטרות חינוך (כיתות לימוד או חדרי ספח), ואסור לה לשנות את ייעודו ללא הסכמת משרד .החינוך מראש ובכתב עלה בביקורת כי אין למינהל הפיתוח נתונים עדכניים על המבנים היבילים ש הוא תקצב ושהוקמו בפועל מבחינת סוג השימוש שנעשה בהם לאורך השנים, רמת האיכות שלהם ומקום הימצאם בפועל. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי לכל רשות מקומית יש נתונים על תקצוב המבנים היבילים. הוא הוסיף כי נוהל "קריטריונים לתקצוב מבנים יבילים2021 " 37 כולל את האפשרות ל שימוש חוז ר ביבילים. עוד ציין המשרד כי יש במערכת נתונים על מספר היבילים המתוקצבים, ויינתן לכך מענה [מבחינת ריכוז הנתונים], בתוכנית העבודה לחומש 2022 - 2026 . משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לאסוף את הנתונים מהרשויות המקומיות לגבי מוסדות החינוך שבתחומן קיימים מבני ם יבילים, ובכלל זאת מצבם הפיזי, כחלק מגיבוש תמונת המצב של המחסור בכיתות. זאת במגמה לצמצם את מספרם וכדי לוודא את תקינותם ושהשימוש בהם הוא לצורכי חינוך. מהלך זה נדרש על מנת להבטיח תנאי .לימוד פיזיים מיטביים לכלל התלמידים עוד מומלץ שבמסגרת התוכנית הרב-שנתית ש יגבש המשרד לבינוי כיתות הוא ייתן מענה ייעודי לרשויות ה מקומיות המשתייכות ל אשכולות1 - 6 , שבמסגרתה יועברו תלמידים מלמידה במ בנים יבילים ל למידה ב מבני קבע, וזאת כדי לא להנציח מצב זמני כתחליף .לפתרון קבע 36 בעלות המפעילה מוסד חינוכי ברישיון משרד החינוך לדוגמה- רשת אורט ישראל, מעיין החינוך התורני בא"י בני .יוסף, רשת החינוך העצמאי, רשת עמל וכדומה 37 נוהל "קרי( "טריונים לתקצוב מבנים יבילים8.2.21 .) | 1518 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים בקשות לבניית כיתות לימוד נוהל הגשת הבקשות להקצאת תקציבי בינוי במשרד " החינוך קיים נוהל להגשת בקשות להקצאת תקציבים לפיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים " (להלן- ,הנוהל להגשת בקשות). על פי הנוהל הזה ראשי רשויות ומנהלי מינהלים, אגפים או מחלקות חינוך ברשויות המקומיות הסבורים ש קיימים צרכים לבינוי או להרחבה של מוסדות חינוך בתחום אחריותם, יגישו לאגף מיפוי ותכנון רשימה כוללת של צורכי .הפיתוח ברשות רשימת הבקשות תת בסס על תחזית מספר התלמידים ברשות המקומית ועל החלטות שהתקבלו במסגרת התכנון של מערכת החינוך ברשות,. כמו כן על הרשות למצות את כל האפשרויות לחיסכון בבנייה באמצעות ארגון מחדש של מוסדות החינוך, ניצול מרבי של כל מבני החינוך הקיימים ואכלוס מיטבי של הכיתות, תוך ויסות תלמידים בין המוסדות והכנסת .שינויים באזורי הרישום וברובעי החינוך לפי הצורך עוד נקבע בנוהל להגשת בקשות כי על הרשות לכלול ברשימ ה רק בקשות לבניי ה ולהרחבה של מבנים על קרקע שהזכויות בה שייכות לרשות המקומית ; עליה לדרג את הבקשות בסדר עדיפויות יורד על פי שיקול דעת ה; ו יש לכלול מחדש גם בקשות שהצורך בהן הוכר בשנה שעברה אך טרם .תוקצבו או שתוקצבו חלקית על הרשויות המקומיות להגיש את כל הבקשות למנהל ה אגף ל מיפו י ותכנון במינהל הפיתוח, בצירוף כל החומר המבוקש, עד סוף חודש מר ץ בכל שנה. האגף ישלים את בדיקת הבקשות עד סוף חודש ספטמבר ויודיע לרשויות המקומיות על ההחלטות שהתקבלו. הנוהל מפרט את האופן שבו רשאיות הרשויות המקומיות לערער על ההחלטה. התשובות לבקשות יכולות להיות אחת מאלו38 : • הכרה ב פרויקט, כולו או חלקו ; מתוך פרויקטים אלו ייבחרו מאוחר יותר הפרויקטים .שיתוקצבו • הכרה עקרונית בצורך בפרויקט, כולו או חלקו, אך ללא תקצוב בשנ ה ה קרובה. אגף מיפוי ותכנון יאשר את ה פרוגרמה וימליץ להקצות לפרויקט תקציב ל תכנון ;בלבד • אי- הסכמה עקרונית ודחיי ה מנומקת של הבקשה ; • הודעה כי הבקשה תובא לדיון נוסף ופירוט המידע.שיש לצרף לקראת הדיון "הפרויקטים שקיבלו הכרה בצורך מנוקדים בהתאם ל קריטריונים לתעדוף תקצוב בניית מוסדות "חינוך39 (להלן- )הנוהל לתיעדוף , ואלו שמקבלים את הניקוד הגבוה ביותר מועברים לאישור 38 ,משרד החינוך הנוהל להגשת בקשות , סעיף7 ( 7.2.17 .) 39 ,המינהל לפיתוח מערכת החינוך, תחום תקציב הפיתוח קריטריונים לתעדוף תקצוב בניית מוסדות חינוך ( 25.3.19 .) | 1519 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 וע דת התקצוב40 בהתאמה למכסת כיתות הלימוד שאושרו לתקצוב באותה עת ובמסגרת ביצוע תוכנית החומש. המשמעות היא שחלק מהפרויקטים אומנם מקבלים הכרה בצורך אך אינם מתוקצבים בשל מגבלות מסגרת התקציב, והבקשות לתקצובן נגררות בשל כך משנה לשנה "(כמפורט בפרק "המחסור בכיתות לימוד.) בקשות לבינוי כיתות שהוכר הצורך בהן והסיבות לדחיית בקשות תרשים 18 : הכיתות המבוקשות בתקופת תוכנית החומש האחרונה41 וההחלטות בעניינן42 , 2017 - 2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 40 ועדה משרדית לאישור תקציב לפרויקטים של בינוי כיתות לימוד, א שר בראשה עומד מנהל מינהל הפיתוח וחברים בה נציגי הייעוץ המשפטי וחשבות המשרד. הוועדה מתכנסת כמה פעמים בשנה ומאשרת תקצוב כיתות בהתאם לתוכנית החומש ו ל"מנה התקציבית" שמעביר משרד האוצר לצורך תקצוב ה בניי ה. 41 הנתונים נכונים לאוגוסט2021 . 42 לפי ארבע הקטגוריות שפורטו לעיל, המצוינים ב נוהל להגשת בקשות , סעיף7 . | 1520 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים מהתרשים עולה כי במהלך תקופת החומש האחרונה חלה עלי י ה עקבית במספר הבקשות השנתיות שהוגשו עד כדי הכפלתן ויותר בסוף התקופה .עם זאת ,חלה ירידה זוחלת בשיעור הכיתות שקיבלו הכרה בצורך - מ- 71% ב- 2017 ל- 49% ב אוגוסט 2021 .במקביל חלה עלייה ב שיעורן של כל שלוש הקטגוריות האחרות - הכרה עקרונית לעתיד, דחייה .ולדיון נוסף עי קר העלייה הייתה בשיעור הבקשות שנדחו - מ- 8% ל- 18% . ב סך הכול בתקופה2017 - 2021 (אוגוסט2021 ) עמד מספר הבקשות שסיבתן תוספת בנייה למגורים43 על40,167 ; גידול טבעי- 29,536 ; החלפת יבילים לכיתות קבע- 13,343 ; החלפת שכורים לכיתות קבע- 10,179 ; הקטנת ה צפיפות- 8,306 ; החלפת מבנים פסולים- 5,154 ; אחר - 11,255 . סך כל הבקשות שנדחו בתקופה זו- 14,462 . תרשים 19 :התפלגות הסיבות לבקשות להקמת כיתות44 , 2017 - 2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 43 .)גידול צפוי באוכלוסיית הרשות המקומית בשל תוספת בנייה למגורים (כגון הקמת שכונה חדשה 44 מתוך מספר הכיתות המבוקשות במצטבר לשנים2017 - 2021 (הנתונים נכונים לאוגוסט2021 .) יצוין כי היות ש חלק מהבקשות שאינן מת וקצבות מוגשות שוב, הרי שחלק מהכיתות המבוקשות נספרות למעשה יותר מפעם אחת. לפיכך .המשתנה החשוב כאן הוא לא מספר הכיתות המבוקשות, אלא שכיחות הסיבות לבקשות במסגרת סיבות אחרות .נכללות למשל סיבות כמו צמצום הסעות ומעבר של בי"ס לחינוך הרשמי | 1521 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים20 : התפלגות הסיבות לבקשות לבניית כיתות שקיבלו הכרה ב ,צורך 2017 - 2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשימים עולה שעיקר הבקשות של הרשויות המקומיות לבניית כיתות הן בשל תוספת בנייה ל מגורים )(ובכלל זה בניית שכונות חדשות במסגרת הסכמי גג ובשל גידול טבעי: שיעורן של שתי סיבות אלו יחד הוא כ- 60% .מהבקשות בקשות המוגשות מחמת אי- התאמת הכיתות הקיימות לצורכי התלמידים (החלפת יבילים, החלפת שכורים, צפיפות והחלפת פסולים) הן כ- 31% . אשר לכיתות שקיבלו הכרה בצורך- הבנייה בשל תוספת שכונות למגורים ובשל גידול טבעי היא כ- 52% מכלל הבקשות, ואילו בקשות המוגשות מחמת אי-התאמת הכיתות הקיימות לצורכי התלמידים הן כ- 37% . עולה מכך שבמהלך .תוכנית החומש האחרונה ניתנה עדיפות לכיתות הנבנות בשל חוסר התאמה | 1522 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 21 : ,התפלגות הסיבות לבקשות לבניית כיתות שקיבלו הכרה בצורך ,לפי מגזרים 2017 - 2021 45 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. ,מהתרשים עולה תמונה מורכבת של התפלגות הסיבות לבקשות לבניית כיתות שהוכרו בצורך .ושכיחותן במגזרים השונים מעידה על מאפייניהם במגזר היהודי(סה״כ ) הסיבה השכיחה היא בנייה למגורים ( 34% ,) ו במגזר הלא-יהודי (סה"כ) שכיחות סיבה זו היא נמוכה ו מא ד( 4% .) עובדה זו עשויה להעיד על מיעוט ה בנייה ה חדשה למגורים במגזר הלא-יהודי המצריכה תוספת כיתות. במגזר היהודי ממלכתי שכיחות הסיב ות החלפת מבנים יבילים והחלפת מבנים שכורים היא רק כ- 7% , ואילו במגזר החרדי46% ו במגזר הבדואי42% . עובדה זו עשויה להעיד שתופעת המבנ ים הזמניים שכיחה יותר בקרב המגזר החרדי והבדואי ומועטה דו מא במגזר היהודי. 45 הנתונים נכונים לאוגוס ט2021 . | 1523 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 במגזר היהודי שכיחות הסיבה הקטנת צפיפות הייתה רק 5% , ו במגזר הלא- יהודי- 13% ( פי2.5 )לערך .הדבר עשוי להעיד על כך שבממוצע הצפיפות במגזר הלא-יהודי גבוהה מזו שבמגזר היהודי . ,עם זאת יצוין כי קיימת שונות בצפיפות הכיתות בחינוך היסודי בתוך המגזר היהודי - ב מגזר ה חרדי וב מגזר ה ממ "ד שיעור הצפיפות נמוך לעומת ה ר מגז הממלכתי46 . שיעורן של הסיבות המצביעות על אי- התאמת כיתות קיימות לצורכי התלמידים (החלפת )יבילים, החלפת שכורים, צפיפות והחלפת פסולים מסך הכיתות המבוקשות שהוכרו בצורך גבוה ברוב המגזרים :במגזר היהודי ממלכתי הוא עומד על כ- 17% ,ו לעומת זאת ביתר המגזרים הוא עולה על40% ( 42% במגזר הממלכתי-דתי , 52% במגזר החרדי , 41% ,במגזר הערבי53% במגזר הבדואי ו- 84% במגזר הדרוזי.) ניתן לומר אפוא שבמגזר היהודי ממלכתי בינוי כיתות חדשות נעשה בעיקר בשל ב נייה חדשה למגורים וגידול טבעי; מכאן שהצורך של מגזר זה בכיתות חדשות בשל אי- התאמת כיתות קיימות לצורכי התלמידים נמוך בהרבה לעומת מגזרי החינוך האחרים, והוא חריף במיוחד במגזר החרדי, במגזר הדרוזי ובמגזר הבדואי. הדבר מעלה חשש כבד לגבי שכיחות תופעת הכיתות הבלתי מותאמות לצורכי התלמידים בכל המגזרים הלא- יהודיים .וכן במגזר החרדי תרשים 22 : התפלגות הסיבות לבקשות לבניית כיתות שקיבלו הכרה בצורך , לפי הדירוג החברתי- ,כלכלי2017 - 2021 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 46 .כאמור לעיל בפרק על הצפיפות בכיתות הלימוד | 1524 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים מהתרשים עולה שהסיבה של בנייה למגורים שכיחה יותר בבקשות לבניית כיתות שקיבלו הכרה בצורך ככל שהאשכולות החברתיים- כלכליים גבוהים יותר, והסיבות של אי- ,התאמת כיתות קיימות (החלפת יבילים, החלפת שכורים הקטנת ה צפיפות והחלפת )פסולים שכיחות הרבה יותר באשכולות הנמוכים. עולה שככל שדירוג הרשות לפי המדד החברתי- כלכלי נמוך יותר, הצורך של הרשות המקומית בכיתות חדשות בשל אי- ,התאמת כיתות קיימות לצורכי התלמידים גדול יותר והוא גדול במיוחד ברשויות שמדורגות באשכולות הנמוכים ביותר. הדבר מעלה חשש כבד לגבי שכיחות תופעת הכיתות הבלתי מו תאמות לצורכי התלמידים בשכבות האוכלוסייה מהרקע החברתי-כלכלי הנמוך ביותר בחברה הישראלית47 . מומלץ כי במסגרת תוכנית החומש שמכין משרד החינוך הוא יקבע שהעדיפות לבנייתן של כיתות חדשות מתאימות תינתן לרשויות המקומיות ה מדורגות באשכולות הנמוכים ביותר . זאת כדי לתת מענה הולם ואיכותי ל תלמידים בשכבות האוכלוסייה מהרקע החברתי-כלכלי הנמוך ביותר בחברה הישראלית ,ובפרט לתלמידי המגזר הלא- יהודי .והחרדי איחורי רשויות בהגשת הבקשות ועיכובים במתן החלטות האגף ,כאמור על פי הנוהל להגשת בקשות, על הרשויות המקומיות להגיש את הבקשות עד סוף חודש מר ץ בכל שנה, ועל האגף להשלים את בדיקת הבקשות ולשלוח לרשויות את החלטותיו בעניין כל הבקשות עד סוף ספטמבר. התרשים שלהלן מציג את מועדי הגשת הבקשות בשנים2017 - 2020 לבניית כיתות בשנים2018 - 2021 (בכל שנה מגישות הרשויות המקומיות את בקשותיהן לאישור בנייתן של כיתות לימוד :)שתתבצע בשנה העוקבת 47 ,יצוין יש חפיפה ניכרת בין האשכולות החברתיים- כלכליים הנמוכים ובין ה מגזר הלא-יהודי והמגזר החרדי , אם כי מיעוט מהמגזר היהודי הלא-חרדי נמצא אף הוא באשכולות הנמוכים, ו מיעוט מהמגזר הלא- יהודי מצוי באשכולות .הביניים | 1525 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים 23 : ,שיעורי האיחורים בהגשת הבקשות לבינוי כיתות לימוד 2017 - 2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה שהרוב הגדול (כ- 60% עד83% ) של הבקשות שהגישו הרשויות המקומיות בשנים2018 - 2020 בכל שנה היה לאחר המועד האחרון שנקבע לכך בנוהל ,הגשת בקשות. גם משך האיחור בהגשת הבקשות הוא גדול ו בשנת 2020 האיחור הממוצע בהגשת הבקשות עמד על כחודשיים וחצי .שיעור כה גדול של בקשות המוגשות באיחור , ובמקרים רבים ב איחור ניכר ,מביא מן הסתם לעיכובים משמעותיים בתה ליכי האישור ,התקצוב והבינוי של כיתות הלימוד הנדרשות. התרשים שלהלן מציג את מועדי מתן ההחלטות בבקשות (הנשלחות לרשויות המקומיות בדואר אלקטרוני מיד עם קבלתן) (להלן גם- מתן תשובות). הבדיקה נעשתה עבור הבקשות שהוגשו במועד (עד31.3), ונבדק בה באיזו מידה התקבלו הה חלטות לגביהן במועד (עד30.9 ). זאת .מתוך הנחה שבקשות המוגשות באיחור מקשות לתת תשובה במועד | 1526 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 24 : ,שיעורי האיחורים במתן התשובות לבקשות לבינוי כיתות לימוד 2017 - 2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה ששיעור התשובות שניתנות באיחור לבקשות שהוגשו במועד הוא גבוה למדי, והגיע בשנת2020 ליותר ממחצית התשובות (כ- 55% ). משך האיחור הממוצע במתן התשובות הללו גדול אף הוא, ועמד על כ- 52 ימים בשנת2020 . מצב זה עלול לגרום לעיכובים בתהליך בינוי כיתות הלימוד ב רשויות המקומיות. אם כך, נוסף על העיכובים שנגרמים בידי הרשויות המקומיות שמגישות את רוב בקשותיהן באיחור ניכר, כפי שעלה מהתרשים הקודם, נגרמים עיכובים נוספים גם בידי מינהל התכנון בשל ההחלטות שהוא .מקבל באיחור בחלק ניכר מהבקשות שמוגשות אליו במועד פרק הזמן שהוקצ ה ,כאמור ,לטיפול בבקשות שאותן על הרשויות להגיש עד 31 במרץ מדי שנה הוא שישה חודשים לכל היותר (כ- 180 יום), כלומר עד סוף ספטמבר באותה שנה. התרשים שלהלן מציג את שיעור הבקשות (מתוך כלל הבקשות, אלה שהוגשו במועד ואלה שהוגשו )באיחור בשנים2017 - 2020 שמשך הטיפול בהן חרג מפרק ה זמן של180 יום, ואת משך הטיפול .הממוצע בכל הבקשות | 1527 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים 25 : שיעורי הבקשות לבינוי כיתות לימוד שמשך הטיפול בהן חרג מ- 180 ,יום 2017 - 2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי משך הטיפול הממוצע עלה מ- 139 ימים בשנת2017 ל- 160 ימים בשנת2020 , ושיעור הבקשות שמשך הטיפול בהן עלה על180 יום (כחצי שנה) גדל מ- 32% בשנת2017 ל- 41% בשנת2020 . מבדיקת מועדי הגשת הבקשות לבינוי כיתות לימוד בידי הרשויות המקומיות, מועדי מתן התשובות של אגף מיפוי ותכנון לבקשות אלו ומשכי הטיפול שלו בהן עולה, כי העמידה במועדים שנקבעו בנוהל הגשת הבקשות להגשת בקשות ולמתן תשובות בעניינן היא מועטה (בשנת2020 כ- 83% מהבקשות הוגשו באיחור וכ- 55% מהתשובות לבקשות ,שהוגשו בזמן ניתנו באיחור). נמצא שיעור ניכר של חריגות ממושכות מהמועדים הללו ומשכי הטיפול בבקשות הולכים ומתארכים בשנים האחרונות. בכל הליקויים הללו יש כדי לפגוע בתהליך בינוי כיתות הלימוד בידי הרשויות המקומיות ולהביא לעיכובים ניכרים .בהפעלת כיתות הלימוד החדשות הנחוצות לפעילותה התקינה של מערכת החינוך בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינו ך כי הנוהל אכן קובע את31.3 בכל שנה כמועד הסופי, אך משום שרשויות רבות אינן ,עומדות בזמני ההגשה המשרד דוחה את המועד הסופי בכל.)שנה עד אמצע אפריל (בהתחשב במועדי החגים לעניין האיחור במתן תשובותיו לרשויות מסר משרד החינוך כי האיחור נובע בעיקר ממגמת הגידול בצרכ ים ובבקשות לאורך השנים וממחסור בכוח ה אדם , וזאת על אף השיפור במערכות המחשוב, ההתייעלות בכוח האדם ו.השימוש במיקור חוץ | 1528 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לבחון, בשיתוף הרשויות המקומיות, את הסיבות להיקף הגדול של חריגותיהן ממועדי הגשת הבקשות לבינוי כיתות לימוד שנקבעו בנוהל הגשת הבקשות, ולגבש עימן פתרונות לצמצום חריגות אלו. כמו כן, מומלץ שהמשרד יפעל לצמצום האיחורים הניכרים שלו במתן ההחלטות בבקשות של הרשויות .המקומיות ומשכי הטיפול ההולכים ומתארכים בהן, תוך ייעול תהליך הטיפול בבקשות עוד מומלץ להתאים את לוח הזמנים להגשת בקשות ולמתן אישורים בדרך שתאפשר לפתוח את שנה."ל הקרובה ביותר בתום השלמת הבנייה בדיקת תוכניות אדריכליות :עדכון נוהל אישור התוכנית האדריכלית לא חר הכרה בצורך להקים מוסד חינוך חדש או להרח י ב מוסד קיים ולאחר שהוכנה הפרוגרמה לפרויקט, על הרשות המקומית להגיש תוכנית אדריכלית לאישור אגף מיפוי ותכנון במינהל הפיתוח לצורך הגשת הפרויקט לוועדת התקצוב המשרדית48 . את התוכנית האדריכלית מכינה הרשות המקומית בסיוע אדריכל שעימו היא מתקשרת (להלן- אדריכל הרשות). האגף בודק את התוכניות האדריכליות המוגשות לו באמצעות שלושה "אדריכל "ים יועצים- אדריכלים חיצוניים שמשרד החינוך התקשר עימם באמצעות מכרז. בדרך כלל מתקיים דין ודברים בין האדריכל היועץ לאדריכל הרשות עד להגעה .לתוכנית אדריכלית מוסכמת מינהל הפיתוח הסדיר באוקטובר2019 "בנוהל "אישורי תכניות אדריכליות למוסדות חינוך את השלבים להגשת תוכנית אדריכלית, לרבות המסמכים והאישורים שיש לצרף אליה49 , ו אולם לא נקבעו בנוהל העקרונות והמרכיבים של בדיקת התוכניות האדריכליות בידי .האדריכלים היועצים בפברואר2021 קיים אגף מיפוי ותכנון דיון על תהליך הבדיקה, והוחלט בו על כמה עקרונות חדשים שייתנו מענה לבעיו :ת שעלו במהלך בדיקת תוכניות אדריכליות ובהם אלו בעת בדיקת תו כנית אדריכלית על האדריכל היועץ לוודא התאמה של נתוני המגרש הרלוונטי ל תוכנית ל נתוני ה פרוגרמה מבחינת רישום ה גוש ו ה .חלקה,ככל שמתגלה חוסר התאמה הרשות נדרשת לתקן את הפרוגרמה מול ה מרכז ל מיפוי ישראל50. במצ ב של עירוב שימושים (מוסד חינוכי שיש לבנות מעל מבנה ציבורי), על הרשות המקומית להציג את מקורות המימון של הבנייה שאינם מקורות .המשרד 48 נוהל להגשת בקשות. 49 " נוהל אישורי תכניות אדריכליות למוסדות חינוך( " 30.10.19 .) 50 ה מרכז למיפוי ישראל הוא יחידת סמך מקצועית של משרד הבינוי והשיכון. המרכז עוסק בייזום, באפיון, בפיקוח ובבקרה של תהליכים ועבודות בתחום תשתי ו ת המידע הגיאודזי, ה ק רטוגרפי ומערכות המידע הג י אוגרפי של מדינת .ישראל | 1529 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לעדכן את נוהל אישור התוכנית האדריכלי ת , באופן שיסדיר באופן מקיף את המרכיבים המקצועיים הנדרשים בבדיקת התוכניות האדריכליות וייצור ודאות ובהירות בתהליך בדיקת התוכניות ואישורן, הן עבור האדריכלים .היועצים והן עבור האדריכלים שמטעם הרשויות המקומיות, ויפרסם אותו לציבור בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי החל לגבש נוהל מדויק יותר לבדיקת תו כניות .אדריכליות :פרק הזמן עד לאישור תוכנית אדריכלית ,על מנת להבטיח שתהליך יתבצע באופן יעיל ובמיוחד תהליך הכולל כמה שלבים ומעורבים בו כמה גורמים, נדרש לקבוע אבני דרך ואת פרק .הזמן בכל אבן דרך שיש לעמוד בו בביקורת עלה כי לא נקבע פרק הזמן המרבי להכנת התוכנית האדריכלית בידי הרשות המקומית לאחר הוצאת הפרוגרמה לפרויקט, ולא נקבע פרק הזמן המרבי לבדיקת התוכנית האדריכלית עד לאישורה על ידי מינהל הפיתוח, תוך הבאה בחשבון של ביצוע .שינויים ושיפורים בתוכנית בידי הרשות המקומית כתנאי לאישורה צוות הביקורת בדק את פרק הזמן מהו צאת הפרוגרמה לרשות המקומית ועד לאישור התוכנית האדריכלית שהגישה הרשות למינהל הפיתוח. הבדיקה נערכה עבור רשימת הפרויקטים הזמינים לתקצוב של משרד החינוך מיוני2021 . ברשימה ישנם267 פרויקטים הכוללים3,590 כיתות בי"ס לתקצוב ו- 108 פרויקטים הכוללים345 כיתות גן לתק.צוב תרשים 26 : התפלגות הבקשות לפי פרק הזמן מהוצאת הפרוגרמות ועד לאישור התוכניות האדריכליות, יוני2021 )(בימים על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 1530 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים נתוני התרשימים מראים שבכ- 44% מהפרויקטים של בינוי כיתות בתי ספר פרק הזמן עד לגיבוש ה ואישור ה של התוכנית האדריכלית לא עלה ,על שלושה חודשים ואולם, בכ- 17% מהם הוא עלה על שנה. המצב היה טוב ,יותר בפרויקטים לבינוי כיתות גן שבכמחצית מהם משך הזמן לגיבוש ה ולאישור ה של התוכנית האדריכלית לא עלה על ,שלושה חודשים ובכ- 13% מהם הוא .עלה על שנה בהיעדר הגדרת פרקי זמן מרביים להגשת תוכנית אדריכלית ולאישורה, לא ניתן לקיים בקרה ומעקב אחר עמידת הרשויות המקומיות ומינהל הפיתוח בפרקי הזמן המאפשרים יעילות בקידום גיבושם של הפרויקטים לקראת תקצובם. התמשכות פרק הזמן הכולל את הגשת התוכנית האדריכלית ואת אישורה לכדי חצי שנה ויותר, ואף מעל שנה, בבניית 38% מכיתות בתי הספר ו- 28% מכיתות הגן, עלולה לגרום לעיכוב ניכר בתקצוב הפרויקט .ובמועד סיום בינוי כיתות הלימוד הנכללות בו, הנדרשות למועד פתיחת שנת לימודים בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי הוא פיתח מערכת ממוחשבת שמטרתה לייעל ולקצר את תהליך ה אישור של תו כניות אדריכליות , וכי הוא מעדכן אותה כך שתאפשר תהליך דיגיטלי ל בדיקה ו ל חתימ ה של ,התוכניות שיביא לקיצור משמעותי ב תהליך בדיק תן ואישור ן. עוד מסר המשרד, כי היות ש פרק הזמן הדרוש לבדיקת ת ו כנית אדריכלית שונה ו מת כנית לת ו כנית ותלוי בהתקדמות הפרויקט ו במורכבות הת ו כנית, .לא נקבע פרק זמן מרבי לנוכח החשיבות הרבה של הגדרת פרקי הזמן של השלבים השונים בתהליך, ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד החינוך לקבוע פרק זמן מרבי להגשת תוכנית אדריכלית בידי הרשות המקומית ופרק זמן מרבי לאישורה, תוך ה גדרת נסיבות חריגות שבהן תאושר ארכה, ולעקוב אחר עמידת הרשויות המקומיות ומינהל הפיתוח בהם; כמו כן מומלץ .שיעקוב אחר השפעת הצעדים לייעול תהליכי התכנון והאישור על משך תהליכים אלה תקצוב בינוי כיתות :דירוג הפרויקטים העומדים בתנאי הסף התקציב השנתי ה מיועד לבניית מ וסדות חינוך חדשים,, כפי שנקבע במסגרת תוכנית החומש אינו נותן מענה מלא לכלל צורכי בינוי הכיתות הקיימים במערכת החינוך. מכאן הצורך לקבוע את התהליך לפיו יתועדפו הפרויקטים. הנוהל לתיעדוף קובע את תנאי הסף והקריטריונים לפיהם יש לתעדף את הבקשות (פרויקטים) לתקצוב בי:נוי מוסדות החינוך תנאי ה סף ה מקדמיים: הכרה של המשרד בַּצורך והוצאת פרוגרמה תוך עמידה במגבלת .התקציב שנקבעה לתוכנית החומש תנאי סף נוספים: אגף מיפוי ותכנון דירג את הבקשה בעדיפות א', אישר שהפרוגרמה עדכנית, והפרויקט או חלקו לא תוקצב בשנת התקציב (למעט חריגות.)שנקבעו בנוהל כל פרויקט שעמד בתנאי הסף י דורג בהתאם ל ניקוד שיקבל עבור מ ספר פרמטרים , באופן ש לכל פרמטר י י קבע ניקוד מ- 0 עד20 . סיכום הנקודות ישמש הציון של אותו פרויקט.ולפיו הוא ידורג | 1531 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 הפרמטרים הם אלו: )סוג החינוך (רגיל או מיוחד51; מוסדות חינוך ייחודיים52; פרויק טים המשכיים53; סיבת אישור הבקשה54; שלב החינוך55; המדד המשולב לאיתנות פיננסית56 (יצוין כי פרמטר זה נותן עדיפות באופן דיפרנציאלי לרשויות חלשות מבחינה חברתית- כלכלית); המחסור היחסי בכיתות ברשות לעומת המחסור בכלל הרשויות57 ; יחס מספר ה תלמידים ליחידת תקצוב58 ; ה ניצול הת קציבי59 ; יחס ה צפיפות במוסד החינוכי60 ; ה מעמד ה משפטי61 . הנוהל לתיעדוף מאפשר החרגת פרויקטים מכלל הקריטריונים לעיל , אם ה ניקוד שלהם נמוך יותר מפרויקטים אחרים ובהתאם לסיבות שפורטו בנוהל, ובלבד שיעמדו בתנאי הסף. ועדת החריגים תדון בבקשות החריגות ותאשרן62 . על פי הסברי משרד החינוך, עד10% מהכיתות שהוכר לגביהן הצורך הן כאלו שקיבלו אישור חריג. פרויקטים נוספים המוחרגים ואינם נבחנים בהתאם לקריטריונים הם פרויקט ים המבוצעים על פי החלטת ממשלה או החלטת בית משפט; י בני ה חלופית למבנה מסוכן; ו פרויקטים מיוחדים ש מ וקצה להם.תקציב מיוחד התוצר של התהליך הוא רשימת פרויקטים המתוקצבים בהתאם למסגרת התקציבית המאושרת לאותה השנה. לאחר שלב זה, אגף בינוי ותקצוב מפיק הרשאות תקציביות ל פרויקטים שאושרו והרשויות המקומיות יכולות להתחיל בביצועם. התקציב עובר לרשות המקומית, בהתאם להרשאה התקציבי ת ולאבני הדרך שנקבעו להתקדמות בביצוע הפרויקט, כפי שמוגדר בנוהל ."משרד החינוך "נוהל שחרור כספים לבניית מוסדות חינוך 51 פרויקטים המוגדרים כחינוך מיוחד מקבלים תוספת של15 .נקודות 52 ,חוות חקלאיות, בתי"ס ימיים, מרכזי פסגה, מרכזי מצוינות/מחוננים מוס דות חינוך בתוך בתי חולים ובתי ספר חדשניים מקבלים תוספת של15 נקודות. 53 פרויקטים לבינו י שתוקצבו והחלה בניית ם בפועל ונדרש המשך תקצובם על מנת לסיים את בנייתם מקבלים עדיפות . בשלב ה ראשון נ י תן ניקוד אחיד של15 נקודות לכל פרויקט שהגיע לביצוע בפועל של מעל6% . 54 לכל פרויקט שהוכר בו הצורך נקבעה ה סיבה ה עיקרית להכרה ולפיה הוא מקבל נ יקוד , שנע בין9 ל- 14 נקודות. 55 פרויקטים המיועדים לחינוך היסודי והקדם- יסודי מקבלים תוספת ניקוד על פני החינוך העל- .יסודי 56 האיתנות הפיננסית נקבעת בהתאם למדד ה משולב המפורט בנוהל. ככל שהמדד המשולב של הרשות המקומית נמוך יותר, יינתן ניקוד גבוה יותר, והוא נע בין0 ל- 10 נקודות. 57 ככל ש שיעור הכיתות החסר ות (מספר הכיתות שהוכר בה ן הצורך מסך הכיתות) ברשות מכלל הכיתות החסרות בכל הרשויות ,גבוה יותר יינתן ניקוד גבוה יותר - בין0 ל- 15 .נקודות 58 לכל פרויקט יבוצע חישוב בנוגע למספר ה תלמידים שהוא י יתן להם.מענה ככל ש ה מספר גבוה יותר, הפרוי קט יקבל עדיפות גבוהה יותר. הניקוד נע בין2 ל- 10 .נקודות 59 רשות שיש ברשותה הרשאות לבנייה חדשה שאינן מנוצלות כלל במשך שנה וחצי ויותר, תקבל ניקוד נמוך יותר ככל שסה"כ השטח המתוקצב שטרם נוצל גדול יותר. הניקוד נע בין 0 ל- 10 .נקודות 60 לכל פרויקט יבוצע חישוב שמראה את השטח לתלמיד במ"ר (שטח ה מוסד הקיים חלקי מספר התלמידים )בו. ככ ל שיחס הצפיפות המתקבל קטן יותר, כך הצפיפות במוסד גבוהה יותר, והפרויקט יקבל ניקוד גבוה יותר ; כך בהרחבת .מוסד קיים כש מדובר במוסד חדש, יחס הצפיפות יהיה שווה לאפס ויינתן ה ניקוד המרבי ב סעיף.זה הניקוד נע בין0 ל- 10 נקודות. 61 פרויקטים לבינוי מוסדות חינוך רשמיים (ביסודי וחט"ב) ומוסדות חינוך עירוניים .בתיכון יקבלו עדיפות 62 הפרויקטים המוחרגים הם אלו שמקבלים ניקוד נמוך שאינו מספיק לתקצובם, אולם בשל הסיבות המנויות בנוהל ניתן לאשר את תקצובם . האגף למיפוי ותכנון מעביר את רשימת הפרויקטים שהוא מבקש להחריג לוועדת התקצוב .בשבתה כוועדת חריגים | 1532 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים :שיעור ביצוע ההרשאות והתמשכות ביצוע הפרויקטים להלן מוצג התקציב השנתי שהוקצה לבניית כיתות לימוד (כיתות גן וכיתות בי"ס) במהלך עשר השנים האחרונו ת, הכוללות את שתי תוכניות החומש האחרונות (לשנים2012 - 2016 ולשנים2017 - 2021 ), וביצוע התקציבים הללו, נכון ליום6.7.21 63 : לוח 3 : ,ההרשאות התקציביות לבינוי כיתות לימוד וביצוען2012 - 2021 )(במיליוני ש"ח תוכנית החומש השנה ההרשאות הביצוע64 שיעור הביצוע נכון לאוגוסט 2021 הפער בין ההרשאות לביצוע השנייה 2012 3,442.1 3,257.2 94.6% 184.9 2013 1,225.6 1,184.9 96.7% 40.7 2014 2,020.5 1,890.1 93.5% 130.4 2015 2,389.1 2,225.4 93.1% 163.7 2016 2,161.9 2,011.7 93.1% 150.2 סה"כ 11,239.2 10,569.3 94.0% 669.9 השלישית 2017 2,745.4 2,278.3 83.0% 467.1 2018 2,167.2 1,548.4 71.4% 618.8 2019 3,254.3 1,898.3 58.3% 1,356.0 2020 3,794.3 845.7 22.3% 2,948.6 2021 1,362.9 75.4 5.5% 1,287.5 סה"כ 13,324.1 6,646.1 49.9% 6,678.0 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 63 הנתונים הללו, בפרט לגבי השנים האחרונות, משתנים כל העת בכל הנוגע לביצוע ההרשאות. ככל שחולף יותר זמן ממועד הוצאת ההרשאות בשנה מסוימת, שיעור הביצוע הולך וגדל, בהתאם.להתקדמות בביצוע הפרויקטים 64 ביצוע ההרשאות משנת הוצאתן ועד למועד סיום הביקורת, אוגוסט2021 . | 1533 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 מהלוח עולה כי על פי הנתונים בסיום מועד הביקורת באוגוסט2021 , שיעורי הביצוע של ההרשאות התקציביות שניתנו בשנים2012 - 2016 (תוכנית החומש השנייה) נעים בין כ- 93% לכ- 97% ; ממוצע הביצוע של כל ההרשאות התקציביות לחמש שנים אלו עומד על כ- 94%. שיעורי הבי צוע של ההרשאות התקציביות בשנים2017 - 2021 נמוכים יותר באופן ניכר, וככל ששנת הוצאת ההרשאות מאוחרת יותר, שיעור הביצוע נמוך יותר. אחת הסיבות המהותיות לכך היא קצב ההתקדמות. משך הקמת פרויקט הוא3 - 4 שנים בממוצע, ולכן רק חלק מסכומי ההרשאות התקציביות שניתנו לפר ויקטים בשנים האחרונות בוצעו עד .כה ביצוע ההרשאות לפי האשכולות החברתיים- :כלכליים להלן מוצג ביצוע ההרשאות התקציביות לפי האשכולות החברתיים- :כלכליים של הרשויות המקומיות לוח 4 : שיעורי ביצוע ההרשאות התקציביות לבינוי כיתות לימוד, לפי אשכולות חברתיים- ,כלכליים2012 - 2021 תוכנית חומש אשכולות חברתיים- כלכליים שיעור ביצוע ההרשאות שיעור ההרשאות עם0% ביצוע שיעור כיתות גן שטרם החלה בנייתן שיעור כיתות בי"ס שטרם החלה בנייתן שנייה אשכולות1 - 3 91.5% 4.6% 11.3% 1.6% אשכולות4 - 6 94.5% 3.1% 3.6% 3.2% אשכולות7 - 10 97.2% 1.6% 3.8% 1.0% שלישית אשכולות1 - 3 40.3% 46.7% 57.9% 48.9% אשכולות4 - 6 51.8% 33.7% 36.3% 37.3% אשכולות7 - 10 59.9% 29.0% 26.5% 32.5% על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 1534 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים מהלוח עולה ששיעור י ביצוע ההרשאות של ה רשויות המקומיות המשתייכות ל אשכולות הנמוכים - נמו כים משיעורי הביצוע של הרשויות ב אשכולות הביניים ו ב אשכולות הגבוהים. הפער בביצוע בין האשכול הנמוך לאשכול הגבוה הוא גבוה במיוחד בחומש,השלישי ועומד על קרוב ל- 20% "( . כמו כן, שיעור ההרשאות שלא בוצעו כלל0 " ביצוע) גבוה יותר ככל שמי צובן החברתי- כלכלי של הרשויות המקומיות נמוך יותר; ובחומש הנוכחי ניתן לראות כי אף שתקופת החומש עומדת לפני סיום, נתח גדול מההרשאות- קרוב למחציתן באשכולות הנמוכים- עדיין לא נוצל. הדבר בא לידי ביטוי גם בשיעור הגבוה של כיתות גן (כ- 58% - 588 מתוך1,015 )כיתות ו כיתות בי"ס (כ- 49% - 2,615 מתוך5,344 )כיתות .שלא החלה בנייתן הנתונים מצביעים על כך שהרשויות המקומיות באשכולו ת החברתיים-כלכליים הנמוכים מתקשות באופן משמעותי לבצע את תקציבי בינוי הכיתות לעומת רשויות מקומיות באשכולות החברתיים-כלכליים ה גבוהים, ולפיכך שיעורים ג בוהים יותר של כיתות גן וכיתות בי "ס מסך הכיתות המתוקצבות אינן נבנות ברשויות המקומיות החלשות. גם אם בטווח הארוך הפערים בשיעורי הביצוע ובשיעורי הכיתות המתוקצבות שאינן נבנות מצטמצמים, מכל מקום אוכלוסיות התלמידים ברשויות המקומיות החלשות סובלות מהעיכוב בניצול תק ציבי הבינוי ובבניית הכיתות בידי רשויותיהן ביחס לרשויות המקומיות .החזקות מומלץ כי מינהל הפיתוח יביא בחשבון בעת גיבוש תוכניות החומש שלו, ובמיוחד לקראת גיבוש תוכנית ה חומש הקרובה , את הקושי שנתקל ות בו רשויות מקומיות חלשות בכל הנוגע למימוש תקציבי הפרויקטים, ויבח ן דרכים לסייע להן במימושם, ובכלל זה צמצום .העיכובים בהתנעת תהליכי ביצוע הפרויקטים שאושרו להן עוד מומלץ כי מינהל הפיתוח ימפה את הרשויות שבהן שיעור הביצוע נמוך ויפנה למשרד הפנים ולרשויות הרלוונטיות כדי לגבש פתרונות מתאימים לכל רשות. כן מומלץ כי משרד החינוך י בחן עם משרד האוצר אפשרות להעברת הרשאות תקציביות שלא נוצלו במשך .תקופה מוגדרת לרשויות אחרות, שבהן יש היתכנות גבוהה לניצולן בתשובתו מסר משרד החינוך כי הוא העלה לפני אגף התקציבים במשרד האוצר דרישה לבטל הרשאות שלא מומשו במשך כמה שנים ולתקצב אותן מחדש בתקציב הב ינוי של המשרד , אך נענה בשלילה. בדיוני התקציב לשנים 2021 - 2022 העלה משרד החינוך את הנושא שוב, וסוכם כי יתקיי מו דיונים בנושא בשנת2022 . עוד מסר המשרד, כי הוא תכנן להקים במינהל הפיתוח יחידת מעקב ובקרה על ,ניצול תקציבי הפיתוח אולם נ ציבות שירות המדינה טרם אישרה את .תוספת תקן היחידה עקרון התקצוב הדיפרנציא ל :י לסגירת פערים הפערים בישראל בין תלמידים מרקע חברתי- כלכלי שונה הם מהגבוהים בקרב מדינות ה- OECD לפי ממצ אי65 PISA (מבחן פיזה). בשנת2018 דורגה ,ישראל במקום הראשון בפערים בין התלמידים בתחום הקריאה ה מתחילים כבר בגן .הילדים והולכים ומעמיקים עם השנים יצוין בהמשך לכך כי מניתוח הרשות הארצית למדידה 65 Programme for International Student Assessment - מבחן בין-לאומי של ה- OECD הבודק בין השאר אוריינות לימודית - .קריאה, מתמטיקה ומדעים | 1535 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 והערכה בחינוך (להלן- ראמ"ה) עולה כי פיזור הציונים בישראל גבוה יותר מממוצע ה- OECD. ככל שהרקע החברתי- .כלכלי של התלמידים גבוה יותר, כך הישגיהם גבוהים יותר בניתוח של ראמ "ה נמצאו פערים של כמאה נקודות בציוני התלמידים בישראל בין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי נמוך לבין תלמידים מרקע חברתי-כלכלי גבוה66 . זה למעלה מעשור שמשרד החינוך מכיר באחריותו למתן שוויון הזדמנויות לכלל ילדי ישראל תוך הטמעת תקצוב דיפרנציאלי וקידום חינוך איכותי בפריפ .ריה הגיאוגרפית והחברתית בהתאם, בתוכנית האסטרטגית של המשרד לשנים התשע"ז- ( התשע"ט2016 - 2019 ) 67 הוא קבע לעצמו בין היתר את המטרה " קידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל לכלל האוכלוסיות בישראל ". אחד מיעדי המטרה הוא "ק ידום חינוך איכותי בפריפריה הגיאו-חברתית וב קרב אוכלוסיות ייחודיות68 ". עוד קבע המשרד כי נדרשים ליווי ותמיכה פדגוגית וארגונית לב תי ה"ס שמדורגים ב עשירונים הגבוהים (מוחלשים) ב מדד ה טיפוח וליווי ם בהטמעת התקצוב הדיפרנציאלי (ת ו"כנית "מרום69 ). אחד הכלים שבאמצעותם ביקש המשרד לממש מטרה זו הוא קביעת קריטריונים המביאים בחשבון את המדד החברתי- כלכלי של הרשות המקומית לצורך קביעת מסגרת התקציב לבניית מוסדות חינוך, באופן שתינתן העדפה בניקוד לרשויות מאשכולות חברתיים- כלכליים נמוכים )(חלשים70 . מינהל הפיתוח מתקצב את בניית מוסדות החינוך על פי קריטריונים שוויוניים ושקופים שנקבעו בנוהל, באופן שגובה התקציב נקבע בהתאם למפתח עלות הבנייה (מפתח תקצוב), השווה לכל הרשויות המקומיות. מינהל הפיתוח אינו מתערב בהחלטות של רשות מקומית על גובה התקציב שתקצה לבניית המוסד .החינוכי, ובלבד שתבטיח כי יתרת התקציב תבוא ממקורותיה בד בבד, רשויות מקומיות מקצות משאבים למערכת החינוך ברשות- הן עבור צרכים פדגוגיים והן עבור צרכים פיזיים- תפעוליים. היקף המשאבים תלוי באופי ובחוזק של הרשות המקומית .ובהתאם לסדרי העדיפויות שלה עלה כי משרד ה חינוך אינו אוסף באופן שיטתי את הנתונים על המימון העצמי של הרשויות המקומיות הנוגעים ל הקמת מוסדות החינוך שאותם אישר לבנות, וממילא אינו מנתח את הנתונים לצורך הפקת תובנות מערכתיות בנוגע למימון בפועל , למשל, היקף ההשקעה הרשותי בבניית הכיתות, פרקי הזמן להשלמת הבנ.ייה, איכותה ורמתה ,כתוצאה מכך אין ברשות המשרד תמונת מצב כוללת ש ממנה הוא יכול ללמוד על הפערים בהיקפי המימון .של הרשויות המקומיות, שמשפיעים גם על השונות באיכות מוסדות החינוך 66 ,מבקר המדינה דוח שנתי71ב ( 2021 ), "המוכנות לשוק העבודה המשתנה- היערכות משרד החינוך לשוק העבודה 'המשתנה", עמ18 - 22 . 67 ,אגף בכיר אסטרטגיה ותכנון, משרד החינוך ו הת כנית האסטרטגית. 68 מטרה ג', יעד8 . 69 תוכנית של משרד החינוך, שפועלת משנת2015 בכ- 640 בתי ספר בפריפריה החברתית והגיאוגר פית ומסייעת לקדם ולשפר את התפקוד הבית- .ספרי כדי לצמצם פערים ולתת שוויון הזדמנויות לתלמידים 70 ,המינהל לפיתוח מערכת החינוך קריטריונים לתעדוף תקצוב בניית מוסדות חינוך , סעיף6.6 - ( מדד משולב25.3.19 .) | 1536 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים מקורות התקציב ב- 16 רשויות מקומיות שנדגמו בביקורת: משרד מבקר המדינה דגם16 רשויות מק ומיות מארבעה מגזרים שונים (להלן- רשויות המדגם): רשויות מקומיות ערביות71 ; )רשויות מקומיות חרדיות (או בעלות מרכיב חרדי גדול72; רשויות מקומיות יהודיות במיצוב חברתי- כלכלי נמוך73; רשויות מקומיות יהודיות במיצוב חברתי-כלכלי גבוה74 . ברשויות המדגם נבדקו מקורות התקצוב של מוסדות החינוך שבתחומן בין השנים2017 - 2020 :, כמוצג בלוח שלהלן לוח 5 : ,אופן תקצוב מוסדות החינוך ברשויות המדגם2017 - 2020 רשויות האשכול החברתי- כלכלי תקצוב הבנייה תוספות מעבר לתקציב רשויות מקומיות ערביות 1 - 4 נבנה בהתאם לתקצוב משרד .החינוך .כולל השלמות ממינהל הפיתוח רשויות מקומיות חרדיות 1 - 2 נבנה בהתאם לתקצוב משרד .החינוך במקרים ספציפיים נעשות השלמות מתקציב .הרשות המקומית וממשרדי השיכון והכלכלה רשויות מקומיות יהודיות במיצוב חברתי-כלכלי נמוך 3 - 5 נבנה בהתאם לתקצוב משרד .החינוך לבי"ס חדשני באופקים הושלם תקציב .מהעירייה רשויות מקומיות יהודיות במיצוב חברתי-כלכלי גבוה 7 - 9 כל מוסדות החינוך נבנים גם מתקציב .העירייה הרצלייה- תוספת ממוצעת של כ- 6 מיליון ;ש"ח לכל מוסד חינוכי קריית מוצקין- כחצי מיליון ש"ח לכל מוסד ;חינוכי פתח תקו ו ה- ;כמיליון ש"ח לכל מוסד חינוכי נס ציונה- כ- 3 מיליון ש"ח לכל מוסד חינוכי (בביה"ס "פארק המדע" בעיר מתכננת העירייה להשקיע מתקציבה27 .)מיליון ש"ח .על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה עולה כי ככלל, כל הרשויות המקומיות שנדגמו השייכות לאשכולות1 - 5 בונות את מוסדות החינוך שבתחומן בהתבסס על המימון שמתקבל מתקציב משרד החינוך, ואינן מוסיפות 71 דאליית אל-כרמל, לקייה, אום אל- .פחם, נצרת 72 אלעד, מודיע.ין עילית, בית שמש, צפת 73 .אופקים, דימונה, טבריה, קריית ים 74 .הרצלייה, קריית מוצקין, פתח תקווה, נס ציונה | 1537 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 .מתקציבן לעומתן, כל הרשויות המקומיות שנדגמו השייכות לאשכולות7 - 9 מוסיפות מתקציבן על תקציב משרד החינוך .כשהן בונות את מוסדות החינוך שבתחומן יוצא אפוא שהשיוך החברתי- כלכלי של הרשות המקומית משפיע על האיכות והרמה הפיזית של המוסדות החינוכיים שלה. לכן תלמיד ברשות מקומית מאשכול חברתי- כלכלי נמוך עשוי ללמוד במוסד חינוכי שרמתו הפיזית פחותה ממוסד שבו לומד תלמיד המתגו רר ברשות מקומית המשתייכת לאשכול גבוה יותר. אומנם בניית המוסדות נעשית על פי מפרט אחיד מינימלי שיש לעמוד בו, אך רשות חזקה תוכל להציע לתלמיד, מעבר למפרט האחיד והמחייב, תשתיות פיזיות וסביבת לימודים איכותיות יותר- מוסד הבנוי ברמה גבוהה יותר, מרווח יותר, בסביבה מטופחת ומצויד באופן עשיר יותר, משאבים שרשות חלשה לא .תוכל להציע לתלמידיה איכות התשתית והסביבה הפיזית ורמתן הן נדבך נוסף בכל הנוגע לפערים החינוכיים- חברתיים בין רשויות מקומיות, התלויים במקורות התקציביים, ובהם היקף השעות שהתלמיד לומד, המגוון שלהם ותוכניות ה העשרה שהוא מקבל. משאבים חינוכיים אלה יהיו מוגבלים ברשויות מאשכול חברתי- כלכלי נמוך, הנמצאות בפריפריה הגיאוגרפית או החברתית75 . התנהלות זו של משרד החינוך, שאינה מביאה בחשבון את הפער ביכולתן של רשויות להוסיף תקציבים לבינוי כיתות לימוד ממקורותיה ן , אינה עולה בקנה אחד עם היעד שקבע בתוכנית האסטרטגית שלו ל קידום חינוך איכותי בפריפריה הגיאו- חברתית ובקרב אוכלוסיות ייחודיות , לקידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל ב כלל האוכלוסיות .בישראל משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד החינוך יאסוף את נתוני המימון התוספתי מהרשויות המקומ יות ויביא בחשבון שונות זו, המחזקת את הפערים החברתיים בישראל. יובהר כי אין הכוונה לפגוע ברשויות מקומיות מאשכולות חברתיים- כלכליים גבוהים ובתלמידיהן, אלא להפך- להביא את תלמידי הרשויות המקומיות המשתייכות לאשכולות חברתיים- כלכליים נמוכים לנקודת פתיחה שווה לתלמי דים האחרים וכך להבטיח להם הזדמנות שווה. מומלץ כי המשרד יבחן את הקריטריונים שקבע בנוהל ואת המתכונת לאופן ניקוד הפרויקטים שמגישות הרשויות המקומיות, באופן שניתן יהיה לגשר על הפערים ביכולתן של הרשויות המקומיות לממן ממקורותיהן העצמיים תוספת תקצוב לפיתוח מוסדות .החינוך בתחומן בתשובתו מסר משרד החינוך כי הפערים שהוצגו ייבחנו במסגרת תהליכי העבודה ב חומש הקרוב לשנים2026-2022 . בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר2020 ציין מרכז השלטון המקומי כי הוא מקבל את ההמלצה שמשרד החינוך יפעל עם גופי השלטון המקומי לאמוד את פערי העלו יות, לשם תיקון .המפרט הבסיסי ושינוי תחשיב העלויות ותקציבי הבנייה 75 ,ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי69ב ( 2018 '), "ניהול עצמי בבתי הספר היסודיים", עמ1197 - 1200 . | 1538 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים מפתח התקצוב משרד החינוך מתקצב את ההקמה של כיתות בתי"ס וכיתות גן על פי תעריף לעלות הבנייה (להלן- מפתח תקצוב), שנקבע בידי ועדת עלות המשותפת למשרד החינוך ולמשרד האוצר (להלן- .)ועדת העלות מפתח התקצוב עבור בניית בי" ס מחושב לפי השטח ברוטו, ועבור גן ילדים לפי יחידת גן ; והוא כולל הוצאות בנייה ופיתוח, מע"ם והוצאות תכנון ופיקוח76 . על פי נתוני אתר האינטרנט של אגף בינוי ותקצוב, האגף שותף בדיוני ועדת העלות, המתכנסת מדי שנים אחדות כדי לעדכן ולהתאים את המפת ח .לצרכים המשתנים בעדכון המפתח נלקחים בחשבון שינויים בתקנים ,ובסטנדרטים ,הוראות חדשות בחוק התכנון והבנייה, תכנון אדריכלי חדשני המתחשב גם בשיטות הוראה חדשניות, התפתחות ברמ ו ת הבנייה, האיכות והגימור ותנודות .במחירי השוק כמו כן, מפתח התקצוב מתעדכן מדי שנה .בהתאם למדד תשומות הבנייה המפתח לכיתת בי"ס עמד בשנת2020 על כ- 5,000 ש"ח למ"ר; ולכיתת גן (בגודל128 מ"ר ברוטו) על כ- 762,800 ש"ח77, דהיינו כ- 5,960 .ש"ח למ"ר בשנים האחרונות הגישו רשויות מקומיות תלונות למינהל הפיתוח על שמפתח התקצוב אינו מכסה את עלויות הבנייה של כיתות בתיה"ס וכיתות הגן הנבנות על פי הפרוגרמות הסטנדרטיות שקבע משרד החינוך, ונטל השלמת עלות הבנייה הוא על הרשות המקומית. בעקבות התלונות בדק מינהל הפיתוח בשנת2021 פרויקטים אחדים בכל מחוז כדי ללמוד על הפער בין מפתח התקצוב ובין עלות הבנייה בפועל. תוצאות הבד:יקה של מינהל הפיתוח העלו את הנתונים האלה 76 על פי נתוני אתר האינטרנט של אגף:בינוי ותקצוב https://cms.education.gov.il/EducationCMS/Units/Pituach/BinuyVetiktuv 77 שם. | 1539 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים 27 : הפער ה ממוצע בין מפתח התקצוב לעלות ההקמה בפועל של כיתת גן ושל מ"ר כיתת,בית ספר 2021 78 על פי נתוני מינהל .הפיתוח, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בכל הנוגע להקמת כיתות בי"ס במחוזות תל אביב וחיפה מפתח התקצוב כיסה את עלות ההקמה במלואה ומעט מעבר לכך (במחוז תל אביב עלות ההקמה הייתה נמוכה ב- 0.8% ממפתח התקצוב, ובמחוז חיפה- ב- 1.8% ) ;במחוזות ,מרכז ירושלים ודרום עלות ההקמה גבוהה מעט ממפתח התקצוב, ואילו במחוז הצפון עלות ההקמה גבוהה באופן ניכר ממפתח התקצוב- 17.4% . במחוז זה עלות הקמת כיתת בי"ס היא הגבוה ה מבין המחוזות האחרים. עוד עולה מהתרשים כי הפער המשמעותי בין מפתח התקצוב לעלות ההקמה מתקיים בבניית גני ילדים, והמסקנה היא שכדי לבנות כיתת גן על הרשות המקומית לשאת בנטל מימוני המושת עליה - בין כ- 23% במחוזות תל א ביב ודרום ל- 35% במחוז מרכז. 78 פער שלילי מצביע על כך שעלות ההקמה בפועל נמוכה ממפתח התקצוב, דהיינו, מפתח התקצוב כיסה את כל ,עלות ההקמה, ואף מעבר לכך. פער חיובי מצביע על כך שעלות ההקמה בפועל גבוהה ממפתח התקצוב, דהיינו .מפתח התקצוב לא כיסה את כל עלות ההקמה | 1540 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תמונת המצב העולה מנתוני מינהל הפיתוח מראה שמפתח התקצוב, שאמור לכסות את עלויות בנייתם של מוסדות חינוך על פי פרוגרמה סטנדרטית שאישר המשרד, אינו משיג את ייעודו. היות שכך, מומלץ שוועדת העלות תבחן את עלויות ההקמה בפועל של מוסדות החינ וך, בדגש על גני הילדים, וככל הנדרש תעדכן את מפתח התקצוב. לא מן הנמנע שהתקצוב החסר של הקמת גני ילדים ועלויות היתר המושתות בשל כך על הרשויות המקומיות הם הסיבה לחוסר הגדול שהוצג לעיל בכיתות גן, וכן לפערי אי- מימוש התקציב שיועד לבנייתן (כ- 46% מתקציב הבינוי של כ יתות גן בשנים2017 - 2021 טרם מומש, נכון ליולי2021 .) בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין משרד החינוך כי לקראת גיבוש תוכנית הח ו מש החדשה הוא בחן את מפתח התקצוב והעלה שיש פער מסוים בין העלות המתוקצבת לבין העלות י הר אלית של בניית גני ילדים . הפער הוצג למשרד האוצר בדיוני תקציב המדינה לשנים 2021 - 2022, אולם מ שיקולי תקציב לא נ י תן לו מענה. בתשובת מרכז השלטון המקומי צוין כי ועדת העלות של משרד החינוך מתכנסת בתדירות נמוכה מדי- אחת לכמה שנים - ולכן התעריפים אינם מתעדכנים כראוי ובזמן . כדי להשלים את הפערים שנוצרים עקב כך ב,ין התעריף לבין העלות בפועל עלויות משמעותיות מושתות על הרשויות המקומיות. מרכז השלטון המקומי הדגיש את הצורך בהתכנסות שנתית של ועדת העלות ואת הצורך ש שינויים בתקנות התכנון והבני י וב ה כל חובה ממשלתית אחרת החלה על בינוי מוסדות ,חינוך אשר משמעותם גידול בעלויות, י קבלו.ביטוי בעדכון התעריף הפיקוח והבקרה על תקצוב ובינוי של כיתות לימוד אגף בינוי ותקצוב שבמינהל הפיתוח אחראי גם לבקר את הביצוע של הפרויקטים לבינוי כיתות לימוד שהמשרד מתקצב והרשויות המקומיות מממשות. את הבקרה מבצעים שלושה רפרנטים לתקציבי פיתוח באגף. הרפרנטים הם שמאשרים להעביר תקציב לרשויות המקומיות, לאחר שביצעו את הבקרה על התקדמות הפרויקט על פי אבני הדרך והתנאים שנקבעו. במסגרת הבקרה נדרשים הרפרנטים לבקר ברשויות המקומיות ולהיפגש עם הגורמים הרלוונטיים לביצוע וכן לבקר באתרי הבנייה ולאמת את דיווחי הרשות המקומית ע.ל ההתקדמות בבנייה על הרפרנטים לדווח על תוצאות הביקור והבקרה (להלן- הביקור )בטופס ייעודי. בטופס יש לציין את שם הרשות המקומית ,מועד הביקור ,בעלי התפקידים מם י שע נפגש ו ותוצאות הבדיקה79 . צוות הביקורת בדק את דיווחי הרפרנטים על הביקורים שערכו ברשויות המקומיות בשנים 2019 - 2021 (המחצית הראשונה של2021 ). בתקופה זו ערכו שלושת הרפרנטים104 ביקורים ב- 85 רשויות מקומיות (ב- 67 רשויות נערך ביקור אחד, ב- 17 רשויות שני ביקורים וברשות אחת .)שלושה ביקורים רוב הביקורים נערכו בשנת2019 , ומיעוטם בשנים2020 - 2021 בשל משבר הקורונה, שצמצם את מספר המפגשים הפרונטליים האלו. הביקורים כללו פגישה עם בעלי ,תפקידים ברשות המקומית הקשורים להקמת מוסדות חינוך, ובהם מנהלי אגפי הגזברות ההנדסה והחינוך או עובדים ממחלקות אלו, ו.כן ערכו סיור בפרויקט המתוקצב 79 ,המינהל לפיתוח מערכת החינוך ,אגף א' בינוי ותקצוב נוהל שחרור כספים לבניית מוסדות חינוך ( 7.9.11 .) | 1541 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 עלה כי הרפרנטים אינם נדרש ים להתייחס למרכיבים מסוימים במסגרת הבדיקה וגם אינם נדרשים לציין איזה פרויקט או פרויקטים הם בדקו. בפועל, בכל הדיווחים שמילאו הרפרנטים הם ציינו משפט לקוני אחד : "הביקורת הסתיימה בהצלחה .כל המוסדות שנבדקו נמצאו תואמים את שלב הדיווח." עוד עלה כי ביקורי הרפרנטים אינם נעשים על פי תוכנית ביקורים שנתית מסודרת .ומתוכננת, וכי מקומות הביקור נקבעים בהתאם לשיקול הדעת והעדפת הרפרנטים כתוצאה מכך, לא ניתן לדעת כיצד הוחלט לבצע בקרה ב- 85 הרשויות המקומיות בתקופה האמורה, אף שבתקופה זו בוצעו פרויקטים מתוקצבים ב- 203 .רשויות מקומיות עלה עוד כי אין במינהל נוהל המסדיר את מתכונת הביקור הנדרשת- ,מטרת הביקור סדר העדיפויות בביצוע הביקורים, השלב בפרויקט שבו יש לערוך את הביקור, מרכיבי הבקרה שעל הרפרנט לבצע וכיצד עליו לבצעם, מתכונת הדי ווח על תוצאות הבקרה .והגורם שאליו יש להפנות את הדיווח ביקורי הרפרנטים ברשויות המקומיות הם אמצעי חשוב לפיקוח ובקרה על ניצול תקציבי בינוי רחבי היקף. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לעגן ביקורים א לה בנוהל שיגדיר את מטרות הביקורים, מרכיביהם ואופן ביצועם. כ מו כן, מומלץ שהמשרד יסדיר מתכונת דיווח מלאה יותר, לרבות צירוף תצלומים מהשטח, שתאפשר קבלת מידע רלוונטי על ביצוע הפרויקטים ברשויות המקומיות ובקרה איכותית על התקדמותם וכן לצורך קבלת החלטות עתידיות הנוגעות לפרויקטים הללו, לרשויות המבצעות אותן ולמדיניותו של מינ.הל הפיתוח משרד החינוך ציין בתשובתו כי היחידה למעקב ובקרה במינהל הפיתוח ,שהוא פועל כאמור להקמתה ושנציבות שירות המדינה טרם אישרה את תוספת התקן שלה ,אמורה לתת מענה לצורך בפיקוח ובקרה על ביצוע תקציבי הבינוי ועל הקמת כיתות הלימוד. הפרוגרמות של מוסדות חינוך ובנייה חדשנית פרוגרמות לבינוי כיתות לימוד :גיבוש הפרוגרמה של מוסד חינוכי עבודת התכנון של האגף למיפוי ותכנון, ה אחראי ל תכנון הפי ז י של מערכת החינוך , אמורה להתבסס על ניתוח תהליכי ההתפתחות העירונית והדמוגרפית של הרשויות המקומיות והאזוריות ו כן על יישום מדיניות ה משרד בתחום החינוכי, החברתי והארגוני80. ה אגף נדרש לתת לכך ביטוי בפרוגרמות שהוא מגבש. הוא עושה זאת באמצעות הכנת פרוגרמות סטנדרטיות לתכנון מוסדות חינוך עבור כל רמה במערכת החינוך ,(גן ילדים בי"ס יסודי, חט"ב ובי"ס תיכון) ועבור סוגי המוסדות השונים (בי"ס תיכון- ;עיוני, מקיף, אולפנה בי"ס יסודי- ממלכתי, חינוך מיוחד, תלמוד תורה וכד'). על פי הפרוגרמות הסטנדרטיות על 80 אתר משרד החינוך, מינה.ל התכנון והפיתוח | 1542 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים הרשות להכין את התוכנית האדריכלית של המוסד החינוכי שאותו היא מבקשת .להלן שתי דוגמאות לפרוגרמות סטנדרטיות81 : פרוגרמה של בי "ס יסודי בעל 12 כיתות: על פי פרוגרמה זו, גודל בית הספר לא יקטן מכ- 1,200 מ"ר נטו (או כ- 1,900 מ"ר ברוטו), ועליו לכלול נוסף על12 הכיתות82 ,חדר טכנולוגיה כיתה לחינוך מיוחד, חדר מדעים, חדר עזר וספרייה. כמו כן, עלי ו לכלול ביתן לשומר, חדר אב בית, חדר אחות, חדר יועץ, חדר מורים, חדר מזכירות, חדר מנהל, חדר סגן מנהל, חדר לעבודה .פרטנית, פינת שהייה למורים, מחסן ועוד פרוגרמה של חטיבת ביניים בעלת תשע כיתות: הפרוגרמה מפרטת את גודל המוסד ואת המרחבים המחייבים בבנייה מלבד תשע כיתות הלימוד הרגילות. נוסף על מה שמחויב ,בבי"ס יסודי נדרשים, בין היתר, שני חדרי מדעים וטכנולוגיה, חדר מחשבים, חדר רכזי שכבות .חדר מועצת תלמידים, חדר קפטריה ועוד :השוואת פרוגרמות סטנדרטיות של משרד החינוך להלן השוואה מדגמית בין פרוגרמות סטנדרטיות של משרד החי נוך למוסדות חינוך השייכים לזרם החינוך הממלכתי- דתי והחרדי ובין .פרוגרמות סטנדרטיות של משרד החינוך למוסדות חינוך השייכים לזרם החינוך הממלכתי 81 .אתר האינטרנט של משרד החינוך, אגף בכיר למיפוי ותכנון 82 4 'כיתות א- ב' בגודל של60 ;מ"ר כל אחת8 'כיתות ג- ו' בגודל של53 .מ"ר כל אחת | 1543 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 לוח 6 : עיקרי הפרוגרמ ,ות של בית ספר יסודי ממלכתי ושל תלמוד תורה חרדי 18 כיתות בי"ס יסודי ממלכתי בי"ס יסודי תלמוד תורה (חרדי*) מ"ר נטו סופי 1,814 מ"ר 1,098 מ"ר מ"ר ברוטו סופי 2,902 מ"ר 1,757 מ"ר גודל חדר כיתה רגילה 53 מ"ר 40 מ"ר גודל כיתה חט' צעירה 60 מ"ר 52 מ"ר גודל חדר עזר 24 מ"ר 10 מ"ר אולם רב תכליתי 125 מ"ר לא קיים חדר מדע וטכנולוגיה 70 מ"ר לא קיים / ספריה חדר עיון 70 מ"ר לא קיים חדר מורים 48 מ"ר 22 מ"ר חדר לעבודה פרטנית 12 מ"ר לא קיים מחסן 20 מ"ר 12 מ"ר מס' כיתות מיוחדות 2 לא קיים .על פי נתוני מינהל הפיתוח, בעיבוד משרד מבקר המדינה * עד25 .תלמידים בכיתה | 1544 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים לוח 7 : עיקרי הפרוגרמות של בית ספר תיכון ממלכתי (חטיבה עליונה ,)עיונית של תיכון בנות ושל בי ת ספר תיכון ממלכתי ( חטיבה עליונה מקיפה ,) 24 כיתות בי"ס תיכון עיוני ממלכתי בי"ס תיכון בנות (ממלכתי- )דתי בי"ס תיכון מקיף ממלכתי מ"ר נטו סופי 2,543 מ"ר 2,881 מ"ר 3,433 מ"ר מ"ר ברוטו סופי 4,069 מ"ר 4,610 מ"ר 5,493 מ"ר אודיטוריום לא קיים לא קיים 160 מ"ר מוקד לוגיסטי למדעים 1 2 4 חדרי מחשבים ומדעים 5 6 13 חדר טכנולוגיה לא קיים 3 חדר עזר לא קיים 4 לא קיים חדר רכזי שכבות 3 לא קיים 3 מחסן 3 2 3 חדר יועץ 3 1 3 חדר מורים 1.5 1 1.5 חדר סגן מנהל 3 2 3 .על פי נתוני מינהל הפיתוח, בעיבוד משרד מבקר המדינה ההשוואה לעיל מעלה הבדלים מהותיים בפרוגרמות שנדגמו מבחינת מבנה בי "ס ה , גודל החדרים ומספרם, וזאת בהתאם לסיווגם על פי זרם ,החינוך (ממלכתי ממלכתי- ,דתי חרדי). כך למשל, שטח בי"ס ברוטו סופי עבור18 כיתות של בי"ס יסודי ממלכתי עומד על2,902 מ"ר אל מול1,757 מ "ר של תלמוד תורה .כמו כן , שטח ברוטו של בי"ס תיכון עיוני, תיכון בנות ותיכון מ קיף עבור24 כיתות עמד על4,069 ,מ"ר4,610 מ "ר ו- 5,493 מ"ר בהתאמה. כמו כן, עלה כי הפר וגרמה של תלמוד תורה (חרדי) עבור18 כיתות לא כללה כיתות .לחינוך מיוחד | 1545 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 משרד החינוך ציין בתשובתו, כי השוואה בין פרוגרמה של ה מגזר ה חרדי לפרוגרמה במגזר הממלכתי- דתי או במגזר ה ממלכתי אינה מדויקת, כיו ן ש ו מספר התלמידים, בכיתה ב מגזר החרדי ו אינ זהה ל מספר ם בחינוך הממל כתי או .הממ"ד נוסף ע ל כך, ברוב בתי הספר במגזר החרדי (בעיקר לבנים ) אין מלמדים ,לימודי ליבה ו הפרוגרמות מותאמות ל.צרכים הפדגוגיים משרד מבקר המדינה מציין כי המגזר החרדי מקיים לימודי ליבה בהתאם לתקצובו, הנע בין 50% ל- 100% 83 וכי מנגנוני התקצוב השוטף נועדו לעידוד לימודי ליבה במגזר החרדי, ובהעדר פרוגרמות תומכ ות עלולים לעלות קשיים בהרחבת לימודי הליבה במגזר זה .עוד יצוין כי הפערים בפרוגרמות קיימים גם ב מתחמים נוספים כגון :ספריה / חדר עיון ,חדר לעבודה פרטנית ,כיתות חינוך מיוחד , ו חדר י .עזר מומלץ למשרד החינוך לרכז את הנתו נים ולבחון את הפערים ב ין ה פרוגרמות ב זרמי החינוך השונים, תוך היוועצות ברשויות המקומיות ו ב ,רשתות החינוך השונות לצורך מתן מענה הולם ושוויוני, בשים לב ל צרכי ו השונים- הפדגוגיים והפיזיים- של כל מגזר. הבטחת נגישות למוסד החינוך במסגרת הפרוגרמה: חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- 1998 (להלן- חוק שוויון זכויות), קובע כי מוסדות החינוך ושירותי החינוך הניתנים על ידיהם יהיו נגישים לאנשים עם מוגבלות בהתאם להוראות חוק הנגישות או חוק התכנון והבנייה, לפי העניין84. עוד קובע החוק כי הבעלים של המוסד החינוכי הוא הגורם האחראי לבצע את התאמות הנגישות לאנשים עם מוגבלות ולדאוג גם לאחזקתם התקינה85 . בהמשך להוראות חוק שוויון זכויות ולנוכח הנהגת תהליך השילוב וההכלה של ילדים עם צרכים מיוחדים בבתיה"ס הרגילים, פרסם המשרד באפריל2021 חוזר מנכ"ל "לקידום ההכלה במערכת "החינוך86 , החוזר מפרט את מטרות מערכת החינוך ובהן הנגשה והתאמה של דרכי ההוראה כדי לאפשר לכל תלמיד לממש את יכולותיו במלואן, בכלל זה מתן מענים ייחודיים לתלמידים .הזכאים לשירותי חינוך מיוחדים, תלמידים מחוננים, עולים חדשים, ילדים ונוער בסיכון וכדומה לעניין ההתאמה הפיזית והסביבת ית של ביה"ס מנחה החוזר את הרשות המקומית או הבעלות ,של מוסד החינוך להקפיד על הנגשה פיזית וסביבתית לפני פתיחת שנה"ל, מבחינת התאורה החלונות, האקוסטיקה, מעבר לכיסאות גלגלים וכדומה, בהתאם לתקנות הנגישות של מוסדות החינוך השונים, כדי לאפשר לכל באי המוסד החינוכי ג ישה נוחה, תנועה חופשית וביטחון87 . נמצא כי הפרוגרמות הסטנדרטיות של משרד החינוך לבניית מוסדות חינוך אינן כוללות את נושא ההנגשה לתלמידים ולצוות ביה"ס עם מוגבלות, כפי שמחייב החוק וכמפורט בחוזר מנכ"ל- .הנגשה פרטנית לתלמיד הלומד במוסד חינוכי ולהורה התלמיד 83 על פי חוזר מנכ"ל משרד החינוך משנת2011 המגזר החרדי מחויב בלימודי ליב"ה בשיעור של100% , 75% או50% . .התקצוב ממשרד החינוך מתבצע בהתאם לשיעור לימודי הליב"ה 84 סעיפים19 ,ח19 ,יא19לג1 .לחוק שוויון זכויות 85 סעיף19לג2 .לחוק שוויון זכויות 86 הוראת קבע0269 "קידום ההכלה במערכת החינוך" מ- 25.4.21 . 87 הוראת קבע0261 "הנגשה פרטנית לתלמיד הלומד במוסד חינוכי ולהור ה התלמיד" מ- 10.9.20 . | 1546 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים בתשובת ו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי אכן, בפרוגרמה הסטנדרטית אין רכיבי ,הנגשה אך כל בנייה חדשה נדרשת לעמוד בהוראות חוק התכנון והבנייה, וכאשר נדרשת .הנגשה פרטנית הדבר נעשה על פי הנהלים לנוכח תיקון11 לחוק חינוך מיוחד88, ובמטרה להקל את שילובם של ילדים עם צר כים מיוחדים במוסדות החינוך הרגילים, מומלץ שמינהל הפיתוח ישקול לשלב בפרוגרמות הסטנדרטיות שלו הוראות יסוד, המתייחסות להנגשה פיזית של המוסד החינוכי למי שהוא .עם מוגבלות, וזאת בהתאם להוראות החוק ולחוזר מנכ"ל בנושא ההנגשה הפרטנית שדרוג תשתיות פיזיות כדי להביא ל שינויים פדגוגיים ,סביבת הלמידה היא מרחב פיזי המאפשר סוגים שונים של הוראה ובכללה הוראה המשלבת טכנולוגי ות עדכניות ללמידה בדרכים חדשות ומעודדת מעורבות תלמידי .ם בשיח הכיתתי ממחקרים רבים שנערכו ברחבי העולם ע ו לה כי שינוי חינוכי שאינו מלווה בשינוי סביבתי למעשה אי נו שינוי ממשי,. לאור זאת שינוי פדגוגי ב מערכת החינוך במטרה להתאימה למאה ה- 21 ולאפשר לבתי הספר להקנות לתלמידים את המיומנויות הנדרשות טומן בחובו גם את הצורך בשינוי של סביבת הלימודים הפיזית והטכנולוגית89 . בשנים האחרונות הולכים ומתגברים שינויים באפיונים של מרחבי למידה בארץ ובעולם . האפיונים כוללים שינויים בתפיסות מרכזיות, פדגוגיה חדשנית למאה ה- 21 , עיצובים, שדרוגים ושיפור של תשתיות קיימות, וגם בנייה חדשה של מרחבי למידה. השינויים כוללים בחובם התאמות לצרכים משתנים ומתפתחים של בתי הספר והקהילות שלהם. תכנון המבנה הפיזי של בתי פר ס אמור לשקף את התפיסה החינוכית שמוביל המשרד ולהתאימה הן לצרכים הפדגוגיים והן לצרכים החברתיים. בין השאר, התכנון יביא לידי ביטוי את המרחבים בתוך בי ת הס פר ,את פיזור כיתות הלימוד המרכזיות בבית הספר , את תכנון הכיתה ו את מיקום חדר י המורים, וזאת כדי להגשים את התפיסה החינוכית הן של המשרד והן של בית הספר עצמו . סביבת לימודים המצוידת ברמה נאותה של עזרים טכנולוגיים ואמצעים דיגיטליים המשמשים להוראת תחומי הדעת, לתרגול ולעבודה עצמית של התלמידים היא אמצעי חיוני להקניית מיומנויות טכנולוגיות ו דיגיטליות לתלמידים90 . מחקרים רבים שנעשו ברחבי העולם מעידים על התאמה בין סוגים של מרחב לימודי ומראים מה הם מסמלים לילד, כיצד המרחב משפיע על תפיסותיו ועיצוב עולמו ואף על תהליכי הנעה, החל ,בסקרנות דרך אתגר ים ועד תהלי כי .לימוד, חקר ושיתוף בידע הנצבר,הלכה למעשה הילדים כיום לומדים באופן פעיל ב אמצעים דיגיטליים, והמסקנה היא שהעולם השתנה ו הילדים השתנו, ולכן יש להשקיע בהתאמת בית הספר. 88 'חוק חינוך מיוחד (תיקון מס11 ,)התשמ"ח- 2018 , עיגן את זכותם של הורי ילד עם צרכים מיוחדים שהוכר כזכאי .לשירותי חינוך מיוחדים לבחור את סוג המסגרת החינוכית שבה ילמד הילד 89 ,מבקר המדינה דוח שנתי71ב ( 2021 '), "הסביבה הלימודית", עמ163 - 232 . 90 שם. | 1547 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 על אף חשיבותו של שינוי סביבת הלימוד להקניית דפוסי למידה, הוראה וחינוך חדשים, כפי שיפורט בהמשך ועלה גם בדוח מבקר המדינה91 , כיתת הלימוד ש בה לומדים התלמידים במשך מרבית שעותיהם, כיתת האם, כמעט ש לא השתנתה במהלך השנים, ורוב רובם של תלמידי מערכת החינוך הישראלית במאה ה- 21 לומדים בתבנית כיתת הלימוד המסורתית של לוח בחזית .הכיתה, מורה מול תלמידים, טורי שולחנות והעברת מידע בדרך פרונטלית אל התלמידים ב:ניית מוסדות חינוך חדשניים בשנת2016 יזם משרד החינוך את ה פרויקט "מוסדות חינוך ,"חדשניים שמגמתו לתכנן ולבנות מוסדות חינוך חדשים בהתאמה למאה ה- 21 . ביסוד הפרויקט עומדת חשיבה מחודשת בנוגע למרחב הלמידה כחלק מתפיסה פדגוגית, בד בבד עם האמירה העיצובית של המוסד.החינוכי בשלב הראשון, שהוגדר כבדיקה מקדימה (פיילוט), משרד החינוך תקצב ובנה שמונה בתי ספר חדשניים במסגרת התקציב הכולל לבניית כיתות לימוד92 . בתי הספר החדשניים מתוקצבים בהתאם למפתח התקצוב הסטנדרטי, ו זוכים לתוספת שטח של בין20% ל- 30% , ו בהתאם לכך בתקצוב, ולתוספת של עד 7% עבור בנייה ירוקה. 91 שם. 92 ,מינהל הפיתוח והמינהל הפדגוגי פיילוט מוסדות חינוך חדשניים ( 5.9.16 .) | 1548 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תמונה3 : בתי ספר חדשניים מצגת מינהל הפיתוח שהוצגה לשר החינוך בשנת2019 בסיום הבדיקה המקדימה קבע מינהל הפיתוח את תקצוב הקמת בתי הספר החדשניים כאחד מיעדיו, וזאת כנגזרת של אחת המטרות בתוכנית האסטרטגית של משרד החינוך לשנים התשע"ז- ( התשע"ט2016 - 2019 " :) המשך התאמת סביבות הלמידה ו התשתיות הפיזיות ללמידה משמעותית" 93. מינהל הפיתוח תכנן לבנות במסגרת תוכנית רב- שנתית103 בתי ספר חדשניים עד שנת2021 ., באופן שהמימון יבוא במלואו ממשרד החינוך 93 התוכנית האסטרטגית ,; מינהל הפיתוח סטטוס תוכנית העבודה של מינהל הפיתוח לשנים 2019-2018 . | 1549 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 הפרויקט יועד למוסדות ש פיתחו מודל פדגוגי חדשני ונדרשים למרחב מתאים כדי להגשימו . המוסד החינוכי החדשני מתוכנן ומותאם לחזון ולמודל ה פדגוגי, תוך חשיבה על סוגיות של ,חדשנות פדגוגיות תכנון מרחבי למידה ושהייה , עיצוב .חדשני ועוד המשמעות המעשית לכך מתבטאת, בין היתר, ב תוספת מימון עבור הגדלת שטח ;בית הספר תוספת לריהוט והצטיידות ; תוספת לבנייה ירוקה .ועוד עלה כי בשנת2019 הקפיא מינהל הפיתוח את הפרויקט, לדבריו בגין היעדר תקציב. עד מועד זה תקצב משרד החינוך בנייה של19 בתי ספר חדשניים (הזוכים לתוספות תקצוב בשיעור ים של 20% - 30% וכן 7% נוספים לבנייה ירוקה) . העלות הכוללת של בנייתם הסתכמה בקרוב ל- 700 מיליון ש"ח. משרד החינוך תקצב את הפרויקט בסכום הקרוב לחצי מיליארד ש"ח, והרשויות המקומיות הוסיפו מתקציבן קרוב ל- 200 מיליון ש"ח. יצוין ( כי במסגרת תוכנית החומש האחרונה2017 - 2021 ) תקצב משרד החינוך את בנייתם של 429 בתי ספר ח.דשים בסך הכול יש לראות בחיוב את תכנון בנייתם של103 בתי הספר על פי מודל חדשני במסגרת תוכנית החומש, ואולם בפועל נבנו רק19 בתי ספר כאלו, שהם פחות מ- 20% מבתי הספר שתוכננו להיבנות, וגם בתי ספר אלו הם פחות מ- 5% מסך בתי הספר שתוקצבו בתקופה זו. מומלץ שהמשרד יפי ק לקחים מהשלכות הבנייה של בתי"ס חדשניים, בדגש על איכות .הלמידה, וישקול לפני חידושו את מידת תרומתו לקידום החינוך אל מול עלותו הכספית בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד החינוך כי אכן תהליך הבנ י יה והתכנון הוא תהליך ארוך, ו כי מתקיימת בחינה של הנושא כדי להפיק מ.סקנות והמלצות להלן מוצג שיוך בתי הספר החדשניים לפי האשכולות החברתיים- כלכליים שאליהם משתייכות הרשויות המקומיות וכן שיעור התלמידים באשכולות אלו94 : 94 נתוני התלמידים נלקחו מתוך ה מערכת "שקיפות בחינוך" של משרד החינוך לשנת2019 . | 1550 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 28 : שיעור בתי הספר החדשניים, לפי אשכולות חברתיים- ,כלכליים 2016 - 2019 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד מ שרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה שרק 10.5% ( 2 ) מ בתי ה ספר ה חדשניים נבנו באשכולות הנמוכים 1 - 3 , ו זאת אף שאלו הם האשכולות שבהם מספר ה תלמידים הגדול ביותר- כ- 38% .באשכולות הגבוהים 7 - 10 אותו מספר תלמידים בקירוב - כ- 36% , אך שם נבנו36% ( 7 ) מ בתי ה ספר ה חדשניים. עולה כי משרד החינוך תקצב הקמ ה של בתי ספר חדשניים שתפוצתם היא במגמה מובהק ת לטובת הרשויות המקומיות המשתייכות ל אשכולות הבינוניים והגבוהים ,וזאת שלא בהתאם ליעד של צמצום פערים שהמשרד קבע לעצמו. הקמת מרחבי למידה חדשניים ( 21 - M ) 95 משרד החינוך עמד על הצורך לשפר את סביבת הלמידה הפיזית כדי להתאימה למאה ה- 21 , ו קבע במסגרת התוכנית האסטרטגית לשנות הלימודים התשע"ז- התשע"ט( 2016 - 2019 ) כי יש להמשיך ולהתאים את סביבות הלמידה, התשתיות הפיזיות ו התשתיות התקשוביות ללמידה משמעותית. מתוך הבנה זו החל משרד החינוך בשנת2016 להפעיל תוכנית לקידום מרחבי למידה חדשניים עבור מוסדות חינוך ומורים יזמים ה מובילי ם פדגוגיה חדשנית. 95 ,ראו גם מבקר המדינה דוח שנתי71ב ( 2021 '), "הסביבה הלימודית", עמ163 - 232 . | 1551 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 במסגרת זו החל המשרד להפעיל את פרויקטM-21 , ש נועד לפתח מרחבי למידה חדשניים בבתי"ס קיימים כך שהם יתאימו למאה ה- 21 (להלן- מרחבי למידה; מרחביM-21 .); מרחבים ו הת כנית נועדה לאפשר חשיבה מחודשת על מרחב י הלמידה בבתי הספר בכל שלבי החינוך , וזאת כחלק מתפי ס ה פדגוגית חדשנית ו בהתאם לאסטרטגיות הוראה המעצימות תהליכי למידה ייחודיים. מרחביM-21 מתוכננים כמרחבים דינמיים במרקם בית הספר, ככיתה הוליסטית ללא ,גבולות פיזיים מוכתבים או היררכיה מסורתית על בסיס תפי ס ה פדגוגית מוטת עתיד, ו הםֻיל וו בפיתוח מקצועי התומך ב תהליכי .הוראה בסביבה מתקדמת ההזמנה להשתתף בפרויקט הייתה באמצעות פרסום "קול קורא" לרשויות המקומיות, שבו הציע המשרד לכל הרשויות המקומיות, ללא התניה מבחינת ,המגזר סוג הפיקוח ושלב החינוך , שבמסגרת ה פרויקט הן ישפצו כיתות בתחומן כדי להפוך אותן לכיתות ,חדשניות. לפי ההצעה המשרד מממן את השיפוץ במלוא ו96 בסכום של עד80,000 ש"ח ל כל מרחב97 . תמונה4 : מרחבי למידה חדשניים מצגת מינהל הפיתוח שהוצגה לשר החינוך בשנת2019 . 96 .המשרד נושא בעלות הכוללת ומבקש מהרשות לממן את התכנון האדריכלי כשהיא מגישה את ההצעה 97 ,המינהל לפיתוח מערכת החינוך קול קורא להגשת הצעה לעיצוב מרחבי 21 M- , 2017 - 2018 ( 10.9.17 ). | 1552 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים המשרד א י פשר לכל רשות מקומית להגיש עד ארבע בקשות לכל מוסד ש בתחומה, בהתאם לשיקול דעתה וללא מגבלה על מספר המוסדות שעבורם יוגשו הבקשות . המשרד קבע את סדר העדיפו יו ת להיענות לבקשות בהתאם לקריטריונים ש קבע . אחד מהם הוא האשכול הח ברתי- כלכלי של הרשות המקומית, בעדיפות לרשויות מקומיות באשכולות1 - 5 . קריטריונים נוספים שקבע המשרד היו מספר המרחבים שכבר תוקצבו באותה רשות, מדד הטיפוח של המוסד החינוכי והתוספת התקציבית שהרשות עצמה מוסיפה להקמת מרחבי למידה אלו . כן ניתן ניקוד נוסף לרשות מקומי ת שהתחייבה לבנות מתקציבה מרחב למידה נוסף באותו בי"ס. :תקצוב מרחבי הלמידה מול ביצוע להלן הנתונים על ההרשאות שניתנו להקמת מרחבי למידה ושיעורי הביצוע בשנים2017 - 2020 : תרשים 29 : ,מרחבי למידה שתוקצבו והוקמו2017 - 2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. | 1553 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים 30 : ,שיעור ביצוע התקציב לבניית מרחבי למידה, לפי מגזרים 2017 - 2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשימים עולה כי בשנים2017 - 2019 98 תקצב משרד החינוך1,526 מרחבי למידה בעלות של כ- 122 מיליוני ש"ח, אך בפועל נבנו712 , שהם פחות ממחצית המרחבים שתוקצבו (כ- 47% ). עוד עולה שבשנת2018 נרשם שיא במספר המרחבים שתוקצבו– 576 . בשנתיים שלאחר מכן ירד מספרם, ובשנת2020 תוקצבו415 מרחבים- ירידה של כ- 28% לעומת שנת2018 . בהתאם לכך ירד גם מספר המרחבים שנבנו- למשל, מ- 347 בשנת2018 ל- 133 בשנת2019 - ירידה של כ- 61% . פער ניכר עולה בשיעור ביצוע ההרשאות בין רשויות המגזר היהודי- ממלכתי והמגזר הדרוזי- כ- 41% - לבין רשויות המגזר היהודי-חרדי והמגזר הבדואי, שבהן שיעור י הביצוע הם הנמוכים ביותר- כ- 28% וכ- 31% .בהתאמה 98 מכיוון שחלק מההרשאות החדשות בשנת2020 נמצאות בתהליכי ביצוע, לא הובאה שנה זו בחשבון בניתוח הביצוע .מול התקצוב 41.3% 41.3% 35.8% 33.5% 31.4% 28.0% | 1554 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים ניצול הרשאות בחלוקה לאשכולות חברתיים- כלכליים תרשים 31 : ה הרשאות ה תקציביות שניתנו וניצולן* לעומת ,שיעור התלמידים לפי אשכולות חברתיים-כלכליים, 2017 - 2020 על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. * שיעור ניצול ההרשאות התקציביות מחושב מתוך סך ההרשאות התקציביות בכל אשכול | 1555 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 תרשים 32 : שיעור מרחביM-21, לפי אשכולות חברתיים- ,כלכליים 2017 - 2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. :מהתרשימים עולה כלהלן אף שמספר התלמידים באשכולות הנמוכים1 - 3 הוא הגבוה ביותר (כ- 38% ,) המשרד הקצה עבורם את התקציב הנמוך ביותר למרחבי למידה חדשניים ( 29% .) בפועל, גם שיעור ניצול התקציב באשכולות אלו הוא הנמוך ביותר ( 28% ,) ו הוקמו בהם רק כ- 22% ממרחבי הלמידה ( 157 מרחבים מתוך726 ) .המשמעות היא שאשכולות 1 - 3 זכו למרחבי לימוד חדשניים בכמות הנמוכה ביותר בכלל ובאופן יחסי למספר התלמידים בפרט. באשכולות ( הביניים4 - 6) למדו כ- 26% מתלמידי ב ת יה"ס. שיעור התקציב שהקצה להם המשרד גבוה הרבה יותר, ועומד על כ- 36% . שיעור ביצוע התקציב עמד על38%, ו הוקמו כ- 37% ( ממרחבי הלמידה271 )מרחבים. באשכולות ( הגבוהים7 - 10 )למדו כ- 36% ,מתלמידי ביה"ס ו המשרד הקצה להם כ- 35% מהתקציב- שיעור הדומה לחלקם באוכלוסיית התלמידים. שיעור הביצוע של התקציב ( היה הגבוה ביותר43% .) גם שיעור המרחבים שהוקמו בהם היה גבוה יותר מכל האשכולות- 41% ( 298 מרחבי ם ) - גבוה משיעור התלמידים המשתייכים לא ש כולות אלה. 22% 37% 41% 38% 26% 36% אשכולות1 - 3 אשכולות4 - 6 אשכולות7 - 10 אחוז ממרחביM-21אחוז מהתלמידים | 1556 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים ✰ " עולה מהממצאים שבפרק שדרוג ה תשתיות ה פיזיות כדי להביא לשינויים פדגוגיים ", כי אף שמשרד החינוך יזם שדרוג סביבות למידה בבתי הספר בתיעדוף על פי המדרג החברתי-כלכלי, קידום מהלכי למידה חדשניים במערכת החינוך כפי שהוא מיו שם בפועל זמין ואפשרי יותר לתלמידים המשתייכים בעיקר לרשויות מקומיות שבאשכולות החברתיים- כלכליים הגבוהים. יוצא אפוא כי דווקא התלמידים שזקוקים יותר לאמצעי למידה חדשניים שיקדמו אותם, כדי שיוכלו לצמצם פערים, נהנים מכך פחות מתלמידים המתגוררים ברשויות מקומיות חזקו.ת נוכח החשיבות שיש לסביבה הלימודית לקידום הלמידה המשמעותית של התלמידים ולהקניית מיומנויות ותכנים פדגוגיים אחרים המתאימים למאה ה- 21 , מומלץ שבכל הנוגע ליישום יוזמות ייחודיות ,הנוגעות לסביבה הפיזית של בתי הספר ,כמו בתי ספר חדשניים יבחן משרד החינוך אם העדיפות שהוא נתן לרשויות מקומיות המשתייכות לאשכולות חברתיים- כלכליים נמוכים יש בכוחה לגשר על הקושי שבו הן נתקלות, וככל שהדבר אינו .מספק, מומלץ שישקול כלים נוספים שייתנו מענה בעל היתכנות גבוהה לביצוע פינות עבודה למורים- אופק חדש ועוז לתמורה "רפורמות "עוז לתמורה ו"אופק חדש" הן הרפורמות הגדולות ביותר שנערכו עד כה במערך ההוראה בחינוך היסודי ובחטיבות העליונות במערכת החינוך99 . את הרפורמות האלה החלו ליישם בשנת2008 ("אופק חדש") ובשנת2011 ("עוז לתמורה"), והן נועדו להביא לידי שינוי יסודי בהיבט הפדגוגי, בתחום הניהולי ובתנ אי העסקת המורים, לקדם את הישגי מערכת החינוך .ולהעצים את מעמדו של המורה בשתי הרפורמות נכלל הצורך להעמיד לרשות המורה פינות עבודה לצורך הוראה פרטנית ועבודה בשעות תומכות הוראה. על פי תפיסת המשרד, יצירת פינות עבודה למורים תתרום משמעותית לשיפור תנאי ההוראה והעבו דה של המורים ואיכות הלמידה של התלמידים. בהתאם .נקבע שיתווספו למורים עוד שעות עבודה מעבר לשעות הלימוד הרגילות בכיתה מינהל הפיתוח קבע מפתחות הקצאה לבניית פינות עבודה בהתאם לגודל בית הספר ולמספר הכיתות שבו ולשלב החינוך. לדוגמה, לבי"ס יסודי יהיו שני סוגים של פ ינות עבודה- האחד פינות שהייה למורים והשני פינות לעבודה פרטנית עם תלמידים, באופן שלבי"ס שמכיל עד שמונה כיתות100 יתקצב משרד החינוך שתי פינות עבודה, לבי"ס שבו12 כיתות101 יתקצב המשרד שלוש פינות עבודה וכן הלאה; ולבי"ס יסודי שבו24 כיתות לימוד יתקצב המשרד שש פינות עבודה 99 תלת- 'שנתיות (כיתות י-י"ב) וארבע-שנתיות (כיתות 'ט-י"ב), וכן כיתות י"ג- .י"ד 100 לדוגמה, בי"ס יסודי חד- שכבתי- 'א- .'ח 101 לדוגמה, בי"ס יסודי דו- שכבתי- 'א- .'ו | 1557 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 )(שלוש פינות שהייה ושלוש פינות לעבודה פרטנית102 . גם לחטיבות העליונות קבע מינהל הפיתוח מפתח הקצאה דומה, בהתאם למספר הכיתות103 . :ניצול התקציב שהוקצה לפינות עבודה ה תקציב שקבע מינהל הפיתוח להקמת פינת עבודה אחת בבי"ס יסודי עמד על כ- 16,000 ש"ח, ולהקמת חדר להוראה פרטנית- כ- 19,000 ש"ח104 . לפי המלצות מבקר המדינה בדוח קודם105 , על המשרד להקפיד שבניית פינות העבודה של המורים תיעשה במספר הנדרש ב כל בי"ס , במיקום ראוי המאפשר שימוש אפ קטיבי ובמשכי זמן קצרים ככל ה.אפשר בין השנים2008 - 2020 תקצב המשרד הקמה של4,377 פינות עבודה וחדרי שהייה למורים בהיקף תקציבי של כ- 418 מיליוני "ח ש, ואולם בסופו של דבר הוק מו 3,359 פינות עבודה (כ- 77% ). בתרשים שלהלן מוצגים הנתונים על שיעורי אי- ניצול התקציב שהקצה משרד החינוך לרשויות המקומיות בשנים2008 - 2020 לבניית פינות עבודה במסגרת הרפורמות "אופק חדש" ו"עוז :"לתמורה תרשים 33 :אי-ניצול התקציב לבניית פינות עבודה וחדרי שהי י ה למורים, לפי מגזרים, 2008 - 2020 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. עולה מהתרשים ששיעור אי-ניצול התקציב לבני ית פינות עבודה במגזר החרדי הוא הגבוה ביותר - כ- 63% . 102 ,המינהל לפיתוח מערכת החינוך אופק חדש - היערכות פיזית ( 31.7.08 .) 103 ,המינהל לפיתוח מערכת החינוך הרפורמה בחינוך "עוז לתמורה " - היערכות פיזית ( 5.3.16 .) 104 ,המינהל לפיתוח מערכת החינוך אופק חדש - היערכות פיזית ( 31.7.08 .) 105 ,מבקר המדינה דוח שנתי65ג ( 2015 " ,) יישום רפורמת'עוז לתמורה' בחינוך העל-יסודי '", עמ948 . | 1558 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים תרשים 34 : ביצוע ההרשאות התקציביות לבניית פינות עבודה ושהייה ,למורים 2008 - 2020 106 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בכ- 20% ( 788 ) מבתי הספר שבגינם תוקצבו הרשויות המקומיות במסגרת רפורמת "אופק חדש" ו"עוז לתמורה" לבניית פינות עבודה ושהייה למורים בשנים 2008 - 2020 לא ביצעו הרשויות כל הרשאה תקציבית. בבתי ספר אלו, ככל הנראה, לא נבנו כלל .פינות עבודה ושהייה למורים מומלץ כי המשרד יבחן מול הרשויות המקומיות את הסיבות לכך שקרוב לרבע מפינות העבודה למורים שתוקצבו בשנים2008 - 2020 ( לא הוקמו23% ). עוד מומלץ שהמשרד יבחן את התנאים שבהם מקיימים המורים את ההוראה הפרטנית, מבצעים מטלות נלוות להוראה ומ.קיימים פגישות עם הורים בבתיה"ס שאין בהם פינות עבודה למורים טיפול במבנים מתפנים- פדיון מבנים ושינוי שימוש :ניצול מבני חינוך שמתפנים בשנת2005 פרסם מנכ"ל משרד החינוך נוהל לטיפול במבנים מתפנים שנבנו מתקציב המדינה (להלן- נוהל מבנים מתפנים107). במבוא לנוהל נכת ב כי משרד החינוך, בתוקף אחריותו על תכנון ופיתוח פיזי של מערכות החינוך, חייב להבטיח ניצול מרבי של משאבים שהושקעו בפיתוח מערכת החינוך . לעיתים בשל התפתחו יו ת עירוניות מתרחשת ירידה במספר התלמידים במערכת החינוך באזורים מסוימים בי י שוב, ועקב כך נוצר צורך לסגור מוס דות חינוך . יצוין כי נוהל מבנים מתפנים מתייחס למבני קבע. עוד יצוין כי בנספח א' לנוהל " האמור מפורט כי גם לעניין מבנה יביל יש לפעול בהתאם להוראות נוהל ז ה", אולם לא ברור .אם הנוהל כולו מתייחס למבנים היבילים, או נספח א' בלבד מטרת הנוהל היא להגדיר תהליך מסודר של קבלת החלטה על שימוש במבנה שנועד במקור למטרות חינוך והתפנה, וזאת כדי להבטיח את ניצולו האופטימלי לפי יעדיה של מערכת החינוך 106 יצוין כי במרץ2020 החלה מגפת הקורונה, וייתכן שחלק מפינות העבודה והשהייה למורים שתוכננו להיבנות בשנה .זו עדיין לא נבנו 107 ,מינהל הפיתוח, משרד החינוך נוהל טיפול במבנים מתפנים. | 1559 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 ובהתחשב בהיבטים כלכליים ואורבניים. בין השאר נקבע בנוהל כי ניתן להשתמש במבנה שנבנה מתקציב המדינה עבור מוסד חינוך שאינו רשמי או שאינו בב עלות הרשות המקומית, וזאת על פי הקריטריונים שמנחים את המדינה בבינוי מוסדות חינוך. הנוהל גם מתייחס למצב שבו ניתן להקצות את המבנה לטובת רשת חינוך הפועלת ברשות108 . אם רשות מקומית אינה מנצלת את מסלול המבנים המתפנים באמצעות פדיונם, יש בידה אפשרות לשנות באופן זמני את .השימוש במבנה :היקף פדיון מבנים כפתרון למבנים שמתפנים אם לרשות אין צורך במבנה של מוסד חינוכי מבחינת הצרכים שאושרו בנוהל מבנים מתפנים, היא רשאית לפדות את המבנה שהוקם במימון ,משרד החינוך ולהשתמש בו על פי שיקול דעתה. את חישוב ערך הפדיון יבצע מינהל הפיתוח ו הוא יקוזז מהתקציב שיעמיד משרד החינוך לבנייה עתידית של מוסדות חינוך ברשות. על כל ,פנים נאסר על הרשות המקומית לעשות שימוש כלשהו במוסד חינוכי שהתפנה ללא אישור .ממינהל הפיתוח במשרד החינוך בבדיקת נתוני משרד החינוך נמצא כי בין השנים 2011 - 2021 אישר המשרד ל- 17 רשויות מקומיות לפדות 26 מוסדות חינוך - 19 בתי ספר ו שבעה גנים, ו ערך הפדיון עבורם עמד על כ- 74.5 מיליון ש"ח. לוח 8 : פדיון מבנים ברשויות, לפי אשכולות חברתיים- ,כלכליים2011 - 2021 אשכול חברתי- כלכלי מספר המוסדות שפדו ערך הפדיון )(במיליוני ש"ח ערך הפדיון הממוצע )למוסד (במיליוני ש"ח 1 - 4 * 3 ( 11.5% ) 1.6 0.53 6 - 9 ** 23 ( 88.5% ) 72.9 3.16 סה"כ 26 74.5 על פי נתוני משרד החינוך ,בעיבוד משרד מבקר המדינה. * דימונה ,רמלה ומסעדה. ** אבן יהודה ,בני שמעון ,דרום השרון ,הוד השרון ,הר אדר ,זיכרון יעקב ,חולון ,נס ציונה ,נתניה ,קריית אונו ,ר ,"ג רמת השרון ,רעננה ,"א ת-יפו. עולה מהלוח כי בסך הכול נפדו בכלל המדינה במשך עשור26 מוסדות חינוך, וכי רוב המבנים שנפדו בשנים2011 – 2021 משתייכים לאשכולות חברתיים- .כלכליים בינוניים ומעלה עוד עלה בביקורת כי אין בידי משרד החינוך מיפוי של כלל מבני החינוך שהמשרד מ ממן את הקמתם ואופן השימוש העכשווי בהם, ובפרט אלו ש אינם משמשים לי יעודם המקורי. 108 .כגון רשת אורט, עמל, אמי"ת | 1560 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים שינוי שימוש ללא אישור משרד החינוך נוהל מבנים מתפנים מסדיר גם את השימוש במבנה ש הוא מוסד חינוך ברשות מקומית גם לצורך שימוש זמני אחר. תקופת השימוש האחר היא ,עד חמש שנים ו לאחריה על המבנה לשוב ו להיות מוסד חינוך. על רשות מקומית המבקשת לנצל אפיק זה לקבל מראש את אישור מינהל הפיתוח , וכן עליה להתחייב שלא לשנות את ייעוד המגרש- .מבנים ומוסדות ציבור בשנים2011 - 2021 אישר המשרד לשמונה רשויות מקומיות בלבד לשנות את השי מוש המקורי של מוסדות חינוך לשימוש זמני אחר109 . אולם הביקורת העלתה כי מתוך16 רשויות מקומיות שנבדקו, חמש רשויות נוספות (כ- 31% ) שינו את מטרת השימוש של מוסדות חינוך שבתחומן ללא אישור וללא ידיעה של משרד החינוך, והפכו גני ילדים ובתי ספר למרכזים קהילתיים, מרכזי הו רים, משרדים, בתי כנסת, מרכזי פסג"ה110 :ומשרדי מינהל החינוך העירוני. כמפורט בלוח להלן לוח 9 : רשויות מקומיות ששינו את מטרת השימוש במוסדות חינוך ללא אישור ,משרד החינוך 2010 - 2021 הרשות המקומית תקופה שימוש מקורי ה שימוש החדש הרצלייה 2019 - 2021 3 גני ילדים מועדון הורים ושטח פעילות עירוני דימונה 2017 - 2021 6 גני ילדים מרכזים קהילתיים ,מרכזי הורים , מתנ ,"ס, בית כנסת משרדים קריית מוצקין 2010 בי "ס יסודי מרכז פ יתוח סגל הוראה נס ציונה 2020 - 2021 6 גני ילדים לא הוחלט *נתניה 2014 - 2021 בי "ס תיכון משרדי מינהל החינוך העירוני ומתנ"ס על פי נתוני הרשויות המקומיות , בעיבוד משרד מבקר המדינה. * בנתניה הוסבו ארבעה בתי"ס מהזרם ה ממלכתי ומהזרם ה ממלכתי-דתי לשימוש ם של מוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי, בלי שהתקבלה הסכמה מראש ובכתב של משרד החינוך. ממלא מקום מנהל אגף מיפוי ותכנון במינהל הפיתוח ציין בפני צוות הביקורת כי ייתכנו מקרים שבהם רשויות מקומיות משנות את מטרת השימוש של מוסדות חינוך לשימושים אחרים מבלי .שהמשרד יודע על כך, והמשרד עושה מאמצים לצמצם מקרים אלו 109 .שדרות, באר שבע, אילת, נוף הגליל, לוד, קריית גת, אשקלון וראש העין 110 .מרכז פיתוח סגלי הוראה | 1561 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 עלה כי חמש הרשויות שלעיל (מתוך16 שנבדק ו) ביצעו שינוי בשימוש מוסדות החינוך .ללא אישור משרד החינוך כנדרש על הרשויות המקומיות הרצלייה, דימונה, קריית מוצקין, נס ציונה ונתניה לפעול מול משרד החינוך כדי לקבל את אישורו לשינוי מטרת השימוש במבנים, וזאת בהתאם לקבוע בכללי .משרד החינוך מומלץ כי משרד החינוך ירענן בפני כלל הרשויות המקומיות את ההנחיות בנוגע למבנים מתפנים. מומלץ עוד שינחה את מחוזות המשרד להיות ערים למקרים כאלו ולדרוש שידווחו על שינוי כזה שנעשה. בכל הנוגע למבנים ,לרבות מבנים יבילים שכבר שינו את מטרת שימושם ולא קיבלו את אישור המשרד, על המשרד למפו ת אותם ולקבל החלטות על המשך השימוש של אותו מבנה, ובכלל זאת לקבוע אם אכן התבטל הצורך בשימוש .המקורי עוד מומלץ כי משרד החינוך, בשיתוף הרשויות המקומיות, יבחן מיפוי מקוון ( GIS - Geographic Information System )של כלל מבני החינוך שהקמתם מומנה על ידו ושימושם הנוכ חי .בדרך זו יתאפשר לבצע מעקב ובקרה אחר מבנים שאינם משמשים עוד לי יעודם לשם הקצאתם מחדש או פדיונם על מנת לממן הקמת מבנים חילופיים .השלמת המיפוי לשם איתור מבנים שאינם משמשים כמוסדות חינוך צפוי ה לתרום להתמודדות עם המחסור הקיים בכיתות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה .ציין משרד החינוך כי הוא מקבל את הערות הביקורת | 1562 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים סיכום אחת המשימות המרכזיות ש משרד החינוך אחראי להן היא תקצוב הפיתוח והבנייה של בתי הספר מתקציב המדינה,, באמצעות הרשויות המקומיות ,ותכנונם. בכלל זאת בנייה של מוסדות חינוך חדשים, חידוש מבנים קיימים והשתתפות במימון מבנים יבילים ובשכירת מבנים למוסדות חינוך ברשויות המקומיות במקרה הצורך. לצורך כך, המשרד ,מקצה משאבים.מתכנן ומפיק פרוגרמות ,ועם זאת מערכת החינוך סובלת זה שנים רבות ממחסור בכיתות לימוד. לכן הצפיפות בכיתות גבוהה- מתוך30 מדינות ה- OECD , ישראל היא במקום ה- 28 בממוצע צפיפות התלמידים בכ י תה בחינוך היסודי ובמקום ה- 26 בחינוך העל-יסודי. ב שנת2020 עמד המחסור על יותר מ- 10,000 כיתות לימוד בבתי ספר ובגני ילדים, לעומת שנת2017 ,שבה עמד המחסור על כ- 7,500 כיתות. שלוש תוכניות החומש ל בינוי כיתות לימוד שהופעלו משנת2007 בהיקף כספי של כ- 29.2 מיליארדי ש"ח לא פתרו את בעיית המחסור בכיתות ה.לימוד ,בנוסף דוח זה חושף כי המחסור בכיתות לימוד (בתי ספר וגני ילדים) בכלל ובכיתות לימוד איכותיות וחדשניות בפרט נוגע לפערים החברתיים-כלכליים .בישראל ה מחסור קיים בהיקף גדול יותר במגזר הלא-יהו די (בשנת2020 - 80% )מאשר במגזר היהודי (בשנת 2020 - 63% .) ב מגזר היהודי המחסור הקטן ביותר הוא במגזר הממלכתי ( 52% לעומת 71% במגזר הממלכתי-דתי ו- 73% ,)במגזר החרדי אך במגזר הממלכתי צפיפות התלמידים היא הגבוהה ביותר- מספר התלמידים הממוצע בכיתה בחינוך הממלכתי ( 27.6 ) גבוה ב- 3.5 תלמידים מהמספר שבמגזר החרדי ( 24.1 ) . בכל המגזרים שיעור המחסור בכיתות גן גבוה משיעור המחסור בכיתות בי ,"ס ו במגזר הלא-יהודי שיעור המחסור בכיתות גן הגיע אף ליותר מ- 90% - תוקצבו פחות מ- 10% מכיתות הגן שהוכר .הצורך בהן ,כמו כן עלו פערים גם בנוגע לניצול התקציב שהוקצה ל בינוי כיתות: שיעור ביצוע ההרשאות ברשויות המקומיות באשכולות החברתיים- כלכליים הנמוכים (כ- 40% )בתוכנית החומש האחרונה נמוך מזה שבאשכולות הביניים (כ- 52% ) בו אשכולות הגבוהים (כ- 60% ) - הפער בביצוע בחומש הנוכחי בין אשכול ות1 - 3 הנמו כים לאשכו ות ל 7 - 10 הגבוה ים עומד על כ- 20% .עוד עלה כי שיעור ההרשאות שלא בוצעו כלל גבוה יותר ככל שמיצובן החברתי-כלכלי של הרשויות המקומיות נמוך יותר. וכך, קרוב למחצית ההרשאות שניתנו באשכולות הנמוכים לא נוצל ו . אשר למרחבי למידה חדשניים, אף שמספר התלמידים באשכולות הנמוכ ים הוא הגבוה ביותר (כ- 38% מתלמידי בתי הספר בשנה"ל התש"ף ), המשרד הקצה לה( ם את התקציב הנמוך ביותר לשם כך29% מסך התקציב למרחבי למידה חדשניים שהוקצה בשנים2017 - 2020 ). בפועל, שיעור ניצול התקציב ( באשכולות אלו הוא הנמוך ביותר28%). כמענה למחסור בכיתות לימוד מת קצב משרד החינוך הקמת מבנים יבילים שאמורים להיות זמניים. בשנים2007 - 2021 הוא תקצב זאת בסכום של437 ימ ליון ש"ח, אך85% ממנו יועד ו י לי( שובים באשכולות נמוכים יחסית1 - 6 .) | 1563 | ה | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים דוח מבקר המדינה | אייר התשפ״ב| מאי2022 ה סיבה ה עיקרית לפערים אלו היא העובדה שרשויות מקומיות המשתייכות לאשכולות החברתיים-כלכליים הנמוכים מתקשות לממש את ההרשאות שקיבלו ממשרד החינוך לבניית כיתות. התוצאה היא ש רשות מאשכול חברתי-כלכלי גבוה יכולה ,להציע לתלמיד מעבר למפרט האחיד והמחייב, תשתיות פיזיות וסביבת לימוד איכותי ות יותר, מוסד הבנוי ברמה גבוהה יותר, מרווח ומצויד יותר ובו סביבה מטופח ת - משאבים שרשות מאשכול חברתי-כלכלי נמוך אינה יכולה .להציע לתלמידיה יוצא אפוא כי דווקא התלמידים שזקוקים יותר לאמצעי למידה חדשניים שיקדמו אותם, כדי שיוכלו לצמצם פערים, נהנים מכך פחות מתלמידים המתגוררים ברשויות מקומיות באשכול חברתי- כלכלי גבוה . התנהלות זו של משרד החינוך, שאינה מביאה בחשבון את הפער ביכולתן של הרשויות ב רמה חברתית- כלכלית נמוכה להוסיף תקציבים לבינוי כיתות לימוד ממקורותיהן, אינה עולה בקנה אחד עם היעד ש קבע המשרד בתוכנית האסטרטגית שלו לקידום חינוך איכותי בפריפריה הגיאו-חברתית ובקרב אוכלוסיות ייחודיות , לקידום שוויון ההזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל ב כלל האוכלוסי יה .בישראל משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לגבש מדיניות לצמצום המחסור בכיתות לימוד על פני מספר שנים עד לסגירתו, לרבות מתן פתרונות קבע במקום הכיתות היבילות. עוד מומלץ כי המשרד יביא בחשבון את הפער ביכולתן של הרשויות מרמה חברתית- כלכלית נמוכה לממש את ההרשאות התקציביות לבינוי כיתות ה לימוד . בכך יגביר המשרד את סיכויי התלמידים בבתיה"ס שברשויות אלה להימצא בעמדת פתיחה השווה לעמדת הפתיחה של התלמידים שבבתיה"ס ברשויות אחרות ויבטיח להם הזדמנות שווה. עוד ממליץ מ שרד מבקר המדינה למשרד החינוך לבחון את האופן שבו יישם ב- 13 השנים האחרונות את החלטות הממשלה בנוגע להפחתת הצפיפות בכיתות ולפרסם את ממצאי הבחינה לציבור. בתוך כך מומלץ לנתח את הצרכים הנדרשים להפחתת מספר התלמידים בכיתה לפי שלבי החינוך, לפי ה שיוך החברתי- כלכלי של הרשות וכן לפי ,המגזר של ביה"ס ועל יסוד זאת לגבש תוכנית פעולה רב- שנתית ליישום החלטות הממשלה למתן מענה לצרכים, ובכלל זאת לתקצוב הנותן עדיפות לבניית כיתות לימוד חדשות ב אותן רשויות מקומיות, שהצפיפות הממוצעת בכיתות בבתי ה "ס שבאחריותן .גבוהה יותר | 1564 | פיתוח מוסדות חינוך- בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים